Obsah (4)
§ 53§ 54§ 92§ 93KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Viive Ligi, liikmed Virgo Saarmets ja Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht 25. oktoober 2010, Tallinn Haldus
§ 53lg 1).
Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole
§ 54lg 2 ja § 59 lg 2 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- Marianne Ruus töötab Kihnu Vallavalitsuses ehitus- ja planeerimisnõunikuna. Tema tööülesannete hulka kuulub planeeringute koostamise juhtimine ja kõigi planeerimisalaste menetlustoimingute tegemine. Kihnu vallavanema 16.11.2009 käskkirjaga nr 21.1-1.7/14 määrati Marianne Ruusile teenistuskohustuste mittenõuetekohase täitmise, s.o vallavalitsuse poolt 01.10.2009 temale ülesandeks tehtud Pärna ja Pärnamäe maaüksuste juurdesõidutee ning Linaküla põhjatipu ja Niinemäe detailplaneeringu eskiisi avaliku arutelu korraldamata jätmise eest distsiplinaarkaristuseks noomitus. Käskkirjas märgiti, et Linaküla põhjatipu ja Niinemäe detailplaneering algatati vallavolikogu 29.07.2003 otsusega nr 18 ning vastavalt Kihnu Vallavolikogu poolt 27.02.2003 kinnitatud 3-09-2963 planeerimismääruse p 22 lg-le 3 on detailplaneeringu lähteseisukohti ja eskiislahendusi tutvustava vähemalt ühe avaliku arutelu korraldamine vallas kohustuslik. Avaliku arutelu korraldamine olemasoleva eskiislahenduse põhjal otsustati vallavalitsuse poolt 01.10.2009 istungil, kuid M. Ruusi poolt 16.10.2009 vallavanemale elektrooniliselt allkirjastamiseks edastatud kirja „Pärna ja Pärnamäe maaüksuste juurdesõidutee ning Linaküla põhjatipu ja Niinemäe maaüksuste detailplaneeringu eskiis” eelnõust selgus, et M. Ruus ei ole vallavalituse poolt antud ülesannet järginud ega detailplaneeringu eskiislahenduse avalikku arutelu korraldama asunud. Seda ei olnud ta teinud käskkirja andmise kuupäeva 16.11.2009 seisuga . Vastuseks vallavanema 27.10.2009 käskkirjas esitatud nõudele selgitada, miks ta ei ole järginud vallavalitsuse poolt 01.10.2009 istungil antud ülesannet vaid selle asemel teinud planeeringu koostajale AS YIT Ehitus ettepaneku planeeringut korrigeerida ja muuta planeeringuala, väitis M. Ruus, et detailplaneeringu eskiisi avalikule arutelule suunamise küsimust vallavalitsuse 01.10.2009 istugi päevakorras polnud, kuivõrd dokumendihaldusprogramm Amphora vallavanema vastavat väidet ei toeta. Tegelikult käsitleti planeeringuküsimusi istungil päevakorrapunkti „Projekteerimistingimuste kinnitamine. Pärnamäe“ all ning kuna Marianne Ruus vallavalitsuse liikmena osales istungil, oli ta teadlik vallavalitsuse otsusest panna detailplaneeringu eskiis selle koostaja poolt esitatud kujul avalikule arutelule. Vastavalt Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 59 lg-le 1 peab teenistuja täitma teenistuskohustusi täpselt, õigeaegselt, kohusetundlikult, otstarbekalt ja omakasupüüdmatult, lähtudes avalikest huvidest. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt on teenistuja kohustatud täitma teenistusse puutuvaid õigusakte ja korraldusi ning, ootamata erikorraldust, ülesandeid, mis tulenevad tema teenistuskohast. M. Ruus ei täitnud teenistuskohustust – vallavalitsuse 01.10.2009 istungil temale antud ülesannet korraldada Pärnamäe detailplaneeringu eskiisi avalik arutelu - , mis ATS § 84 lg 1 järgi kui teenistuskohustuse süüline täitmata jätmine on kvalifitseeritav distsiplinaarüleastumisena.
- Marianne Ruus esitas halduskohtule kaebuse, milles palus distsiplinaarkaristuse tühistada. Kaebust põhjendati järgmiselt. Karistus on määratud alusetult, sest kaebaja ülesandeks oli planeerigu koostajale ja koos sellega ka vallavalitsuse liikmetele meelde tuletada, et 14.07.2009 kirjaga nõudis eelmine vallavanem planeeringu koostajalt AS YIT Ehitus järgmiste nõuete täitmist 1) õueala jäämine külamaastikul naaberkrundist enam kui kuue meetri kaugusele ja 2) maksimaalse hoonetealuse pindala piiramine krundil 360 m2, kusjuures väiksematel kruntidel pidanuks hoonestusala olema veelgi väiksem. Need nõuded olid
- novembriks ikka veel täitmata ning muudatustena planeeringulahendusse sisse viimata. Sellises olukorras oli vallavalitsuse seisukoht korraldada avalik väljapanek sellisele planeeringule, millega vald tellijana ei olnud nõustunud, vastuolus Planeerimisseaduse mõttega ja kohaliku omavalitsuse kui detailplaneeringu tellija ülesannetega. Kaebaja karistamist olnuks alust kaaluda, kui vald olnuks enne vaidlusaluse 16.11.2009 käskkirja andmist põhjendanud, miks ta loobus 14.07.2009 nõuetest planeerimislahedust muuta ja miks ta peab õigeks avalikku väljapanekut korrigeerimata lahendusele. Kaebajal tuli PlanS § 16 lg 3 juhindudes korraldust eirata. Kaebaja tegutses kooskõlas ATS §-ga 62; tema eesmärgiks oli ära hoida võimalus, et tulevikus kehtestatav detailplaneering eelneva menetluse vigade tõttu tühistatakse. 16.11.2009 ei olnud möödunud veel ka mõistlik aeg vallavalitsuse 01.10.2009 korralduse täitmiseks. 2
(6)3-09-2963 M. Ruus, selgitades kohtuistungil vallavalitsusega konflikti tekkimise tagamaid, märkis, et talle on määratud mitmeid distsiplinaarkaristusi, kuid põhjuseks võib olla tema printsipiaalsus saarel avastatud omavolilise ehitustegevuse juhtumitele reageerimisel. Töötades poole kohaga, ei olnud kaebaja vallavalitsuse oktoobrikuu istungi toimumise ajaks tegelikult veel arendaja esitatud eskiisiga tutvuda jõudnud ja tellijapoolsete märkuste arvesse võtmata jätmise avastas ta alles pärast 01.10.2009 istungit. Siis saatis ta AS-le YIT Ehitus sellesisulise e-kirja, millele arendaja vastas, et ei saa sellega dokumendil vallavanema allkirja puudumise tõttu arvestada. Sellal aga toimusid parajasti valimised ning vallavanem oli peale 01.10.2009 istungit läinud puhkusele. Antud olukorras saatis kaebaja vallavanemale ja kõigile vallavalitsuse liikmetele e-kirja ettepanekuga kokku tulla ja tema märkused arendajale uuesti läbi arutada, kuid vastust ta ei saanudki. Hiljem selgus, et tema pöördumised vallavanema poole võeti aluseks käskkirjale, millega teda karistati. Kaebaja eesmärgiks ei olnud planeeringut pidurdada ja eskiislahenduse avaliku arutelu saanuks ta korraldada kahe tingimuse olemasolul: 1) planeerigu koostaja oleks võtnud valla 14.07.2009 märkused arvesse või 2) vallavalitsus oleks koostaja poolt arvestamata jäetud märkustest loobunud. Tähtaega, mille jooksul 01.10.2009 istungil ülesandeks tehtud planeeringu eskiislaheduse avalik arutelu korraldada, määratud ei olnud. Kaebaja tegeleski peale istungit planeeringu menetlemisega eesmärgiga talle ülesandeks tehtu realiseerida ning arvas, et planeeringu koostaja võis ka tähelepanematusest osa valla nõudmisi kõrvale jätta ning ta jäi ootama eskiislaheduse korrigeerimist, et siis edasi tegutseda. Karistamise motiivid on arusaamatud.
- Kihnu vallavanem kaebust ei tunnista (tl 48-49), osundades, et Kihnu Vallavolikogu on planeeringute koostamise delegeerinud vallavalitsusele (valla planeerimismääruse p 17) ja kui kollegiaalorgan otsustas, et eskiis on avalikuks aruteluks valmis, ei ole vallaametnikul õigus jätta ülesannet täitmata põhjusel, et tema arvamus erineb vallavalitsuse omast ja saata arendajale vallavalitsuse poolt juba heaks kiidetud eskiislahenduse muutmise ettepanek. Kohaliku omavalitsuse ametnik, olgu ka vastava valdkonna spetsialist, ei saa eeldada, et tema on kohalik omavalitsus. Detsembris korraldatud avaliku arutelu käigus selgus, et kaebaja 16.10.2009 kirja projektis tehtud ettepanekuid avalikul arutelul ei toetatudki. Planeeringu algatamisel peab omavalitsusel olema kindel seisukoht, mis eesmärgil planeeritavat ala tahetakse kasutada, kuid planeeringu optimaalsem lahendus leitakse selle koostamise käigus. Vastupidi kaebuses väidetule ei karistatud M. Ruusi selle eest, et ta pidas vajalikuks planeeringu koostajale ja koos sellega ka vallavalitsusele meelde tuletada, mida vald tellijana on nõudnud ja mis on
- aasta novembris ikka veel planeeringulahendusse sisse viimata, vaid üksnes vallavalitsuse poolt antud ülesande täitmata jätmise motiivil. ATS § 62 ei saa käesoleval juhul põhjendada korralduse täitmata jätmist. PlanS § 16 lg 3 räägib üksnes detailplaneeringu lähteseisukohtadest ja eskiislaheduse väljapanekust ehk väljapanekule suunatakse vallavalitsuse need seisukohad, mille põhjal alustatakse planeerigu koostamist. Vallavalitsuse 01.10.2009 istungil pandud ülesande täitmise tähtaeg oli sisustatud läbi mõistliku aja. Samas kaebaja tegevusest on näha, et ta ei kavatsenudki seda täita, hakates planeerijale esitama nõudmisi eskiislaheduse muutmiseks. Arutelu kuulutas M. Ruus välja alles seejärel, kui uuelt vallavanemalt oli saabunud samasisuline korraldus. Vald, nõudes eskiislahenduse avalikule arutelule panemist sisuliselt määras, et küsimus 14.07.2009 nõuete täitmisest otsustatakse arutelu järgselt, pärast avalikkuse seisukoha ärakuulamist. Karistus on leebeim võimalikest ja proportsionaalne süüteo raskusega.
- Tallinna Halduskohtu 10.06.2010 otsusega jäeti M. Ruusi kaebus rahuldamata, vastustaja õigusabi kulud jäeti tema enda kanda.Kohus põhjendas otsust järgmiselt. 3
(6)3-09-2963 Kaebaja seisukoht, et ta saanuks planeeringu eskiislahenduse avaliku arutelu organiseerida vaid kahe tingimuse olemasolul: 1) planeeringu koostaja oleks võtnud vallavalitsuse 14.07.2009 märkused detailplaneeringu eskiisi kohta (vt tl 21-24) arvesse või 2) vallavalitsus oleks arvestamata jäetud märkustest loobunud, ei ole kooskõlas vallavalitsuse 01.10.2009 istungil otsustatuga. Istungi protokollist nähtuvalt soovinuks M. Ruus detailplaneeringu eskiisi kõigepealt arutada vallvalitsuse siseselt, mille kohta aga nõunik E. Kaare leidis, et „planeerimise protsess peab olema avalik ja puudub vajadus eskiisi vallavalitsuses arutada ja mõttetut kirjavahetust planeerija ja vallavalitsuse vahel pidada, kuna planeeringulahedus on põhimõtteliselt valmis. Tuleb vaid avaliku arutelu tulemusel täpsustada.” Otsust korraldada eskiisi arutelu toetas kohalviibinud vallavalitsuse liikmete enamus ja see võeti poolthäältega vastu (tl 13). Kaebaja seisukoht, et planeeringu eskiislahendust tutvustava avaliku arutelu korraldamine ilma eelnevalt vallavalitsuse poolt 14.07.2009 tehtud märkusi eskiisi kohta lahendusse täielikult sisse viimata olnuks PlanS § 16 lõikes 3 sätestatu alusel seadusevastane, tugineb normi ebakohasele tõlgendusele. PlanS § 16 lg-s 3 eristatakse detailplaneeringu lähteseisukohtade ja eskiislahenduse arutelusid. Käesoleval juhul vallavalitsuse 14.07.2009 kirjas toodud tähelepanekud eskiislahenduse kohta ei ole käsitatavad detailplaneeringu lähteseisukohtadena, mida tulnuks eraldi või koos juba olemasoleva eskiislahedusega avalikul koosolekul lahata. Põhimõtteliselt on õigus vallavalitsuse nõunik E. Kaarel, kes 01.10.2009 koosolekul leidis, et planeeringulahenduse täpsustamine on antud juhul kõige otstarbekam ette võtta avaliku arutelu tulemuste põhjal. Arvestades järgnevalt toimunud avaliku arutelu tulemusi osutus selline seisukoht ka ettenägelikult praktiliseks, kuna valla elanikud ei toetanudki kaebaja poolt ette pandud eskiislahenduse korrigeerimist. Asjaolu, et vallavalitsus otsustas panna arendaja koostatud eskiislahenduse avalikule arutelule ilma 14.07.2009 nõudmiste täielikku realiseerimist ära ootamata, tähendab vastavalt vallavalitsuse 01.10.2009 otsusele seda, et kohalik omavalitus muutis oma varasemat seisukohta eskiislahenduse osas. M. Ruusil polnud alust kahelda sellise otsustuse legitiimsuses ning seada otsuse täitmist sõltuvusse omapoolsetest tingimustest. Avatud ja demokraatlikus planeerimismenetluses on tavaline, et kord kujundatud seisukohti muudetakse ja täiendatakse planeeringu menetlemise käigus vastavalt kogunenud informatsioonile, variantide võrdlemisele, avaliku arutelu tulemustele jmt asjaoludest sõltuvalt. Kuigi vallavalitsuse 01.10.2009 otsuses ei olnud M. Ruusile seatud otsuse realiseerimiseks tähtaega, tulenes tema käitumisest (juba avalikule arutelule suunatud eskiislahendusele täienduste kavandamine väljendatuna 16.10.2009 vallavanemale allkirjastamiseks saadetud eelnõus), et ta ei kavatsenud seda teha. Tuleb nõustuda vastustaja arvamusega, et käskkirja andmise ajaks oli mõistlik aeg ülesande täitmisele asumiseks igal juhul möödunud. Seega, hoolimata kaebaja motiividest talle antud ülesande täitmisele mitteasumisel, puudub juriidiline argumentatsioon vaidlustatud otsuse tühistamiseks. Kaebajale määratud karistus ei ole raske, jäädes proportsionaalseks süüks arvatud teo kaalukusega.
§ 92lg 1 kohaselt kannab kohtukulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.
Samas peavad vastustaja kohtukulud (10 800 krooni) olema vajalikud ja põhjendatud (
§ 93lg 5).
Kihnu Vallavalitsuse menetluskulude väljamõistmine avalikku teenistust puudutavas vaidluses pole põhjendatud. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES 4
(6)3-09-2963
- M. Ruus palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada. Apellatsioonkaebust põhjendatakse järgmiselt. 01.10.2009 vallavalitsuse istungi päevakorras ei olnud detailplaneeringu eskiislahenduse avaliku arutelu korraldamise küsimust, selle küsimuse päevakorda panek oleks olnud kaebaja ülesanne. Seetõttu ei saanud kaebaja ette näha, kuivõrd raskeks kujuneb tema jaoks istungi protokolli sõnastuse tõlgendamine. Kaebaja sai istungi protokollis kajastatust teada alles 02.11.
- Kuni 29.10.2009 ei saanud kaebaja oma pöördumistele vallavanemalt ega teistelt asjaosalistelt, kellele kaebaja oli saatnud oma 07.10.2009 ja 15.10.2009 pöördumised, mingit vastukaja ja oli arvamusel, et vallavanem on eskiisprojekti suhtes samal seisukohal nagu kaebaja. Lisaks on oluline, et 01.10.2009 istungi protokollis kajastatud vallavanema seisukoht eskiisi arutelu korraldamise kohta ei tähendanud, et korraldada tuleb eskiisi arutelu olenemata sellest, millises seisus eskiis on. Ühestki tõendist ei selgu, millisest hetkest kaebaja pidi aru saama, et arutelule eelnevate kohustuslike menetlustoimingute täitmine tingib tema karistamise. Ebaõige on kohtu seisukoht, et PlanS § 16 lg-s 3 eristatakse detailplaneeringu lähteseisukohtade ja eskiislahenduse arutelusid. Vallavalitsusel olid 14.07.2009 planeeringu koostajale teatavaks tehtud seisukohad olemas, need kehtisid ning neid tuli avalikkusele tutvustada. Isegi kui nõustuda kohtuga, et eskiislahenduse arutelu eraldi korraldada oli korrektne ja kooskõlas PlanS § 16 lg-ga 3, oli kaebaja karistamine ikkagi alusetu, sest vallavalitsuse seisukohad pidid sisalduma eskiislahenduses, kuid olid 01.10.2009 seisuga sinna kandmata. Nõunik E. Kaare ei saanud kaebaja eest otsustada, kas eskiis on valmis ehituslikus ja planeeringulises osas, tema ülesanne oli kontrollida maaküsimuste lahendamist. Kaebaja karistamise põhjus on otsitud. Kaebajat oleks võinud karistada siis, kui ta oleks avaliku arutelu teated välja saatnud olukorras, kus muudatused olid eskiislahendusse sisse viimata. Vallavanema seisukoht 14.07.2009 esitatud vallavalitsuse nõuete osas selgus 16.11.2009, mil vallavanem oli kaebaja poolt koostatud kirja projektile kandnud märke: arutatakse eskiisi avalikul väljapanekul. Seega olid vallavalitsuse 14.07.2009 seisukohad detailplaneeringu lähteseisukohad PlanS § 16 lg 3 tähenduses nii 01.10.2009, 16.11.2009 kui ka avaliku arutelu toimumise ajal 15.12.
- Kihnu Vallavalitsuse vastuses palutakse apellatsioonkaebus rahuldamata jätta. Kaebaja osales vallavalitsuse istungil, kus käsitleti detailplaneeringu eskiisi suunamist avalikule arutelule, seega oli vallavalitsuse seisukoht talle teada. Kuna vallavalitsus oli otsustanud 01.10.2009 istungil eskiisi avalikule arutelule panna, polnud ei vallavanemal ega kaebajal enam voli hakata selle muutmiseks ettepanekuid tegema. Seepärast ei oma tähtsust kaebaja viited tema poolt vallavanemale ja teistele asjaosalistele saadetud e-kirjadele eskiisi muutmise nõudega. Kaebaja on viidanud, et pidi tegema enne planeeringu eskiisi avalikule arutelule panemist kohustuslikud menetlustoimingud, kuid pole näidanud, millised toimingud teha tuli ja millisest õigusnormist need tulenevad. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Kaebaja on apellatsioonimenetluses jätkuvalt seisukohal, et ta ei võinud eskiisprojekti avalikku arutelu korraldada enne, kui sisse on viidud varem vallavalitsuse poolt nõutud muudatused või vallavalitsus on neist muudatustest loobunud. Samuti kordab kaebaja oma halduskohtus avaldatud seisukohti, et tema kui planeerimise ala spetsialisti ülesanne oli otsustada, kas eskiis vastab nõuetele ja on avalikule arutelule panekuks valmis. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata. Lisaks märgib ringkonnakohus järgmist. 5
(6)3-09-2963
- Kaebaja pidi vallavalitsuse 01.10.2009 istungil aru saama, et vallavalitsuse liikmete poolt läbi hääletatud otsus panna detailplaneeringu eskiis esitatud kujul avalikule arutelule oli talle täitmiseks kohustuslik. Nimetatud otsustusega loobus vallavalitsus juulis eskiisi koostajale esitatud nõuetest õueala kauguse ja maksimaalse hoonetealuse pindala muutmise osas eskiisis. Kuna kaebaja viibis istungil, pole tähtis, millal ta istungi protokolliga tutvus. Otsus panna eskiis esitatud kujul avalikule arutelule ei olnud seadusega vastuolus ega nõudnud kaebajalt võimupiiride ületamist, seepärast ei kohaldu ATS §
- Kaebaja on ise rõhutanud, et planeeringute menetlemisega seonduv oli vallas üksnes tema ülesanne. Samas ei ole kaebaja viidanud ühelegi õigusnormile, millega eskiislahenduse avalikule arutelule panek võinuks olla vastuolus. PlanS § 16 lg-st 3 selgub, et detailplaneeringu lähteseisukohti ja eskiislahendusi tutvustavate väljapanekute ja avalike arutelude vajaduse määrab kohalik omavalitsus ning teatud juhul on vähemalt ühe avaliku arutelu korraldamine on kohustuslik. Nõudeid, millele peavad avalikule arutelule esitatud eskiis või lähteseisukohad vastama, seaduses ei sisaldu. Seepärast on kaebaja viide sellele normile ilmselt otsitud. Kaebaja ei soovinud eskiisi avalikule arutelule panna seetõttu, et tema arusaam planeeringulahendusest oli teine. Avalikus teenistuses ei või aga ükskõik kui hea spetsialist ignoreerida talle antud seaduslikke korraldusi. Teenistuskohustuste täitmata jätmine toob kaasa karistamise.
- Kaebaja on esitanud taotluse menetluskulude hüvitamiseks.
§ 92lg 1 kohaselt jäävad menetluskulud kaebaja kanda. Silvia Truman Virgo Saarmets Viive Ligi 6
(6)