) sätestatud nõudeid. 3-09-1198 AKI alustas 26.03.2009 Kehtna Vallavalitsuse suhtes järelevalvemenetlust. Kehtna Vallavalitsus jäi 07.04.2009 vastuses seisukohale, et valla majandustegevus ei ole seotud avalike ülesannete täitmisega. AKI tegi 20.04.2009 Kehtna Vallavalitsusele ettepaneku teabele juurdepääsu paremaks korraldamiseks. 11.05.2009 keeldus Kehtna Vallavalitsus AKI ettepaneku täitmisest. AKI tegi 15.05.2009 Kehtna Vallavalitsusele ettekirjutus-hoiatuse nr 2.1-6/09/180, millega kohustas avalikustama oma veebilehel ERKAS Arendusteenuste OÜ-lt tellitud Paluküla puhkeja spordikeskuse tasuvusuuringu, määrates ettekirjutuse täitmise tähtajaks 01.06.2009. Kehtna vald esitas halduskohtule kaebuse viidatud ettekirjutus-hoiatuse tühistamiseks, leides, et sellega rikutakse ja piiratakse vallavalitsuse õigusi ja vabadusi majandustegevuse käigus ning seatakse sellele tegevusele seadusest mittetulenevaid lisakohustusi. Majandustegevus on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) §-st 35 tulenevalt kohalikule omavalitsusele antud õigus. Ettekirjutusega tõlgendatakse
sätteid laiendavalt kaebaja kahjuks. Kaebaja on püüdnud käituda seaduskuulekalt ja õigusaktide nõudeid arvestades. Vastustaja ignoreerib
ja KOKS asjakohaseid ja kaebaja käitumist õigustavaid sätteid. Põhiseaduse § 44 kohaselt peab andma informatsiooni seaduses sätestatud korras. Seega tuleb küsimuse lahendamisel juhinduda
kui põhiseaduses viidatud eriseaduse sätetest. Põhiseaduse §-st 44 ega
§-st 1 ei tulene avalike asutuste või ametiisikute piiramatut kohustust avalikustada või tagada juurdepääs kogu informatsioonile, mis nende tegevusega kaasneb.
sätestab sõnaselgelt, et teave peab olema mõeldud üldiseks kasutamiseks, seega on tähtis teabe sisu ja eesmärk, mitte ainult teabe valdaja isik.
järgi võib avalikul asutusel olla ka teavet, mis pole mõeldud üldiseks kasutuseks ning seetõttu
sätete reguleerimise alla ei kuulu. Uuringu näol pole tegemist avaliku teabega.
lg-s 1 toodud avaliku teabe mõiste järgi peavad üheaegselt olema täidetud kaks tingimust: teave peab olema seotud avalike ülesannete täitmisega ning avalikud ülesanded peavad olema sätestatud sõnaselgelt seaduses või õigusaktides. Vastustaja ei ole näidanud, millise konkreetse avaliku ülesande täitmisega uuring saadi ja millises õigusaktis on märgitud vastav ülesanne avaliku ülesandena. Ettekirjutus on rajatud olematule õiguslikule baasile, mille varjamiseks tehti viiteid mittevajalikele seadusesätetele. KOKS § 6 lg 1 ei võimalda käsitleda uuringut avaliku ülesande täitmise tulemina. Avaliku teabe mõiste sisustamine või laiendav tõlgendamine pole võimalik; tegemist ei ole hinnangulise mõistega ega määratlemata õigusmõistega. Vastustaja käsitluse kohaselt seondub kohaliku omavalitsuse kogu tegevus avaliku võimu teostamisega ning kohaliku omavalitsuse tegevuse käigus tekkiv teave on seega olemuslikult avalik. Sellise käsitlusega nõustumise korral muutuksid
sätted üleliigseteks, avaliku teabe mõiste ähmastuks ning muutuks sisuliselt piiritlematuks. KOKS § 6 sõnastust ja mõtet ei tohi ignoreerida.
lg 1 p 18 paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse avalikustada uuring, mis saadi seaduses või muus õigusaktis sõnaselgelt sätestatud avaliku ülesande täitmisel. Kuna vaidlusalune uuring ei vasta avaliku teabe mõistele, siis selle avalikustamise kohustus puudub. Tegemist on KOKS § 35 lg 1 kohaselt vallale antud õigusega teenuste osutamiseks asutada sihtasutus. Sihtasutuse poolt eeldatava teenuse osutamise tasuvusuuringut pole võimalik tõlgendada avaliku teabena. Uuring on kaebajale esitatud arvamus majandustegevuse kohta ega seondu seaduses märgitud avaliku ülesande täitmisega. AKI palus jätta kaebuse rahuldamata. Põhiseaduse § 44 kohaselt on igaühel õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni ning kõik riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud on kohustatud seaduses sätestatud korras andma Eesti kodanikule tema nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta, va andmed, mille väljaandmine on seadusega keelatud, ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed. 2
Teabevaldajad saavad teabele juurdepääsupiirangud kehtestada üksnes seadusest tulenevatel alustel ning kui teabele juurdepääsupiirangut kehtestada ei saa või ei tohi, siis sellisele teabele on teabenõudjal juurdepääsuõigus. KOKS § 3 lg 1 sätestab kohaliku omavalitsuse põhimõtted, milleks on muuhulgas valla- ja linnaelanike õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel (p 4); tegevuse avalikkus (p 6) ja avalike teenuste osutamine soodsamatel tingimustel (p 7). KOKS § 6 lg-tes 1 ja 2 on sätestatud kohalike omavalitsuste ülesannete loetelu, mis ei ole ammendav; sama paragrahvi lg 3 p 2 kohaselt otsustab ja korraldab omavalitsusüksus lisaks ka neid kohaliku elu küsimusi, mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada. Avaliku halduse tegevus peab olema läbipaistev ja avatud ning teavet tuleb hoida salajas või konfidentsiaalsena üksnes erandlikel juhtudel. Avaliku halduse avatus ja läbipaistvus teenivad kahte eesmärki - ühelt poolt kaitsevad nad avalikku huvi, vähendades väärhalduse ja korruptsiooni tõenäosust, ning teisalt on nad olulise tähtsusega isiku õiguste kaitsmisel. TsÜS § 25 lg-st 2 tulenevalt on kohalik omavalitsus organisatsioonilises mõttes avaliku halduse kandja ehk avalik organisatsioon, kelle tegevus on seotud avaliku võimu teostamisega kohalikul tasandil. Kogu kohaliku omavalitsuse tegevus on avalik ning seega on avalik ka kohaliku omavalitsuse tegevuse käigus tekkiv informatsioon. KOKS ei näe teabe avalikustamisele ja teabele juurdepääsu võimaldamisel ette erikorda; seega tuleb lähtuda
-st, mis sätestab teabenõuetele vastamise korra.
toob ära teabenõude täitmisest keeldumise alused ning lg 1 p 1 kohaselt võib teabevaldaja teabenõude täitmisest keelduda, kui taotletava teabe suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud. Kaebaja ei ole Paluküla puhke- ja spordikeskuse tasuvusuuringule juurdepääsupiiranguid kehtestanud. Seega on uuringutulemuste näol tegemist juurdepääsupiiranguta teabega ning see kuulub avalikustamisele.
lg 2 p 2 lubab füüsilisest isikust ja eraõiguslikust juriidilisest isikust teabevaldajal keelduda teabenõude täitmisest juhul, kui taotletav teave ei käsitle avalike ülesannete täitmist. Seaduse see säte ei näe ette samadel alustel teabenõude täitmisest keeldumist riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutustele. Sellest saab järeldada, et seadusandja on pidanud kogu riigi ja kohalike omavalitsuste tegevust avalike ülesannete täitmiseks. Kohalike omavalitsuste majandus- ja äritegevuseks on seadusandja andnud kohalikele omavalitsustele õiguse asutada või osaleda aktsiaseltside, osaühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute tegevuses (KOKS § 35), kes ei ole teabevaldajaks avaliku teabe seaduse mõistes, juhul kui nad ei täida halduslepingu alusel avalikke ülesandeid; eelnimetatud asutused on teabevaldajaks avalike ülesannete täitmist või omavalitsuse eelarvest saadud vahendite kasutamist puudutavas osas. Paluküla puhke- ja spordikeskuse tasuvusuuringu tellis kaebaja eelarvelisi vahendeid kasutades ning eelnimetatud uuring kuulub valla veebilehel avalikustamisele (
Tallinna Halduskohus jättis 03.09.2009 otsusega kaebuse rahuldamata. Ettekirjutus avalikustada valla veebilehel ERKAS Arendusteenuste OÜ-lt tellitud Paluküla puhke- ja spordikeskuse tasuvusuuring on tehtud
Ettekirjutuses leiti, et kaebaja rikub
lg 1 p-s 18 ja § 29 lg-s 1 sätestatud nõudeid.
lg 1 p 18 järgi on teabevaldaja kohustatud avalikustama riigi- või kohaliku omavalitsuse asutuse tellitud uuringud ja analüüsid. Tulenevalt
lg-st 1 tuleb § 28 lg-s 1 loetletud teave
§-s 31 nimetatud teabevaldajal avalikustada veebilehel või lisatakse veebilehe link, mille kaudu on teave kättesaadav.
lg 2 kohaselt võib asutuse juht kehtestada teabele juurdepääsupiirangu, tunnistades teabe asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. Antud juhul ei olnud vaidlusalust uuringut tunnistatud piiratud juurdepääsuga teabeks. Kuna vaidlusalune uuring oli tellitud kaebaja poolt, oli AKI formaalselt õigustatud nõudma selle teabe avalikustamist kaebaja veebilehel. 3
lg 1 järgi on avalik teave mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt võib nimetatud teabele juurdepääsu piirata üksnes seaduses sätestatud korras. Kuna
eesmärk (§ 1) on tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest, ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle, siis ongi käesoleva vaidluse põhiküsimus, kas kõnealune tasuvusuuring on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites ehk kas ka sisuliselt on tegemist avaliku teabega, mis ettekirjutuses viidatud sätteid arvestades kuulus avalikustamisele vallavalitsuse veebilehel. Kohaliku omavalitsusüksuse ülesanded ja pädevus on sätestatud KOKS §-s 6. Lisaks selle paragrahvi lg-tes 1 ja 2 sätestatud ülesannetele konkreetsetes valdkondades otsustab ja korraldab omavalitsusüksus sama paragrahvi lg 3 järgi ka neid kohaliku elu küsimusi, mis on talle pandud teiste seadustega või mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada. TsÜS § 25 lg 2 järgi on kohaliku omavalitsuse üksus avalik-õiguslik isik, mis on loodud avalikes huvides. Sellest tulenevalt kõik, mida vallavalitsus teeb kohalikku elu korraldamiseks ja juhtimiseks vallaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest lähtudes, kui see ei kuulu mõne muu (riigi)asutuse kompetentsi, rahastades nimetatud tegevust kohaliku eelarve vahenditest, teeb ta avalikku võimu teostades ja avalikke ülesandeid täites. Põhiseaduse § 44 kaitseb infovabadust, sätestades igaühe õiguse saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni. Sama sätte kohaselt on kõik riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kohustatud seaduses sätestatud korras andma Eesti kodanikule tema nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta, va andmed, mille väljaandmine on seadusega keelatud, ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed. Õige on kaebaja väide, et põhiseaduse § 44 sõnastusest ei tulene avalike asutuste või ametiisikute piiramatut kohustust avalikustada või tagada juurdepääs põhimõtteliselt kogu informatsioonile, mis nende tegevusega kaasneb. Samas rajaneb
põhimõttel, et kogu avaliku võimu tegevuses tekkiv informatsioon on olemuslikult avalik, ning et üldtunnustatud reeglina peab avaliku halduse tegevus olema läbipaistev ja avatud. Riigikohus on asjas nr 3-4-1-17-08 nentinud, et kohaliku omavalitsuse üksuste tegevuse läbipaistvuse nõue lähtub põhimõttest, et avaliku võimu allikas ja kõrgeima võimu kandja on rahvas, kes soovib saada ülevaadet võimuorganite tegevusest. See tähendab, et kohalik omavalitsus peab ja tohib hoida teavet salajas või konfidentsiaalsena (tunnistada piiratud juurdepääsuga teabeks) üksnes erandlikel, seaduses täpselt sätestatud juhtudel. Sealjuures on oluline
lg 1, kus on loetletud, millist teavet riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutusest ja avalik-õiguslikust juriidilisest isikust teabevaldaja ei tohi asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada, sh p 8 kohaselt riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse poolt või nende tellimisel tehtud uuringute ja analüüside tulemusi, kui andmete avalikustamine ei ohusta riigikaitset või riiklikku julgeolekut. Seega maksumaksjal on üldjuhul õigus teada, millele tema raha kulutatakse. Kaebaja poolt ERKAS Arendusteenuste OÜ-lt tellitud ja saadud Paluküla puhke- ja spordikeskuse tasuvusuuring on kahtlemata seotud kohaliku omavalitsuse avalike ülesannete täitmisega, mitte ei ole tegemist arvamusega majandus- ja äriküsimustes, mis peaks olema tagatud ärisaladuse vm kaitsega. Nimetatud uuring on teostatud kohaliku elu edendamise huvides ja käsitatav avaliku teabena ning kuulub avalikustamisele, kuna seda ei ole tunnistatud ega tohigi tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. Järelikult kaevatud ettekirjutus on sisuliselt õiguspärane ja ei saa sellisena rikkuda kaebaja õigusi. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES Kehtna valla apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus ja rahuldada kaebus. Apellatsioonkaebuses korratakse halduskohtule esitatud kaebuse põhjendusi ning leitakse, et 4
sätetega annab aluse jaotada informatsioon kolme rühma: informatsioon, mida väljastatakse seaduses sätestatud korras; teave, mille väljaandmist seadus keelab või asutusesiseseks kasutamiseks esitatud andmed; informatsioon, mille väljastamist seadus ei nõua. Käesoleval juhul on tegemist kolmandasse rühma kuuluva informatsiooniga, mille väljastamist seadus ei nõua. Teabevaldaja peab avaldama ainult konkreetse avaliku ülesande täitmiseks tellitud uuringud. Spordi- ja puhkekeskuse rajamine ei ole avalik ülesanne, millega kõik kohalikud omavalitsused peavad tegelema. Ettekirjutus rikub kohaliku omavalitsuse suveräänsust ning sunnib kaebajat tegutsema
ja KOKS sätteid rikkudes. KOKS § 6 lg-s 3 viidatud muud kohaliku elu küsimused ei pea olema avaliku iseloomuga. KOKS § 6 eristab selgelt avalikke ülesandeid (lõiked 1 ja 2) muudest kohaliku elu küsimustest (lg 3 punktid 1 ja 2). Kõik kohaliku elu küsimused ei ole avalikud ülesanded. Nii ei ole avalikuks ülesandeks mingi ürituse rahaline toetamine. KOKS § 35 ei võimalda järeldada seadusandja tahet lugeda majandustegevust avalike ülesannete hulka. Kohus on nõustunud kaebajaga selles, et põhiseaduse §-st 44 ei tulene piiramatut kohustust avalikustada või tagada juurdepääs asutuse või ametniku tegevusega kaasnevale kogu informatsioonile; kohus pole aga täpsustanud piire, millest edasi avalikustamise kohustus puudub. Samas nõustus kohus vastustajaga selles, et kogu avaliku võimu tegevuses tekkiv informatsioon on olemuslikult avalik. Seega on kohtuotsus vastuoluline. Kohus asendas konkreetsed mõisted ja seaduse sätted üldise ja deklaratiivse põhimõttega, lugedes vaidlusaluse ettekirjutuse õiguspäraseks muuhulgas asjakohatul põhjusel, et maksumaksjal on üldjuhul õigus teada, millele tema raha kulutatakse. Kohus ei ole ära näidanud, millisele sättele tuginedes ta eristas avalikku ülesannet majandustegevusest. Kohtuotsuse sõnastusest võib järeldada vaheteo tegemise üheks aluseks kohaliku elu edendamise huvi tingimust. Kohtuotsusest ei selgu, millise konkreetse (mitte aga üldhinnanguna) avaliku ülesande täitmisest käib jutt ning millise õigusakti säte hindab sõnaselgelt kõike kohaliku elu edendamise huvides tehtavat avaliku ülesande täitmisena. Teabe mõiste asendamine kohaliku elu edendamise tingimusega ei kannata kriitikat. Selline lähenemine ei vasta KOKS § 35 lg-le 1, milles majandustegevust saab määratleda kui teenuse osutamist ning osalemist omavalitsuse arengu seisukohalt olulistes organisatsioonides. Kohaliku elu edendamisega mitteseotud majandustegevus ei ole võimalik. Ettekirjutus riivab kaebaja põhiseaduse §-ga 154 antud tagatist, mis garanteerib omavalitsusele seadusest tuleneva tegutsemise. Riigikohtu lahendist nr 3-4-1-1-09 tulenevalt peab lähtuma tõlgendusest, mis on kooskõlas põhiseadusega ning eelistatakse põhiseaduslikke väärtusi kõige enam kaitsvat tõlgendust. Keegi ei saa sundida kaebajat käituma
sätteid ignoreerides ega riivata omavalitsusele antud suveräänsuse garantiid. AKI palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ning jäi esimese astme kohtule esitatud seisukohtade juurde. Põhiseaduse kommenteeritud väljaande kohaselt on üldiseks kasutamiseks mõeldud informatsioon selline informatsioon, mis ei ole mõeldud individuaalselt kindlaks määratud isikute ringile.
lg 1 mõte on eelkõige selles, et peale riigi- ja kohalike omavalitsuste asutuste täidavad avalikke ülesandeid teatud juhtudel ka eraõiguslikud juriidilised isikud, kes on teabevaldajad üksnes sellise teabe osas, mis puudutab avalike ülesannete täitmist. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 5
-s on kätketud üldise infovabaduse põhimõte, mis tähendab, et igaühel on õigus olla informeeritud avaliku halduse tegevusest ning selle käigus kogutud dokumentide sisust. Väär ei ole apellandi arusaam, et
alusel kuulub avalikustamisele teave, mis on tekkinud või mis on saadud teabevaldaja poolt avalike ülesannete täitmisel ning teabevaldaja võib teabenõude täitmisest keelduda, kui teave avalike ülesannete täitmisega seotud ei ole. KOKS § 2 lg 1 ütleb, et kohalik omavalitsus on omavalitsusüksuse (vald/linn) demokraatlikult moodustatud võimuorganite õigus, võime ja kohustus seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes valla/linnaelanike vajadustest ja huvidest ning arvestades valla/linna arengu iseärasusi. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et vald on avalik-õiguslik juriidiline isik, kelle tegevus on seotud avaliku võimu teostamisega kohalikul tasandil ning KOKS § 3 p 6 sätestab üldise põhimõttena kohaliku omavalitsuse tegevuse avalikkuse. Apellant väidab, et kohaliku omavalitsuse ülesanded jagunevad avalikeks ja kohaliku elu küsimusteks, mis avalikud ülesanded pole. Vastustaja märgib õigesti, et põhiseadus sätestab §-s 154 kohalike omavalitsuste universaalpädevuse kohaliku elu küsimuste otsustamisel/korraldamisel, kuid mõistet „avalikud ülesanded“ ei kasuta ja selle legaaldefinitsiooni ei anna. Avalike ülesannete mõiste on aga tuletatav eriseadustest, sealhulgas
-st, mille § 5 lg 2 kohaselt loetakse avaliku ülesande täitmiseks, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaal- või muid avalikke teenuseid. Väär ei ole kaebaja väide, et avalik-õiguslikul isikul võib samuti olla teave, mis avalike ülesannetega seotud pole. Vaidlusalune teave aga selline pole ning ringkonnakohus nõustub vastustaja ja esimese astme kohtu seisukohaga, et kõnealune uuring on seotud valla avalike ülesannete täitmisega ja kuulub
regulatsiooni alla. Ekslik on kaebaja arusaam, et avaliku ülesande puhul on vältimatu selle sõnaselge märkimine seaduses ning et KOKS § 6 lg-s 3 märgitud muud kohaliku elu küsimused, mida kohalik omavalitsus enesekorraldusõigusest tulenevalt otsustab ja korraldab, ei ole avalikud ülesanded. Nagu eelpoolmärgitud, võib avalikke ülesandeid määratleda kui vahetult seadusega või seaduse alusel haldusinstitutsioonidele pandud ülesandeid või ülesandeid, mis on interpreteerimise teel vastavast õigusnormist tuletatud. Riigikohus on oma lahendites sedastanud, et avalikud ülesanded, mida omavalitsusüksused on seatud oma elanike huvides täitma, jagunevad olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (PS § 154 lg-s 1 nimetatud kohaliku elu küsimused) ja riiklikeks kohustusteks, mida on nimetatud PS § 154 lg 2 teises lauses; omavalitsusüksuste olulisim põhiseaduslik tagatis on PS § 154 lg-s 1 sätestatud õigus iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi; kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi; omavalitsuslikud ülesanded jagunevad seadusest tulenevaiks omavalitsusülesandeiks (ka kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded) ja muudeks ülesanneteks (ka vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded), mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud. Seega tulenevalt asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi ei ole võimalik ette näha, on omavalitsusel kohalike elu küsimuste otsustamisõigus ilma volitusnormita seaduses ning ka need kohaliku elu küsimused, mida omavalitsus võtab endale vabatahtlikult, on avalikud ülesanded. Nende puhul on tegemist selliste küsimustega, mis seonduvad kogukonna liikmete ühiselu ja ühiste huvidega kohaliku omavalitsuse territooriumil ning mis avalikust huvist tulenevalt on kohalik omavalitsus tunnistanud oma ülesandeks ja asunud seda vabatahtlikult täitma. 6
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.