Obsah (4)
§ 11§ 23§ 8§ 6KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Silvia Truman, Viive Ligi ja Lilianne Aasma Otsuse tegemise aeg ja koht 16. aprill 2010, Tallinn Haldusasja number 3-09-382
) § 6 lg 1 ning Vabariigi Valitsuse 11.05.2004 määruse nr 185 „Siseministeeriumi põhimäärus“ § 25 p 13 alusel migratsiooni- ja piirivalvepoliitika osakonna õigusnõunik Grete Kajule distsiplinaarkaristusena noomituse teenistuskohustuste mittenõuetekohase täitmise eest. Käskkirja kohaselt määras osakonnajuhataja G. Kajule ülesandeks menetleda Justiitsministeeriumi 24.09.2008 kirjas tehtud ettepanekut kohaldada M. K. suhtes sissesõidukeeldu. G. Kaju koostas siseministrile allkirjastamiseks vastuskirja projekti (edastati siseministrile 04.12.2008), 3-09-382 milles teavitatakse Justiitsministeeriumit asjaolust, et Siseministeerium ei pea võimalikuks M.K. suhtes sissesõidukeeldu kohaldada. Enne Justiitsministeeriumile saadetava vastuskirja allkirjastamist soovis minister arutada M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise küsimust ning määras selleks nõupidamise 11.12.2008, millest pidid osa võtma sisejulgeoleku asekantsler E. Koort, ministri nõunik J. Laur, migratsiooni- ja piirivalvepoliitika osakonna juhataja S. Anderson ja sama osakonna õigusnõunik G. Kaju. Nõupidamise ettevalmistamise tegi osakonnajuhataja S. Anderson ülesandeks G. Kajule, paludes tal koostada materjalid nii M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise kui ka sissesõidukeelu kohaldamise õigusliku regulatsiooni ja senise praktika kohta üldiselt. G. Kaju valmistas ette memo, milles andis ülevaate sissesõidukeelu kohaldamise õiguslikust regulatsioonist ning ülevaate aastatel 2006 kuni 2008 kohaldatud sissesõidukeeldudest. Ülevaadet M.K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise asjaolude kohta ei olnud memos esitatud. 10.12.2008 edastas G. Kaju memo S. Andersonile kooskõlastamiseks ning küsis luba M.K.-d puudutavad asjaolud esitada e-kirjas, millega ta memo nõupidamisel osalejatele saadab. Saamata S. Andersonilt täiendavaid märkusi saatis G. Kaju memo koos sinna juurde koostatud e-kirjaga E. Koortile ja koopia e-kirjast osakonnajuhatajale S. Andersonile. E-kirjas selgitas G. Kaju lühidalt, miks on vastuseprojekt Justiitsministeeriumile koostatud üldsõnaliselt ega sisalda Siseministeeriumi põhjendusi ja vastuväiteid Justiitsministeeriumi kirjas toodud ettepanekule. 11.12.2008 nõupidamisel ilmnes, et G. Kaju oli jätnud välja selgitamata M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise ettepaneku lahendamisel tähtsust omavad asjaolud ega teadnud neid. Samuti oli G. Kaju poolt puudulikult ettevalmistatud sarnastel asjaoludel sissesõidukeelu kohaldamise praktika ja G. Kaju ei suutnud anda ministrile ülevaadet M.K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsuse kaalumise asjaoludest. Kuna G. Kaju oli nõupidamiseks puudulikult ettevalmistatud ja ta ei suutnud vastata ministri küsimustele, ei olnud võimalik nõupidamist efektiivselt läbi viia. G. Kaju esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Siseministeeriumi kantsleri 20.01.2009 käskkirja nr 12p tühistamiseks. Kaebuse põhjenduste kohaselt on vaidlusalune käskkiri nii faktiliselt kui ka õiguslikult motiveerimata ning vastuolus HMS § 56 lg-ga 2 ja
§ 11lg 2 p-ga 3.
Selgusetuks jääb, millist teenistuskohustust kaebaja väidetavalt rikkus ja millega on rikkumine tõendatud. Kaebaja ei jätnud talle osakonnajuhataja poolt antud nõupidamise ettevalmistamise ülesannet täitmata. Justiitsministeerium esitas M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise taotluse juba septembris 2008 ning kaebaja tegeles selle küsimusega veel enne, kui talle konkreetse nõupidamise ettevalmistamine ülesandeks tehti. Selleks tutvus ta nii Eesti kui Euroopa kohtute lahenditega ja kogus täiendavat infot M. K. juhtumit puudutavate asjaolude kohta (isiku piiriületuse andmed alates 1998, isiku kriminaalhooldaja ettekanne koos materjalidega, väljavõte isiku karistuste kohta vangistuse ajal, väljavõte karistusregistrist, varasemad kohtuotsused isiku karistamise kohta jne), samuti suhtles Justiitsministeeriumi, Kodakondsus- ja Migratsiooniameti, Piirivalveameti ja Siseministeeriumi erinevate teenistujatega. Viidatut kinnitab ministri nõunik Jarno Laurile 28.10.2008 edastatud ekiri ja õigusosakonna nõunik Kerttu Tõnnemaale 23.10.2008 edastatud e-kiri koos käskkirja projektiga. Käskkirjast nr 12p ei nähtu, millistest M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise asjaoludest kaebaja 11.12.2008 toimunud nõupidamisel teadlik ei olnud ning millistele ministri küsimustele ta vastata ei osanud. Käskkirjast ei selgu ka, millel põhineb vastustaja seisukoht, et sarnastel asjaoludel sissesõidukeelu kohaldamise praktika oli 11.12.2008 toimunud kohtumiseks puudulikult ettevalmistatud. Varasemat praktikat nimetatud kohtumisel ei käsitletudki. Kaebaja sai 08.12.2008 osakonnajuhatajalt ülesande 11.12.2008 toimuvaks kohtumiseks vajalike materjalide ettevalmistamiseks ning ülesande sisu oli teha ülevaade sissesõidukeeldude kohaldamise õiguslikust regulatsioonist ja senisest praktikast ning vastusest Justiitsministeeriumile M. K.-d puudutava ettepaneku osas. Kaebajale ei antud ülesandeks valmistada nõupidamiseks ette materjalid M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsust puudutavate asja2
(8)3-09-382 olude kohta. Kaebaja edastas 10.12.2008 kohtumise materjalid esmalt osakonnajuhatajale, seejärel asekantslerile ning osakonnajuhataja palvel hiljem ka ministri nõunikule. Enne 11.12.2008 kohtumist ei teinud nimetud isikud ettepanekuid ega märkusi materjalide täiendamiseks ega viidanud materjalide puudulikkusele. Ka osakonnajuhataja kaebaja ettevalmistatud nõupidamise materjalide kohta märkusi ei teinud ning kaebaja eeldas, et ta oli oma ülesandest õigesti aru saanud ning selle õiguspäraselt ja täpselt täitnud. Ametnike poolt koostatud materjalide sisuline läbivaatamine osakonnajuhataja ja asekantsleri poolt enne juhtkonnale esitamist, et vajadusel materjale täiendada, on osa osakonna igapäevasest töökorraldusest. Seega oli märkuste mitteesitamine tõlgendatav heakskiidu saamisega. Kuna kaebaja ei teadnud, et ministrit huvitab info just M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsust puudutavate asjaolude kohta, siis nimetatud küsimuse tõstatumisel pidas kaebaja vajalikuks ministrile kõigepealt selgitada, miks Justiitsministeeriumi ettepaneku tagastamise kirja kavand oli selline, nagu ministrile allkirjastamiseks pandi – M.K. Eestist väljasaatmine ei ole hetkel perspektiivikas tulenevalt probleemidest tagasivõtulepingu täitmisega Vene Föderatsiooni poolt. Justiitsministeeriumi ettepaneku tagastamine ei sõltunud seega asjaolust, kas siseminister peab isikule sissesõidukeelu kohaldamist proportsionaalseks või mitte. Kaebaja püüdis seda olulist infot mitu korda ministrile selgitada, soovides tagada, et vastuskirja argumentidest kõrvalekaldumine ei toimuks ministri poolt tahtmatult ja et ministril oleks selge arusaam vastuskirja rõhuasetusest. Minister aga lahkus kohtumiselt ja seetõttu M. K. sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsuse küsimust kohtumisel ei käsitletudki. Käskkirjast nr 12p ei nähtu üheselt, milles seisnes kaebaja poolt toimepandud süüline tegevus või tegevusetus, millel oli otsene põhjuslik seos sellega, et väidetavalt ei olnud võimalik nõupidamist sisuliselt läbi viia. Kuna käskkirjas esitatud asjaolud on paljasõnalised ja tõendamata ning faktiline ja õiguslik motivatsioon ei ole omavahel loogiliselt seotud, ei ole käskkirjas esinevate puuduste tõttu käskkirja proportsionaalsus tegelikult kontrollitav ning seega on tegemist tõsise kaalutlusveaga, mis annab aluse käskkirja nr 12p tühistamiseks (
§ 23lg 2).
Siseministeerium palus jätta kaebuse rahuldamata. Kaebajale on distsiplinaarkaristus määratud selle eest, et ta oli 11.12.2008 nõupidamiseks ettevalmistamisel jätnud välja selgitamata M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise ettepaneku lahendamisel tähtsust omavad asjaolud (sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsus), ei teadnud neid ning sellest tulenevalt ei suutnud nõupidamisel anda ministri küsimustele vastuseid. Kaebaja pidi olema valmis vastama kõikidele asjakohastele küsimustele, kuna tema ülesandeks oli valmistada ministri poolt kokkukutsutud nõupidamine ette. Nõupidamisega ei olnud aga võimalik jätkata pärast seda, kui selgus, et kaebaja ei ole võimeline vastama asjakohastele küsimustele. Korduv ministri küsimustele mittevastamine viis selleni, et minister lahkus nõupidamiselt. Ministri küsimustele mittevastamist on möönnud ka kaebaja, õigustades seda asjaoluga, et tema arvates oli tegemist teisejärgulise teemaga. Vastustaja kvalifitseeris kaebaja sellise käitumise ATS § 84 p 1 järgselt teenistuskohustuste mittenõuetekohaseks täitmiseks ja lähtus teenistuskohustuste täitmise sisustamisel ATS § 59 lg-st 1. Käskkiri on motiveeritud ning järgib haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 56,
§ 8lg-s 1 ja § 11 lg-s 2 toodud nõudeid.
Kaebaja distsiplinaarsüütegu on tõendatud ning määratud karistus on proportsionaalne. Tallinna Halduskohus rahuldas 27.07.2009 otsusega kaebuse, tühistas Siseministeeriumi kantsleri 20.01.2009 käskkirja nr 12p ning mõistis Siseministeeriumilt G. Kaju kasuks välja menetluskulu 250 kr. Poolte vahel on lahknevad arusaamad 08.12.2008 kaebajale osakonnajuhataja poolt suuliselt antud ülesande mahu osas. Kaebaja arvates oli tema ülesandeks koostada ülevaade sissesõidukeeldude kohaldamise õiguslikust regulatsioonist ja senisest praktikast ning vastusest Justiitsministeeriumile M. K. sissesõidukeeldu puudutava ettepaneku osas; vastustaja väidab, et kaebajale 3
(8)3-09-382 antud ülesanne oli laiem – ta pidi kohtumiseks välja selgitama kõik M. K.-le sissesõidukeelu kohaldamisega seotud asjaolud, sh sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsuse. Kõnealuse ülesande täpse sisu tuvastamine pole tagantjärgi võimalik, kuid usutav on, et kaebajale anti ülesanne selliselt, nagu ta seda kohtule kirjeldas. Vastustaja ei ole esitanud kohtule tõendeid, mis kinnitaks, et osakonnajuhataja andis kaebajale ülesande just käskkirjas kirjeldatud viisil. Kaebaja väidet saadud ülesannete mahust toetab 11.12.2008 toimunud koosoleku ettevalmistamise käik. Nimelt esitas kaebaja 10.12.2008 osakonnajuhatajale e-kirja teel nõupidamisega seotud materjalid – memo sissesõidukeeldude kohaldamisest Eestis ja ülevaate kohaldatud sissesõidukeeldudest aastatel 2006-2008. E-kirjas küsis kaebaja osakonnajuhatajalt, kas viimasel on märkusi või ettepanekuid enne materjalide saatmist teistele osalejatele. Kaebaja sõnul S. Anderson märkusi ei esitanud ja vastustaja ei ole sellele vastu vaielnud. Samal päeval saatis kaebaja materjalid ka asekantsler E. Koortile ning materjalid sisaldasid ka selgitust Justiitsministeeriumi 24.09.2008 kirjale koostatud vastuse tagamaadest. Osakonnajuhatajal ettepanekuid materjalide täiendamiseks ei olnud, samuti polnud parandusi/ettepanekuid E.Koordil ega ministri nõunikul J. Lauril, kellele ettevalmistatud materjalid samuti edastati. Eeltoodu lubab arvata, et koosolekul osalejad pidasid koosoleku läbiviimist nende materjalide pinnalt võimalikuks. Asjakohane ei ole vastustaja seisukoht, et keegi ei ole kaebaja koostatud materjale selgesõnaliselt heaks kiitnud. Heakskiit võib olla ka kaudne, nagu antud juhul. Seega ei ole põhjendatud kaebajale ette heita, et ta jättis 11.12.2008 toimunud nõupidamise materjalid nõuetekohaselt ette valmistamata. Puudub alus karistada kaebajat distsiplinaarkorras ka selle eest, et ta jättis nõupidamisel vastamata ministri küsimusele selle kohta, kas M. K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamine oleks proportsionaalne, ning üritas selle asemel ministrile korduvalt selgitada Justiitsministeeriumile adresseeritud kirja tagamaid. Ministri küsimusele vastamata jätmine ei tõenda, et kaebaja vastust ei teadnud, ja kui ta ka tõepoolest seda vastust ei teadnud, siis ei saa üldjuhul pidada põhjendatuks sellelt pinnalt distsiplinaarkaristuse määramist. Vaidlus puudub selle üle, et kaebaja koostas esialgu käskkirja projekti, mille sisuks oli M. K.-le sissesõidukeelu kohaldamine ja selgitas sissesõidukeelu kohaldamisega seonduvaid kaalutlusi üldiselt ka J. Laurile 28.10.2008 saadetud e-kirjas. Seega on vähetõenäoline, et kaebaja ei olnud M. K. sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsuse küsimusega üldse tegelenud ega sellest teadlik. Koosoleku edukus sõltub kõigi osalejate ettevalmistusest ja panusest. Vajaduse korral oleks olnud võimalik kaebajale esitatud küsimust täpsustada ja paluda uuesti vastata. Tõendatud ei ole, et nõupidamise (koosoleku) nurjumise tingis kaebaja puudulik ettevalmistus. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES Siseministeerium palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada, uue otsusega kaebuse rahuldamata jätta ja jätta vastustaja menetluskulud kaebaja kanda. Kaebajale tehti ülesandeks selgitada nõupidamise läbiviimiseks välja kõik M.K. sissesõidukeelu kohaldamisega seonduvad asjaolud ning talle antud ülesanne ei piirdunud üksnes ülevaate ettevalmistamisega sõidukeelu kohaldamise õiguslikust regulatsioonist, senisest praktikast ning vastusest Justiitsministeeriumile M.K.-d puudutava ettepaneku osas. Isegi kui asuda seisukohale, et kaebajale antud ülesanne eeltoodud küsimustega piirduski, siis kaebaja poolt 09.12.2009 koostatud memo ei kajasta teemat, mis puudutab kõnealust vastust Justiitsministeeriumile. See on olnud ka üheks põhjuseks, miks kaebajale distsiplinaarkaristus määrati. Kohtu järeldus, et kaebaja ei pidanudki seda küsimust memos kajastama, kuna tal oli osakonnajuhataja suuline nõusolek kajastada seda kantslerile saadetud e-kirjas, ei vasta asjas kogutud tõenditele. Nõupidamise alusdokumendiks oli kaebaja poolt ettevalmistatud memo viidatud kolmes küsimuses, mitte asekantslerile saadetud e-kiri, ning puudub igasugune põhjendus, miks memo ei kajastanud Justiitsministeeriumile vastuse andmise temaatikat. 4
(8)3-09-382 Asjaolust, et kaebaja poolt nõupidamiseks ettevalmistatud materjalide kohta ei esitatud märkusi, ei saa järeldada osakonnajuhataja, asekantsleri ja ministri nõuniku poolt materjalide heakskiitmist. Kohtu järeldus kaudsest heakskiidust ei vasta asjas kogutud tõenditele ega seadusele. Kohus ei ole märkinud, millisele seadusele tuginevalt ta leidis, et ministri küsimusele vastamata jätmise või oskamatuse eest vastata ei saa üldjuhul määrata distsiplinaarkaristust. ATS § 84 p 1 järgi on üheks distsiplinaarsüüteoks teenistuskohustuste süüline täitmine või mittenõuetekohane täitmine. Distsiplinaarkaristuse määramise otsustamine on kaalutlusotsus ning karistuse määrajal on õigus ja kohustus kaaluda, kas ametniku poolt teenistuskohustuste mittenõuetekohane täitmine on aset leidnud ning kas sellele järgneb karistus või mitte. Käskkirjas märgitud nõupidamise üheks eesmärgiks oli arutada Justiitsministeeriumi poolt tehtud M.K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise ettepanekut. Kaebaja tegeles selle küsimusega juba alates oktoobrist 2008, ning kaebajale tehti ülesandeks valmistada ette nõupidamise materjalid. Sissesõidukeelu kohaldamise otsus peab olema mh proportsionaalne ning tegemist ei ole vähetähtsust omava küsimusega, mille teadmist ei saaks asjaga tegelevalt ametnikult eeldada. Kohtu seisukohad nõupidamisel toimunu osas on vastuolulised: leides, et kuna kaebaja oli tegelenud M.K.-le sõidukeelu kohaldamise küsimusega, siis on vähetõenäoline, et ta meetme proportsionaalsuse küsimusest teadlik polnud, teisalt leiab kohus, et kui kaebaja talle esitatud küsimusest aru ei saanud, siis oleks võinud minister seda korrata. Konkreetse isiku suhtes sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsuse küsimusest arusaamine ei tohiks olla probleemiks ametnikule, kes selle küsimusega väidetavalt tegelenud on, ning arusaamatuks jääb, miks siis kaebaja sellekohasele konkreetsele küsimusele vastata ei osanud. Põhjendatuks ei saa pidada kaebaja seisukohta, et tema arvates oli proportsionaalsuse küsimus teisejärguline, mistõttu asus ta selgitama ministrile asjaolu, miks vormistati vastus justiitsministrile viisil, nagu see siseministrile allkirjastamiseks pandi. Kaebaja otsustada pole isikule sissesõidukeelu kohaldamisega seonduvate küsimuste tähtsuse üle. Asjakohane pole kaebaja väide, et osakonnajuhataja ei öelnud talle enne nõupidamist, et ministrit huvitab M.K. suhtes kohaldatava sissesõidukeelu proportsionaalsuse küsimus. Teenistuskohustuste nõuetekohaseks täitmiseks ei saa pidada olukorda, kus ametnik suudab vastata vaid talle eelnevalt teatavaks tehtud küsimustele. Õige on kohtu märkus, et koosoleku edukus sõltub kõigi osalejate ettevalmistusest ja panusest, kuid käesoleval juhul kaebaja suutmatus või tahtmatus vastata ministri poolt esitatud küsimustele näitas, et ta polnud nõupidamiseks nõuetekohaselt ettevalmistanud, mistõttu polnud ka võimalik konkreetse küsimuse lahendamiseks korraldatud nõupidamist jätkata. G. Kaju palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata, halduskohtu otsuse muutmata ja mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja apellatsioonimenetluses kantud kulud. Kohus asus õigele seisukohale, et kaebajale ei saa ette heita nõupidamise materjalide mittenõuetekohast ettevalmistamist. Kohus tuvastas õigesti, et osakonnajuhatajal polnud nõupidamise päeva hommikul ettepanekuid kaebaja poolt nõupidamiseks ettevalmistatud materjalide osas ning õige on ka kohtu järeldus, et märkuste mittetegemine on käsitatav kaudse heakskiiduna esitatud materjalide suhtes. Vaidlusaluses käskkirjas endas on kinnitatud, et kaebaja küsis luba M.K.-d puudutavate asjaolude esitamiseks e-kirjas ning ta ei saanud osakonnajuhatajalt täiendavaid märkusi enne memo saatmist asekantslerile. Käskkirjas on korduvalt märgitud, et kaebaja ülesandeks oli kohtumise materjalide ettevalmistamine, mainimata kordagi, et nimetatud materjalid oleks pidanud olema esitatud kõik ühes memos või kindlasti just memo vormis. Siseministeeriumi põhimäärus ega muu akt ei sea nõupidamise materjalidele selliseid piiranguid, mis kohustaks nende esitamist ainult ühes memos ning esmakordselt apellatsioonkaebuses tehakse kaebajale etteheiteid ettevalmistatud materjalide vormi osas. Dokumentideks, mida kaebaja nõupidamiseks ette valmistas, olid nii kaebaja koostatud ja e-kirja manusesse pandud memo sissesõidukeeldude kohaldamise 5
(8)3-09-382 kohta Eestis ja statistilised ülevaated siseministri poolt kehtestatud sissesõidukeeldude kohta, kui ka e-kirjas endas olev info vastusest Justiitsministeeriumile M.K.-d puudutava ettepaneku osas. Kohus sedastas õigesti, et ainuüksi ministri küsimustele vastamata jätmine ei tõenda, et kaebaja vastust ministri küsimustele ei teadnud. Vaidlust pole selle üle, et kaebaja tegeles M.K suhtes sissesõidukeelu kohaldamise küsimusega juba alates oktoobrist 2008, so mitu kuud enne kõnealust nõupidamist, ning esitas ministeeriumi õigusosakonnale käskkirja projekti kõnealuses küsimuses, viimast poleks saanud kaebaja teha, ilma et oleks tuvastanud, et sissesõidukeelu kohaldamine M. K. suhtes on proportsionaalne. Kaebaja on korduvalt selgitanud, mis põhjusel pidas ta vajalikuks ministri küsimuste peale M.K. sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsuse kohta selgitada hoopis seda, millele tugines siseministri vastuskiri Justiitsministeeriumi taotlusele ja selleks oli mitte proportsionaalsuse, vaid tagasivõtulepingu rakendamisega seonduvad asjaolud. Kaebaja soovis tagada ministrile tervikliku ülevaate probleemi olemusest, mitte ei võtnud endale pädevust otsustada, millised M.K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamisega seotud asjaolud on enam või vähem tähtsad. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED Kaebaja leidis, et vaidlusalusest käskkirjast ei selgu, millist teenistuskohustust ta süüliselt rikkus, ning halduskohtu seisukoha järgi ei ole kaebaja poolt teenistuskohustuste süüline mittenõuetekohane täitmine tõendamist leidnud ja distsiplinaarkaristuse määramine ei ole seetõttu põhjendatud. Ringkonnakohus kaebaja ja kohtu seisukohtadega ei nõustu. ATS § 59 lg. 1 kohaselt peab teenistuja oma teenistuskohustusi täitma täpselt, õigeaegselt, kohusetundlikult, otstarbekalt ja omakasupüüdmatult, lähtudes avalikest huvidest. Teenistuskohustused on kindlaks määratud ATS-i, muude seaduste, määruste ja ametijuhendite ning muude õigusaktidega. Ametnik peab täitma ka neid ülesandeid, mis tulenevad ametiasutuse juhi või vahetu ülemuse korraldustest. Vaidlusaluses käskkirjas heideti kaebajale ette, et saades osakonnajuhatajalt ülesande valmistada ette siseministri poolt 11. detsembriks 2008 määratud nõupidamine ja koostada selleks materjalid M.K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise kohta, samuti sissesõidukeelu kohaldamise õigusliku regulatsiooni ja senise praktika kohta üldiselt, jättis ta välja selgitamata M.K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamise ettepaneku lahendamisel tähtsust omavad asjaolud ega teadnud neid, samuti oli kaebajal puudulikult ettevalmistatud sarnastel asjaoludel sissesõidukeelu kohaldamise praktika. Käskkirjas on ka kirjas, et G. Kaju ei suutnud vastata ministri küsimustele ega anda ministrile ülevaadet M.K. sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsuse kaalumise asjaoludest. Seega pole põhjendatud kaebaja väide, et käskkirjast ei selgu, millise asjaolu välja selgitamata jätmist ja mitte teadmist talle ette heidetakse. Asjaolu, et ministri esitatud küsimus M.K. suhtes kavandatava meetme proportsionaalsusest jäi vastuseta, kaebaja ei eita. Kaebaja väide, et ta pidas vajalikuks ministrile kõigepealt selgitada M.K. väljasaatmise perspektiivitust, kinnitab, et ta sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsuse küsimusele vastuse võlgu jäi. Asjakohane pole kaebuse selgitus, et sissesõidukeelu kohaldamise põhjendatus on teisejärguline olukorras, kus isikut ei saa tegelikkuses Eestist välja saata. Kuna asja materjalidest järelduvalt oli Justiitsministeeriumi ettepaneku ja kõnealuse nõupidamise teemaks mitte M.K. Eestist väljasaatmine, vaid tema suhtes sissesõidukeelu kohaldamine, siis sellest tuli kaebajal nõupidamiseks ettevalmistamisel ja nõupidamisel küsimustele vastamisel ka lähtuda. Kaebaja väidab, et talle osakonnajuhataja poolt antud ülesandest ei tulenenud vajadust hinnata sissesõidukeelu kohaldamise proportsionaalsust, ning kohus pidas kaebaja väidet usutavaks ja nõupidamise ettevalmistamise käiguga tõendatud olevaks. Ringkonnakohus nõnda ei arva. Asja materjalidest järelduvalt menetles G. Kaju Justiitsministeeriumi ettepanekut M.K. suhtes sissesõidukeelu kohaldamiseks ja valmistas ette nii sissesõidukeelu kohaldamise käskkirja projekti kui ka kirjaprojekti selle kohta, et sissesõidukeelu kohaldamist Siseministeerium võimalikuks ei pea, ning siseminister pidas vajalikuks korraldada enne Justiitsministeeriumile vastuse andmist nõupidamine. Kaebaja märgib ise oma 15.12.2008 seletuskirjas, et 08.12.2008 teavitas osakonna6
(8)3-09-382 juhataja teda sellest, et minister soovib 11.12.2008 M.K. teemal kohtuda ning selle raames rääkida ka sissesõidukeelu kohaldamise teemast üldisemalt. Seega oli kaebaja teadlik sellest, et nõupidamisel tuleb põhjalikule käsitlemisele konkreetselt M.K. juhtum sissesõidukeelu kohaldamise aspektist, mistõttu tuli tal ka nõupidamiseks ette valmistuda selliselt, et kontrollimata ja hindamata poleks jäänud ühtki M.K. suhtes konkreetselt, aga samuti sissesõidukeelu kohaldamist üldisemalt puudutavat asjaolu. Ennast õigustav on kaebaja selgitus, et tema poolt nõupidamiseks ettevalmistatud kirjalikele materjalidele ei esitanud märkusi/täiendusi ei ülesande andnud vahetu ülemus ega teised nõupidamisest osa võtnud ametnikud. Vaidlusalusest käskkirjast järelduvalt ei tehtudki kaebajale ülesandeks nõupidamise ettevalmistamise raames valmistada arutamisele tuleva teema kohta kõik materjalid ette kirjalikult. Vaidluse all ei ole, et nõupidamise kokkukutsumise eesmärgiks oli eelkõige Justiitsministeeriumi ettepaneku arutamine. Sissesõidukeelu kohaldamine on kaalutlusotsus ning isiku suhtes viidatud meetme rakendamine peab olema proportsionaalne. Seega viidatud ettepanekut menetleva ja nõupidamist ettevalmistava ametnikuna pidi kaebaja aru saama ja oskama vastata kõikidele konkreetset juhtumit puudutavatele, sh ka meetme proportsionaalsuse küsimusele, olenemata sellest, kas nõupidamisest osavõtjatel oli eelnevaid märkusi kaebaja poolt kirjalikult ettevalmistatud materjalide kohta või mitte. Kuna nõupidamise kutsus kokku siseminister, kes pidas vajalikuks M.K.-le sissesõidukeelu kohaldamist täiendavalt arutada, kuid kaebaja ministri esitatud nõupidamise teemat käsitlevad küsimused vastuseta jättis, siis sellest järeldas vastustaja õigesti, et kaebaja jättis nõupidamise nõuetekohaselt ettevalmistamata, mis on käsitletav teenistuskohustuste mittenõuetekohase täitmisena ATS § 84 p 1 tähenduses. Põhjendatud pole kaebaja väide, et vaidlusalune käskkiri ei vasta õigusaktides sätestatud nõuetele.
§ 11
lg-s 2 sätestatakse minimaalsed nõuded andmete osas, mis tuleb kanda dokumenti, millega vormistatakse distsiplinaarkaristus. Nimetatud sätte kolmanda punkti kohaselt peab käskkiri sisaldama süüteo, samuti karistamisel arvesse võetud muude asjaolude kirjelduse. See tingimus on vaidlusaluses käskkirjas täidetud. TDS §-st 11 ei tulene, et käskkirjas peaks olema osundatud konkreetsetele sätetele, millest tulenevad ametniku kohustused, mille täitmatajätmises või mittenõuetekohases täitmises teda süüdistatakse. Arvestades, et süüteost teadasaamise ja karistuse andmise vahelisel perioodil (11.02.2008 kuni 20.01.2009) oli G. Kaju teenistussuhe peatunud tema puhkuse ajal (22.12.2008 – 02.01.2009), siis on distsiplinaarkaristus määratud
§ 6lg-s 1 toodud ühekuulise tähtaja jooksul süüteo toimepanemisest teadasaamisest.
Distsiplinaarkaristuse määramise puhul on tegemist kaalutlusotsusega ning haldusorganil on lai diskretsiooniruum distsiplinaarkaristuse valikul.
§ 8
lg-st 1 tulenevalt peab määratav karistus olema kooskõlas süüteo raskuse, selle toimepanemise asjaolude ja töötaja eelneva käitumisega. Vaidlusaluses käskkirjas on märgitud, et kaebajat ei ole distsiplinaarkorras varem karistatud, kuid on varasemalt juhitud suuliselt tähelepanu teenistuskohustuste mittenõuetekohasele täitmisele, ning asjaolu, et kaebaja ei täitnud kõnealusel juhtumil talle antud ülesannet nõupidamiseks ettevalmistamisel piisavalt kohusetundlikult, tõi kaasa selle, et nõupidamist ei olnud võimalik korrektselt läbi viia. Eeltoodust tulenevalt on ringkonnakohtu hinnangul kergeim võimalik karistus (noomitus) määratud käesoleval juhul kooskõlas seadusega ja diskretsioonireegleid järgides ning distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja tühistamiseks esitatud kaebus põhjendamatu. Halduskohtu otsus tuleb tühistada ja kaebus rahuldamata jätta. Kaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad kaebaja kantud menetluskulud tema enda kanda. Menetluskulude hüvitamise taotluse on esitanud ka apellant ning taotlusele lisatud menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide kohaselt seisnevad kulud apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõivust 250 kr ja vastustaja esindaja kuludest. HKMS § 93 lg 5 kohaselt mõistab kohus välja vaid põhjendatud ja vajalikud kulud. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et teenistusalastes küsimustes antud haldusakte peab ametiasutus olema suuteline kaitsma kohtus oma amet7
(8)3-09-382 nike kaudu. See seisukoht on asjakohane ka käesoleval juhul ning ringkonnakohus jätab vastustaja taotluse esindaja kulude hüvitamiseks rahuldamata ja Siseministeeriumi kantud õigusabikulud tema enda kanda. Kaebajalt riigilõivu väljamõistmise taotlus kuulub rahuldamisele ja 250 kr tuleb kaebajalt vastustaja kasuks välja mõista. Kohtunikud Lilianne Aasma Viive Ligi Silvia Truman 8
(8)