) §-le
lg-le 1 ja Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määrusega nr 241 kehtestatud kinnisasja vahetamise korra ja kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise aluste (edaspidi Määrus nr 241) § 11 lg 2 p-le 3 järelepärimise kaitseala valitsejale Harjumaa Keskkonnateenistusele, et välja selgitada kinnisasja vahetamise võimalik ulatus ja otstarbekus.
§-le 19 ja taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks
ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse (
MS) § 3 ja § 16 p 2 ning
Kaebaja seisukohad
lg 10 ei ole kooskõlas põhiseaduse (PS) §-s 32 sätestatud omandipõhiõigusega ning PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttega. Õiguskantsleri vastuse kohaselt on avalduse põhiküsimuseks, kas riik hüvitab omandile seatud sundvõõrandamisele sarnanevad piirangud koheselt, nii nagu seda näeb ette PS § 32 lg
MS § 3, § 16 p 2 ja
Täpsemalt on küsimuseks, kas menetluse kestel „õiglase" hüvitise määramise reeglite tagasiulatuv muutmine on lubatud. Õiguskindlus on Riigikohtu hinnangul sotsiaalne väärtus. See sotsiaalne väärtus kujuneb siis, kui realiseerub õigusaktide eesmärk luua ühiskonnas korrapära ja stabiilsust, et eksisteeriks kindel ja püsiv alus põhiõiguste ja -vabaduste seaduspäraseks kasutamiseks. Õiguskindluse põhimõte muutub aktuaalseks olukorras, kus seadusandja kehtestab tagasiulatuva jõuga normi. Õiguspärase ootuse põhimõte kaitseb riigi ja isiku vahel tekkinud usaldussuhet. Riigikohtu sõnutsi tuleneb sellest usaldussuhtest, et seadusandja ei või isiku suhtes käituda sõnamurdlikult ning igaühel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Õiguspärase ootuse põhimõte ei anna aga tekkinud usaldussuhtele absoluutset kaitset. Riigikohtu hinnangul võib seadusandja õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega paratamatult halvendada mõnede ühiskonnaliikmete olukorda. Samuti võib Riigikogu, arvestades PS-s väljendatud rahva tahtega, riigi üldiste huvidega ning tegeliku olukorra ja legaalsuse printsiibiga, põhimõtteliselt anda ka tagasiulatuva jõuga mittekriminaalõiguslikke õigusakte, millega võidakse muuta või tühistada varasemaid õigustloovaid akte. Kokkuvõtlikult annab õiguspärase ootuse põhimõte isikule kaitse ebasoodsate normide tagasiulatuva mõju vastu. See, kas konkreetsel juhul on õiguspärase ootuse põhimõttest tulenevalt isiku ja riigi vahel tekkinud usaldussuhe kaitstav, on kaalumise küsimus. Õiguspärase ootuse materiaalõiguslik mõju isikule seisneb selles, et tuleb hinnata muudetud normi mõju isikule, s.t kuidas muutub isiku õiguspositsioon. Üldjuhul tuleb materiaalõiguse puhul õiguspärase ootuse põhimõttest nõue lähtuda menetluse alustamisel kehtinud materiaalõiguslikust normist. Seda eeskätt olukorras, kus uue normi õiguslik tagajärg on varem kehtinuga võrreldes isiku jaoks koormavam.
MS § 16 p 2 koosmõjus §-ga 3 ning
MS § 16 p 2 alusel kehtestatud
91 lg 10 puhul on tegemist tagasiulatuva jõuga normidega. Kuna normid on tagasiulatuva jõuga, siis tuleb analüüsida, kas nende toime on isikule soodus või ebasoodus ning juhul, kui tegemist on isikule ebasoodsa mõjuga normidega, tuleb analüüsida, millise huvi tõttu sooviti isikute positsiooni ebasoodsamaks muuta ning kas vastav huvi on piisavalt kaalukas. Kuni 01.08.2008 kehtinud ja alates 01.08.2008 kehtiva õiguse peamine vahe seisneb selles, et alates 01.08.2008 soovitakse „õiglast” hüvitist maksta ainult rahas, s.t kaotatakse võimalus saada hüvitisena asendusmaad. Omandamine on seatud sõltuvusse ka sellest, kui palju on riigieelarves raha ette nähtud. Seaduse muudatusega on
sse sisse programmeeritud omandamismenetluste alustamiseks esitatud avalduste lahendamise järjekord. Sellest johtuvalt sõltub iga avalduse sisulise lahendamise kiirus sellest, kui palju on seadusandja riigieelarvesse vastavate menetluste teostamiseks raha planeerinud. Mida ebapiisavamalt on raha planeeritud, seda pikemaks vastav järjekord kujuneb. On suur tõenäosus, et isikule hüvitise maksmist ei otsustata mõistliku aja jooksul. Kirjeldatust saab järeldada, et hüvitise liigi asendamine kui selline omab isiku suhtes ebasoodsat toimet. Kuna
MS § 3 ja § 16 p 2 on isikule ebasoodsa mõjuga, tuleb selgitada välja, millisel eesmärgil vastavat muudatust õiguskorras kavandatakse, st, mis on see üldine huvi, mis õigustab
MS tagasiulatuvalt kehtestamise.
MS § 16 p 2 kehtestamise on tinginud asendusmaade 4 andmise tehingute taust ning asjaolu, et Keskkonnaministeeriumis ei ole inimesi, kes selle teemaga sooviksid tegeleda. Eespool toodu põhjal saab järeldada, et
MS § 3 ja § 16 p 2 kehtestamise põhjuseks on valdavalt asendusmaade andmise tehingutega seoses aset leidnud skandaalid. Kaaludes ühelt poolt avalikku huvi lühendada isikule hüvitise määramise protsessi ja teiselt poolt isiku huvi saada hüvitist mõistliku aja jooksul, on õiguskantsler olnud seisukohal, et avalik huvi ei kaalu üles isiku huvi olukorras, kus isikule on juba leitud asendusmaa ja talle on vastav pakkumine esitatud. Seda põhjusel, et vahetusmenetluse asendamine omandamismenetlusega selles etapis ei võimalda saavutada eesmärki, mida muudatusega taotletakse, st isikule hüvitise määramine ei muutu tõhusamaks, vaid see muutub konkreetsel juhul veelgi aeglasemaks ning lõppkokkuvõttes on ühe avalduse menetlemiseks tehtavad kulutused ühtlasi ka suuremad. Olukorras, kus isikule pole veel ettepanekut asendusmaa andmise osas tehtud, võib
MS § 16 p 2 osutuda küll sobivaks (protsess lüheneb, riik ei pea kulutama ressurssi tehniliselt keeruka menetluse teostamiseks) ja vajalikuks vahendiks (muul moel pole võimalik protsessi lühendada ja kulusid optimeerida), kuid vahetusmenetluse asendamine omandamismenetlusega võib osutuda isiku seisukohalt ebamõõdukaks. Viimast juhul, kus riigieelarves ei ole omandamismenetluseks ette nähtud piisavalt raha. Kuna riigieelarvesse planeeritud summat tuleb lugeda ebapiisavaks (vaja oleks 1,5 miljardit), võib sellest järeldada, et isik ei saa kavandatava omandamismenetluse rakendumisel hüvitist mõistliku aja jooksul. Vastustajate seisukoht ja taotlus 12. Vastustajad paluvad jätta kaebuse rahuldamata. LRP piiranguvööndis, kus asub kaebajale kuuluv Pajulahe kinnistu, on lubatud looduskaitsenõuetega kooskõlas olev majandustegevus ja ka loodusvarade kasutamine, arvestades
ja LRP KE-ga sätestatud kitsendusi.
lg 2 ning KE p 14 ja p 31 alap 9 kohaselt on LRP piiranguvööndis LRP valitseja nõusolekul põhimõtteliselt võimalik ka ehitamine maale, mille sihtotstarbeks on katastriüksuse registreerimisel määratud maatulundusmaa, kusjuures alaliikides “looduslik rohumaa” ja “metsamaa” on lubatud anda nõusolek ehitamiseks tiheasustusaladel ja detailplaneeringu kohustusega hajaasustusaladel ja taluhoonestuse taastamiseks ning LRP valitseja nõusolekul on lubatud ehitada hajaasustusaladel kuni 2-korruselisi viil-, kelp- ja poolkelpkatusega hooneid ja tiheasustusaladel kuni 3-korruselisi hooneid, kui kohalikud omavalitsused ei ole teinud täiendavaid piiranguid. Samuti on
lg-te 2-5 ning KE p-de 13 ja 34 kohaselt lubatud LRP valitseja nõusolekul maatulundusmaal põllumajandus- ja metsamajandustööd. LRP piiranguvööndi kohta sätestatud piirangud (ehitamine, majandustegevus) kehtisid sisuliselt samasugustena ka 05.07.2006, mil kaebaja omandas Pajulahe kinnistu. Lisaks sellele on ka Pajulahe kinnistu müügilepingu ja asjaõiguslepingu p-s 1.3.5 sätestatud, millised looduskaitselised piirangud kehtivad lepingu eseme suhtes. Järelikult pidi kaebaja kinnistu ostu-müügilepingu sõlmimisel teadma, millise riisiko ta sellise kinnistu omandamisega endale võtab. Olukorras, kus kaebaja omandas Pajulahe kinnistu 05.07.2006 võõrandamistehinguga ja sai kinnisasja omanikuks kinnistusraamatusse kande tegemisest 07.08.2006 ning esitas juba ca 2 ja pool kuud pärast kinnistamist, so 27.10.2006 keskkonnaministrile avalduse kinnisasja vahetamiseks riigile kuuluvate kinnistute vastu Harjumaale, saab vastustaja asuda seisukohale, et kaebaja eesmärk Pajulahe kinnisasja omandamisel ei olnud mitte oma kodu rajamine, vaid LRP-s asuva paljude looduskaitseliste piirangutega Pajulahe kinnistu (maa tagasi saanud isikutelt alla turuhinna (3 miljoni krooni eest)) omandamine selleks, et kasutada Pajulahe 5 kinnistut (turuväärtusega enam kui 5,2 miljonit krooni) vahetusobjektina riigile kuuluvate kasutuspiiranguteta kinnistute omandamiseks ehk teisisõnu, äritegemiseks. 13. Tulenevalt Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määrusega nr 242 kinnitatud “Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks” (Määrus nr 242) sätetest ei piira Pajulehe kinnistule seatud kaitsekord kinnistu sihtotstarbelist kasutamist oluliselt. Pajulehe kinnistu kuulub sellest hoolimata jätkuvalt
aprilli 2007 algatatud omandamismenetluse kohta, mis ei ole nimetatud kuupäevaks lõpule viidud, ei tehta Määruse nr 242 § 6 lg-tes 3 ja 4 nimetatud otsust ega hinnata täiendavalt kinnisasja vastavust Määruse nr 242 §-s 3¹ sätestatud kriteeriumidele ning omandamismenetluse eeltoimingud viib lõpule varem määratud riigi esindaja. 14. Alates 01.04.2007 kehtiva
augustiks 2008 (so
kehtetuks tunnistamiseni) ei kehtestanud, samuti ei olnud Vabariigi Valitsus Määrust nr 241
lg 5 sätestas, et kinnisasja vahetamise kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega; - neid kriteeriume Vabariigi Valitsus määrusega kehtestanud ei ole; - samuti pole Määrust nr 241 nende kriteeriumidega täiendanud, asus Maa-amet seisukohale, et Pajulahe kinnistu puhul omavad Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatavad kinnisasja vahetamise kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, olulist tähendust, ning peatas vahetusmaade osas läbirääkimised. Seega, alates 1. aprillist 2007 ei kuulu kinnisasjale ala kaitsekorrast tulenevate piirangute olulisuse üle otsustamine enam vahetamise korraldaja ega otsuse tegija pädevusse, vaid vastav pädevus on Vabariigi Valitsusel. Seadusest tulenevalt on üksnes Vabariigi Valitsusel õigus määratleda kriteeriumid, millistel juhtudel loetakse looduskaitselised piirangud eramaa omanikule sedavõrd koormavaks, et oleks õigustatud piirangute kompenseerimine riigivara arvelt. Eeltoodust tulenevalt on vastustaja seisukohal, et kuigi
ja Määrus nr 241 ei sätestanud konkreetseid tähtaegu vahetusmenetluses tehtavate eeltoimingute tegemiseks ega ka keskkonnaministrile vahetamise otsustamiseks, tuleb menetlus läbi viia ja toimingud sooritada ning otsus teha mõistliku aja jooksul. Mõistliku tähtaja pikkuse määramisel tuleb arvestada kõiki olulisi asjaolusid ning ühtegi seaduses sätestatud toimingut või toimingut, ilma milleta ei ole võimalik sisuliselt õige otsuse tegemine, ei või ära jätta pelgalt kiire(ma) menetluse huvides. Kuna puudus
-s sätestatud uus menetluskord vahetamismenetluse läbiviimiseks ning käesoleval juhul võis menetluse jätkamine viia ebaõige otsuse tegemiseni, siis on vahetusmenetluses seni tehtud toimingud olnud õiguspärased ja vastavad nii seaduse sätetele kui ka mõttele ning antud juhul ei ole Pajulahe kinnistu puhul tegemist Maa-ameti poolse tegevusetusega vahetusmenetluse läbiviimisel. 6 15. 01.08.2008 jõustunud
MS §-ga 3 tunnistati
kehtetuks ning §-ga 4 kehtestati
uus redaktsioon.
MS § 16 p-ga 2 täiendati
lg-ga 10, mille kohaselt kinnisasja vahetamise menetlused, mille kohta ei ole seisuga 01.01.2008 vahetamise otsust tehtud, viiakse lõpuni
kohaselt kinnisasja omandamise menetlusena, kusjuures esitatud kinnisasja vahetamise avaldused loetakse kinnisasja omandamise ettepanekuteks. Kaebaja on seisukohal, et
MS § 3 ja § 16 p 2 ning
Kaebaja taotlus jätta kohaldamata
MS § 3 ja § 16 p 2 ning
lg 10 ei saa tagada kaebaja soovitud tulemust, so kinnisasja omandamismenetluse lõpuleviimist vahetusmenetlusena.
MS §-ga 3 tunnistati kehtetuks
Samuti on kehtetu Vabariigi Valitsuse määrus, mis sätestas vastava täpsema menetluskorra. Õigusnormi kehtetuks tunnistanud normi kehtetuks tunnistamine või kohaldamata jätmine ei jõusta kehtetuks tunnistatud normi. 16. Kaitsealuse maa vahetamise võimaluse kaotamine ja selle asendamine riigi poolt maa omandamise võimalusega ehk kinnisasja vahetamismenetluse jätkamine omandamismenetlusena ei riku isiku õiguspärast ootust.
-s sätestatud kinnisasjade vahetamise eesmärgiks oli kompenseerida isikutele looduskaitselistest kitsendustest tulenevad piirangud nende kinnisasja kasutamisel. Kompenseerimiseks nägi seadus ette kinnisasja vahetamise võimaluse riigile kuuluva teise, samaväärse kinnisasja vastu. Oma olemuselt tähendab õiguspärase ootuse põhimõte tagasiulatuva mõju keeldu. Uue aktiga ei või panna isikut tagasiulatuvalt halvemasse seisukorda, kui ta oli vana akti alusel. Vahetamismenetluse asendamine omandamismenetlusega ei ole seadnud isikuid halvemasse olukorda. Nii maa vahetamisel kui ka maa riigi poolt omandamisel ei muutu isiku varanduslik seisund. Arvestades asjaolu, et igaühel on võimalik vabal turul omandada talle sobiv kinnisasi ja erinevate kinnisasjade erinevates piirkondades kättesaadavus on lai, ei ole isiku poolt samaväärse maatüki omandamise võimalus ei õiguslikult ega reaalselt piiratud. Asjaolu, kas isik omandab uue kinnisasja riigilt, kohalikult omavalitsusest või eraõiguslikult isikult, ei oma mingisugust tähtsust. Isikud, kes on maa vahetamise avalduse juba esitanud, ei ole selleks teinud märkimisväärseid kulutusi. Seega ei muutu isikute olukord halvemaks, kui neil on võimalik maa vahetamise asemel see riigile võõrandada.
kehtetuks, on sõlmitud 215 lepingut kokku 317 kinnistu vahetamiseks (vahetusmenetlus lõpetatud), mis teeb aasta keskmiseks 20 lepingut. Seega on kiire kompensatsiooni leidmise mehhanismina vahetusmenetlus ebaefektiivne ning omandamismenetluse võimalustega võrreldes tunduvalt aeglasem. Vahetusmenetluse asendamine omandamismenetlusega, sätestades sealjuures selged kriteeriumid menetluse algusele, väärtuse hindamise metoodika ning kindla järjekorra menetluse läbiviimiseks, saab käsitleda vaid põhimõtete muutmisena isikule soodsamas suunas. 19. Kaebaja väidab, et omandamismenetlus on tema suhtes kahjulikum, kuna tema väitel ei ole võõrandamisega tagatud see, et ta saab pärast võõrandamist omandada sama raha eest sarnase kinnisasja.
lg-te 2¹ ja 2² alusel arvestatakse kinnisasja väärtuse määramisel teisi analoogsete kinnisasjadega läbiviidavaid tehinguid ning tagatud on väärtuse kompenseerimine hetke turusituatsiooni arvestades. Seetõttu ei ole tõenäoline, et turusituatsioonile vastav summa ei võimaldaks omandada võõrandatuga samaväärset kinnisasja. 20. Kaebajale kuuluva Pajulahe kinnisasja vahetamistaotlus riigile kuuluva kinnisasja vastu tuleb lahendada käesoleval ajal kehtiva õiguse alusel, arvestades õigusnormides sätestatut nende kogumis. Seega, tulenevalt
Kuivõrd
lg 2 kohaselt kannab kinnisasja omandamisega seotud kulud riik ja omandamist finantseeritakse riigieelarvest igaks eelarveaastaks määratud summa piires, siis sõltub avalduse rahuldamise kiirus selleks riigieelarves eraldatud summadest. Hetkel ei ole täpselt teada ega võimalik ka prognoosida järgnevateks aastateks eraldatavate summade suurust ega seega ka kaebajale kuuluva Pajulahe kinnisasja riigi poolt omandamise täpset aega. Kohtuistung Kohtuistungitel jäid pooled kohtule kirjalikult esitatud seisukohtade ja taotluste juurde. Kohtu põhjendused Kohus on seisukohal, et kaebus on alusetu ja tuleb jätta rahuldamata. Kohtuotsuse põhjenduste esimeses osas (I) võtab kohus seisukoha, kas vastustaja keeldumine kinnisasja vahetusmenetluse lõpule viimisest on olnud kehtiva õiguse kohaselt õiguspärane, seejärel annab hinnangu (II), kas vastustaja on kinnisasja vahetusmenetluse läbiviimisel olnud õigusvastases viivituses ning viimaks (III) lahendab kohus põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise taotluse. Kohtuotsuse kolmes osas esitatud seisukohti tuleb lugeda omavahelises koosmõjus ja loogilises seoses. 8 I 21. K.K. kaebus on esitatud keskkonnaministri ja Maa-ameti kohustamiseks LRP piiranguvööndi territooriumile jääva Pajulahe kinnisasja vahetamise menetluse viivitamatuks läbiviimiseks. 22. Kuni 01.08.2008 kehtinud
Selle paragrahvi lõige 1 sätestas, et kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldavat või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuvat kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, võib riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasja vastu. Sama paragrahvi lõike 4 kohaselt on kinnisasja vahetamist õigus algatada kaitstaval loodusobjektil asuva kinnisasja omanikul või kinnisasja valdajal, kaitstava loodusobjekti valitsejal või keskkonnaministril. Kinnisasja vahetamise otsustab keskkonnaminister. Kinnisasja vahetamisega seotud kulud kannab riik.
lg 5 sätestas kuni 01.04.2007, et kinnisasja vahetamise korra ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise alused kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.
Alates 01.04.2007 sätestas
lg 5, et kinnisasja vahetamise korra ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise alused, samuti kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks ning kriteeriumid, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi, kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Alates 01.04.2007 kehtinud
lg-s 5 sätestatud kriteeriume Vabariigi Valitsus oma määrusega kuni 01.08.2008, so kuni
Samuti ei ole Vabariigi Valitsus vastavalt muutnud Määrust nr 241. 23.
tunnistati 01.08.2008 jõustunud
MS §-ga 3 kehtetuks. Seega ei näe
alates 01.08.2008 ette kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamist riigile kuuluva kinnisasja vastu. HMS § 93 lg 1 järgi kehtib määrus seni, kuni selle tunnistab kehtetuks haldusorgan või Riigikohus või kehtivusaja lõppemiseni või volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni. Seega, kuna volitusnorm
lg 5 on alates 01.08.2008 kehtetu, ei kehti enam ka
24. Riigikohus on oma praktikas järjekindlalt märkinud, et üldjuhul ei tohi seadusel olla tagasiulatuvat jõudu ning et õiguse üldpõhimõtete kohaselt tuleb uuele õigusnormile tagasiulatuva jõu andmine sätestada vastava seaduse rakendussätetes (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30.09.1994 otsus asjas nr III-4/1-5/94; Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 25.04.2002 otsus asjas nr 3-2-1-51-02, 22.10.2003 otsus asjas nr 3-2-1-96-03 ja 22.09.2005 otsus asjas nr 3-2-1-79-05; Riigikohtu halduskolleegiumi 10.01.2007 otsus asjas nr 3-3-1-85-06). Käesoleval juhul ongi
MS §-ga 16 täiendatud
§-i 91, mis sätestab
rakendamise sätteid, lõikega 10 järgmises sõnastuses: “Kinnisasja vahetamise menetlused, mille kohta ei ole käesoleva lõike jõustumiseks vahetamise otsust tehtud, viiakse lõpuni käesoleva seaduse § 20 kohaselt kinnisasja omandamise menetlusena, kusjuures esitatud kinnisasja vahetamise avaldused loetakse kinnisasja omandamise ettepanekuteks.“ Käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et keskkonnaminister ei ole K.K. avalduse suhtes temale kuuluva Pajulahe kinnistu
alusel vahetamise menetluses otsust maade vahetamise või sellest keeldumise kohta vastu võtnud. Tulenevalt eeltoodust puudub tänasel päeval õiguslik alus keskkonnaministri ja Maa-ameti kohustamiseks Lahemaa rahvuspargi piiranguvööndi 9 territooriumile jääva Pajulahe kinnisasja vahetamise menetluse viivitamatuks läbiviimiseks. Kuna K.K. kinnisasja vahetamise avalduse osas ei ole kinnisasja vahetamise otsust tehtud, siis kehtiva õiguse kohaselt viiakse menetlus lõpuni
Kas selline regulatsioon riivab kaebaja põhiõigusi ning kas see on kooskõlas põhiseadusega, annab kohus hinnangu otsuse III osas. 25. Eeltoodust tulenevalt tuleb K.K.le kuuluva kinnisasja vahetamise avaldus riigile kuuluva kinnisasja vastu lahendada kehtiva õiguse alusel
kohaselt kinnisasja omandamise menetluses ja kohus ei saa kohustada ei keskkonnaministrit ega Maa-ametit vahetusmenetluse viivitamatuks läbiviimiseks Lahemaa rahvuspargi piiranguvööndi territooriumile jääva Pajulahe kinnisasja vahetamise menetluses. II
-s sätestatud erisustega. Määruse nr 241 2. ptk-s on sätestatud vahetamise eeltoimingud. § 6 kohaselt on kinnisasja vahetamise eeltoimingute eesmärgiks vahetatava maa ja vahetusmaa väärtuste väljaselgitamine, vajadusel vahetusmaa suuruse ja piiride määramine ning riigi ja vahetatava maa omaniku vahel sõlmitava tehingu ettevalmistamine. § 15 kohaselt koostab riigi esindaja vahetamise menetluse käigus toimiku, kuhu kogutakse: 1) vahetamise avaldus; 2) vahetatava maa kohta avatud kinnistusraamatu registriosa väljavõte ja katastriüksuse plaan või väljavõte katastrikaardist; 3) ettepanekud vahetusmaa kohta; 4) vahetamise käigus tellitud eksperdihinnangud ja hindamisaktid; 5) avaldaja poolt antud nõusolekud ja ettepanekud; 6) vahetusmaa kohta avatud kinnistusraamatu registriosa väljavõte ja katastriüksuse plaan või väljavõte katastrikaardist; 7) muud asja õigeks otsustamiseks tähtsust omavad materjalid. § 18 kohaselt esitab riigi esindaja vahetamise eeltoimingute käigus koostatud toimiku keskkonnaministrile, kes otsustab maade vahetamise või keeldub sellest. Käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et K.K. on esitanud Keskkonnaministeeriumile avalduse temale kuuluva Pajulahe kinnistu vahetamiseks. Samuti ei ole vaidlust selles, et Maa-amet on teatanud 22.11.2006 kirjaga nr 6.3-6/10937 (tl 32-33) K.K.le Pajulahe kinnisasjade suhtes vahetusmenetluse algatamisest. Vaidlust ei ole ka selles, et 10.08.2007 kirjaga nr 6.3-6/7329 (tl 35-36) tegi Maa-amet K.K.le ettepaneku vahetusmaa asukoha ja ligikaudsete piiride suhtes. Seda ettepanekut K.K. vastu ei võtnud ning uut pakkumist riigi esindaja enam ei teinud. Seega ei toimunud kaebuse esitaja avalduse alusel läbiviidud vahetusmenetluses rohkem kui aasta jooksul (kuni 01.08.2008, mil
28. HMS § 5 lg 2 sätestab, et haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. HMS § 5 lg 2, mis seondub ka hea halduse põhimõttega, eeldab isiku taotluse lahendamisel 10 tõhusat ja tulemuslikku tegevust.
ega Määruse nr 241 § 18 ei sätestanud keskkonnaministrile tähtaega kinnisasja vahetamise otsustamiseks. Kui tähtaega pole määratud, siis peab avalik-õiguslik asutus tegema toimingu mõistliku aja jooksul. Mõistliku tähtaja pikkuse määramisel tuleb arvestada kõiki olulisi asjaolusid. Käesoleval juhul on vastustaja märkinud asjaoluna, miks vastustajad ei menetlenud edasi kaebaja avaldust, 01.04.2007 jõustunud
muudatusi, millega muutusid kinnisasjade vahetamise õiguslikud alused (
lg 5 nägi ette Vabariigi Valitsuse poolt kriteeriumide kehtestamist, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi). Kuna Vabariigi Valitsus ei kinnitanud vahetusmaa väljavaliku kriteeriume, siis olid vastustajad seisukohal, et Maa-ametil ei olnud võimalik jätkata läbirääkimisi vahetusmaa osas. Lisaks viitasid vastustajad, et 10.03.2008 algatati Riigikogus
MS eelnõu menetlus, mille kohaselt nähti ette enne seadusemuudatuse jõustumist algatatud kinnisasja vahetamise menetluste lõpuni viimine kinnisasja omandamise menetlusena. Vastustaja leidis, et kuivõrd seaduse muudatuse menetlus oli jõudnud lõppjärku, ning teades, et seaduse eesmärk on viia ka pooleliolevad vahetamismenetlused läbi omandamismenetlustena, ei oleks olnud kohane hakata kiirustades lõpetama pooleliolevaid vahetamismenetlusi. Seega asus vastustaja vahetusmenetlusega viivitama seetõttu, et väidetavalt puudus õiguslik alus läbirääkimiste jätkamiseks ning Riigikogu menetluses oli
MS eelnõu, mis tunnistas kehtetuks vahetusmenetluse. 29. Kohus on seisukohal, et 01.04.2007 jõustunud
lg 5 ei takistanud vastustajal vahetusmenetlusega edasi minna ja ammugi ei takistanud seda Riigikogu menetluses olnud seaduseelnõu. 01.04.2007 jõustunud
lg 5 sätestas, et kinnisasja vahetamise korra ning kinnisasja ja selle oluliste osade väärtuse määramise alused, samuti kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks ning kriteeriumid, mille alusel valitakse riigile kuuluvate kinnisasjade hulgast välja eraõiguslikule isikule vahetatav kinnisasi, kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. On teada, et sellist määrust Vabariigi Valitsus ei kehtestanudki. Nimetatud seadusesäte ei omanud rakendussätet selle kohta, et sätet tuleks kohaldada ka juba menetluses olevate vahetusavalduste suhtes ega selle kohta, et Määruses nr 241 sätestatu enam kohaldamisele ei kuulu. Seega oleks vastustaja pidanud juhinduma seni, kuni Vabariigi Valitsus kehtestab uued kriteeriumid, Määruse nr 241 regulatsioonist nagu sinnamaani oli tehtud. Maa-ameti tegevusest nähtuvalt on vastustaja ka ise tegelikult samamoodi tekkinud olukorda mõistnud ja vastavalt tegutsenud, tehes 01.08.2007, mil
lg 5 uus redaktsioon juba kehtis, Määruse nr 241 alusel kaebajale ettepaneku vahetusmaa asukoha ja ligikaudsete piiride suhtes. Nii ei takistanud
lg-s 5 sätestatud uue korra puudumine tegelikult vastustajal kaebaja avalduse edasi menetlemist ning vastustaja vastupidine väide on otsitud ja ennast õigustav. 30. HMS § 3 lg 1 sätestab, et haldusmenetluses võib piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi ainult seaduse alusel. Üheski seaduses ei ole sätestatud haldusorganile õigust viivitada haldusmenetluse läbiviimisega seetõttu, et Riigikogu menetluses on eelnõu, mis kehtivat seadust muudab. Seega on vastustaja viivitus ka sellest aspektist õigusvastane. Eelnevast tulenevalt oli vastustaja tegevusetus vahetusmenetluse läbiviimisel põhjusel, et alates 01.04.2007 puudus
lg 5 volitusnormile vastav kord ning et Riigikogu menetluses oli 11
MS eelnõu, õigusvastane ja kui kaebuse esitaja leiab, et talle on sellega kahju põhjustatud, saab kaebuse esitaja esitada keskkonnaministrile kahjunõude. III 31. K.K. on esitanud taotluse jätta käesoleva haldusasja lahendamisel kohaldamata
MS § 3 ja § 16 p 2 ning
Kaebaja leiab, et eelnimetatud sätted ei ole kooskõlas PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigusega ning §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttega. 32.
MS §-ga 3 tunnistati kehtetuks
, mis sätestas kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamise õiguslikud alused. Sama seaduse § 16 p-ga 2 täiendati
lg-ga 10, mille kohaselt viiakse kinnisasja vahetamise menetlused, mille kohta ei ole käesoleva lõike jõustumiseks vahetamise otsust tehtud, lõpuni
kohaselt kinnisasja omandamise menetlusena, kusjuures esitatud kinnisasja vahetamise avaldused loetakse kinnisasja omandamise ettepanekuteks. Et vastustaja on keeldunud kaebaja avalduse alusel algatatud vahetusmenetluse edasi menetlemisest just õigusliku aluse puudumisele ja eelviidatud sätetele tuginedes, on nimetatud normid asja lahendamisel asjassepuutuvad.
lg 1 sätestas, et kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldavat või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuvat kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, võib riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasja vastu. Seega ei ole riigil kunagi olnud kohustust vahetada kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldavat või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuvat kinnisasja riigile kuuluva kinnisasja vastu, vaid riigil oli selline õigus. Määruse nr 241 § 1 lg 4 sätestas, et kui
§-s 19 sätestatust tulenevalt ei ole avalduses nimetatud kinnisasja lubatud vahetada, otsustab keskkonnaminister vahetamisest keeldumise. Sama korra § 20 lg 4 sätestas, et keskkonnaminister võib lõpetada vahetamise menetluse, kui riigi esindaja on pakkunud vähemalt kolme vahetusmaad vahetatava maaga sarnases piirkonnas, kuid vahetatava maa omanik ei ole ühegi ettepanekuga nõustunud. § 18 kohaselt otsustas keskkonnaminister maade vahetamise või keeldus sellest. Seega oli keskkonnaministril otsustamisel kaalutlusõigus. Eeltoodust tulenevalt ei saanud ka maade vahetamise toimiku koostamiseks tehtud eeltoimingutest tekkida kaebuse esitajal õiguspärast ootust kinnisasja vahetamisele. Õiguspärane ootus oleks kaebajal tekkinud kehtiva haldusakti suhtes, millega oleks otsustatud maade vahetamine. Sellist haldusakti aga kaebaja suhtes antud ei ole. 12 36. Vastustaja on õigesti märkinud, et esialgselt tekkis isikul kinnisasja vahetamise võimalus riigile kuuluva kinnisasja vastu alates 19.02.1998, mil kehtestati KLOS § 28¹ (kaitseala piires asuva kinnisasja vahetamine). Osundatud sätte kehtestamise eesmärgiks oli anda maade vahetamise võimalus nendele kinnisasjade omanikele, kellele maa oli tagastatud või erastatud või kuulus tagastamisele või erastamisele kaitseala loodusreservaadi või sihtkaitsevööndi või nendega võrdsustatud kaitsekorraga ala piirides või olid kitsendused kehtestatud pärast maade omandamist, millest tulenevalt oli omandatud maa sihtotstarbeline kasutamine küll võimalik, kuid oluliste või vähemoluliste piirangutega. Paraku § 28¹ mõttest tulenevat maade vahetamise õigustatud isikute ringi seadus ei sätestanud, mis andis võimaluse kaitsealuste kinnistute suures ulatuses kokkuostmiseks või siis kaitsealuste maade ostueesõigusega erastamiseks. Alles 21.02.2007 vastu võetud ja 01.04.2007 jõustunud
muudatusega piiras seadusandja kaitsealuste maade vahetamise eesmärgil kokkuostmist ja määratles maade vahetamise õigustatud isikute ringi, täiendades
lg-ga 2¹, mille kohaselt kinnisasja ei vahetata, kui see on omandatud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas vastavalt
§-le 16 informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, välja arvatud juhul, kui kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord muutub rangemaks või kinnisasi omandati pärimise teel või abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt ning isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist. 37. 05.07.2006 omandas kaebaja Pajulahe kinnistu. Pajulahe kinnistu notariaalse müügilepingu ja asjaõiguslepingu (tl 147-155) p-s 1.3.5 on sätestatud, millised looduskaitselised piirangud kehtivad lepingu eseme suhtes.
-st ja LRP KE-st pidi kaebajale selguma, et ehitamine piiranguvööndis on üldjuhul välistatud ja see saab toimuda üksnes kaitseala valitseja nõusolekul. Järelikult pidi kaebaja kinnistu ostu-müügilepingu sõlmimisel teadma, millise riski ta sellise kinnistu omandamisega endale võtab. Kaebaja omandas Pajulahe kinnistu 05.07.2006 võõrandamistehinguga ja sai kinnisasja omanikuks kinnistusraamatusse kande tegemisest 07.08.2006 ning esitas juba ca 2 ja pool kuud pärast kinnistamist, so 27.10.2006 keskkonnaministrile avalduse vahetada LRP-s temale kuuluv Pajulahe kinnisasi KE-st tulenevate kitsenduste tõttu riigile kuuluvate kinnistute vastu Harjumaale. Tähelepanuväärne on, et kuigi kaebaja väidetel oli tema kinnisasja omandamise eesmärgiks oma kodu rajamine, omandas ta piiranguvööndis asuva kinnisasja ega üritanudki kaitseala valitsejalt nõusolekut saada kinnisasja hoonestamiseks. See seab kahtluse alla kaebaja eesmärgi ja seaduse esialgse mõtte omavahelise kooskõla. 38. Kaebuses esitatud seisukohta, mille kohaselt kaitsealuse maa vahetamise võimaluse kaotamine ja selle asendamine riigi poolt maa omandamise võimalusega ehk kinnisasja vahetamismenetluse jätkamine omandamismenetlusena rikub isiku õiguskindlust normi kehtimajäämise suhtes, ei saa pidada õigeks.
-s sätestatud kinnisasjade vahetamise eesmärgiks oli kompenseerida isikutele looduskaitselistest kitsendustest tulenevad piirangud nende kinnisasja kasutamisel. Kompenseerimiseks nägi seadus ette kinnisasja vahetamise võimaluse riigile kuuluva teise, samaväärse kinnisasja vastu. Oma olemuselt tähendab õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõte normi tagasiulatuva ebasoodsa mõju keeldu. Uue aktiga ei või panna isikut tagasiulatuvalt halvemasse seisukorda, kui ta oli vana akti alusel. 13
kehtetuks, on sõlmitud 215 lepingut kokku 317 kinnistu vahetamiseks, mis teeb aasta keskmiseks 20 lepingut. Seega on ka vahetusmenetlus kompensatsiooni leidmise mehhanismina olnud suhteliselt ebaefektiivne ning omandamismenetluse võimalustega võrreldes ka aeglasem.
lg 4 sätestab, et kinnisasja omandamine otsustatakse omandamiseks tehtud avalduste laekumise järjekorras, kui ei esine mõjuvaid põhjusi menetluse pikendamiseks. Mõjuva põhjuse esinemisel lahendatakse avaldus pärast mõjuva põhjuse äralangemist. Andmed omandamise avalduste ja nende laekumise järjekorra kohta avaldatakse Keskkonnaministeeriumi veebilehel. Kui käesoleva kohtumenetluse alguses oli kaebuse esitaja avaldus Keskkonnaministeeriumi veebilehel avaldatud omandamise avalduste laekumise järjekorras (http://www.envir.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=1077218/Avaldused.pdf) 414. kohal, siis kohtuotsuse kuulutamise päeva seisuga 391. kohal. Seetõttu on asjakohatud kaebaja selgitused õiguspärase ootuse põhimõtetest, milles kaebaja leiab, et
MS vastuvõtmisega on toimunud põhimõtete muutmine ebasoodsas suunas. 42. Kaebaja väidab, et omandamismenetlus on tema suhtes kahjulikum, kuna tema väitel ei ole võõrandamisega tagatud see, et ta saab pärast võõrandamist omandada sama raha eest sarnase kinnisasja.
lg 2¹ kohaselt määratakse kinnisasja väärtus, välja arvatud metsaga kinnisasja väärtus, tehingute võrdlemise meetodil.
lõike 2² kohaselt määratakse metsaga kinnisasja väärtus maatüki ja sellel kasvava metsa väärtuste summana. Seega arvestatakse kinnisasja väärtuse määramisel teisi analoogsete kinnisasjadega läbiviidavaid tehinguid ning tagatud on väärtuse kompenseerimine hetke turusituatsiooni arvestades. Seetõttu ei ole tõenäoline, et turusituatsioonile vastav summa ei võimaldaks omandada võõrandatuga samaväärset kinnisasja. 14 Eeltoodu põhjal on kohus seisukohal, et kaebaja põhiõiguste riive ei ole kinnisasja vahetusmenetluse asendamisel omandamismenetlusega olnud sedavõrd intensiivne, mis tingiks sellise olukorra loonud normide põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise kohtu poolt – kaebaja olukord enne ja pärast 01.08.2008
muudatusi ei ole oluliselt erinev. 43. Eelnevat kokku võttes on kohus seisukohal, et K.K.le kuuluva Pajulahe kinnisasja vahetamistaotlus riigile kuuluva kinnisasja vastu tuleb lahendada käesoleval ajal kehtiva õiguse alusel, arvestades õigusnormides sätestatut. Kaebus jääb täies mahus rahuldamata ja kaebaja menetluskulud vastavalt HKMS § 92 lg-le 1 tema enda kanda. Vastustaja ei ole kohtule esitanud taotlust menetluskulude hüvitamiseks. Maret Altnurme Kohtunik 15
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.