KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lauri Madise, Lilianne Aasma, Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 4. november 2009, Tallinn Haldusasja number 3-08-859

) § 34 lg 1 p-des 1-15 toodud alustel, samuti ei ole kaebajal võimaldatud

§ 34lg 2 kohaselt kõrvaldada võimalikke puudusi kasutusloa taotluses.

Kasutusloa väljaandmisest keeldumine rikub kaebaja õigust tegelda ettevõtlusega.

1. Seoses sellega, et Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 21.05.2008 kirjaga nr 3-1/1493 tunnistati 07.04.2008 kirjaga tehtud ettekirjutus-hoiatus kehtetuks, lõpetas Tallinna Halduskohus 11.09.2008 määrusega HKMS § 24 lg 1 p 4 alusel haldusasja menetluse 07.04.2008 ettekirjutushoiatuse tühistamise nõude osas.
2. Tallinna Halduskohtu 22.10.2008 otsusega jäeti kaebus ülejäänud, Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 03.04.2008 kirja nr 3-1/2366 tühistamise ja ameti kohustamise kaebaja 11.03.2008 taotluse uueks läbivaatamiseks, nõuetes rahuldamata. Põhjendused: 1) Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korraldus nr 244 on HMS § 63 lg 1 ja lg 2 p 3 alusel tühine ja kehtetu algusest peale. Käesolevas asjas on kindlaks tehtud ja ei ole vaidlust asjaolu üle, et vaid2

§ 33lg 1 kohaselt kasutusloa väljastab ja tunnistab kehtetuks kohalik omavalitsus.

Oleks ilmselges vastuolus seaduse mõtte ja sättega tõlgendada

§ 33

lg-t 1 selliselt, et kasutusloa võiks anda üks kohalik omavalitsus teise kohaliku omavalitsuse territooriumil asuvale ehitisele; 2) Tulenevalt kasutusloa kehtetusest puudus kaebuse esitajal õiguslik alus toitlustusettevõttena kasutatud ehitise kasutamiseks. Tallinna Linnavalitsus käitus sisuliselt õigusvastaselt, kuid kooskõlas hea halduse põhimõtetega, võimaldades selle asjaolu ilmnemisel kaebaja tegevuse jätkumist tühises kasutusloas ettenähtud ajani. Samas ei ole õiguskorra ja ausa konkurentsi põhimõtetega kooskõlas kaebaja seisukoht, et tema ise otsustab, millal ta lõpetab oma tegevuse vaidlusaluses asukohas lähtudes sellest, kas on selge, mida seal tegema hakatakse; 3) Sellest, et kaebaja esitas 11.03.2008 taotluse kasutusloa pikendamiseks, nähtub, et ta sai aru, et alates sellest kuupäevast puudub tal ehitise kasutamiseks kasutusluba ehk et tema tegevus toitlustusettevõtjana Tartu mnt 126 on õigusvastane. Oluline on märkida, et taotlus esitati tühise kasutusloaga määratud ajutise kasutusaja viimasel kehtivuse päeval. Taoline käitumine annab tunnistust asjaolust, et kaebaja ei käitu hoolsa peremehena ja võtab endale teadlikult riski, et ta järgmiseks päevaks ei saa uut kasutusluba; 4) Õige ei ole kaebaja väide, nagu puuduks vaidlustatud haldusaktist selle andmise õiguslik alus. Aktis on märgitud, et ehitusseadusest tulenevalt puudus vastustajal võimalus läbi viia menetlus ajutise kasutusloa pikendamiseks kaebaja poolt soovitud vormis. Kuna avaliku võimu organi tegevuseks peavad volitused tulenema seaduslikust alusest ning seadusandja sellisel kujul kasutustähtaja pikendamise menetlust ehitusseaduses ette näinud ei ole, puudus kohalikul omavalitsusel võimalus kaebaja soov rahuldada. Sellisest põhjendusest piisas, et kaebaja taotlus rahuldamata jätta. Samuti polnud vastutajal sellises situatsioonis võimalik rakendada kaalutlusõigust. Tulenevalt eeltoodust on asjakohatud ka kaebaja viited

§ 34

lg-s 2 viidatud menetlusele täiendavate dokumentide esitamiseks 5–päevase tähtaja andmiseks; 5) Ülejäänud vaidlustatud haldusaktis esitatud seisukohad on täiendavad selgitused, mis ei mõjuta järeldust taotluse rahuldamise seadusliku aluse puudumisest. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 6. OÜ Montreaal apellatsioonkaebuses taotletakse halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldatakse. Väited: 1) Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korraldus nr 244 ei olnud tühine, sest vallavalitsus pidas end pädevaks haldusorganiks ja Tallinna linn aktsepteeris seda akti oma tegevusega igakülgselt. Linn kandis ehitise ehitisregistrisse, määras maamaksu, muutis ehitise aadressi ning ei ole keeldunud ehitise juurde maa erastamise taotluse rahuldamisest. Kõike seda tehti pärast Rae valla antud kasutusloaga seonduvate asjaolude ilmsikstulekut. Isegi kui väita, et korraldus nr 244 oli tühine, on linn oma eelnimetatud toimingutega tunnustanud ehitise kasutamist OÜ Montreaal poolt ja viimasel on tekkinud õiguspärane ootus ettevõtluse jätkamise lubamise osas. Riigikohus on haldusasjas nr 3-3-1-43-04 tehtud otsuses leidnud, et avaliku võimu tegevus, millega lubatakse ehitist kasutada vastavalt kavandatud otstarbele, võib välistada ehitise ebaseaduslikkuse. Arusaamatu ja õigusnormiga põhistamata on halduskohtu seisukoht, et Tallinna Linnavalitsus käitus ehitise kasutamist lubades õigusvastaselt. Linna tegevus tekitas kaebuse esitajas õigusliku ootuse, et taotlus rahuldatakse; 3

§ 34

lg 2 asjassepuutumatusest; 5) Kohus on asunud ise vaidlusalust haldusakti põhjendama, mis ei ole Riigikohtu lahendis nr 33-1-49-08 toodud seisukohtade järgi lubatav; 6) Vaidlustatud haldusakti on põhjendatud liiklusohutuse tagamisega, samas puuduvad viited liiklust ohustavatele asjaoludele. Antud küsimuses pädev linna asutus Tallinna Transpordiamet, kus on kaebuse esitaja taotlus olnud arutusel, ei ole sellekohaseid probleeme tõstatanud.

1. Tallinna Linnaplaneerimise Amet palub apellatsioonkaebus jätta rahuldamata. Vastuväited: 1) Kohaliku omavalitsuse üksusele põhiseaduse §-ga 154 ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 3 p-ga 1 antud õigust lahendada enda haldusterritooriumil kohaliku elu küsimusi ei saa ega tohi rikkuda riik ega teised kohaliku omavalitsuse üksused. Vastustaja nõustub kohtu seisukohaga Rae Vallavalitsuse korralduse nr 244 kehtetusest algusest peale HMS § 63 lg 1 ja lg 2 p 3 alusel. Nimetatud aktist pole kaebajale mingeid õigusi kunagi tekkinud. Tallinna linn on hea halduse tava silmas pidades võimaldanud müügikioski tegevusel jätkuda tühise haldusakti alusel väljastatud kasutusloas märgitud tähtaja saabumiseni, arvestades kaebuse esitaja kui haldusaktist soodustatud isiku olukorra ja õiguspärase ootusega kuni
2. märtsini 2008, mis tekitati õigusvastaselt Rae valla poolt.

§ 15

lg 3 kohaselt on ajutine ehitis piiratud ajavahemikuks, kuid mitte kauemaks kui viieks aastaks ehitatud ehitis. Ajutise ehitise ehitamise korral määrab kohalik omavalitsus ehitise kasutamise aja kirjalikus nõusolekus või ehitusloas ja kasutusloas.

§ 35

lg 2 kohaselt väljastatakse ajutisele ehitisele kasutusluba tähtajaliselt kuni viieks aastaks. Seaduse mõtte kohaselt on peale tähtaja saabumist ajutise ehitise kasutamine keelatud; 2) Käesoleval juhul ei ole kohaldatav Riigikohtu otsuses haldusasjas nr 3-3-1-43-04 võetud seisukoht, sest tühine kasutusluba oli välja antud konkreetse tähtajaga. Sellest tulenevalt oleks apellant pidanud nimetatud tähtaja möödumisel ajutise ehitise kasutamisest loobuma; 4

§ 34lg-ga 2 ja HMS §-ga 36 viidatud ehitusloa taotlemise võimalusele.

Ehitusloa andmisest keeldumine enne ehitusloa taotluse esitamist on õigusvastane, sest nii pole võimalik tagada haldusmenetluse nõuete täitmist. Vastustaja oleks pidanud apellandile selgitama ehitusloa taotlemise võimalust ja andma selleks tähtaja. Ehitusloa menetluse raames oleks olnud võimalik ja vajalik teostada diskretsiooni, milles oleks võetud arvesse ettevõtlusvabaduse kui olulise põhiõiguse kaitset. Isegi kui oletada, et kioski kõrvaldamine tuleks kasuks esteetikale ja liiklusohutusele, ei ole selline ettevõtlusvabaduse piirang vajalik, sest neid eesmärke võib saavutada põhiõigusi vähem piiravate vahenditega, nt liikluskorralduse parandamisega. Oluline on ka töökohtade hoidmine ettevõtluse jätkumise teel. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 9. Kaebuse esitaja taotles ajutisele müügikioskile väljastatud kasutusloa tähtaja pikendamist. Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 03.04.2008 kirjas keelduti sellest põhjendusega, et ehitusseadus ei näe ette võimalust pikendada ehitise kasutusluba ega ajutise ehitise kasutamisaega. Järgnevalt kontrollib ringkonnakohus selle põhjenduse õigsust. 5

(siin ja edaspidi viidatakse seaduse vaidlustatud haldusakti andmise aja - 03.04.2008 – redaktsioonile) § 34 lg 1 p 9 kohaselt tuleb kasutusloa andmisest keelduda, kui ajutise ehitise ehitamise korral ei ole ehitise kasutamise taotletav aeg sama, mis kohaliku omavalitsuse määratud ehitise kasutamise aeg.

§ 15

lg 3 teise lause kohaselt määrab kohalik omavalitsus ajutise ehitise ehitamise korral ehitise kasutamise aja kirjalikus nõusolekus või ehitusloas ja kasutusloas. Vaidlustatud kirjas toodud põhjendus, nagu ei näeks ehitusseadus ette võimalust pikendada ehitise kasutusluba ega ajutise ehitise kasutamisaega, ei ole korrektne. Ehitise kasutusluba ja ajutise ehitise kasutusaega on kohalikul omavalitsusel võimalik pikendada, muutes enda varasemat haldusakti, millega on ehitisele määratud kasutamise aeg. Kui kasutamise aeg on ajutisele ehitisele määratud kohaliku omavalitsuse poolt ehitisele varem väljastatud kasutusloas, on ajutise ehitise kasutamise aega võimalik pikendada selliselt, et muudetakse selles kasutusloas määratud ehitise kasutamise tähtaega. Tulenevalt

§ 33

lg-st 1, mille kohaselt on kohaliku omavalitsuse pädevuses kasutusloa väljastamine ja kehtetuks tunnistamine, on kohaliku omavalitsuse pädevuses ka väljastatud kasutusluba muuta.

1. Käesolevas asjas ei ole esitatud kirjalikku nõusolekut või ehitusluba, mis oli Tartu mnt 126 müügikioski püstitamise aluseks. Apellant ei ole vastu vaielnud vastustaja väitele (vt vastustaja 27.06.2008 kirjalik seletus p 3.3, tl 73), et kaebuse esitajal ehitusluba müügikioski püstitamiseks puudub. Samas on vaidlusaluse müügikioski kasutamisaeg määratud Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korraldusega nr 244, millega nähti ette kasutusloa väljastamine müügikioski kasutamiseks tähtajaga kuni 11.03.
2. Ringkonnakohus ei nõustu esimese astme kohtu ja vastustaja seisukohaga, nagu oleks Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korraldus nr 244 pädevuse ületamise tõttu HMS § 63 lg 2 p 3 alusel tühine. Asjas ei ole küll vaidlust selles, et müügikiosk, millele Rae Vallavalitsus kasutusloa väljastas, asus tegelikult Tallinna linna, mitte Rae valla haldusterritooriumil, kohalikul omavalitsusel on pädevus väljastada kasutusluba üksnes enda haldusterritooriumil paiknevale ehitisele ning Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korraldus anti seetõttu pädevust ületades. Kuid kohtupraktika kohaselt on HMS § 63 lg-s 2 nimetatud puudustega haldusakt tühine üksnes juhul, kui need puudused on ilmselged, vastasel korral kehtib see haldusakt, vaatamata tema võimalikule õigusvastasusele, seni kuni pädev organ või kohus ta kehtetuks tunnistab või tühistab (vt Riigikohtu 07.03.2003 määrus haldusasjas nr 3-3-1-21-03, p 13). Käesoleval juhul sõltus pädevus kasutusluba väljastada faktilistest asjaoludest (kumma omavalitsusüksuse territooriumil asub nende piirialal paiknev ehitis), mis ei olnud ilmselged. Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korraldusest nr 244, kus ehitise asukohaks märgitakse Mõigu alevik Rae vallas, nähtub, et pädevuse ületamise tingis vallavalitsuse ekslik arusaam, et ehitise asukoht kuulub Rae valla territooriumi hulka, mitte omavalitsusüksuse pädevust määratleva õigusnormi ekslik tõlgendamine või tähelepanuta jätmine.
3. Siiski on kohaliku omavalitsuse õigus ajutise ehitise kasutusloa ja kasutamise aja pikendamisel seadusega piiratud.

§ 35

lg 2 kohaselt väljastatakse ajutisele ehitisele kasutusluba tähtajaliselt kuni viieks aastaks. Kohaliku omavalitsuse poolt määratava ajutise ehitise kasutamisaja maksimaalset pikkust piirab ka

§ 15

lg 3, mis määratleb ajutise ehitise piiratud ajavahemikuks, kuid mitte kauemaks kui viieks aastaks ehitatud ehitisena. 13. Kuna kaebuse esitaja müügikioskile kui ajutisele ehitisele oli Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korraldusega nr 244 väljastatud kasutusluba maksimaalseks ajutise ehitise kasutamise tähtajaks – viieks aastaks – ei olnud seda tähtaega võimalik pikendada. 6

§ 35lg 1 kohaselt anda tähtajatult.

Õige on vastustaja väide, et see oleks eeldanud kioskile ehitusloa väljastamist, milles ei määratletaks enam kioski kasutamise aega, nagu seda

§ 27p 8 kohaselt tehakse ajutise ehitise ehitamiseks antaval ehitusloal.

Kuigi vaidlusaluse kioski ehitisealune pindala on ehitisregistrist nähtuvalt 40,7 m2, ei ole selle näol tegemist väikeehitisega, mille ehitamiseks piisaks

§ 12lg 2 ja § 16 lg 1 p 1 kohaselt kirjalikust nõusolekust.

Kuna tegemist on toiduainete müügiks kasutatava kioskiga, on tegemist ehitisega, millel on

§ 15

lg 1 p 1 tähenduses avalikkusele suunatud funktsioon, mis välistab ehitise käsitlemise väikeehitisena

§ 12lg 2 ja § 16 lg 1 p 1 mõttes.

15. Ringkonnakohus ei nõustu kaebuse esitajaga selles, et vaidlusaluses haldusmenetluses oleks rikutud

§ 34

lg-t 2 ehitusloa taotlemise võimaluse selgitamata jätmise läbi.

§ 34

lg 2 sätestab, et kui kasutusloa taotlemisel esitatud dokumendid on puudulikud, peab kasutusloa väljastaja võimaldama kasutusloa taotlejal kõrvaldada puudused viie tööpäeva jooksul kasutusloa väljastamisest keeldumise aluse selgumise päevast arvates. Sättes nimetatud kasutusloa taotluse puuduse all ei ole silmas peetud olukorda, kus taotletava kasutusloa väljastamine eeldab ehitusloa andmist.

1. HMS § 36 lg 2 sätestab, et kui taotletava haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks on vajalik eelnevalt mõne muu haldusakti andmine, selgitab haldusorgan viivitamatult vajaliku haldusakti taotlemise ja taotluse läbivaatamise korda ning muu haldusakti andmise tingimusi. Käesoleval juhul on haldusorgan kaalunud ehitusloa andmise võimalust, leides, et isegi kui kaebuse esitaja vastava taotluse esitaks, ei kuuluks see rahuldamisele. Kui see seisukoht on õige, ei mõjutanud asja lahendamise lõpptulemust see, kas kaebuse esitajat teavitati enne otsuse tegemist ehitusloa taotlemise võimalusest – ehitusloa mitteandmisel jääks lõppastmes andmata ka kasutusluba.
2. Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 03.04.2008 kirjas tuuakse põhjustena, miks ei peeta kioskile uue kasutusaja andmist võimalikuks, ehitise mittesobivus antud asukohta ja vajadus tagada liiklusohutus. Kirjas toodud põhjendused eraldi võetuna on tõesti ebapiisavad, sest pole selgitatud, milles seisneb ehitise mittesobivus antud asukohta ja kuidas ohustab ehitis liiklust. Siiski ei tingi see puudus vaidlustatud otsuse tühistamist.
3. Esiteks ei riivaks ehitusloa mitteandmine kaebuse esitaja õigusi. Kaebuse esitaja viide ettevõtlusvabaduse piiramisele on asjakohatu. Põhiseaduse §-ga 31 kaitstud ettevõtlusvabadus ei hõlma isiku nõudeõigust lubada püstitada temale mittekuuluvale maale ehitisi, mida ta saaks kasutada ettevõtluse tarbeks. Samuti puudub kaebuse esitajal õiguspärane ootus, et ta saab antud asukohal jätkata ehitise kasutamist pärast Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korralduses nr 244 märgitud kasutusloa tähtaja möödumist. Viidatud korralduse põhjal ei saanud kaebuse esitaja eeldada, et ta saab ehitist antud asukohal kasutada kauem kui kuni 11.03.
4. Pealegi välistab ehitusseadus ajutisele ehitisele kasutusloa andmise kauemaks kui 5 aastaks (vt käesoleva otsuse p 12). Seetõttu ei oma mingit tähtsust ka kaebuse esitaja viited asjaoludele, mis näitavad Tallinna linna nõusolekut ehitise kasutamisega Rae Vallavalitsuse 11.03.2003 korralduses nr 244 märgitud kasutusloa tähtaja jook7