KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Oliver Kask ja Viive Ligi Otsuse tegemise aeg ja koht 15.02.2010, Tallinn Haldusasja number 3-08-1638 Haldusasi Kim Johansen Transport (end OÜ Addo) OÜ kaebused Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse 13.05.2008 intressinõude nr 13.2/14911 ja Maksu- ja Tolliameti 15.07.2008 vaideotsuse nr 6-1/141.1 tühistamiseks ning Eesti Haigekassa poolt tekitatud kahju hüvitamiseks Kaebuse esitaja – Kim Johansen Transport OÜ, esindaja vandeadvokaat Kaimo Räppo Vastustaja – Eesti Haigekassa, esindaja vandeadvokaat Ants Nõmper Tallinna Halduskohtu 12.08.2009 otsus Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Kim Johansen Transport OÜ apellatsioonkaebus 28.01.2010 RESOLUTSIOON Rahuldada Kim Johansen Transport OÜ apellatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Halduskohtu 12.08.2009 otsus osas, millega kaebajalt mõisteti Eesti Haigekassa kasuks välja menetluskulud 60 000 krooni. Muus osas jätta Kim Johansen Transport OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 12.08.2009 otsus muutmata. Menetluskulud jätta menetlusosaliste enda kanda. EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates ringkonnakohtu otsuse avalikult teatavakstegemisest, so hiljemalt 17.03.
- Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 54 lg 2 ja § 59 lg 2 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta. 3-08-1638 ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- OÜ Addo sõlmis
- a töölepingud mitteresidentidest veokijuhtidega, kelle elukohtadeks olid peamiselt Bulgaaria ja Poola ning tasus nendele makstud tasudelt sotsiaalmaksu. OÜ Addo esitas Eesti Haigekassale kindlustatavate isikute nimekirja, kuid nimetatud isikud jäid isikukoodi puudumise tõttu ravikindlustuse andmekogus registreerimata. Kuigi 25.08.2006 jõustunud regionaalministri 07.01.2005 määruse nr 2 „Isikukoodide moodustamise, väljajagamise ja andmise kord“ § 91 võimaldas isikukoodi taotleda ka mitteresidentidel, milleks tuli isiklikult esitada maavalitsusele vastavasisuline kirjalik taotlus, leidis OÜ Addo, et mitteresidentidest veokijuhtide Eestisse toimetamine on liiga kulukas, sõlmis neile tervisekindlustuse tagamiseks lepingud erakindlustusseltsidega ning peatas alates 2007.a jaanuarist vastavalt sotsiaalmaksu tasumise. Ülalnimetatud määruse 21.09.2007 jõustunud muudatus võimaldas isikukoodi taotleda ka välismaal Eesti välisesinduste kaudu. OÜ Addo registreeris seejärel töötajad ravikindlustuse andmekogus. OÜ Addo tasus 12.06.2008 sotsiaalmaksuvõla, kuid ei olnud nõus tasuma intresse. Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse 13.05.2008 intressinõudega kohustati OÜ-d Addo tasuma intressivõlga summas 983 579 krooni. Maksu- ja Tolliameti 15.07.2008 vaideotsusega jäeti OÜ Addo vaie rahuldamata.
- OÜ Addo esitas 14.08.2008 halduskohtule kaebuse Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskuse 13.05.2008 intressinõude ning Maksu- ja Tolliameti 15.07.2008 vaideotsuse tühistamiseks. Kaebuses leiti, et intressinõue on tekkinud riigiasutuste poolse õigusvastase tegevuse tulemusel. Euroopa Nõukogu 14.06.1971 määruse (EMÜ) nr 1408/71 (määrus nr 1408/71) kohaselt pidid OÜ Addo töötajatele laienema samad õigused, mis teistele isikutele, kelle eest tasutakse Eestis sotsiaalmaksu. Määrusega vastuolus oli ka nõue, et isikukoodi taotlemiseks pidi sellekohase avalduse esitama iga töötaja isiklikult Eestis viibides. 15.09.2008 esitas OÜ Addo kaebuse nõudega mõista Eesti Haigekassalt välja 1 392 492,32 krooni. Kaebuse põhjendused: 1) kaebaja töötajate eest tasuti sotsiaalmaksu Eesti Vabariigile ning sellest tulenevalt pidid töötajatele laienema samad õigused, mis laienevad teistele isikutele, kelle eest sotsiaalmaksu tasutakse. Ravikindlustuse kaitse töötajatele aga ei laienenud. Seega oli haigekassa tegevus ja otsused vastuolus määrusest nr 1408/71 tulenevaga; 2) kui haigekassa oleks täitnud omapoolse kohustuse ja taganud töötajatele ravikindlustuskaitse, ei oleks kaebaja pidanud kandma erakindlustusseltside ravikindlustuskulusid summas 1 392 492,32 krooni.
- Maksu- ja Tolliamet palus jätta kaebuse rahuldamata.
- Eesti Haigekassa palus jätta kaebuse rahuldamata, esitades kaebusele järgmised vastuväited: 1) vastustaja tegevus ei olnud määrusega nr 1408/71 vastuolus. Määrus sätestab sotsiaalkindlustuse valdkonnas kohaldamisele kuuluva riigi õiguse, mitte sotsiaalkindlustuse tagamise/osutamise korra. Korra sätestamine on riigi enda pädevuses. Vastustaja lähtus oma tegevuses kehtivatest õigusaktidest ning keeldus ravikindlustuse seaduse (RavKS) § 13 lg 1 ja sotsiaalministri 18.08.2004 määruse nr 101 § 12 lg 1 alusel õiguspäraselt töötajaid ravikindlustuse andmekogusse kandmast. Asjaolu, et kuni 21.09.2007 ei olnud võimalik isikukoodi taotleda välismaalt, ei muuda vastustaja tegevust õigusvastaseks; 2) kaebuse esitaja ei ole välja toonud ja tõendanud, mis ulatuses töötajaid erakindlustusseltside poolt kindlustati, st kas töötajate kindlustuskaitse jäi samadesse piiridesse, mida oleks pakkunud vastustajapoolse ravikindlustuskaitse olemasolu või ületas seda; 3) riigivastutuse seaduse (RVastS) § 13 lg 3 kohaselt vabaneb avaliku võimu kandja kahju hüvitamisest, kui kahju tekitamist ei oleks olnud ka vajalikku hoolsust täielikult järgides 2
(6)3-08-1638 võimalik vältida. Antud juhul täitis vastustaja kõiki seadusest tulenevaid kohustusi, mh ka hoolsuskohustust. Kui vastustaja oleks isikukoodi olemasoluta kandnud kaebaja töötajad ravikindlustuse andmekogusse, oleks ta rikkunud seadust; 4) kaebus on esitatud ebaõigel materiaalsel alusel ja vale isiku vastu. Vastustaja hinnangul on antud juhul tegemist olukorraga, kus kahju on tekkinud õigustloova aktiga, mitte vastustaja tegevuse tagajärjel. Vastustaja ei saa vastustada kahju eest, mis tekib seadusandja kehtestatud regulatsiooni õiguspärase rakendamise tagajärjel.
- Tallinna Halduskohtu 12.08.2009 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ning mõisteti kaebajalt Eesti Haigekassa kasuks välja menetluskulud 60 000 krooni. Otsuse põhjendused: 1) RavKS § 13 lg 6 p 1 alusel antud sotsiaalministri 18.08.2004 määruse nr 101 § 4 ja § 12 lg p 5 kohaselt on isiku kindlustuskaitse tekkimiseks esitatav dokument kindlustatavate isikute nimekiri, mis peab muuhulgas sisaldama kindlustatava isiku isikukoodi. Eeltoodud nõuet ei saa pidada ebaproportsionaalseks; 2) puudub vaidlus, et kaebaja ei esitanud haigekassale oma töötajate isikukoode. Seega puudus vastustajal võimalus töötajate ravikindlustuse andmekogusse kandmiseks ning vastustaja tegevus oli seejuures õiguspärane. Vastustaja tegevuse õiguspärasuse hindamisel ei oma tähtsust kaebaja väited, mis seonduvad kehtinud isikukoodide andmise korrast tulenenud takistuste ja raskustega; 3) maksuhalduri intressinõue oli õigustatud, sest kaebaja ei olnud täitnud kohustust arvestada ja tasuda tähtpäevaks tasumata maksusummalt intressi; 4) vastustajate tegevus ei olnud vastuolus määrusega nr 1408/
- Haigekassa on õigesti selgitanud, et nimetatud määrus sätestab sotsiaalkindluste valdkonnas kohaldamisele kuuluva riigi õiguse, mitte sotsiaalkindlustuse tagamise ja osutamise korra. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
- Kim Johansen Transport OÜ apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus osas, mis puudutab Eesti Haigekassa vastu esitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamata jätmist ja Eesti Haigekassale menetluskulude väljamõistmist ning teha asjas uus otsus, millega mõista Eesti Haigekassalt kaebaja kasuks välja 1 392 492, 32 krooni. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) PS §-st 3 tuleneb, et avaliku võimu kandja on kohustatud kohaldama vaid õiguspäraseid õigusakte ja jätma kohaldamata need õigusaktide sätted, mis on vastuolus Eesti ja kohalduvate Euroopa Liidu õigusaktidega ning nendest tulenevate põhimõtetega. Seega oleks vastustaja pidanud ravikindlustuse andmekogusse kandmata jätmise otsustamisel lähtuma muu hulgas RavKS §-s 5 sätestatud kindlustatud isiku mõistest, normihierarhia ja legaliteedi printsiibist, hea halduse põhimõttest ja Euroopa Liidus rakendatavast tööjõu vaba liikumise põhimõttest. RavKS § 5 tähenduses olid kaebaja töötajad kindlustatud isikuteks, kuid RavKS § 13 lg 6 alusel kehtestatud sotsiaalministri määrusega kehtestati tehnilisi piiranguid ravikindlustuskaitse algusele. Kuni
- a septembrini oli oluliselt raskendatud isikukoodide väljastamine välisriigi kodanikele ning selle taotlemine seotud oluliste kuludega. Vastustaja oleks pidanud võtma arvesse normihierarhia ja hea halduse põhimõtted ning tegema kaebaja töötajate suhtes kande ravikindlustuse andmekogusse. Oleks tulnud järeldada, et sotsiaalministri määruses kehtestatud isikukoodi nõue oli ebaproportsionaalne; 2) määruse nr 1408/71 eesmärk ei ole mitte üksnes sätestada, millise riigi õigus sotsiaalkindlustuse vallas kohaldamisele kuulub, vaid ennekõike tagada olukord, et isikud oleks kaitstud ühe või teise liikmesriigi poolt pakutava sotsiaalkindlustussüsteemi raames. See seisukoht nähtub ka Euroopa Kohtu otsusest asjas C-507/
- Oluliste tehniliste piirangute kehtestamine, mis takistavad sotsiaalkindlustuse laienemist, on diskrimineerimine ja seega keelatud tulenevalt asutamislepingu art 39 lg-st 2 ja määruse nr 1408/71 art 3 lg-st
- Eesti 3
(6)3-08-1638 Vabariigi isikukoodi olemasolu ei ole vajalik ravikindlustuskaitse laienemiseks. Seda ei saa pidada oluliseks vajalikuks eeltingimuseks; 3) asja lahendamiseks on vajalik küsida eelotsust Euroopa Kohtult. Vajalik on seisukoht küsimuses, kas määrusega nr 1408/71 on kooskõlas nõue, mille kohaselt sotsiaalkindlustuskaitse algatamiseks kohustatakse teise liikmesriigi kodanikku taotlema vastava riigi isikukoodi selliselt, et vastava taotluse esitamine on võimalik üksnes selle riigi territooriumil; 4) halduskohus mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskulud 60 000 krooni. Menetluskulude väljamõistmine on vastuolus üldise kohtupraktikaga selles küsimuses. Ravikindlustuskaitse tekkimisega seotud küsimused on üks haigekassa põhifunktsioone.
- Eesti Haigekassa palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Vastustaja nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib vastustaja järgmist: 1) vastustaja tegevus kaebaja töötajate ravikindlustuse andmekogusse kandmata jätmisel oli õiguspärane. Haldusmenetluse algatamiseks (töötajate ravikindlustuse andmekogusse kandmiseks) oli vajalik kindlustatud isikute nimekirja esitamine vastustajale. Fakt, et kaebaja püüdis väidetavalt esitada taotlust interneti kaudu, kuid isikukoodide puudumise tõttu see ei õnnestunud, ei ole käsitletav taotluse esitamisena, mille rahuldamisest vastustaja oleks saanud keelduda. Kaebajal oleks olnud võimalik nimekiri esitada ka paberil või elektronposti teel digitaalselt allkirjastatuna. Vastustajale teadaolevalt ei ole kaebaja kindlustatavate isikute nimekirja esitanud. Ilma vastava taotluseta ei ole vastustaja õigusvastane käitumine võimalik, sest taotluseta ei saanud vastustajal tekkida töötajate ravikindlustuse andmekogusse kandmise kohustust. Haldusmenetlust ei ole seega üldse alustatudki, mistõttu ei saa vastustaja tegevus olla õigusvastane ja vastuolus PS §-ga
- Kaebaja pöördus vastustaja poole esmakordselt alles 16.02.2007, taotledes ravikindlustuse eest tasutud summade tagastamist; 2) haldusorgan ei saa PS §-le 3 tuginedes jätta kohaldamata kehtivatest õigusaktidest tulenevaid nõudeid; 3) vastustaja tegevus ei olnud vastuolus määrusega nr 1408/
- Euroopa Kohtu lahendites nr C507/06, C-332/05 ja C-212/06 ei ole käsitletud liikmesriigi poolt kehtestatud protseduurilist korda. Lahendites on lähtutud üksnes kodakondsuse/elukoha alusel piirangute seadmisest ehk liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemi kohaldumise piiramisest; 4) isikukoodi olemasolu on isiku ravikindlustuse andmekogusse kandmiseks vältimatult vajalik. Andmekogu, nagu ka teised isikuandmeid sisaldavad andmekogud, põhineb Eesti isikukoodil. See on riigis ühte infosüsteemi toimimise seisukohast ainuvõimalik lahendus. Andmekogud toimivad kõige efektiivsemalt üksnes isikukoodi kaudu; 5) kahju tekkimine ja suurus ei ole tõendatud. Kaebaja on esitanud hulga dokumente ja arveid, kuid neist ei nähtu, mille eest ning kelle poolt on need esitatud. Kaebaja peab tõendama ravikindlustusega seonduvate kulude kandmist iga töötaja suhtes eraldi. Poliisidelt on näha, et töötajatele laienes ulatuslikum kindlustuskaitse, kui neile oleks olnud tagatud Eesti Haigekassa poolt. Kahjunõue on esitatud Bulgaaria ja Poola töötajatega seonduvalt. Bulgaaria liitus Euroopa Liiduga alles 01.01.2007, mistõttu ei saa kaebaja nõuda eelneva perioodi eest kahju hüvitamist. Igal juhul ei kuuluks hüvitamisele pärast 21.09.2007 tekkinud kahju, sest sellest ajast oli võimalik isikukoode taotleda ka välisriigist. Poliisidest nähtuvalt ulatus paljude töötajate kindlustusperiood
- aastasse; 6) kahju hüvitamine on välistatud esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmise tõttu. Kaebaja oleks pidanud vastustaja poole pöörduma kohe, kui avastas, et elektroonilise andmevahetussüsteemi kaudu ei saa esitada avaldust töötajate ravikindlustuse andmekogusse kandmiseks; 7) eelotsuse küsimine ei ole vajalik. Kahju hüvitamine on välistatud juba muude asjaolude tõttu: haldusmenetlust ei ole kunagi alustatud, vastustaja ei saa olla kahju hüvitamise kohustatud isikuks. Samuti oleks eelotsuse küsimine vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega; 4
(6)3-08-1638 8) menetluskulude väljamõistmine oli põhjendatud. Vaidlus, kas isikukoodi nõudmine töötaja ravikindlustuse andmekogusse kandmiseks oli kooskõlas PS-ga ja määrusega nr 1408/71, ei kuulu vastustaja igapäevategevuse raamidesse. Eesti Haigekassa põhikirja § 35 lg 1 p 13 kohaselt kuulub vastustaja pädevusse kohtutes haigekassa esindamise korraldamine, mitte aga kohtus haigekassa esindamine. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et puudub Eesti Haigekassa poolne õigusvastane tegevus, mistõttu on kahju koosseis täitmata ning kahju hüvitamise nõue tuleb jätta rahuldamata. Kaebaja ei konkretiseerinud oma kaebuses, milles täpselt seisnes kaebaja õiguste rikkumisele suunatud vastustaja õigusvastane tegevus ning millal vastustaja õigusvastase toimingu sooritas või haldusakti andis. Ringkonnakohtu istungil väitis kaebaja, et vastustaja õigusvastane tegevus seisnes tehnilise takistuse loomises, mille tagajärjel ei õnnestunud kaebajal kindlustatud isikute nimekirja üle X-tee vastustajale esitada. Vastustaja õigusvastane tegevus algas kaebaja hinnangul siis, kui X-tee kaudu taotlust esitades kuvati kaebajale teade, et taotlust ei õnnestunud esitada. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja käsitlusega, et X-tee kaudu taotluse esitamise ebaõnnestumine (isikukoodi puudumise tõttu) on mingis seoses vastustaja õigusvastase tegevuse või tegevusetusega. Arvestades, et taotlusse sisestatud andmed olid ebatäielikud, ei jõudnud teave esitatud taotluse ning selles esinevate puuduste kohta haigekassani. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja ei pöördunud taotlusega vastustaja poole ka mingis muus vormis (paberkandjal või elektronposti teel). Seega on vastustaja õigesti märkinud, et haldusmenetlust ei ole üldse alustatud ning vastustaja ei ole saanud kaebaja taotluse osas seisukohta võtta. Vastustaja tegevuseks ei saa lugeda X-tee rakendamist viisil, mis eeldab isikukoodi sisestamist taotlusse. Esiteks ei tegele haigekassa X-tee lahendustega ning teiseks tulenes isikukoodi nõue sotsiaalministri 18.08.2004 määrusest nr
- Eesti Haigekassal puudus võimalus jätta kehtivat õigusnormi täitmata. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja käsitlusega, millest tulenevalt oleks vastustaja võinud asjakohase määruse kohaldamata jätta. Selline õigus on põhiseadusest tulenevalt üksnes kohtul põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamise teel.
- Vaatamata asjaolule, et kohtumenetluse ajal on juhitud kaebaja tähelepanu asjaolule, et kahjunõue on esitatud valel alusel vale isiku vastu, ei ole kaebaja soovinud oma kahjunõuet muuta.
- Apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele osas, millega kaebajalt mõisteti Eesti Haigekassa kasuks välja menetluskulud 60 000 krooni. Halduskohus ei ole otsuses põhjendanud, miks ta on kõrvale kaldunud tavapärasest kohtupraktikast, mille kohaselt reeglina vastustaja menetluskulusid teistelt menetlusosalistelt välja ei mõisteta. Halduskohus on otsuses üksnes leidnud, et menetluskulud on liiga suured ning neid tuleb vähendada. Vastustaja on leidnud, et menetluskulude väljamõistmine oli põhjendatud, sest vaidlus isikukoodinõude kooskõlast põhiseaduse ning määrusega nr 1408/71 ei kuulu vastustaja igapäevategevuse raamidesse ning põhikirja kohaselt tegeleb haigekassa üksnes kohtutes haigekassa esindamise korraldamisega, mitte aga esindamisega. Riigikohus on nimetanud selged kriteeriumid, millistel juhtudel on kaebajalt võimalik välja mõista vastustaja menetluskulud: välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord, kaebaja pahatahtlikkus, vaidlusaluse õigusküsimuse eriline 5
(6)3-08-1638 tähendus õiguskorras ja muud kaalukad ja erandlikud asjaolud (vt nt 3-3-1-16-07, 3-3-1-24-07). Ringkonnakohus leiab, et antud juhul sellised erandlikud asjaolud puuduvad. Vaidlus isikute ravikindlustuse andmekogusse kandmise kohta seondub vahetult vastustaja igapäevategevusega. Asjaolu, et muuhulgas on kaebaja viidanud regulatsiooni vastuolule põhiseaduse ja Euroopa Liidu õigusnormidega, ei muuda määravalt vaidluse sisu. Ka viide põhikirjale ei ole antud juhul asjakohane. Kuigi põhikirja kohaselt peab haigekassa üksnes korraldama kohtus esindamise, ei sea see haigekassat teiste haldusorganitega võrreldes erinevasse rolli. Kui haigekassa on otsustanud kohtus esindamise korraldada viisil, kus tal puuduvad pädevad koosseisulised juristid ning õigusabi ostetakse igakordselt väljastpoolt, ei ole ta vastava kaalutlusotsustuse tegemisega kõrvaldanud end halduskohtumenetluses kehtiva põhimõtte mõjualast, mille kohaselt toimub üldjuhul vastustaja esindamine kohtus tema enda kulul. Viive Ligi Oliver Kask Kaire Pikamäe 6
(6)