3-09-56/29

3-09-56 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Enno Loonurm Otsuse tegemise aeg ja koht

1. aprill 2009.a, Tallinn Haldusasja number 3-09-56 Haldusasi I.T.i kaebus Maksu- ja Tolliameti toimingute õigusvastaseks tunnistamise nõudes seoses ajavahemikule 11.01.2009 16.01.2009 planeeritud välislähetuse ärajätmisega Asja läbivaatamise kuupäev Kohtuistung
2. aprillil 2009.a Menetlusosalised Kaebuse esitaja – I.T.; Vastustaja – Maksu- ja Tolliamet, volitatud esindaja Merle Vilu RESOLUTSIOON Jätta kaebus rahuldamata (HKMS § 26 lg 1 p 6) Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on
3. aprill 2009.a. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK I.T. esitas
4. aasta aprillis Maksu- ja Tolliametile (edaspidi ka MTA) taotluse osaleda Customs 2013 programmis, et tutvuda töökorraldusega Soome idapiiril (Vt kaebus, tl 2). Välislähetuse taotlus vormistati 22.12.2008 ja esialgse programmi kohaselt kavandati välislähetus perioodile 11.01.2009 kuni 16.01.2009 (tl 46-48). MTA-st edastati I.T.ile 06.01.2009 ka laevapiletite broneerimise kinnitus (tl 10-12). 09.01.2009 teatati MTA-st vastuseks I.T.i vastavale järelepärimisele, et eelnimetatud broneeringud on tühistatud (tl 13). 2 I.T. esitas 12.01.2009 Tallinna Halduskohtule kaebuse Maksu- ja Tolliameti keelduva sisuga toimingute õigusvastaseks tunnistamise nõudes (tl 1-4). Tallinna Halduskohtu 09.02.2009 määrusega võeti kaebus menetlusse (tl 29-30). KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
5. aasta aprillis pöörduti Maksu- ja Tolliameti intraneti kaudu kõigi ameti ametnike poole üleskutsega osaleda Customs 2013 ametnikevahetuse, töövisiitide programmis. Vastav programm oli koostatud ajavahemikuks 01.jaanuar 2008 kuni 31.detsember
6. Kaebuse esitaja leidis, et on sobiv kandidaat programmis osalemiseks. Kaebuse esitaja on töötanud Eesti tollis
7. märtsist 1992 tavalise tolliinspektorina (peaaegu 17 aastat). Tolli algaastatel on läbitud konkurss pääsemaks õppima Soome tollikooli kursustele. Oli võimalus õppida Soome tollikoolis, ning olla ka tööpraktikal Soome tollis Helsingis. Nendest aastatest on pidev kontakt Soome tolliametnikega, kursusekaaslastega. Avaldaja esitas
8. aasta aprillikuus taotluse osalemiseks Customs 2013 programmis sooviga tutvuda tollitöö korraldusega Soome idapiiril (EL välispiiril) asuvates tollipunktides. Koidula tollipunkti juhataja Tanel Allas aktsepteeris taotlust ja see võeti Maksu- ja Tolliameti poolt vastu. Töövisiit Soome Vabariiki Soome Tolliameti Ida regiooni (Lappeenranta) Imatra, Nuijamaa, Parikkala tollipunktidesse oli planeeritud ajavahemikku 11.01.-16.01.
9. Töövisiidist informeeriti kõiki ametnikke (ligi 1900) Maksu- ja Tolliameti intraneti kaudu (rubriigis „välislähetused“). Soome Tolliamet oli esitanud Eesti tollile välislähetuse kutse ja üksikasjalise ajakava. Sõidupiletite broneeringud olid tehtud ja hotelli oli ka tuba broneeritud. Kaebuse esitaja valmistus välislähetuseks põhjalikult ja võttis pidevalt kontakti ka Soome poole ametnikuga, kes pidi olema välislähetusel saatjaks ja juhendajaks. Et teistele soomlaste tööd tutvustada ostis avaldaja 08.01.2009 kalli videokaamera ja enne seda digitaalfotoaparaadi. Väljaminekud seisnesid ka reisikindlustuse ja rahvusvahelise haigekassa kaardi muretsemises ning kingituste (tuliaisia) ostmises. Reedel,
10. jaanuaril 2009 oli Maksu- ja Tolliametis palgapäev. Kingituste ostmisel selgus, et SEB Panga kontokaardil ei ole raha kaardiga tasumiseks (harilikult kantakse raha arvele üle palgapäeva hommikul). Maksu- ja Tolliameti rahvusvahelise koostöö talituse peaspetsialist Kristina Jüriado oli varem kinnitanud, et päevarahad sõiduks Soome kantakse üle koos palgarahaga. Kaebuse esitaja võttis telefoni teel ühendust Kristina Jüriadoga, kes ütles, et peadirektor on töövisiidi tühistanud. Hiljem pöördus kaebuse esitaja e-maili teel ka rahvusvahelise koostöö talituse peaspetsialisti talitusejuhataja ülesannetes Sirje Leol poole. Kaebuse esitaja leiab, et Customs 2013 raames planeeritud töövisiidi tühistamine on seotud kaebuse esitaja isikuga. Kaebuse esitaja on Eesti Maksu- ja Tolliametnike Ametiühingute Liidu juhatuse liige, peausaldusisik, ROTALi juhatuse liige, EAKLi volikogu sotsiaal- ja palgakomisjoni, Vabariigi Valitsusega peetavate palgaläbirääkimiste ametiühingute poolse delegatsiooni liige ning kaitsnud ja esindanud ametnike huve. See on tekitanud huvide konflikti Maksu- ja Tolliametiga. Kaebuse esitaja osundab jõustunud kohtuotsusele haldusasjas 3-07-490, mida ei ole Maksu- ja Tolliamet vaidlustanud. 11.01.2007 ei andnud tööinspektor-jurist Maksu- ja Tolliametile nõusolekut kaebuse esitaja kui ametnike esindaja vabastamiseks vanuse tõttu. 3 Töövisiidile mittelubamise puhul on tegemist kaebuse esitaja kui ametnike esindaja ebavõrdse kohtlemisega, diskrimineerimisega. Avaldaja tugineb seejuures Eesti Vabariigi põhiseaduse sätetele,
11. jaanuarist 2009 jõustunud võrdse kohtlemise seadusele ja avaliku teenistuse seaduse § 361 – õigus võrdsele kohtlemisele. Selle seaduse sätte kohaselt riigi ametiasutus peab tagama isikute kaitse diskrimineerimise eest ning järgima võrdse kohtlemise põhimõtet vastavalt võrdse kohtlemise seadusele. Keelatud on teenistuja diskrimineerimine teenistujate huvide esindamise või teenistujate ühingusse kuulumise tõttu (tl 1-4). Ametiühingu seaduse § 19 lõike 5 kohaselt vabaneb tööandja vastutusest üksnes siis, kui tõestab, et töötaja õiguste piiramine oli seaduslik ega olnud seotud töötaja ametiühingualase tegevusega. 22.02.2008 haldusasjas 3-07-490 jõustunud Tallinna Ringkonnakohtu otsust Maksu- ja Tolliamet ei vaidlustanud. Tallinna Ringkonnakohus leidis 22.02.2008 haldusasja 3-07-490 kohtulahendis: “Seega ei ole vastustaja tõendanud, et distsiplinaarmenetlus algatati kaebaja (I.T.i) suhtes muul põhjusel kui ametiühingualasest tegevusest ajendatuna. Kaebaja õigust võrdsele kohtlemisele on vastustaja poolt distsiplinaarmenetluse läbiviimisega piiratud ning distsiplinaarmenetluse läbiviimine on seega õigusvastane“ (tl 18-19). Kaebuse esitajal on põhjendatud huvi, et selline diskrimineerimine lõpetataks Maksu- ja Tolliameti peadirektori poolt. Kaebuse esitajal ei võimaldata end vabalt teostada ametiühingu liidrina, tolliametnikuna. Selline järjekindel Maksu- ja Tolliameti peadirektori ebaseaduslik tegevus kahjustab tervist. Kaebuse esitaja soovib hiljem esitada kohtule kaebuse seoses diskrimineerimisega ja moraalse hüvitise väljamõistmiseks. Kaebuse esitajal on ka enda rehabiliteerimise soov. Maksu- ja Tolliameti intranetis avaldati, et kaebuse esitaja osaleb välislähetuses 11.01.2009- 16.01.
12. Võidakse levitada tõele mittevastavaid kuuldusi, ametiühingute liikmetes levib hirm, et peadirektorile on kõik lubatud. See on väga kahjulik demokraatlikule ühiskonnale. Selliste toimingute tagajärjel väheneb ametiühingu liikmelisus (tl 3-4). Kaebuse esitaja palub tunnistada Maksu- ja Tolliameti toimingud, mis seisnesid I.T.i mittelubamises osaleda planeeritud ja kavandatud välislähetuses Soome Vabariiki EL programmi Customs 2013 raames, õigusvastaseks. VASTUSTAJA SEISUKOHT Maksu- ja Tolliamet ei nõustu kaebuse esitaja väidetega ning leiab, et Maksu- ja Tolliameti peadirektori toiming, mis seisnes kaebuse esitaja välislähetusse mittesuunamises, oli õiguspärane.
13. aasta kevadel esitas I.T. taotluse programmi Customs/Toll 2013 raames töövisiidiks esimese eelistusena Soome Vabariigi tolli eesmärgiga saada ülevaade teiste riikide parimatest töövõtetest ja töökogemustest Euroopa Liidu välispiiri piiripunktides. Nimetatud taotlus esitati elektronposti teel Customs/Toll 2013 koordinaatorile Kristina Jüriado`le, kes hakkas otsima võimalikku töövisiidi vastuvõtjat.
14. detsembril 2008 saadeti Soome tollist Kristina Jüriado`le elektronkiri informatsiooniga, et I.T.`i taotlus on aktsepteeritud ning Soomepoolne kontaktisik on juba I.T.`iga kokku leppinud, et töövisiit toimub 12.-
15. jaanuaril 2009.a. Programmi koostasid vastuvõtja ja töövisiidile minev ametnik koostöös. 22.12.2008 esitas I.T. rahvusvahelise koostöö talitusele välislähetuse taotluse koos töövisiidi programmiga, mille alusel teostas rahvusvahelise koostöö talituse peaspetsialist Kristina Jüriado vajalikud reisiformaalsused. Samuti vormistas Kristina Jüriado välislähetuse käskkirja 4 eelnõu, mille edastas peadirektorile allkirjastamiseks. Maksu- ja Tolliameti peadirektor ei allkirjastanud käskkirja, s.t ei suunanud kaebuse esitajat teenistusülesannete täitmisele Soome Vabariiki. Antud vaidluses on kesksel kohal küsimus, kas Maksu- ja Tolliameti peadirektori otsustus kaebuse esitaja välislähetusse mittesuunamise kohta on kaebuse esitaja kui teenistujate esindaja õiguste piiramine ametiühingute seaduse § 19 lg 3 tähenduses või mitte. Puudub vaidlus selle üle, kas I.T.`it informeeriti välislähetuse mitteaktsepteerimisest peadirektori poolt. Kaebusest nähtub, et 09.01.2009.a kaebuse esitaja vastava informatsiooni Kristina Jüriado`lt sai ning peadirektori otsustuse põhjendused on esitatud Maksu- ja Tolliameti 26.01.2009.a kirjaga, mille kaebuse esitaja on kohtule ka esitanud. Vastavalt avaliku teenistuse seadusele on teenistusandjal õigus teenistuja lähetusse saata ning teenistujal on kohustus lähetusse minna. Teatud juhtudel on teenistujal õigus mitte nõustuda teenistuslähetusse saatmisega. Vabariigi Valitsuse
16. märtsi 2001 määrusest nr 108 tuleneb, et välislähetusse lähetatakse teenistuja ametiasutuse juhi käskkirja või korralduse alusel. Peadirektoril on õigus otsustada, keda välislähetusse saata, kas lähetuse eesmärk on kooskõlas lähetusse saadetava ametniku teenistusülesannetega ning kas välislähetus on otstarbekas ja põhjendatud. Seaduse mõttega ei ole kooskõlas käsitlus lähetusest kui eelisest või privileegist, mille kasutamiseks tuleb initsiatiiv teenistujalt. Ametnikul tekib kohustus välislähetusse minemiseks hetkest, kui peadirektor on vastava käskkirja ametniku välislähetusse suunamiseks andnud. Käesoleva haldusasja lahendamisel on asjakohatu kaebuse esitaja kaebuses toodud asjaolu, et seoses planeeritud lähetusega, on ta teinud mitmeid kulutusi. Kaebuses väljatoodud kulutusi (kingitused jm varustus) ametnik enne välislähetust tegema ei pea, sest Maksu- ja Tolliameti poolt on ametnikule tagatud reisikindlustus ja muud reisiformaalsused. Maksu- ja Tolliameti sisevõrgus näevad Maksu- ja Tolliameti teenistujad kahe nädala välislähetuste infot, mis on ennekõike mõeldud sisekommunikatsiooni parandamiseks ning ülevaate andmiseks ametnike lähetustest. Maksu- ja Tolliamet möönab, et info andmine peadirektori poolt kinnitamata välislähetuste kohta võib teatud juhtudel anda isikutele eksitavat infot, kuid kindlasti ei saa nimetatud infot pidada korralduseks lähetusse saatmiseks. Samuti ei ole see piisavaks aluseks ja põhjenduseks Maksu- ja Tolliameti peadirektori toimingu ametniku välislähetusse suunamisel õigusvastaseks tunnistamiseks. I.T.`i poolt 22.12.2008 esitatud välislähetuse taotlusele lisatud töövisiidi programmist nähtub, et nimetatud lähetus on suuresti seotud tollipunktide töö juhtimise ja üldise tollitöö korraldamisega. Muuhulgas nähtub, et lähetuse raames oleks pidanud toimuma koosolek Ida tollipiirkonna järelevalve juhtidega, kohtumine kohaliku ametiühingu esimehega ning osalemine tolli juhtkonna koolitusel. Kaebuse esitaja on Koidula tollipunkti inspektor. Nimetatud ametikoha eesmärgiks on tolliteenuse osutamine ning tollikontrolli teostamine. Eeltoodust nähtub, et planeeritud välislähetus ei ole kooskõlas kaebuse esitaja ametikoha olemusega ning ei ole otseselt seotud teenistuskohustuste täitmisega. Samuti ei ole eelnevalt Maksu- ja Tolliametis ühtegi inspektorit sellisele suuremahulisele üldise tollitöö korraldamisega seotud välislähetusse saadetud. Kaebuses toodud viited jõustunud ja jõustumata kohtulahenditele on antud juhul asjakohatud ja ei ole kuidagi vaidlusega seotud. Kokkuvõtteks märgib vastustaja, et kaebuse esitajal puudub õigusaktidest tulenev õigus nõuda enda välislähetusse suunamist ja puudus 5 välislähetusse suunamise käskkiri, mis oleks andnud kaebuse esitajale õiguse ja ka kohustuse välislähetuses osalemiseks. Kaebuse esitaja välislähetusse mittesuunamise otsustuse aluseks ei olnud kaebuse esitaja ametiühingualane tegevus. Keelduva otsustuse aluseks oli lähetustaotluses toodud töövisiidil osalemise põhjendus, eeldatavad tulemused, töövisiidi programm ja asjaolu, et välislähetuse eesmärk ei olnud suures osas seotud kaebuse esitaja teenistusülesannetega. KOHTU PÕHJENDUSED Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Maksu- ja Tolliameti toiminguid, mis seostusid ajavahemikule 11.01.2009-16.01.2009 planeeritud välislähetuse ärajätmisega. Keskseks lüliks on seejuures MTA peadirektori otsustus, mille kohaselt jäi vastava struktuuriüksuse poolt ettevalmistatud lähetusse suunamise käskkiri alla kirjutamata. Samas ei ole kaebuse esitaja soovinud piirduda pelgalt peadirektori keelduva toiminguga, vaid on pidanud vajalikuks vaidlustada Maksu- ja Tolliameti tegevust mõnevõrra laiemalt. Avaldajal on vastustajale etteheiteid ka seoses sellega, et MTA käivitas küll kogu lähetuse ettevalmistamise, kuid ei selgitanud selle aja jooksul välja ega andnud teada, et lähetus ei osutu mingisugusel põhjusel (siiski) võimalikuks ning lähetuse ärajätmise kohta ei antud samuti piisavaid selgitusi (kohtuistungi protokoll, tl 78, keskel). Seega võib hinnata kõnealuseid toiminguid kõige varasemalt alates
17. aasta aprillist, kui MTA tegi sisevõrgu kaudu võimalikuks ametnikel Customs 2013 töövisiitide või –lähetuste programmis osaleda ning kuni lähetuse toimumise kohta ettevalmistatud käskkirja eelnõu allkirjastamata jätmise- ning sellest teavitamiseni. Lähtuvalt HKMS § 10 lg-st 3 eeldavad õigusvastasuse tuvastamise nõuded ka sellekohase põhjendatud huvi esiletoomist. Kaebuse esitaja on nimetanud võimalikku kahju hüvitamise nõuet ja preventiivset huvi. Kohtupraktikas on võimalikku kahju hüvitamise nõuet ja preventiivseid eesmärke põhjendatud huvina üldjuhul arvestatud. Preventiivset huvi ei saa välistada ka antud juhul ning seega tuleb kontrollida ning hinnata kas vastustaja on seonduvalt lähetuse ettevalmistamise- ning hiljem selle ärajätmisega vastavate õigusnormide nõudeid eiranud. Vastustaja kaebusega ei nõustunud ning asus seejuures seisukohale, et avaldaja ei saanud tulenevalt vastavasisulisest õiguslikust regulatsioonist lähetusse suunamist nõuda. Seejuures viitas vastustaja Vabariigi Valitsuse
18. märtsi 2001 määrusega nr 108 vastu võetud “Teenistuslähetuse kulude hüvitamise ja päevaraha maksmise tingimused, ulatus ja kord” §-le 1, mille kohaselt loetakse teenistuslähetuseks avaliku teenistuja suunamist ministeeriumis kantsleri ja muus ametiasutuses juhi korraldusel kindlaksmääratud ajavahemikuks teenistusülesande täitmisele väljapoole alalise teenistuskoha asukohta. Teenistuja lähetamine välisriiki loetakse välislähetuseks. Vastavalt eelnimetatud määruse §-le 3 vormistatakse lähetus ja lähetuskulude hüvitamine kooskõlas ametiasutuse asjaajamist, raamatupidamisarvestust ja –aruandlust reguleerivates õigusaktides sätestatud nõuetega. Määruse § 4 sätestab, et välislähetusse lähetatakse teenistuja ministeeriumis kantsleri ja muus ametiasutuses ametiasutuse juhi käskkirja või korralduse alusel, milles märgitakse lähetuse sihtkoht, asutus, kuhu lähetatu suunatakse, lähetuse kestus, ülesanne ning lähetuskulude hüvitamise ja päevaraha maksmise ulatus. Maksu- ja Tolliametis on kinnitatud välislähetuste vormistamise kord peadirektori 23.01.2008 käskkirjaga, mis on vastustaja poolt haldusasja materjalide juurde ka esitatud. Vastustajaga tuleb nõustuda selles, et lähetuse puhul ei ole tegemist eelise või privileegiga, mida taotlejal on õigus eeldada. Välislähetuse vormistamise korra kohaselt toimub lähetuse taotlemine MTA-s rahvusvahelise koostöö osakonna kaudu ning nimetatud osakond vormistab vastava käskkirja eelnõu üldjuhul 8 tööpäeva enne 6 lähetuse algust. Eelnevast järeldub, et mitte iga kord ei pea see olema vormistatud 8 tööpäeva enne lähetuse algust. See ei ole antud juhul enam ka kõige olulisem küsimus, sest seda, mitu päeva enne lähetuse toimumist peaks olema allkirjastatud käskkiri või siis keeldutud selle allkirjastamisest – ei ole reguleeritud. Lähtuvalt eeltoodust ei nähtu, et peadirektor oleks välislähetuste vormistamise korda või teiste vastavasisuliste õigusaktide nõudeid arvestamata jätnud. Lähetuse ärajätmise kirjalikku vormistamist nimetatud kord ei nõua. Mis puutub kaalutlustesse, siis on vastustaja põhjendanud lähetuse ärajätmist lähetuse programmi mittevastavusega tollipunkti inspektori teenistusülesannetele (kohtuistungi protokoll, tl 79, ülal). Sellised hinnangud on peadirektori pädevuses ja siinkohal ei ole tegemist olukorraga, kus (keelduv) toiming oleks üldse põhjendamata. Hiljem on vastustaja kaebuse esitaja sellekohasele järelepärimisele veel ka kirjalikult vastanud (tl 25-26). Kaebuse esitaja on viidanud ka võimalikule diskrimineerimisele seoses ametühingu-alase tegevusega. Seda siiski välislähetuse ärajätmise kontekstis haldusasja materjalist ei nähtu. Küsimus võiks tõusetuda (teoreetiliselt) sellisel juhul, kui näiteks ajavahemikule 11.01.200916.01.2009 planeeritud välislähetusele oleks kavandatud üheaegselt avaldajaga mitmeid osalejaid ning ainult kaebuse esitaja lähetus oleks ära jäetud. Antud juhul taolise olukorraga tegemist ei ole. Tulenevalt välislähetuse vormistamise korrast ei saanud kaebuse esitajal seoses ärajäetud lähetusega ka kulutusi tekkida, sest nimetatud korra kohaselt oli nähtud ette vastavate kulude hüvitamine. Korra p 10 kohaselt oli teenistujal õigus nõuda lähetuskulude katteks avanssi lähetuskulude ligikaudses suuruses ja avansi mittesaamise korral lähetusest loobuda. Ka eelnimetatud regulatsioon viitab sellele, et kavandatavat lähetust ei saa võtta kui iseenesestmõistetavat sündmust. Seoses vastuvõtva osapoole informeerimisega selgitas vastustaja, et oleks Soome poolt informeerinud, kuid antud juhul oli teinud seda kaebuse esitaja, sest tal oli vastuvõtjate hulgas ka isiklikke tuttavaid (kohtuistungi protokoll, tl 78). Kaebus tuleb jätta rahuldamata lähtuvalt eelnevalt toodud põhjendustest, sest antud juhul ei nähtu, milles võiks seisneda vastustaja õigusvastane tegevus. MTA sisevõrgu kaudu Customs 2013 töövisiitide või –lähetuste programmis osalemise võimalustest teadaandmist ei saa õigusvastaseks tegevuseks pidada, samuti hilisemat informatsioonivahetust. Siinkohal tuleb eeldada, et MTA töötajad on välislähetusi puudutavast õiguslikust regulatsioonist teadlikud ja sellest tulenevalt pidi olema ka see teada, et kõigepealt vormistatakse käskkirja eelnõu ja et lähetamine toimub vastava käskkirjaga. Sellises olukorras ei saa arvestada, et sisevõrgus enne lähetuse toimumist avaldatavad kavad ja informatsioon täpselt sellisena realiseeruks. Vastustaja pidas vajalikuks kaebuse esitaja ees küll sellise esialgse informatsiooni avaldamise pärast vabandada (kohtuistungi protokoll, tl 79), kui see üleelamisi põhjustas, kuid sellest ei pea järeldama, et esialgsete andmete avaldamine oleks olnud ilmtingimata õigusvastane ning seda olukorras, kus lähetuste toimumist ei saanud lähtuvalt nende vormistamise korrast juba etteulatuvalt kindlatena eeldada. Enno Loonurm Kohtunik RIIGIKOHTU 17.05.2010 OTSUSE RESOLUTSIOON 7
19. Rahuldada Maksu- ja Tolliameti kassatsioonkaebus.
20. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu
21. oktoobri
22. a otsus asjas nr 3-09-
24. Jätta Tallinna Halduskohtu
25. aprilli
26. a otsuse asjas nr 3-0956 resolutsioon muutmata ja täiendada Tallinna Halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
27. Menetluskulud jätta menetlusosaliste kanda.
28. Tagastada kautsjon.