TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-09-1687 Otsuse kuupäev 1. detsember 2009 Kohtunik Roby Koik Kohtuasi MTÜ I Studium kaebus haridus- ja teadusministri 7. juuli 2009. a käskkirja nr 663 tühistamiseks ja haridus- ja teadusministrile ettekirjutuse tegemiseks 12. november 2009 Asja läbivaatamise kuupäev Istungil osalenud isikud Resolutsioon Edasikaebamise kord Kaebuse esitaja MTÜ I Studium esindajad Anne HindpereRaudsik ja Lembit Sari; Vastustaja Haridus- ja Teadusministeeriumi esindaja Sirje Soo ja nõustaja Heli Mattisen 1. Jätta kaebus rahuldamata. 2. Jätta poolte menetluskulud nende enda kanda. Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so kuni 31.12.2009.a. Tartu Ringkonnakohus võib lahendada apellatsioonkaebuse kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. Asjaolud ja menetluse käik 1. MTÜ I Studium rakenduskõrgkooli I Studium õigusteaduse õppekava majandusõigus on kaks korda akrediteeritud tingimisi, viimati 2006. aasta aprillis. MTÜ I Studium esitas 2008.aastal taotuse majandusõiguse õppekava akrediteerimiseks. Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu poolt moodustatud õppekavale hinnangu andmise välisekspertide kolmeliikmeline ajutine hindamiskomisjon soovitas õppekava akrediteerida tingimuslikult. Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu otsustas 10.06.2009.a teha haridus- ja teadusministrile ettepaneku negatiivselt akrediteerida majandusõiguse õppekava. 2. Haridus- ja teadusministri 07.07.2009. a käskkirjaga nr 663 kinnitati Kõrgkooli I Studium õppekava 858 Majandusõigus negatiivne akrediteerimise otsus. Käskkiri kehtib haridus- ja teadusministri 06.08.2009. a käskkirjaga nr 707 muudetud redaktsioonis. 1 3. MTÜ I Studium esitas 31.07.2009.a Tartu Halduskohtule kaebuse haridus- ja teadusministri 07.07.2009. a käskkirja nr 663 tühistamiseks. Kaebuse põhjendused ja taotlused 4. Kaebaja leiab, et Haridus- ja Teadusministri (edaspidi HTM) 07.07.2009. a käskkirja nr 663 andmise alusena toodud asjaolud ei vasta tegelikkusele ning on õigusvastased. 5. Käskkirja punktis 1.1. on märgitud: „... kõrgkoolil kontaktid Euroopa Liidu õigusalaste kõrgkoolidega on puudulikud ning üliõpilaste rahvusvahelise mobiilsuse võimalused väga väheste rahvusvaheliste kontaktide tõttu minimaalsed...“. Seaduse tasandil ei ole konkreetselt ära määratletud kui palju peab olema kontakte Euroopa Liidu (edaspidi EL) õigusalaste vastava taseme rakenduskõrgkoolidega. Igal riigil on oma spetsiifika õiguse valdkonnas. Üliõpilaste edasiõppimise võimalused tänapäeva globaliseeruvas ja vaba liikumist soodustavas maailmas ei ole samuti piiratud ning igal üliõpilasel on õppetegevuse erinevatel etappidel tagatud akadeemilise liikuvuse võimalused. 6. Käskkirja punktis 1.2 on märgitud: „ ekspertkomisjoni arvates ei ole kõrgkoolis piisavalt õiguse valdkonna õppejõude. Ühe professori ametikohale valitud õppejõu doktorikraadil puudub riiklik tunnustus ning enamuse õppejõudude inglise keele oskus on ebapiisav.“ Tänane kehtiv seadusandlus ei sätesta konkreetselt vastavat arvu. Kõrgkoolis õpetab õiguse õppekaval 13 PhD ja 11 magistrit. See professor, kelle doktorikraadil puudus riiklik tunnustus, oli valitud kõrgkoolis heauskselt professori ametikohale SotsiaalHumanitaarinstituudis ( edaspidi SHI) 11.05.2009.a välja antud tunnistuse alusel. Samuti oli nimetatud professor SHI õigusteaduskonna dekaan kuni 2006. a õppeaasta lõpuni ning tema tööl oldud ajal jooksul oli SHI läbinud kaks rahvusvahelist akrediteerimist. Kaebajal ei olnud põhjust kahelda SHI teadusnõukogu poolt välja antud sertifikaadi õiguspädevuses, kuna SHI on välja antud kehtiv koolitusluba HTM poolt. Akrediteerimise tulemused on SHI kinnitatud samuti HTM poolt. Nimetatud professor töötas kaebaja kõrgkoolis ainult kaks kuud ja ei saanud seega kuidagi mõjutada õppekvaliteeti. Vastavalt koolide poolt sõlmitud koostöölepingule on moodustatud 2001. aastal Erakõrgkoolide Ühing Baltikum, millise raames vahetatakse õppejõude. SHI ei olnud õppejõudude suhtes pretensioone, kuigi kaebajal on suures osas ühed ja samad õppejõud. See on võrdse kohtlemise printsiibi rikkumine. Samas töötavad kaebaja kõrgkoolis mõned õppejõud, kes õpivad täna doktoriõppes, näiteks Anne Hindpere-Raudsik ja Sirje Veiman. Doktoritöö kirjutamine on samuti teadustöö. Kuna inglise keele testi õppejõududele ei tehtud ja vastavasisulisi sertifikaate ei nõutud, on sellekohane hinnang suvaline. 7. Käskkirja punktis 1.3 on märgitud: „ Kõrgkooli õppejõudude ruume ja töökohti ei ole piisavalt ja see takistab teadustöö keskkonna tekkimist...“. Kaebaja arvates see ei ole objektiivne, sest õppejõud konsulteerivad üliõpilasi väljaspool auditoorseid loenguid. Vajadusel kasutatakse ruumidena ka vabu auditooriume. Artiklite ja teadustööde kirjutamisel kasutavad õppejõud soovi korral ka oma isiklikke arvutikohti. Eesti Vabariigis ei ole ühegi õigusaktiga kehtestatud nõudmist, et teadustööd peab tegema tingimata kooli ruumides. 8. Käskkirja punktis 1.4. on märgitud: „ Õppekava koostamisel on arvestatud vaid osaliselt rahvusvahelisi standardeid, trende ja seadusandlust...“. Kaebaja leiab, et õppekava väljatöötamisel on kool lähtunud nii kõrgharidusstandardi kui ka kutsestandardi või vastavat kutseala reguleerivatest rahvusvahelistest õigusaktidest tulenevalt nõuetest. 2 Arvestatud on ka Eesti ja EL aspektidega. Nii näiteks ei saa õpetada äriõigust, kui sinna juurde ei loetaks rahvusvahelisi konventsioone, määruseid ja direktiive. Komisjoni liikmed ei küsinud mitte ühegi õppejõu käest nende loengukonspekti ega ka sinna juurde lisatud kirjandust. Kaebaja leiab, et oma ala spetsialist on piisavalt kompetentne antud valdkonnas. Käskkirjas puudub viide konkreetsetele õigusaktidele, mida on õppekava koostamisel arvestatud vaid osaliselt. 9. Käskkirja punktis 1.5 on märgitud: „ ekspertkomisjoni hinnangul on kõrgkooli õigusealastele andmebaasidele piiratud ning õigusalaseid õpikuid liiga vähe...“. See väide on kaebaja arvates ekslik, sest õigusalased andmebaasid on avatud kõikidele nii muu maailma kodanikele kui ka Eesti Vabariigis elavatele inimestele. Koolil on sisse toodud uue haruna elektrooniline raamatukogu arvestades tänapäevast internetiseerimise ajastut, milline on küllaltki perspektiivne. Õigusealased interneti andmebaasid on tagatud kõikidele inimestele. Lisaks sellele on kõigil kõrgkooli üliõpilastel ja personalil võimalus kasutada ESTLEX-i elektroonilist andmebaasi jne. 10. On tõsi, et EKKA hindamisnõukogu ei pea aktsepteerima hindamiskomisjoni otsust õppekava akrediteerimise kohta, mis on hinnanguline ja soovituslik, kuid hindamisnõukogu otsus võiks kaebaja arvates olla siiski lõpuni läbipaistev. Samas ei ole vähetähtis fakt, et ekspertnõukogu koosneb 100%-liselt hinnatava eriala spetsialistidest, kes tutvusid kõrgkooli I Studium eneseanalüüsi aruandega, selle paikapidavusega kohapeal ning kes andsid päeva lõpus kõrgkoolile väga positiivse tagasiside. Nende otsus, kuigi ainult soovituslik, omab kaebaja arvates suurt kaalu. 11. Kaebaja märgib, et kõnesoleval akrediteerimisel koges kõrgkool mitmeid ilminguid esmakordselt: EKKA poolt saadetud vaatleja osutus komisjoni üheks aktiivsemaks liikmeks; ekspertidelt (eriti komisjoni esimehelt) saadud väga positiivne tagasiside akrediteerimise päeval ja eriti selle lõpus ei kajastunud eriti nende lõppraportis (nt paljukiidetud eneseanalüüsiaruanne, üliõpilaskodude loomine jpm); seni on väliskomisjonis olnud alati rohkem kui kolm liiget - enamasti viis. Kõik need küsitavused on eraldi võttes väikesed, kuid kogumina tekitavad teatud mõtteid EKKA eesmärkide osas. 12. Kaebaja ei saa aru, mida on tahetud öelda vastustaja väitega seoses kaks korda antud tingimisi akrediteeringuga: kaebaja märgib, et ta ei ole väitnud, et EKKA-1 polnud sellist õigust anda õppekavale negatiivset akrediteerimisotsust. Kaebaja arvates kaks eelnevat tingimisi akrediteeringut pole vääramatu põhjus, et mitte anda tingimisi akrediteeringut kolmandalgi korral. Praktikas selliseid näiteid on; ka pole sel ajal kehtivates õigusaktides akrediteeringu andmist otseselt seostatud eelnevate tingimisi akrediteeringutega nagu see on kirjas uutes normatiivaktides. Pealegi (2009. a alustatud haridusreformi käigus) oleks nimetatud õppekava pidanud vähem kui aasta pärast minema niikuinii ümberhindamisele. Praeguse negatiivse akrediteeringu korral koolil seda võimalust enam ei ole. 13. Juhul kui akrediteerimisaruande lõppraporti koondosa on mõeldud kokkuvõtlikult väljendama nn väljatöötatud hindamiskriteeriumeid (mida oleks loogiline arvata), siis on kaks võimalust:
- a)EKKA on seda lõppotsuse tegemisel ignoreerinud ja seega pole järginud läbipaistvuse printsiipi (loeti ju 78% kriteeriumitest positiivselt täidetuiks; 20% probleemseteks ning 2% mittevastavaks (s.o raamatukogu kriteerium, mis tegelikult on vaieldav) või
- b)akrediteerimisaruande lõppraporti koondosal pole praktikas töötavat eesmärki, ehk see pole mõeldudki objektiivselt ja kokkuvõtlikult hindamiskriteeriumeid kajastama. Lõppraporti lühikokkuvõte näitab ära kõige ülevaatlikumalt hindamistulemuse. 3 Kogu lühikokkuvõttes olev info sisaldub ka lõppraportis, kuid seal ei ole see kohe silmale haaratav. Kui keskenduda pikas lõppraporti tekstis üksikutele puudustele ja probleemsetele kohtadele, sh tõlgendades ka mõned soovitused puudusteks, võib kergesti positiivse lõpptulemuse kaalutleda negatiivseks. Kõrgkool I Studium puhul oli lühikokkuvõttes tugev ülekaal positiivsel poolel: üheksast nõudest (st peatükist) oli seitse aktsepteeritud, kaks probleemsed ja mitte ühtki negatiivset. 14. Kaalukeeleks akrediteerimise andmisel või mitteandmisel peaks kaebaja arvates olema antava kõrghariduse väljundipõhine hindamine. Seega, kõrgkooli toimetulekut ning kõrghariduse kvaliteeti tuleks hinnata väljundipõhiselt, mis on kooskõlas kõrghariduse hindamise suundumustega EL-s ning ühtivad sõnas ja kirjas ka HTM enda uute suundadega. Selle asemel keskendub vastustaja üksikutele probleemidele lõppraportis, mis pole suutnud oluliselt mõjutada antava hariduse kvaliteeti tervikuna. Pole kahtlust, et Kõrgkoolis I Studium saadud haridus on konkurentsivõimeline. Seda tõendavad kõige paremini viimase kolme aasta jooksul kooli lõpetanute erialavõimaluste analüüsi tulemused, mida kajastati neljal eneseanalüüsi lehel (küsitluseks saadi kontakti 89% vilistlastega, ülejäänutest suur osa töötab/õpib välismaal). Lisaks tutvustati eneseanalüüsis ka muid kvaliteedi tagamise uuringuid kuuel lehel. 15. Kaebaja juhib tähelepanu asjaolule, et välisekspertide hinnangus ilmneb sisuline vastuolu - ühelt poolt leiti, et õppekava vastab Eesti kutsestandardile, teisalt aga mainitakse, et rahvusvahelised standardid, suunad ja seadused peegelduvad õppekavas väga piiratud määral. Kaebaja märgib, et kui õppekava vastab Eesti kutsestandardile, siis vastab see ka rahvusvahelistele standarditele, suundadele ja seadustele, sest Eesti kutsestandardid lähtuvad ka rahvusvahelistest, eelkõige Euroopa vastavatest standarditest, suundadest ja seadustest. Väide, et puuduvad erinevatesse õigusainetesse lülitatud sügavamad teadmised EL seadustest, on kaebaja arvates vaieldav, sest eraldi õpetatavale üldisele õppeainele „Euroopa Liidu õigus“, samuti õppeainetele „Rahvusvaheline eraõigus“, „Rahvusvahelina avalik õigus“ ning valikainele „Euroopa Liidu majandus“, õpetatakse EL-ga seostuvat temaatikat igas konkreetses õiguse õppeaines, ja sellisel moel on õigusalastele kursustele lisatud ka EL õiguse aspekt. 16. Vastustaja märgib, et hindamiskomisjon leidis akrediteerimise nõude III „Õppekava“ puhul, et „õppekava vastab Eesti kõrghariduse standardile ja Euroopa Liidu seadusele (kaebaja arvates tundub, et siin on tegemist väikese vasturääkivusega hindaja enda tekstiga nõudes I, kus öeldi, et rahvusvahelised seadused peegelduvad õppekavas väga piiratult ja mida eespool juba käsitleti), kuid õppekavas tuleks suurendada kaubandus- ja äriõiguse ainete osakaalu, et vastata Eesti ja rahvusvahelise tööturu nõuetele“. Kaebaja märgib, et siin on neile antud soovitus „kaalutletud“ negatiivseks aspektiks. Sagedased uuringud on näidanud, et teadmised, mida Kõrgkooli I Studium üliõpilased on omandanud õppeainetes „äriõigus“, „turundus“, „finantsõigus“ jt on võimaldanud efektiivselt töötada kaubanduse ja äri alal. 17. EKKA otsustas akrediteerida SHI õppekava tingimisi (komisjoni soovitus oli täisakrediteering) ning Kõrgkooli I Studium õppekava akrediteerida negatiivselt (komisjoni soovitus oli tingimisi akrediteering). Negatiivse akrediteeringu põhjus oli see, et „EKKA hindamisnõukogu pidas I Studiumi õppekava „majandusõigus“ läbiviimisel esinevaid puudusi siiski nii olulisteks“. Pelgalt lühikokkuvõtetest võib välja arvutada, et kui SHI-l oli kõigist hindamiskriteeriumitest täidetud 88% (+ 12% probleemseid), siis Kõrgkoolil I Studium oli täidetud 78% (+ 20% probleemseid ja 2% täitmata (s.o raamatukogu, mis on 4 vaieldav). Peamine erinevus kahe kooli vahel tulenes erinevustest nõudes VI „Õppejõud“, kus SHI-l olid kõik viis nõuet märgitud täidetuks, Kõrgkoolil I Studium aga olid neli nõuet viiest probleemsed. Mõlema kooli puhul on sama tekst: „Ekspertkomisjon märgib, et KIS/SHI kasutab õppejõudude kohta terminoloogiat, mis ei ole osaliselt vastav rahvusvahelisele standardile“. Kõrgkooli I Studium puhul on lisatud, et „vähestel õppejõududel on õigusteaduse alane doktorikraad“. SHI puhul on lisatud, et „SHI-1 on õnnestunud palgata mitmeid doktorikraadiga õppejõude" (pole mainitud õigusalast); Paraku pole kuskil öeldud, kui palju peab olema doktorikraadiga õppejõude. Kõrgkool I Studium puhul on öeldud: „Mõned doktorikraadid paistavad olevat saadud kahtlastes akrediteerimata ülikoolides“. SHI puhul on öeldud: „üksikutel juhtudel näib, et doktorikraadid on saadud akrediteerimata kõrgkoolidest“. Üheks mitteaktsepteeritavaks oli nt S. Gorbatšova. Tegelikult oli ta võrdsustatud magistrikraadiga ja töötas Kõrgkoolis I Studium teist kuud. SHI-s oli sama õppejõud töötanud dekaanina aastaid ning kõnesoleva akrediteerimise ajal töötas seal õppejõuna. Järelikult oli tema mõju Kõrgkoolis I Studium oluliselt väiksem. Mõlema kooli puhul on sama tekst: „torkas silma, et enamikul õppejõududel on ebapiisav inglise keele oskus“. Kurioosne on kaebaja arvates see, et pärast kõike ülalöeldut ehk kolme siin väljatoodud kriteeriumit teeb hindamiskomisjon sama sisu puhul erinevad otsused. SHI jaoks on järeldus positiivne. Kõrgkool I Studium jaoks aga samade punktide osas positiivset järeldust ei tehtud ning kolm samaväärset punkti nõudes VI lahterdati „murettekitavateks ehk probleemseteks“. Seega, kui olla objektiivne, ning käsitleda sisulisi probleeme Kõrgkoolis I Studium samamoodi, nagu SHI puhul käsitleti, siis jääks Kõrgkooli I Studium lühikokkuvõttes nõude VI „Õppejõud“ puhul probleemseks vaid neljas kriteerium (s.t 1
- d)ning kolmest „murettekitavast“ kriteeriumist saaks kolm aktsepteeritavat kriteeriumit; seega oleks 78% aktsepteeritud kriteeriumi asemel Kõrgkoolil I Studium aktsepteerinud juba 84% (SHI 88% vastu). Kaebaja märgib, et teavitas sellest ka EKKA hindamisnõukogu esimeest, aga sellele ei reageeritud. EKKA hindamisnõukogu pidas Kõrgkooli I Studium puudusi „nii olulisteks“, et otsustas õppekava akrediteerida negatiivselt. 18. Kaebaja märgib, et suurel osal viimase kursuse üliõpilastest jääb kõrgkool lõpetamata suurema õppemaksu tõttu teistes kõrgkoolides ja nad peaksid teatud osa õppest läbima (ja maksma) teistkordselt. Inimestele, kes on õppinud kõrgkoolis oma igapäevase töö ja perekonna kõrvalt oleks see praeguses majanduslikult raskes olukorras väga problemaatiline. Vastustaja seisukohad 19. Vastustaja ei tunnista kaebuses esitatud nõudeid ning leiab, et vaidlusalune käskkiri on põhjendatud ja õiguspärane. 20. EKKA hindamisnõukogu 10.06.2009. a istungi protokolli punkti 15 kohaselt tehti HTM-ile ettepanek negatiivselt akrediteerida Kõrgkooli I Studium õppekava 858 Majandusõigus. Õppekava negatiivse akrediteerimise otsuse poolt hääletasid kõik 11 nõukogu liiget, vastuhääli ei olnud. Esimesena hääletusele pandud ekspertkomisjoni ettepanek õppekava tingimisi akrediteerida poolthääli ei saanud. 21. Käskkirja punkti 1.1. osas leiab vastustaja, et seaduse tasandil ei määratletagi, millised ja kui ulatuslikud peavad olema kontaktid teiste kõrgkoolidega. Siin ongi jäetud hindamisnõukogu ülesandeks kaalutleda ja hinnata igal konkreetsel juhul, kas kõrgkooli 5 kontaktid teiste riikide kõrgkoolidega on tänapäeva rahvusvahelist keskkonda arvestades piisavad tagamaks üliõpilaste mobiilsuse toetamist. Kaebaja väide, et igal riigil on oma spetsiifika õiguse valdkonnas ning üliõpilaste edasiõppimise võimalused tänapäeva globaliseeruvas ja vaba liikumist soodustavas maailmas ei ole piiratud, on üldsõnaline ning ei tõenda piisavate kontaktide olemasolu ega lükka ümber vastustaja põhjendusi. Kaebaja enda väidetest järeldub, et rahvusvahelisel tasandil õppimisvõimalusi peavad üliõpilased otsima ise, kooli tegevus on minimaalne. 22. Käskkirja punkti 1.2. osas osundab vastustaja, et õppejõudude publikatsioonide arv ja osalemine konverentsidel on piiratud, mis on vastuolus käskkirja nimetatud punktis toodud õigusaktidega. Vastustaja leiab, et siin ei määratleta samuti seaduse tasandil, kuidas hinnata kvalifitseeritud õppejõude piisavust ning selle hindamine on jäetud hindamisnõukogu ülesandeks. Põhjendamatu on kaebaja väide, nagu neil ei oleks olnud põhjust kahelda, et ühe professori doktorikraadil puudub riiklik tunnustus, kuna SHI-l on HTM poolt antud kehtiv koolitusluba. Vastustaja leiab, et iga kõrgkool, sealhulgas ka I Studium on kohustatud teadma, et koolitusloa andmisega ei kaasne automaatselt doktorikraadi tunnustamine. Siin tulnuks I Studiumil kontrollida vastava tunnustuse olemasolu. Põhjendamatu on ka I Studiumi väide, nagu neid oleks koheldud ebavõrdselt, kuna neil on suures osas SHI-ga ühed ja samad õppejõud ning SHI-le ei olnud õppejõudude suhtes pretensiooni. Vastustaja juhib tähelepanu EKKA hindamisnõukogu 10.06.2009. a protokolli punktile 16, kus SHI õigusteaduse õppekava üheks puuduseks on otse märgitud: kvalifitseeritud õiguse valdkonna õppejõude ei ole piisavalt. Eelnevaga on tõendatud, et I Studium on tegelenud õppejõudude osas personali komplekteerimisega pealiskaudselt ning põhjendatud on EKKA hindamisnõukogu järeldus, et I Studuimis ei ole piisavalt kvalifitseeritud õiguse valdkonna õppejõude. 23. Käskkirja punktis 1.3. toodud puudus, et I Studiumil ei ole õppejõudude ruume ja töökohti piisavalt ja see takistab teadustöö keskkonna tekkimist, on vastuolus käskkirja nimetatud punktis toodud õigusaktidega, sh Vabariigi Valitsuse (edaspidi VV) 18.12.2008.a määruse nr 178 „Kõrgharidusstandard“ § 6 lõike 7 punkt 4. EKKA hindamisnõukogu hinnangul ei vastanud I Studiumi ruumid neile nõuetele. Vastustaja leiab, et ka siin ei määratletagi seaduse tasandil ruumide piisavust ning selle hindamine on jäetud hindamisnõukogu ülesandeks. I Studiumi väidab, et õppejõud konsulteerivad üliõpilasi väljaspool auditoorseid loenguid, vajadusel kasutatakse ruumidena vabu auditooriume, artiklite ja teadustöö kirjutamisel kasutavad õppejõud soovi korral ka oma isiklikke arvuti kohti ning, et ühegi õigusaktiga ei ole kehtestatud, et teadustööd peab tegema tingimata kooli ruumides. Vastustaja ei pea nõuetele vastavaks olukorda, kus õppe- ja teadustöö tegemiseks peavad õppejõud ja üliõpilased otsima vabu auditooriume ja kasutama oma isiklikke arvutikohti. Siin ei ole I Studium oma väidetega tõendatud, et koolis oleks piisavalt ruume õppetööks ja teadustöö keskkonna tekkimiseks. 24. Käskkirja punktis 1.4. esitatud puudused olid toodud juba välja eksperthinnangus, mis olid juhindumiseks EKKA hindamisnõukogule ning mida I Studium vaidlustanud ega ümber lükanud ei ole. 6 25. Käskkirja punkti 1.5. osas ei nõustu vastustaja kaebaja väidetega, et ainuüksi avalikele Interneti ressurssidele juurdepääs on piisav õppetöö kõrge kvaliteedi tagamiseks. Piisaval rahvusvahelisel tasemel teadustöö tegemise elementaarseks eelduseks on juurdepääs teadusartiklite andmebaasidele, seevastu Riigi Teataja on õigusaktide andmebaas, mida ei saa käsitleda kuidagi teadusandmebaasina. Kaebaja käsitlus teadustööks vajalikest andmekogudest on siin ilmselgelt ebapädev - ei ole võimalik teha rahvusvahelisel tasemel teadustööd majandusõiguse valdkonnas üksnes Riigi Teataja ja Estlexi andmete põhjal. Kuna Kõrgkooli I Studium õppekava Majandusõigus, kood 858, oli eelnevalt kaks korda tingimisi akrediteeritud ning võrreldes eelmiste akrediteerimistega on edasiminek minimaalne ja probleemid samad, leiab vastustaja, et kasutades kaalutlusõigust oli põhjendatult hinnatud ülaltoodud puudused olulisteks, mille alusel otsustati nimetatud õppekava akrediteerida negatiivselt. 26. Õppekava akrediteerimise kohta otsuse tegemisel oli EKKA hindamisnõukogul õigus ja kohustus kasutada kaalutlusõigust. Hindamiskomisjon külastas I Studiumi 13.05.2009.a. Hindamiskomisjon ei tee kohustuslikku otsust õppekava akrediteerimise kohta, vaid annab õppekavale hinnangu ja parandamiseks soovitused. Seega ei ole põhjendatud kaebaja taotlus, et EKKA hindamisnõukogu pidanuks aktsepteerima hindamiskomisjoni seisukohta. EKKA hindamisnõukogul oli õigus hinnata õppekava läbiviimise tingimusi kogumis, võrrelda seda teiste kõrgkoolide samalaadsete õppekavadega ning kasutades kaalutlusõigust teha otsus õppekava akrediteerimise kohta. Vastustaja leiab, et hindamiskomisjoni otsus ei ole EKKA hindamisnõukogule kohustuslik. Õppekava akrediteerimise kohta võttis EKKA hindamisnõukogu vastu otsuse, mille poolt hääletasid kõik EKKA hindamisnõukogu liikmed. Hindamiskomisjoni ettepaneku - akrediteerida õppekava tingimisi - poolt ei hääletanud ükski nõukogu liige. Hindamisnõukogu töökorra § 10 lõikes 7 on sätestatud, et kui nõukogu otsus akrediteerimise kohta erineb hindamiskomisjoni tehtud ettepanekust, esitatakse koos otsusega ka vastavasisulised kirjalikud põhjendused. Seega oli EKKA hindamisnõukogul õigus kasutada kaalutlusõigust ja võtta I Studiumi õppekava „Majandusõigus" suhtes vastu negatiivne akrediteerimise otsus vaatamata sellele, et hindamiskomisjon tegi ettepaneku akrediteerida õppekava tingimisi. Vastavad põhjendused on esitatud EKKA hindamisnõukogu 10.06.2009.a. protokollis. I Studiumi õppekava „Majandusõigus“ oli eelnevalt kahel korral akrediteeritud tingimisi. Põhjendamatu on kaebuse esitaja väide, nagu EKKA hindamisnõukogul ei olnud seetõttu õigust anda õppekavale negatiivset akrediteerimisotsust, kuna sel ajal kehtivad õigusaktid seda ette ei näinud. Vastustaja leiab, et EKKA hindamisnõukogul oli õigus kasutada kaalutlusõigust ning arvestada, et pärast õppekava tingimisi akrediteerimisotsuseid oli kool eelmise asjatundjate nõukogu soovitusi rakendanud ainult osaliselt. Selle järelduse esitas ka hindamiskomisjon 13.05.2009.a aruandes. 27. Hindamiskomisjon on aruande VIII osa suhtes leidnud, et õppekava vastavus on küsitav ning esitanud omapoolsed soovitused, et I Studium peaks pakkuma õppejõududele rohkem töötamiskohti ja paremat teadustöökeskkonda ning üliõpilastele rohkem õppeväliseid ruume. I Studium peaks samuti laiendama raamatukogu ruume ja oluliselt täiendama raamatukogu õigusalase materjali hulka. 28. Hindamiskomisjon on nõudes I „Hariduspoliitika korraldus“ toodud kriteeriumide osas lugenud õppekava vastavaks, kuid on hinnanud, et küsitavaks tuleb lugeda vastavus punktile 2 „Õppekava vastavus kutsestandardile ja -nõuetele ning rahvusvahelistele 7 suundadele. Akadeemilise üksuse ülesanded ja tegevus“ ning leidis, et õppekavad vastavad Eesti kutsestandarditele, kuid Rahvusvahelised standardid, suunad ja seadused peegelduvad korralduses, õppekavades, teadustöös või õppejõude ja teiste töötajate arendamises väga piiratud määral. Eeskätt puuduvad I Studiumil piisavad kontaktid teiste EL liikmesriikide õigusharidusasutustega, samuti erinevatesse õigusainetesse lülitatud sügavamad teadmised EL seadustest. Kuna EL seadused puutuvad tänapäeval peaaegu kõigisse seaduse aspektidesse, tuleb seda arvesse võtta. Hindamiskomisjon on nõudes I „Hariduspoliitika korraldus“ esitanud väga tõsise soovituse: Õigusteaduse õppekava allesjäämise tagamiseks peab I Studium kas ühinema mõne teise akadeemilise asutusega, arendama olemasolevat koostööd või leidma muu koostööviisi ning ressursse sisemiselt kokku hoidma. Viimatimainitu saavutamiseks võib nt anda mõningaid kursusi inglise keeles nii eesti kui ka vene keelt kõnelevatele üliõpilastele. Selline samm oleks olulise tähtsusega ka üliõpilaste jaoks, kuna nad saaksid parema ettevalmistuse rahvusvaheliseks äriks ja igat laadi rahvusvaheliseks suhtlemiseks. 29. Samuti on hindamiskomisjon on nõudes II „Üliõpilased“ toodud kriteeriumide osas lugenud õppekava vastavaks. Kuid küsitavaks on pidanud õppekava vastavust kriteeriumile 4 „Üliõpilaste liikuvuse ja punktide ülekandmise võimalused“ ning leidnud, et üliõpilastel ja vilistlastel on võimalus jätkata õpinguid teistes Eesti õppeasutustes. Praktiline võimalus rahvusvaheliseks liikuvuseks on äärmiselt piiratud, peamiselt kooli ebapiisavate rahvusvaheliste kontaktide tõttu. Hindamisel märgiti, et 2008. a sõlmiti koostööleping Riias asuva Balti Rahvusvahelise Akadeemiaga. Kuid on vaja teha praktilisi samme selle lepingu elluviimiseks. Nõude II „Üliõpilased“ kohta on hindamiskomisjon esitanud soovituse: Studium I peaks rohkem tegutsema selle nimel, et pakkuda üliõpilastele rahvusvahelise liikuvuse võimalusi. 30. Vastavaks on hindamiskomisjon hinnanud õppekava ka nõudes III „Õppekava“ toodud kriteeriumide suhtes, kuid küsitavaks on hindamiskomisjon pidanud õppekava vastavust kriteeriumile 1. „Õppekava vastavus kõrghariduse standardi, kutsestandardi, rahvusvahelise seaduse ja tööturu viimase aja arengute nõuetele“. Hindamiskomisjon on leidnud, et õppekava vastab Eesti kõrghariduse standardile ja Euroopa Liidu seadusele, kuid õppekavas tuleks suurendada kaubandus- ja äriõiguse ainete osakaalu, et vastata Eesti ja rahvusvahelise tööturu nõuetele. Samuti peaks suurendama Euroopa Liidu õiguse rolli õppekavas. Peale EL õiguse üldise ülesehituse on hädavajalik lisada enamikule õigusalastele kursustele ka EL seaduse aspekt. 31. Nõude III „Õppekava“ punktis 8 toodud kriteeriumi „Õppekava ja hariduskorralduse kvaliteedi tagamise süsteem“ hindamisel märkas hindamiskomisjon, et isehindamise aruandes toodud võrdlus välisriikide õigusalaste õppekavadega oli üsna formaalne. Kvaliteedi tagamiseks on vaja rohkem võrdlust EL liikmesriikide analoogiliste õppekavadega. Nõude III „Õppekava“ kohta soovitas hindamiskomisjon I Studiumile regulaarset võrdlust nii teiste riikide kui ka Eesti kõrgharidusasutuste sarnaste õppekavadega. 32. Nõude VI „Õppejõud“ kriteeriumi 1. „Akadeemiliste töötajate arv, kvalifikatsioon ja kogemus ning vastavus rakenduskõrgharidusasutuste ja kõrghariduse standardi nõuetele. Täis- ja osakoormusega töötajate hulk. Õppejõu töökoormus. Õppejõudude piisavus 8 õppekava täitmiseks ja arendamiseks. Õppejõudude sobivus.“ hindamisel on hindamiskomisjon leidnud, et selle kriteeriumile vastavus on küsitav. Hindamiskomisjon märkis, et I Studium kasutab õppejõudude kohta terminoloogiat, mis osaliselt ei ole vastavuses rahvusvahelise standardiga. Vähestel õppejõududel on õigusteaduste doktori kraad. Mõned doktorikraadid paistavad olevat saadud kahtlastest, akrediteerimata ülikoolidest. Nende kraadide kehtivus on kaheldav. Tuleb märkida, et enamiku õppejõudude inglise keele oskus on ebapiisav. Õigusalases teadustöös osalevate õppejõudude arv ei ole piisav. Publikatsioonide ja konverentsidest osavõttude hulk on äärmiselt väike. Õppekava vastavust kogu nõudes VI „Õppejõud“ toodud kriteeriumide suhtes pidas hindamiskomisjon küsitavaks ning esitas järgmised soovitused: 1.Nõukogu soovitab Koolil palgata kvalifitseeritud õigusteaduse õppejõude. 2.Tuleb täiendada õppejõudude inglise keele oskust. 3.1 Studium peab astuma samme Koolis teadustöökeskkonna loomiseks. 33. Hindamiskomisjon leidis, et IX nõue „Tagatised ja kvaliteedi tagamine“ on täidetud, kuid hindas küsitavaks vastavuse kriteeriumile 3 „Suhted välisriikide haridusasutustega“. Hindamiskomisjon märkis, et I Studiumil on mujal kui Eestis asuvate õigusülikoolidega üksnes piiratud kontakt. Pärast eelmist akrediteerimist on I Studium astunud mõningaid samme rahvusvahelise koostöö edendamiseks, näiteks on koostatud leping Riias asuva Balti Rahvusvahelise Akadeemiaga. Hindamiskomisjon soovitas tungivalt, et Kool pööraks rohkem tähelepanu suhetele välisriikide õigusharidusasutustega. IX nõude „Tagatised ja kvaliteedi tagamine“ osas soovitas hindamiskomisjon tungivalt, et I Studium suurendaks pingutusi välisriikide haridusasutustega suhtlemiseks. 34. Vastustaja leiab, et ülaltoodust lähtudes ilmnes hindamiskomisjoni aruande aluselt õppekava „Majandusõigus“ hindamisel tõsiseid puudusi olulistes küsimustes, mida tuli arvestada õppekava akrediteerimisel. Näiteks oli puudulik I Studiumi suhtlus välisriikide kõrgkoolidega, mistõttu oli küsitav õppekava vastavus rahvusvahelisele tasemele. I Studium ei ole arendanud üliõpilaste suhtlusvõimalusi välisriikide samalaadsete koolidega. Küsitav oli õppejõudude vastavus kvalifikatsiooninõuetele. Kool ei ole loonud piisavalt võimalusi õppematerjalide kättesaamiseks jm. Eelneva alusel leiab vastustaja, et EKKA hindamisnõukogu on õppekava „Majandusõigus“ läbiviimise tingimusi hinnanud kogumis ning kasutades kaalutlusõigust teinud õige otsuse õppekava akrediteerida negatiivselt. Seega tuleb kaebuse esitaja väidet, et EKKA hindamisnõukogu tegi kaalutlemata otsuse, lugeda põhjendamatuks. 35. Käesolevas vaidluses haridus- ja teadusminister hinnates EKKA hindamisnõukogu otsust põhjendatuks, kinnitas I Studiumi „Majandusõiguse“ negatiivse akrediteerimisotsuse. Vastustaja leiab, et I Studiumi „Majandusõiguse“ negatiivne akrediteerimisotsus otsus on vastu võetud vastavalt õigusaktides sätestatud nõuetele ning kaalutletud ja seetõttu seaduslik. Kohtu põhjendused ja otsus 36. Käesolevas asjas on vastustaja volitatud tegutsema diskretsiooni alusel, mille tõttu tuleb poolte vahelise vaidluse lahendamiseks kontrollida, kas haldusakti andmisel või 9 toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid (HKMS § 19 lõige 6). Vastuseks pooltele osundab halduskohus Riigikohtu praktikas kaalutlusõiguse kohaldamisel väljendatud seisukohtadele, millest halduskohus lähtub käesoleva vaidluse lahendamisel. Diskretsiooni kohaldamine juhtudel, kui seadus selle ette näeb, pole mitte üksnes administratsiooni õigus, vaid ka kohustus. Haldusorgan on kohustatud veenma adressaate, teisi menetlusosalisi ja kohut kaalutlusõiguse alusel tehtud otsustuse õigsuses. Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Diskretsiooni korras isiku jaoks negatiivse otsuse tegemine peab olema põhjalikult motiveeritud. Kohus võib sekkuda kaalutlusõiguse teostamisse ka siis, kui otsustus jääb küll kaalutlusõiguse piiridesse, kuid tekivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses. Iseäranis on diskretsiooniveaga tegu juhtudel, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta. Kaalutlusõiguse teostamise korral peab kohus kontrollima diskretsiooni õiguspärasust lähtuvalt haldusakti põhjendustest. Mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Halduskohus on seisukohal, et vastustaja on vaidlusaluse haldusakti (tl 18-19) andmisel järginud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid, mille tõttu tuleb kaebus HKMS § 26 lõike 1punktist 6 tuleneva volitusnormi alusel rahuldamata jätta. 37. Negatiivse akrediteerimisotsuse kinnitamisel vastustaja poolt on tegemist otsusega, mis tehakse isikule teatavaks mitme erineva dokumendiga. Nähtuvalt asjas kogutud tõenditest on kõik need otsustused ka kaebajale teatavaks tehtud. Akrediteerimisotsuse tegemisel osalesid käesoleval juhul välisekspertidest koosnev ajutine hindamiskomisjon, hindamisnõukogu ja lõpliku otsustuse langetas minister. Taoline haldusmenetluse korraldus viitab sellele, et vastustajal on asjas laialdane kaalutlusruum. Kehtivast õigusest aga ei tulene, et hindamiskomisjoni ja hindamisnõukogu otsustused on vastustaja poolt läbiviidavas menetluses eelhaldusakti staatuses (HMS § 52 lõike 1 punkt 2), sest komisjonidele ei ole vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud materiaalõigusega antud pädevust vastustaja jaoks õiguslikult siduvalt lõplikul asja lahendamisel tähtsust omavate asjaolude kindlaks tegemiseks, mille tõttu oli vastustaja ja ka hindamisnõukogu pädevuses langetada hindamiskomisjonist erinev otsustus. Seega ei saa kaebus kuuluda rahuldamisele alusel, et hindamiskomisjon soovitas õppekava akrediteerida tingimuslikult, millist soovitust nõukogu ja vastustaja ei pidanud aga võimalikuks järgida. 38. Vaidlustatud otsus (tl 18-19) ei saa rahuldamisele kuuluda ka motiivil, et vastustaja on 06.08.2009.a käskkirjaga (tl 20) muutnud vaidlusalust käskkirja ilmse ebatäpsuse osas (HMS § 59) koos sellest tulenevate korrektiividega haldusaktiga määratavate tähtpäevade osas. Halduskohus on seisukohal, et osundatud puudus menetlusnõuete järgimises ei ole mõjutanud sisuliselt asjas tehtavat otsustust. 39. Halduskohus on seisukohal, et vaidlustatud haldusakt kui kaalutlusotsustus allub kohtulikule kontrollile piiratud ulatuses ja halduskohus ei saa otsustada otsustuse otstarbekuse üle, kuna käesoleval juhul ei ole tegemist otsusega, millega riivatakse oluliselt isiku põhiõigusi, mille tõttu puudub halduskohtul ka tõhusa õiguskaitse tagamise eesmärgil õigus vastustaja otsustust sisuliselt kontrollida. Vastustaja poolt kohaldatud kaalutlused on 10 muuhulgas hariduspoliitilist laadi, milliste küsimuste lahendamine on võimude lahususe printsiibist lähtudes täitevvõimu, mitte aga kohtuvõimu pädevuses. Vastustaja ei ole eiranud kaebaja subjektiivseid õigusi ja vastustaja pädevuses oli muuhulgas otsustus küsimuses, mitu korda on diskretsiooni eesmärki arvestades otstarbekas õppekava tingimisi akrediteerida. Halduskohtule esitatud tõendite alusel ei saa kohus teha selles osas vastustajast erinevat otsustust. Kaebajale oli antud piisav võimalus õppekava negatiivset akrediteeringut tinginud puuduste kõrvaldamiseks. Selles küsimuses kaebaja poolt esitatud väide võrdsusõiguse rikkumisest on paljasõnaline. Halduskohtule ei ole esitatud tõendeid tõendamaks väidet, et vastustaja oleks analoogses olukorras olnud kahte kõrgkooli kohelnud erinevalt. 40. Halduskohus märgib vastuseks kaebajale, et käskkirja punktis 1.1. (tl 18) on vastustaja tuginenud konkreetsetele õigusnormidele, mis kohustavad kõrgkoole arendama sidemeid välisriikide õppeasutustega. Vastustaja kaalutluste õigusvastasust ei kinnita kaebaja viited isikute liikumisvabadusele ja maailma globaliseerumisele. Vastustaja on halduskohtu arvates õigesti tuvastanud kaebaja tegevuse passiivsuse selle valdkonna arendamisel, sest õigusaktidest tuleneb kaebajale kohustus arendada akadeemilist liikumisvabadust soodustavaid faktoreid. 41. Käskkirja punkti 1.2 osas ei ole kaebaja kummutanud vastustaja kaalutlust õiguse valdkonna õppejõudude vajalikkusest majandusõiguse õpetamiseks. Halduskohus ei kahtle kaebaja väites, et mitmete majandusõigusega seonduvate küsimuste õpetamiseks on vajalikud teadmised filosoofias ning et magistrikraad on kasuks pedagoogilisel tööl. Samuti on tervitatav, et osa õppejõude osalevad doktoriõppes. See kaebaja väide ei muuda aga vastustaja kaalutlusi selles küsimuses õigusvastaseks. Võrdsusõigust ei saa rikkuda väidetavalt õigusvastase käitumisega teises kõrgkoolis puutuvalt riikliku tunnustuse puudumisega ühe õppejõu doktorikraadil. Kaebaja ei ole esitanud sisulisi väiteid, miks Erakõrgkoolide Ühing Baltikum moodustamine 2001. aastal muudab vastustaja otsuse õigusvastaseks ega tõendanud vastustaja kaalutluste õigusvastasust õppejõudude inglise keele oskuse osas. Kaebaja ei ole kohtule esitanud keeleoskust väidetavalt tõendavaid sertifikaate, mille olemasolule on kohtumenetluses viidatud. 42. Käskkirja punktis 1.3 on vastustaja toonud välja kohtu arvates objektiivsed asjaolud, mis ei soodusta teadustöö keskkonna tekkimist. Samuti sisaldub käskkirjas konkreetne viide kaebajale tehtud õigusliku etteheite õiguslikule alusele. Kaebaja väited haldusakti õigusvastasusest sel alusel ei ole veenvad. 43. Halduskohus nõustub vastustajaga, et käskkirja punkti 1.4. andmise kaalutlused sisalduvad hindamiskomisjoni ja hindamisnõukogu otsustes, mis täiendavad selles küsimuses vastustaja otsust. Kaebaja ei ole välja toonud asjaolusid, mille alusel saaks kohus järeldada, et vastustaja on sisuliselt asjas kogutud tõendeid hinnanud õppekavade osas ebaõigesti. 44. Käskkirja punkti 1.5. osas ei ole kaebaja kummutanud vastustaja poolt tuvastatud asjaolu, et kõrgkooli juurdepääs õigusalastele andmebaasidele on piiratud. Vastustaja kaalutluse ebaõigsust ei tõenda kohtu arvates kaebaja viide ESTLEX-i kasutamisvõimalusele, mis võib olla piisavaks andmebaasiks objektiivse õiguse kohaldamisel, kuid mis ei kvalifitseeru teadustööks vajaliku andmebaasina, kui puudub võimalus teiste andmebaaside kasutamiseks. 11 45. Kohtule ei ole esitatud tõendeid, mille alusel tuvastada hindamiskomisjoni või hindamisnõukogu liikmete erapoolikust. 46. Tõendatud ei ole kaebaja väide võrdsusõiguse riivest puutuvalt SHI-ga, kuna kaebaja tunnistas kohtuistungil tõlkeprobleeme seonduvalt aruannete lõppjärelduste tõlkimisega. Nende kahe kõrgkooli suhtes langetatud otsuste erinevus tulenes kohtu veendumusel asjaolust, et kaebaja puhul oleks positiivne otsustus tähendanud kolmandat tingimisi akrediteerimist. Õppejõudude hindamisel sisulised vastuolud tõendamist ei ole leidnud. Vastustaja on õigustatult otsustanud, et kõik nõuded, mille alusel õppekava hinnati, ei ole lõppotsustuse tähenduses samaväärsed. Kohtu arvates on vastustaja poolt kohaldatud kaalutlused asjakohased ja puudub alus kaebuses toodud motiividel vaidlustatud käskkirja tühistamiseks, kuna käskkiri ei piira õigusvastaselt kaebaja õigusi ega ole ka oma sisult õigusvastane. 47. Kaebaja peaks kandma vastustaja menetluskulud (HKMS § 92 lõige 1). Kuna vastustaja vastavat taotlust ei esitanud, jäävad poolte menetluskulud nende enda kanda. Roby Koik kohtunik 12