KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene Otsuse tegemise aeg ja koht 26. aprill 2010, Tartu Haldusasja number 3-09-1290 Haldusasi Tiit Tali kaebus Tartu Linnavalitsuse 12. mai 2009. a korralduse nr 530 tühistamiseks ja Tartu Linnavalitsusele kohustava ettekirjutuse tegemiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 30. novembri 2009. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Tartu Linnavalitsuse apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev 7. aprill 2010 Menetlusosalised Kaebaja Tiit Tali, esindaja v. adv Tarmo Pilv Vastustaja Tartu Linnavalitsus, esindaja Sven Haljas RESOLUTSIOON 1. Jätta Tartu Linnavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 30. novembri 2009. a otsus muutmata. 2. Mõista Tartu Linnavalitsuselt apellatsioonimenetluses kantud menetluskuludena Tiit Tali kasuks välja 9600 krooni. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o kuni 26. maini 2010. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. XXX 11 kinnistu omanik Tiit Tali esitas 20. aprillil 2009 Tartu Linnavalitsuse arhitektuuri ja ehituse osakonnale projekteerimistingimuste taotluse üksikelamu laiendamiseks. 2. Tartu Linnavalitsuse 12. mai 2009. a korraldusega nr 530 otsustati keelduda XXX 11 üksikelamu laiendamiseks projekteerimistingimuste määramisest. Korralduse põhjenduste kohaselt ei ole käesoleval juhul projekteerimistingimusi XXX 11 üksikelamu laiendamiseks vajalik määrata, kuna ehitusprojekti koostamise lähteandmed XXX 11 ehitise laiendamiseks on T. Talile saadetud arhitektuuri ja ehituse osakonna 1. septembri 2006. a kirjaga, kirjas märgitud linnaehituslik ja õiguslik situatsioon ei ole oluliselt muutunud ning kirjaga edastatud 3-09-1290 juhised võimaldavad T. Talil projekteerida olemasoleva elamu rekonstrueerimist ja laiendamist, mistõttu oleks projekteerimistingimuste määramine ebamõistlik. 3. T. Tali esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Tartu Linnavalitsuse 12. mai 2009. a korralduse nr 530 tühistamiseks ja Tartu Linnavalitsuse projekteerimistingimuste väljastamiseks kohustamiseks. Kaebuse põhjenduste kohaselt on projekteerimistingimuste määramisest keeldumine vastuolus ehitusseaduse (EhS) § 19 lg-ga 1, planeerimisseaduse (PlanS) § 9 lg 2 p-ga 10. Vaidlustatud korraldus on motiveerimatuse tõttu vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) §-ga 56 ning korralduse andmisel rikuti ärakuulamisõigust. 4. Tartu Halduskohtu 30. novembri 2009. a otsusega kaebus rahuldati, tühistati Tartu Linnavalitsuse 12. mai 2009. a korraldus nr 530 ja tehti Tartu Linnavalitsusele ettekirjutus asi mõistliku aja jooksul uuesti läbi vaadata. Kohtuotsuse põhjendused:
- a)Tartu Linnavalitsusel puudub projekteerimistingimuste määramisest keeldumiseks alus. Antud juhul tulnuks linnavalitsusel teha motiveeritud ja kaalutletud otsus T. Tali poolt esitatud taotluse läbivaatamise kohta ning anda nõuetekohane haldusakt.
- b)Ehitise püstitamiseks ja laiendamiseks koostatava ehitusprojekti aluseks on detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral projekteerimistingimused. Menetlusosaline ei pea otsima varasematest suunistest projekteerimistingimusi ning tõlgendama nende kasutamise võimalikkust.
- c)Linnavalitsus rikkus HMS § 40 lg-s 1 sätestatud menetlusosalise arvamuse ja vastuväidete ärakuulamise kohustust. Kuna kaevatav haldusakt ei olnud T. Tali jaoks soodne, tulnuks T. Tali enne haldusakti andmist kaasata menetlusse ning anda talle võimalus oma õiguste kaitseks.
- d)Linnavalitsus on rikkunud haldusakti motiveerimise kohustust ning ei ole kinni pidanud menetlusökonoomia põhimõttest, kuna asja on menetletud kolme aasta vältel mitmeid kordi tulemusteta. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES 5. Tartu Linnavalitsuse apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldamata jätta. Apellatsioonkaebuse põhjendused:
- a)Halduskohus on rikkunud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 25 lg-t 5 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 442 lg-t 8, kui on korranud otsuses kaebaja väiteid ning jätnud linnavalitsuse õiguslikud väited ja põhjendused analüüsimata.
- b)Kaebajal on alates 1. septembrist 2006 olemas ehitusprojekti koostamise lähteandmed (juhised). Sel ajal kehtinud EhS § 19 lg-st 1 lähtuvalt ei olnud ehitise laiendusprojekti koostamise alusena projekteerimistingimusi ette nähtud. Seega oli T. Talil juba alates 1. septembrist 2006 võimalik soovi korral projekteerida üksikelamu laiendust. Asjakohatu on halduskohtu märkus, et juhised on kolme aasta vanused. Vaidlustatud korralduses on selgitatud, et linnaehituslik ja õiguslik olukord seonduvalt XXX 11 üksikelamu laiendamisega ei ole vahepeal muutunud.
- c)Alusetud on halduskohtu väited, nagu oleks T. Tali pidanud varasematest suunistest otsima projekti koostamise lähteandmeid ning enda jaoks tõlgendama nende kasutamise võimalikkust. T. Tali oli juhiste olemasolust teadlik ja oli nende alusel varasemalt linnavalitsusele esitanud ehitusloa taotluse ja ehitusprojekti. Linnavalitsus ei ole T. Talile teinud takistusi ehitusõiguse realiseerimisel, vaid T. Tali on varasemalt jätnud täitmata ehitusloa saamise eeldused. T. Talil ei olnud ehitusõiguse realiseerimiseks vajalik uute projekteerimistingimuste taotlemine, vaid juhistele vastava ehitusprojekti ja ehitusloa taotluse 2 3-09-1290 esitamine ning riigilõivu tasumine. Vaidlustatud korralduse tühistamisega ei saavuta T. Tali oma ehitusõiguse realiseerimisega seonduvat eesmärki.
- d)Projekteerimistingimuste määramine ei ole kohustus, vaid kohaliku omavalitsuse diskretsiooniotsus. Linnavalitsuse projekteerimistingimuste väljastamisest keeldumise tingis asjaolu, et projekteerimistingimuste määramine ei olnud antud juhul vajalik, sest T. Talil on projekteerimistingimuste sisule vastavad arhitektuursed ja ehituslikud tingimused olemas. Vaidlustatud korraldus ei riku T. Tali subjektiivseid õigusi.
- e)Vaidlustatud korraldus vastab motiveerimiskohustusele, selles on märgitud kaalutlused, millest otsustamisel on lähtutud, selle sisu on selge ja üheselt mõistetav.
- f)Linnavalitsus ei rikkunud ärakuulamisõigust. Ärakuulamisõiguse tagamata jätmiseks oli antud juhul olemas õiguslik alus HMS § 40 lg 3 p 2 näol ning ärakuulamisõiguse tagamine ei oleks saanud mõjutada asja otsustamist. T. Tali taotluse lahendamisel ei kogutud uusi tõendeid, mille kohta oleks pidanud taotlejalt arvamust küsima ja menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt ei olnud kujunenud olukorras vajalik kogu haldusmenetluse läbiviimine. T. Tali ei ole välja toonud mingisuguseid sisulisi põhjendusi, kuidas tema arvamuse ja väidete küsimine oleks saanud mõjutada asja otsustamist või kuidas ärakuulamata jätmine teda käesoleval juhul on kahjustanud. 6. T. Tali vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel:
- a)Projekteerimistingimuste väljastamine on T. Talile vajalik, sest 1. septembri 2006. a juhiste järgimine ei ole teda viinud soovitud lahenduseni, kuna juhised on ilmselt ebaõnnestunud. Olukorra võiksid lahendada seaduslikud ja nõuetekohaselt detailsed projekteerimistingimused, mis võimaldaksid nõuetele vastava ehitusprojekti koostamist.
- b)Ekslik on linnavalitsuse seisukoht, et projekteerimistingimuste määramine ei ole haldusorgani ehitusseadusest tulenev kohustus, vaid sõltub vajadusest reguleerida konkreetsele ehitisele kohaldatavaid tingimusi. Kuigi ehitusseadus ei räägi otsesõnu projekteerimistingimuste kohustuslikkusest, ei ole praktikas ehitusloa taotlemiseks vajaliku ehitusprojekti koostamine detailsete projekteerimistingimusteta võimalik. Projekteerimistingimusi ei saa asendada soovitusliku iseloomuga kolme aasta vanused juhised. Alates 2006. a-st on muutunud nii ehitusseadus kui Tartu linna ehitusmäärus, samuti T. Tali laiendamiskavatsus ja -projekt. Seega on ebaõige linnavalitsuse väide, et T. Talil on olemas õiguspärased, ehitusprojekti koostamist, ehitusloa saamist ja reaalset ehitamist võimaldavad arhitektuursed ja ehituslikud tingimused. Ebaõige on ka linnavalitsuse seisukoht, et projekteerimistingimuste puhul on tegu diskretsiooniotsusega. Projekteerimistingimuste puhul on tegemist haldusaktiga.
- c)Vaidlustatud korraldus on nõuetekohaselt motiveerimata. Viide kolme aasta tagustele tingimustele ei ole piisav ega põhjendatud ning linnavalitsus ei ole viidanud õigusaktile, mis lubaks tal jätta projekteerimistingimused väljastamata. Linnavalitsus ei hinnanud 2009. aastal esitatud ehitusprojekti vastavust esialgsele ehitusprojektile.
- d)Linnavalitsus rikkus ärakuulamisõigust. Linnavalitsuse viide HMS § 40 lg 3 p-dele 2 ja 3 on asjakohatu, sest kaebaja taotlus jäeti rahuldamata ning on küsitav, et õigusliku olukorra muutumisel puudus vajadus täiendava informatsiooni kogumiseks. T. Tali ärakuulamine oleks võimaldanud haldusorganil põhjalikumalt süveneda T. Tali ehituskavatsusse ning dialoogi pidades oleks mõlemaid pooli rahuldava lahenduse leidmine palju tõenäolisem. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 7. Ringkonnakohus leiab, et Tartu Linnavalitsuse apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Tulenevalt TsMS § 654 lg-st 6 ei korda ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendusi. 3 3-09-1290 8. Asja lahendamisel on keskse tähtsusega küsimus, kas detailplaneeringu kohustuse puudumisel on projekteerimistingimused ehitusprojekti koostamise ja seega ehitamise kohustuslikuks aluseks või on ehitamine võimalik ka projekteerimistingimusi väljastamata. 9. Alates 1. maist 2009 kehtiva EhS § 19 lg 1 p 2 sätestab, et ehitise püstitamiseks ja laiendamiseks koostatava ehitusprojekti aluseks detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral on projekteerimistingimused. Seega on projekteerimistingimuste olemasolu ehitusprojekti aluseks. Ehitusprojekt omakorda on ehitusloa saamise eelduseks (EhS § 23 lg 2 p 2). Ringkonnakohtu arvates ei võimalda eeltoodud regulatsioon sellist seisukohta, et kohalikul omavalitsusel on võimalik projekteerimistingimused väljastamata jätta, kuid võimaldada isikul siiski ehitada, kehtestades selleks täiendavaid juhiseid ja kitsendusi. 10. Esiteks viitab sellele juba regulatsiooni sõnastus, mis sätestab imperatiivselt ehitusprojekti koostamise alusena projekteerimistingimused. Sätte sõnastusest ei tulene, et haldusorganil oleks võimalik projekteerimistingimuste väljastamisest keelduda ja võimaldada ehitamist ilma projekteerimistingimusi koostamata. EhS § 19 lg 1 sätestab imperatiivselt ehitusprojekti koostamise alustena kas detailplaneeringu või projekteerimistingimused ja järelikult tuleb isiku taotlusel, kui puuduvad alused ehitamise mittelubamiseks, projekteerimistingimused väljastada. Ka PlanS § 9 lg 10 p-d 2-3, mis reguleerivad ehitamist ilma detailplaneeringuta, viitavad projekteerimistingimuste vajadusele. Projekteerimistingimusi reguleeritakse täiendavalt EhS § 19 lg-s 3, mis sätestab, et „Projekteerimistingimused on kohaliku omavalitsuse kinnitatud konkreetsele ehitisele kohaldatavad arhitektuursed ja ehituslikud tingimused. Projekteerimistingimuste väljastamisel võtab kohalik omavalitsus aluseks planeeringutes või muul viisil maakasutust korraldavates dokumentides sisalduvaid ehituslikke tingimusi. Projekteerimistingimused koostatakse ja väljastatakse huvitatud isiku taotluse alusel hiljemalt 30 päeva jooksul sellekohase taotluse esitamise päevast arvates.“ Ringkonnakohtu hinnangul nähtub ka sellest regulatsioonist, et isiku taotluse alusel tuleb projekteerimistingimused väljastada või nende väljastamisest ja järelikult ehitamise lubamisest selgesõnaliselt keelduda. Kehtiv õigus ei näe seega ette võimalust, et projekteerimistingimuste väljastamise asemel võimaldatakse isikul ehitada juhiste alusel. 11. Asjaolu, et ehitus- ja kasutusloa olemasolu nõue on ehitusseaduses sätestatud selgesõnalisemalt, ei tähenda, et projekteerimistingimuste väljastamine ehitamise alusena oleks sõltuv haldusorgani suvaõigusest. 12. Põhiseaduse §-s 3 on sätestatud seaduse reservatsiooni põhimõte, millest tulenevalt tuleb täitevvõimu teostada üksnes seaduses sätestatud alustel ja korras. Seega peaks ehitusseadusest selgesõnaliselt tulenema võimalus võimaldada ehitusprojekti koostamist ja seega ehitamist ilma projekteerimistingimusteta. Sellist alust seadusest ei tulene. Järelikult pole selline tegevus ka õiguspärane. 13. Riigikohtu halduskolleegium on väljendanud seisukohta, et projekteerimistingimuste näol on tegemist haldusaktiga (Riigikohtu halduskolleegiumi 4. mai 2006. a otsus haldusasjas nr 33-1-28-06). Haldusakti reguleerimisesemesse kuuluvate küsimuste lahendamiseks võimaldab 4 3-09-1290 haldusmenetluse seadus (HMS) sõlmida alternatiivselt üksnes halduslepingu (HMS § 98) ning muul moel nende küsimuste lahendamine võimalik ei ole. Seetõttu ei saa käesoleval ajal, mil ehitusseadus nõuab projekteerimistingimuste, st haldusakti andmist ka ehitise laiendamiseks koostatava ehitusprojekti alusena, suunata isikut tagasi 2006. aastal, kui ehitise laiendamiseks projekteerimistingimuste väljastamine nõutav polnud, antud juhiste juurde (tl 15-16). 14. Isegi kui pidada 2006. aasta projekteerimistingimuste asemel väljastatud juhiseid kehtivaks haldusaktiks, mis on adressaadile siduvad, tuleb siiski arvestada seda, et nagu ringkonnakohus ülalpool märkis, siis käesoleval ajal kehtiv õigus sellise haldusakti andmist ei võimalda. Projekteerimistingimused tuleb väljastada ka ehitise laiendamise korral. Kui isik on esitanud taotluse kehtiva õiguse alusel nõutava haldusakti väljastamiseks, siis ei saa haldusorgan üldjuhul keelduda nende väljastamisest viitega haldusaktile, mida käesoleval ajal enam anda ei saa. Lisaks märgib ringkonnakohus, et keeldumist kehtivast õigusest tuleneva haldusakti väljastamisest ning isiku suunamist uuesti kolm aastat tagasi välja antud haldusakti juurde, mis ei ole küll vaidlustatud, kuid mille õiguspärasuses võib kahelda (ilmnevad analoogilised probleemid Riigikohtu halduskolleegiumi poolt 4. mai 2006. a otsuses haldusasjas nr 3-3-128-06 tühistatud projekteerimistingimustega) ei ole võimalik pidada hea halduse põhimõtetega kooskõlas olevaks käitumiseks. 15. Ilma projekteerimistingimusteta ja üksnes 2006. aastal antud juhiste järgi ehitusprojekti koostamise raskendatust põhjendas T. Tali ringkonnakohtu istungil ka sellega, et ehitusprojekti tegemisest sellisel juhul kas keeldutakse või siis ei võta projekteerijad projekti koostamisel mitte millegi eest vastutust. Arvestada tuleb sedagi, et T. Tali poolt 2006. ja 2009. aastal esitatud projekteerimistingimuste väljastamise taotlused on mõnevõrra erinevad (tl 14 ja 30). Ka seetõttu oli linnavalitsusel kohustus uus projekteerimistingimuste taotlus sisuliselt lahendada. 16. Vastustaja poolt viidatud Riigikohtu halduskolleegiumi 29. mai 2006. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-23-06 on halduskolleegium leidnud, et tollal kehtinud EhS § 28 lg 1 ei kohusta haldusorganit ehitusluba kehtetuks tunnistama ning et tegemist on kaalutlusotsusega. Ringkonnakohus leiab, et ehkki käesolevas asjas vaidlusaluseks normiks olevat EhS § 19 lg 1 sõnastust võib oma imperatiivsuselt pidada tõesti mõneti sarnaseks Riigikohtu viidatud lahendi tegemise ajal kehtinud EhS § 28 lg-ga 1, mis sätestas, et „Ehitusluba tunnistatakse kehtetuks, kui ..“, ei saa sellest teha järeldust, et projekteerimistingimuste väljaandmisest võib kohalik omavalitsus hoiduda. Viidatud lahendis oli tegemist isikut väga intensiivselt koormava haldusakti regulatsiooniga (haldusakti kehtetuks tunnistamisega) mistõttu oli selline tõlgendus, ehkki Riigikohus seda otseselt selgitanud pole, põhjendatav teleoloogiliste argumentide ning õiguse üldpõhimõtetega. Käesoleval juhul on tegemist projekteerimistingimustega, mis oleks haldusakti taotleja jaoks vähemalt regulatsiooni põhieseme osas soodustavaks haldusaktiks. Seega ei saa seda regulatsiooni sisustada samadest tõlgendusargumentidest lähtuvalt nagu koormavat haldusakti. Samuti ei ole Riigikohtu 4. mai 2006. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-28-06 väljendatud seisukohta, et projekteerimistingimused on selline diskretsiooniotsus, mille väljastamisest võib keelduda, ent siiski ehitamist muid juhiseid arvestades lubada. 5 3-09-1290 17. Nõustuda ei saa apellandi seisukohaga, et kohalikul omavalitsusel on tulenevalt kohaliku elu küsimuste lahendamise volitusest võimalik projekteerimistingimuste väljastamisest keelduda ja väljastada selle asemel üksnes juhiseid projekteerimiseks. Ka kohaliku elu küsimuste lahendamisel peab kohalik omavalitsus juhinduma seaduse reservatsiooni põhimõttest ning lahendama küsimusi üksnes seaduses sätestatud alustel, tingimustel ja vormis. 18. Samamoodi ei saa nõustuda väitega, et ehitamist takistab kohalik omavalitsus alles siis, kui keeldub ehitusloa väljastamisest. Nagu ülal märgitud, on projekteerimistingimused aluseks ehitusprojektile ja ehitusprojekt omakorda ehitusloale. Seetõttu takistab ehitamist juba projekteerimistingimuste puudumine. 19. Halduskohus on põhjendatult pidanud õigusvastaseks ärakuulamisõiguse teostamata jätmist. Kuna taotletud haldusakti andmisest keeldumine oli T. Tali suhtes negatiivne haldusakt, siis tulnuks T. Tali ära kuulata. Nõustuda ei saa väitega, et puudus vajadus ärakuulamiseks HMS § 40 lg 3 p-st 2 tulenevalt, kuna taotluses esitatud andmetest ei kaldutud kõrvale ning puudus vajadus lisaandmete saamiseks. T. Tali on esitanud kohtumenetluses näiteks väited, et tal ei ole võimalik ilma projekteerimistingimusteta ehitusprojekti koostada, kuna arhitektid keelduvad sellest. Samuti on T. Tali poolt esitatud uues projekteerimistingimuste taotluses teistsuguseid andmeid kui 2006. a taotluses, mistõttu ei saa väita, et tegemist oli identse olukorraga, ning et endiselt olid vajalikud ja põhjendatud kõik 2006. a juhised. Seetõttu nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et enne projekteerimistingimustest keeldumist tulnuks T. Tali ära kuulata. 20. Eeltoodust tulenevalt jääb Tartu Linnavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu otsus muutmata. T. Tali esitatud taotlus menetluskulude väljamõistmiseks rahuldatakse osaliselt. Rahuldamisele ei kuulu taotlus osas, milles soovitakse Tartu Halduskohtu menetluses toimunud menetluses kantud menetluskulude väljamõistmist. HKMS § 93 lg-st 1 tulenevalt tulnuks selleks kohtukulude nimekiri ja kuludokumendid esitada halduskohtus. T. Tali seda ei teinud. Ringkonnakohus saab seetõttu lahendada üksnes apellatsioonimenetluses kantud menetluskulude väljamõistmise nõuet. Apellatsioonimenetluses on T. Tali kandnud menetluskulusid summas 9600 krooni, mis kuuluvad Tartu Linnavalitsuselt T. Tali kasuks väljamõistmisele. Maili Lokk Agu Timmi 6 Einar Vene