KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kadriann Ikkonen Otsuse tegemise aeg ja 30. juuni 2009, Tallinn koht Haldusasja number 3-09-464 Haldusasi MTÜ Vene Kultuuriautonoom

§ 28; § 31 lg 4).

ASJAOLUD

1. 30.03.2006 esitas MTÜ Vene Kultuuriautonoomia kultuuriministrile taotluse volituste andmiseks rahvusnimekirja koostamiseks. 26.02.2009 käskkirjaga nr 69 keeldus kultuuriminister MTÜ-le Vene Kultuuriautonoomia volituste andmisest vähemusrahvuse rahvusnimekirja koostamiseks. 1 KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
2. Kaebaja leiab, et vastustaja on õigusvastaselt keeldunud volituste andmisest, takistades sellega pahatahtlikult venelaste kultuuriautonoomia moodustamist. Kultuuriministri keeldumine ei ole vastavuses seadusandlusega, õiguse üldpõhimõtetega ja põhiseaduse printsiipidega. Kaebaja leiab, et haldusakt, millega vastustaja keeldus seadusega ette nähtud toimingu tegemisest, ei ole põhjendatud ning ei tugine kehtivale seadusandlusele. Seejuures on haldusakt ebaselge ning osa tekstist on inglise keeles, ilma tõlketa. Vaidlustatud käskkirjas on samas mainitud, et volitus rahvusnimekirja koostamiseks antakse kuultuuriministri käskkirjaga ja seadusandlus näeb ette ainult positiivse sisuga otsuse tegemist ehk volituste andmist. Käskkirjast ei selgu, millele tuginedes keeldus vastustaja seadusega ettenähtud volituste andmisest. Kaebaja märgib, et Eestis on registreeritud juba kaks vähemusrahvuse kultuuriautonoomiat ja valitud nende kultuuriomavalitsuse nõukogud. Oma 25.10.2007 vastuses õiguskantslerile nr 6.2 -11/3331 teatas kultuuriminister, et soome ja rootsi vähemusrahvuse rahvusnimekirjade koostamiseks esitatud taotluste läbivaatamine kestis kummalgi juhul 2-3 kuud. Kaebajale jääb arusaamatuks, millest on põhjustatud erinev kultuuriministeeriumi menetluskord ja käitumine soome ja rootsi ning vene vähemusrahvuse rahvusnimekirjade koostamiseks esitatud taotluste läbivaatamisel.
3. Kaebaja leiab, et 30.03.2006 esitatud taotlus venelaste rahvusnimekirja koostamiseks on põhjendatud, vastavuses seadusandlusega ja kuulub rahuldamisele. Kultuuriministri poolt antud seaduste tõlgendused, täiendavate nõuete ja seadusest mittetulenevate põhjenduste väljamõtlemine on ebaseaduslikud ja pahatahtlikud. Kaebaja leiab, et ametniku ülesandeks on seaduse täitmine, mitte selle tõlgendamine või sellele hinnangute andmine. Seejuures on piiratud ka kultuuriministri poolt moodustatava taotluste läbivaatamise komisjoni pädevus soovitusliku ettepaneku tegemisega. Lisaks märgib kaebaja, et kui ühing on ainult üks, langeb sellise komisjoni moodustamise vajadus üldse ära.
4. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-14-00 tehtud otsuses viidanud, et haldusakti põhjendamine on üldine nõue, mis peab tagama põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Kaebaja leiab aga, et käesoleval juhul ei ole käskkiri nõuetekohaselt põhjendatud.
5. Kaebaja õigust saada volitus on tunnistanud ka kultuuriminister, avaldades vastavalt rahvusnimekirjade korra punktile 2 kuulutused eesti- ja venekeelses päevalehes ning andes teada, et kõik vene vähemusrahvuse ühingud võivad ühe kuu jooksul teatada Kultuuriministeeriumile oma soovist teha koostööd initsiatiivi ülesnäidanud ühinguga. Kultuuriminister lubas ka oma 25.10.2006 vastuses nr 6.2-11/3798 õiguskantslerile järgida rahvusnimekirjade korras sätestatud menetluskorda. Avaldades 08.11.2006 vastava kuulutuse, tunnistas ja aktsepteeris kultuuriminister kaebajat kui vene vähemusrahvuse rahvuslikku kultuuriühingut ja alustas toiminguid venelaste rahvusnimekirja koostamiseks, mis on vähemusrahvuse kultuuriautonoomia aluseks. Eeltoodust tulenevalt palub kaebaja tühistada kultuuriministri 26.02.2009 käskkiri nr 69 ning kohustada kultuuriministrit andma välja seadusele vastav haldusakt. VASTUSTAJA SEISUKOHAD
6. Vastustaja leiab, et käskkiri on õiguspärane ja ei nõustu kaebusega. Kaebusest nähtuvalt ei ole kaebaja hinnangul lubatud rahvusnimekirja koostamiseks volituste andmisest keelduda. Vastustaja märgib, et käskkiri on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Käskkirjas on selgelt esitatud ka viide käskkirja andmise õiguslikule alusele. Õiguslikuks aluseks on rahvusnimekirjade korra punkt 4, mille kohaselt on kultuuriministril õigus otsustada volituse andmine vähemusrahvuse kultuuriautonoomia moodustamiseks 2 taotluse esitanud vähemusrahvuse kultuuriühingule rahvusnimekirja koostamiseks. Vastustaja leiab, et käskkiri on õiguspärane, kuna selles on võetud arvesse kõiki olulisi asjaolusid, järgides vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadusest tulenevat eesmärki ja kaaludes põhjendatud huve.
7. Vastustaja selgitab, et ei nõustu kaebajaga ka selles, et vaidlusaluses küsimuses on võimalik teha ainult positiivse sisuga otsus. Õigusnormi tuleb lugeda koostoimes teiste sätetega ja lähtudes õigusakti mõttest. Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia moodustamiseks taotluse esitamise ja selle otsustamise menetlus toimub haldusmenetluse seaduses sätestatud korras, arvestades vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadusest tulenevaid erisusi. Vastustaja leiab, et rahvusnimekirja koostamiseks õiguse andmise otsuse näol on tegemist tavalise kaalutlusotsusega, mis hõlmab endas nii õiguse andmise otsustamist kui ka sellest keeldumist. Kaalutlusõiguse teostamist saab lugeda õiguspäraseks, kui seda on teostatud kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvesse võttes olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Vastustaja leiab, et käskkirja andmisel sellised kaalutlusvead puudusid.
8. Vastustaja märgib, et rahvusnimekirjade korras on sätestatud täiendavad kohustuslikud protseduurid antud haldusmenetluses. Haldusorganil tuleb avaldada esitatud taotlus eesti- ja venekeelses päevalehes ning seejärel saavad kõik vene vähemusrahvuse ühingud Eestis, kellel on soov teha koostööd initsiatiivi ülesnäidanud ühinguga, teatada oma soovist kirjalikult Kultuuriministeeriumile ühe kuu jooksul, arvates kuulutuse avaldamise päevast. Lisaks moodustab kultuuriminister taotluste läbivaatamiseks komisjoni vähemusrahvuse kultuuriühingute, Kultuuriministeeriumi ja Siseministeeriumi esindajatest. Nende toimingute eesmärgiks on kõikide menetluses tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamine. Menetlusosaliste huvi kõrval selgitatakse välja ka avalik huvi ning arvestatakse seda otsuse tegemisel. Vastustaja selgitab, et kui vähemusrahvuse kultuuriautonoomia moodustamiseks esitatud taotluse osas tuleks teha vaid positiivne otsus, ei oleks eelkirjeldatud taotluse menetlemise korda sätestatud, vaid ette oleks nähtud üksnes kultuuriautonoomia moodustamine teatava registreerimisega.
9. Vastustaja rõhutab, et komisjoni ettepanek on ministrile vaid soovitava iseloomuga. See tähendab, et ka komisjoni positiivse ettepaneku korral võib kultuuriminister motiveeritult keelduda rahvusnimekirja moodustamiseks volituse andmisest. Samale seisukohale on jõudnud ka õiguskantsler, kes ministeeriumile 17.12.2007 saadetud kirjas märgib, et otsustuspädevus rahvusnimekirja koostamise õiguse andmise küsimuses on kultuuriministril. Minister võib oma käskkirjaga rahvusnimekirja moodustamiseks loa anda või sellest keelduda. Kaebaja on ise esitanud õiguskantsleri kirja oma kaebuse lisana, mistõttu jääb vastustajale arusaamatuks kaebaja veendumus, et vastustajal ei ole õigust keelduda rahvusnimekirja koostamiseks volituse andmisest.
10. Vastustaja leiab, et vaidlustatud käskkirjas on selgelt ja üksikasjalikult esitatud põhjendused ja kaalutlused, millele käskkiri tugineb. Vastustaja selgitab, et 28.04.2006 kirjaga palus Kultuuriministeeriumi kantsler kaebajal saata täiendavat infot enda liikmeskonna, senise tegevuse ja edasiste tegevusplaanide kohta. Kaebaja selgitas oma 24.05.2006 vastuskirjas, et nende seisukoha kohaselt on neil õigus taotluse esitamiseks ja taotluse avalikustamine tagab kõigi venelaste vähemusrahvuse ühingute osalisuse kultuuriautonoomia moodustamises koostööd kaebajaga. Vastustaja jaoks ei selgunud vastusest olulist informatsiooni kaebaja representatiivsuse kohta ega ka kaebaja senine ja tulevikus kavandatav tegevus. Vastustaja avaldas seejärel taotluse 08.11.2006 ajalehtedes Molodjož Estonii ja Postimees, et kõik vene vähemusrahvuse ühingud Eestis, kellel oli soov teha koostööd initsiatiivi ülesnäidanud ühinguga, teataksid kirjalikult oma soovist Kultuuriministeeriumile ühe kuu jooksul. Selle aja 3 jooksul ei laekunud Kultuuriministeeriumisse ühtegi taotlust kaebajaga koostöö tegemiseks. 16.01.2007 käskkirjaga nr 10 moodustas kultuuriminister komisjoni vene vähemusrahvuse rahvusnimekirja koostamise taotluse läbivaatamiseks (edaspidi komisjon). Komisjon otsustas oma esimesel koosolekul 07.02.2007 korraldada kohtumise kohaliku omavalitsuse ja rahvuslike kultuuriühingute esindajatega ning ekspertidega, et kujundada seisukoht esitatud taotluse osas, arvestades seejuures ka vene rahvuslike kultuuriühingute arvamust. Komisjoni teisel koosolekul 20.03.2007 esines ekspertarvamusega Tallinna Ülikooli professor R. V., kelle seisukoha kohaselt ei ole vene kultuuriautonoomia eesti rahva ega vene vähemusrahvuse huvides. Komisjoni liikmed toetasid prof V.u seisukohta. Lisaks sellele palus komisjon ka erinevatel vene rahvuskultuuri ühingutel anda oma seisukoht.
11. Vastustaja selgitab, et kõikidest vastustest jäi peamiselt kõlama seisukoht, et kaebaja ei esinda vene rahvusrühma Eestis ja kaebaja näol ei ole tegemist vähemusrahvuse kultuuriühingu ega kultuuriühenduste liiduga. MTÜ Vene Kultuuriautonoomia eesmärgid on pigem poliitilised, mitte kultuurilised. Kaebajale rahvusnimekirjade moodustamise õiguse andmise lõhestaks veelgi enam vene kogukonda Eestis, kuna kaebajal puudub vajalik representatiivsus vene kultuuriühingute seas. Volituse andmine nimekirja koostamiseks ei oleks ilmselgelt avalikes huvides. Vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse moodustamist ja kultuurinõukogu valimist saab usaldada vaid vähemusrahvuse kultuuriühingule, kes on usaldusväärne ja konstruktiivne partner nii riigile kui ka teistele vähemusrahvuse kultuuriseltsidele. Komisjoni seisukohtadest informeeriti kaebajat 26.03.2007 kirjaga. Soovides saada lisainformatsiooni kaebaja tegevuse kohta, üritas vastustaja olukorra hindamiseks kaebajaga kohtuda, kuid kohtumine jäi ära. Arvestades VRKAS § 7 lõiget 2, millest tulenevalt moodustavad vähemusrahvuste rahvusnimekirju rahvuslikud kultuuriühingud või nende liidud, teavitas kultuuriminister 18.07.2007 kirjaga kaebajat menetluse käigust ja palus veelkordselt anda informatsiooni kaebaja tegevuse ja plaanide kohta kultuurivallas. Kaebaja sellele kirjale ei vastanud. Vastustaja leiab, et komisjoni tegevusest on näha, et haldusakti andmisele eelnes põhjalik faktiliste asjaolude väljaselgitamine ja hindamine. Kogu menetluse käik ja tehtud järeldused on terve menetluse ajal olnud kaebajale kättesaadavad. Samuti on vastustaja püüdnud kaebajat võimalikult palju menetlusse kaasata.
12. 20.05.2008 toimunud koosolekul otsustas komisjon teha kultuuriministrile ettepaneku lükata MTÜ Vene Kultuuriautonoomia taotlus tagasi, sest kaebaja ei esinda vene kogukonda ja tal puudub teiste vene seltside toetus. Poolelioleva halduskohtumenetluse tõttu ei otsustanud kultuuriminister volituste andmist koheselt peale komisjoni ettepanekut. Kultuuriminister tegi otsuse keelduda kaebajale volituse andmisest vähemusrahvuse rahvusnimekirja koostamiseks 26.02.
13. Vastustaja märgib, et vahetult enne käskkirja andmist laekus kultuuriministeeriumile kultuuriühenduse Kirill ja Meffodi 23.02.2009 kiri, milles anti teada Vene Rahvuskultuuriliste organisatsioonide ühenduse Eestis Sadko, Tallinna Slaavi Kultuuriühingu ning Vene Haridus- ja Heategevusühingute Liidu Eestis, kokku 120 organisatsiooni ja loomingulise kollektiivi ühisest seisukohast MTÜ taotluse suhtes, mis kinnitasid komisjoni ja selle liikmete ühist arvamust. Vastustaja leiab, et eelpool toodut arvesse võttes on vastustaja kaalunud igakülgselt haldusakti andmise eesmärki, avalikku huvi, samuti arvestanud oluliste asjaoludega ning esitanud sellekohased põhjendused haldusaktis. 4
14. Kaebaja on väitnud, et haldusmenetluse käigus täiendavate andmete nõudmise näol on tegemist seadusest mittetulenevate põhjuste väljamõtlemisega, millega püüti takistada venelaste kultuuriautonoomia moodustamist. Vastustaja leiab, et kaebaja väide on ekslik, kuna kultuuriminister püüdis enne haldusakti andmist välja selgitada kaebaja vastavust rahvusnimekirjade korras sätestatud nõuetele. Seetõttu oli põhjendatud ka täiendavate küsimuste esitamine ühingu liikmeskonna ja toetajaskonna ning senise ja edaspidise tegevuse kohta. Vastustaja sellist järeldust kinnitab ka Tallinna Ringkonnakohus haldusasja nr 3-072246 otsuse punktis
16. Vastustaja lisab, et kaebaja ei lükka kaebuses ümber ühtegi käskkirja motiveerivas osas toodud faktilist asjaolu. Kaebaja järeldus, et kultuuriminister ei peaks rahvusnimekirjade korras ette nähtud nõuandva õigusega komisjoni üldse moodustama, kui esitatud on üks taotlus, on meelevaldne ja ei tugine rahvusnimekirjade korra sätetele. Kuulutuse avaldamine ajalehtedes ei tähenda, et kultuuriminister aktsepteeriks sellega kaebajat kui vene vähemusrahvuse rahvuslikku kultuuriühingut. Nimetatud toiming on üks haldusakti andmisele eelnev kohustuslik menetlustoiming, selgitamaks välja olulisi asjaolusid akti sisu määratlemiseks. Vastustaja palub eeltoodust tulenevalt jätta kaebus rahuldamata. KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
17. Kohus, hinnanud kõiki poolte esitatud põhjendusi ja tõendeid nende kogumis, leiab, et kaebus on põhjendamata, tõendamata ja tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on järgmised.
18. Asjas ei vaielda selle üle, et varasemalt ei ole Eestis ühelegi vene kultuuriühingule rahvusnimekirja koostamise õigust antud (selliseid taotlusi ei ole esitatud) ning et MTÜ Vene Kultuuriautonoomia on põhikirja järgi kultuuri alal tegutsev mittetulundusühing.
19. Pooled vaidlevad selle üle, kas kultuuriministril oli seaduslik alus keelduda kaebajale rahvusnimekirja koostamiseks volituste andmisest. Konkreetsemalt vaieldakse selle üle, kas ministri nõuandev komisjon tegutses oma pädevuse piirides, kas kaebaja on kultuuriühing, kas vastustaja on kasutanud õigesti kaalutlusõigust ja kas vaidlustatud käskkiri on piisavalt põhjendatud.
20. Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia on vähemusrahvuse kultuurautonoomia seaduse (VRKAS) § 2 lõike 1 kohaselt vähemusrahvusse kuuluvate isikute õigus moodustada kultuuriomavalitsusi neile põhiseadusega antud kultuurialaste õiguste teostamiseks. Sama sätte lõike 2 kohaselt võivad vähemusrahvuse kultuuriomavalitsusi moodustada saksa, vene, rootsi ja juudi vähemusrahvusest isikud ja nendest vähemusrahvustest isikud, kelle arv on üle
21. VRKAS § 7 lõike 1 kohaselt on vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse taotlemise aluseks vähemusrahvuse rahvusnimekiri.
22. Kohus analüüsib järgnevalt kultuuriministri pädevust rahvusnimekirjade koostamiseks volituse andmisest keeldumiseks. Vabariigi Valitsuse 01.10.1996 määrusega nr 238 kinnitatud Vähemusrahvuste rahvusnimekirjade pidamise ja kasutamise korra (edaspidi Kord) puntki 2 kohaselt esitatakse taotlus rahvusnimekirja koostamiseks kultuuriministrile. Korra puntki 3 kohaselt moodustab kultuuriminister taotluste läbivaatamiseks komisjoni vähemusrahvuse kultuuriühingute, Kultuuriministeeriumi ja Siseministeeriumi esindajatest. Kohus ei nõustu siinjuures kaebajaga selles, et komisjon tuleb moodustada vaid juhul, kui esitatud on vähemalt kaks konkureerivat taotlust. Kuna normis on kasutatud mitmust taotlused, võib sellest tõepoolest järeldada seda, et vaid ühe taotluse esitamise korral komisjoni moodustamine kohustuslik ei ole. Kuid kuna komisjoni näol on tegemist kultuuriministrit nõustava organiga, kelle arvamus ei ole ministrile siduv (korra p 4), siis ei leia kohus, et komisjoni moodustamine ka vaid ühe taotluse 5 esitamise korral kuidagi taotluse esitaja õigusi rikkuda saaks. Komisjoni osalusega tagatakse haldusmenetluses vajaliku uurimispõhimõtte parem realiseerumine. Kohus ei nõustu kaebajaga selles, justkui oleks komisjon ületanud oma pädevust, asudes seadust tõlgendama. Seadusest arusaamiseks on vaja seda alati tõlgendada. Komisjon moodustati ministrile konkreetses küsimuses ettepaneku tegemiseks ja selle ülesande komisjon ka täitis.
23. Korra punkti 4 kohaselt antakse volitus rahvusnimekirja koostamiseks kultuuriministri käskkirjaga. Kohus leiab, et kuivõrd tegemist on kaalutlusotsusega, peab olema kultuuriministril võimalus ka keelduda volituse andmisest. Tegemist on ebaõnnestunud sõnastusega sättega, kuid see ei anna alust tõlgendada sätet vaid grammatiliselt ja teha sellest sättest järeldus, et ministril on igal juhul kohustus anda volitus rahvusnimekirjade koostamiseks. Korra p 4 mõte on kahtlemata see, et ministril on vajadusel pädevus ka taotleja osas negatiivse otsuse tegemiseks.
24. Korra p 4 alusel volitust andes, erinevate taotlejate vahel valikut langetades või volituse andmisest keeldudes teostab kultuuriminister kaalutlusõigust, mille puhul tuleb juhinduda haldusmenetlust reguleerivatest üldistest normidest ja põhimõtetest. See omakorda tähendab, et ministri käskkiri, milles otsus tehakse, peab olema nõuetekohaselt põhjendatud (HMS § 56) ning kaalutlusõiguse teostamisel tuleb toimida kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 4 lg 1). Teisisõnu peab kaalutlusõiguse alusel tehtava käskkirja põhjendustest nähtuma nii see, millistel haldusorgani poolt tuvastatud faktilistel asjaoludel on haldusakt antud, kui see, millisele õiguslikule alusele see tugineb ning kuidas ja milliseid väärtusi on haldusorgan talle seadusega võimaldatud erinevate otsustusvõimaluste vahel valimisel kaalunud. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendusest peab selguma, miks on tuvastatud asjaoludel tehtud just selline ja mitte mõni teistsugune otsustus.
25. Kohtulik kontroll kaalutlusõiguse alusel välja antud haldusakti üle on piiratud.

§ 19

lõike 6 kohaselt kontrollib halduskohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti puhul seda, kas on järgitud kaalutlusõiguse piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. See tähendab, et kohus ei saa asetada ennast otsuse teinud organi rolli ja hakata asjaolusid ise hindama ega otsustama, millised tuvastatud asjaoludest on olulisemad, vaid kohus hindab kaalutlusõiguse teostamist vaid sellest aspektist, kas kaalumine leidis aset ja kas haldusorgani otsus on loogiliselt ja ratsionaalselt põhjendatud ning ei riku õiguse üldtunnustatud väärtusi.

1. Kohus leiab, et ministri käskkiri on piisavalt kaalutud ning need kaalutlused tuginevad õigusnormidele, on veenvad, loogilised ja seetõttu ka õiguspärased. Kultuuriminister on esitanud vaidlustatud käskkirjas järgmised põhjendused, miks rahvusnimekirja andmiseks volitust anda ei saa: kaebaja ei ole kultuuriühing; kaebaja ei ole usaldusväärne partner, kuna temaga ei soovi teha koostööd tegutsevad vene kultuuriühingud ja ka sel põhjusel, et kaebaja keeldus haldusmenetluses enda tegevuse kohta informatsiooni andmast, kaebaja tegevus tundub olevat pigem poliitilist laadi, mis paneb kahtlema selles, kas rahvusnimekirja ei vajata mitte poliitiliste eesmärkide ja valimispropaganda tegemiseks. Kultuuriminister on oma käskkirjas tuginenud eelkõige komisjoni arvamusele, rahvastikuteadlase R. V.u arvamusele ja mõnede vene kultuuriseltside ja nende liitude pöördumistele. Seejuures on ministri käskkirja põhjendused ja resolutsioon eelnimetatutega kooskõlas.
2. Kaebaja on kinnitanud nii haldus- kui ka kohtumenetluses, et tema eesmärgiks on moodustada vene rahvuse kultuurautonoomia (millele viitab ka kaebaja nimi MTÜ Vene Kultuurautonoomia) ning et selle tarbeks ta esitaski kultuuriministrile taotluse rahvusnimekirja koostamiseks volituse saamiseks. Sama sätte kohaselt koostavad vähemusrahvuste rahvusnimekirju rahvuslikud kultuuriühingud või nende liidud. Käesolevas asjas on kohtu hinnangul vaidluse põhiküsimuseks asjaolu, kas kaebaja kvalifitseerub VRKAS 6 § 7 lõike 1 kohaselt kultuuriühinguks. Kultuuriminister leidis vaidlustatud käskkirjas, et MTÜ Vene Kultuuriautonoomia ei ole reaalselt tegutsev kultuuriorganisatsioon, mis on käskkirjast tulenevalt põhiliseks kaalutluseks, miks keelduti rahvusnimekirja koostamiseks volituse andmisest. Kohus analüüsib järgnevalt, kas kultuuriministri selline seisukoht tugineb asjas kogutud materjalidele.
3. Kultuuriühingu või kultuuriorganisatsiooni määratlust vähemusrahvuste kultuurautonoomia seadus ei anna. Seda määratlust ei olnud kohtul võimalik leida ka teistest õigusaktidest. Tegemist on kõrge abstraktsusastmega mõistega, mille tavakeele tähenduse arusaam ei tekita üldjuhul raskusi. Nimelt saab kultuurina laiemas tähenduses mõista teatud ühiste tunnustega isikute (nt rahvusgrupi) kõikvõimalikke kombeid ja tavasid. Reeglina kasutatakse mõistet kultuur aga veidi kitsamas tähenduses, hõlmaks loometegevusi, sporti ja keele hoidmist. Kohus leiab, et VRKAS mõistab kultuuriühingu määraltemisel sõna kultuur kitsamas tähenduses. Kultuuriühingu tähenduse saab sisustada VRKAS § 5 lõike 1 kaudu, kus sätestatakse vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse põhieesmärgid. Kuna rahvusnimekirja koostamine on eeldus vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse moodustamiseks (vähemusrahvuse kultuuriautonoomia on vastavalt VRKAS § 2 lõikele 1 vähemusrahvusse kuuluvate isikute õigus moodustada kultuuriomavalitsusi neile põhiseadusega antud kultuurialaste õiguste teostamiseks), on kohtu hinnangul õige hinnata seda, kas tegemist on kultuuriühinguga, just kultuuriomavalitsuse põhieesmärkide kaudu. Nendeks eesmärkideks on (VRKAS § 5) : emakeelse õppe korraldamine ja järelevalve selleks ettenähtud varade kasutamise üle; vähemusrahvuse kultuuriasutuste moodustamine ja nende tegevuse korraldamine, samuti rahvuslike kultuuriürituste korraldamine; vähemusrahvuse kultuuri ja hariduse edendamiseks fondide, stipendiumide ja preemiate asutamine ning määramine. Kokkuvõtlikult oleks võimalik lugeda ühingut taotluse esitamiseks õigustatud kultuuriühinguks juhul, kui ta kas tegeleb emakeelse õppe edendamisega, hangib vahendeid rahvuskultuuri uurimiseks, muul moel edendamiseks, kultuuriürituste korraldamiseks, ja/või organiseerib kultuuriüritusi. Seda kõike ei pea tingimata tegema korraga, kuid oluline on, et taotlejal oleks olemas reaalne varasem kultuurialane tegevus, mitte ainult paanid ja kavatsused tulevikuks. Kohus märgib seejuures, et ühingu põhikiri ei ole tõend, mille alusel otsustada, kas ühingul on kultuuriline tegevus või mitte. Määravaks on siiski ühingu sisuline ja reaalne tegevus, mille osas tuleks esitada ka konkreetseid tõendeid.
4. Kaebaja esindajate selgitused mõnede venelaste kogunemiste korraldamise kohta jäävad paljasõnalisteks, tõendeid nende kogunemiste ja neil käsitletud teemade kohta puuduvad. Kaebaja on aga haldusmenetluses keeldunud sootuks oma kultuurialase tegevuse tõendamisest (ei esitanud selles osas kirjalikke tõendeid ega selgitusi, kuigi talle sellekohane ettepanek tehti). Kohtuistungil selgitas kaebaja, et tegemist ongi alles algatusega, et nende eesmärgiks oli saada vene kultuuriühinguid ühendavaks katusorganisatsiooniks. Kaebaja kinnitas, et rahalist toetust oma ülesannete täitmiseks ta erinevatelt kultuurifondidelt saanud ei ole, Kultuuriministeeriumi poole ei ole selles osas pöördunud, korra aga Integratsiooni Sihtasutuse poole. Samuti kinnitas kaebaja, et nende ühing ei ole toetanud rahaliselt vene kultuuri, ei ole andnud välja stipendiume, ei ole andnud välja rahvuskultuuri alaseid trükiseid. Ühing sai praese nime (eelmine nimi Grand Marina) ja põhikirja kaks kuud enne kultuuriministrile vaidlusaluse taotluse esitamist.
5. Kohus peab loogiliseks ja põhjendatuks ka käskkirjas esitatud argumenti, et rahvusnimekirja koostamise õiguse andmine kaebajale tekitaks pingeid vene kultuuriseltside vahele, kuna ükski kultuuriselts ei avaldanud avaldatud kuulutuste peale soovi MTÜ-ga Vene Kultuuriautonoomia koostööd teha. Komisjonis osalenud vene kultuuriseltside esindajad suhtusid kaebaja algatusse rahvusnimekirja koostamiseks umbusuga ja avaldasid sellele 7 vastuseisu. Rahvastikuteadlane R. V. leidis, et kaebajale rahvusnimekirja koostamise õiguse andmine killustaks vene kultuuriseltse ja tekitaks sisepingeid. Asja materjalidest on selgelt näha, et tegutsevad vene kultuuriseltsid ei pooldanud rahvusnimekirja koostamise ideed kaebaja poolt. Sellisel juhul ei tagaks koostatav rahvusnimekiri aga oma ülesannet – kui isikud sinna oma andmeid esitada ei soovi, siis ei ole nimekiri representatiivne.
6. Mis käskkirja ülejäänud põhjendustesse, eelkõige sellesse, et MTÜ Vene Kultuuriautonoomia on sisuliselt erakonna Vene Erakond Eestis käepikendus ja taotleb hoopis poliitilisi eesmärke, siis ei pea kohus seda pikemalt vajalikuks analüüsida, kuna eeldus rahvusnimekirja koostamiseks puudub ainuüksi põhjendusel, et taotleja näol ei olnud tegemist kultuuriühinguga. Kohus lisab vaid, et juhul, kui tegu oleks reaalselt tegutseva kultuuriühinguga, siis ei saaks asjaolu, et seda juhib tegev poliitik, olla rahvusnimekirja koostamise volituse andmise keeldumise aluseks. Tihtipeale siirduvad kultuuritegelased poliitikasse nimelt kultuuri edendamise eesmärgil. Kuna aga käesoleval juhul kaebaja reaalset kultuurialast tegevust ei nähtu, siis ei ole tegemist kirjeldatud juhuga.
7. Kohus nõustub vastustajaga selles, et VRKAS ja Korra järgi saab anda volituse rahvusnimekirja koostamiseks vaid ühele kultuuriühingule. Seetõttu on Eesti Vabariigis asuval vene kogukonnal tõepoolest veidi teine olukord rahvusnimekirja koostamise taotlemiseks, kuna teadaolevalt tegutseb Eestis paarsada vene kultuuriseltsi. Sellest ka erinevus näiteks ingerisoomlastega, kellel oli selliseid kultuuriseltse vaid üks (rootslaste kultuuriomavalitsus on nende ennesõjaaegse kultuuriomavalitsuse õigusjärglane). Vastustaja möönis, et kui teisi vene kultuuriseltse Eestis ei tegutseks, siis suure tõenäosusega oleks kaebaja saanud volituse rahvusnimekirja koostamiseks. Kõrgendatud nõudmised kaebaja lugemiseks kultuuriühinguks tulenevad just sellest asjaolust, et VRKAS ja Korra mõttes saab anda volituse rahvusnimekirja koostamiseks vaid ühele kultuuriühingule ja selliseid vene ühinguid, kelle kultuurialane tegevus on teada ja pikkade traditsioonidega, on Eestis väga palju. Käskkirjast on aru saada, et kultuuriminister ei soovinud anda kultuuriliselt teatud mõttes monopoolset seisundit tundmatule ühingule, kes ei tõendanud oma reaalset kultuurialast tegevust, et mitte võtta sellega võimalust anda tulevikus volitus vene rahvusnimekirja moodustamiseks mõnele reaalselt tegutsevale kultuuriühingule. Tuleb nõustuda vastustajaga selles, et VRKAS ei vasta kaasaegse ühiskonna oludele ja vajab vähemusrahvuste kaitsmise eesmärgi saavutamiseks teistsuguseid mehhanisme kui seda on kehtiv rahvusnimekirja koostamise ja pidamise süsteem. Samas tuleb hetkel lähtuda kehtivast seadusest ja arvestada asjaolu, et VRKAS ei sätesta võimalust võtta ühelt ühingult hiljem õigus rahvusnimekirja koostamiseks ja pidamiseks. Seetõttu oleks otsus anda ühele ühingule rahvusnimekirja pidamise õiguse andmiseks selles mõttes pöördumatu ja vajab seetõttu eriti hoolikat kaalumist, kas just see ühing väärib nimekirja koostamise ja pidamise õigust. Eeltoodud põhjustel ei ole kultuuriminister rikkunud ka võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna vene rahvusega sarnast vähemusgruppi Eesti Vabariigis ei ole ja seetõttu ei saa neid võrrelda rahvusnimekirjade koostamise õiguse saanud rootslaste ja ingerisoomlastega.
8. Kohus leiab, et kultuuriminister ei ole käskkirjas eiranud ka proportsionaalsuse põhimõtet. Eelkõige tuleb rõhutada seda, et kaebajal on võimalus rahvusnimekirja koostamise taotlus uuesti esitada, mistõttu käskkiri ei tekitanud temale pöördumatuid kahjulikke tagajärgi. Kaebajal oleks eelkõige võimalus arendada esmalt vene kultuuri alast tegevust ja esitada alles seejärel taotlus rahvusnimekirja koostamiseks. Liiatigi ei ole kaebaja toonud välja asjaolusid, millised kahjulikud tagajärjed tekivad talle sellest, et rahvusnimekirja koostamist just praegu ei võimaldatud.
9. Kohus leiab ka, et käskkiri on piisavalt põhjendatud ja seega kooskõlas HMS § 54 ja 56 nõuetega. Käskkirjast on aru saada selle aluseks olnud faktilised asjaolud, menetluse käik, 8 otsuse resolutsioon ja selle põhjendused. Kohus nõustub aga kaebajaga selles, et vaidlustatud haldusakt on oma ülesehituselt ebaselge ja raskesti järgitav. Haldusaktist peaks olema võimalik lihtsa vaevaga eristada selle andmise aluseks olevaid faktilisi asjaolusid, menetluse käiku ning haldusakti põhjendusi ja selleks oleks eelkõige vaja haldusaktile loogilist struktuuri ja soovitavalt ka alapealkirju. Mida mahukam haldusakt, seda enam on vaja haldusorganil haldusakti loetavuse hõlbustamiseks liigendada. Juhul, kui haldusakti tekstis soovitakse tsiteerida võõrkeelseid materjale, tuleks sellisele tsitaadile lisada ka eestikeelne tõlge. 32.

§ 92lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Vastustaja menetluskulude kaebajalt väljamõistmist taotlenud ei ole. Seega tuleb menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda. Kadriann Ikkonen kohtunik 9