3-09-2963/21

3-09-2963 Kohtuotsus Eesti Vabariigi nimel Pärnus,

1. juunil 2010.a., Tallinna Halduskohtu kohtunik Aivar Koppel, kaebuse esitaja M. R`i ja tema esindaja Suido Västra ning vastustaja Kihnu Vallavalitsuse esindajate vandeadvokaat Ingrid Kullerkannu ja vallasekretäri H. P osavõtul arutas avalikul kohtuistungil 25.05.2010.a. M. Ri tühistamiskaebust Kihnu Vallavaema 16.11.2009 käskkirjale nr 21.1-1.7/14 „Distsiplinaarkaristuse määramine”. Vaidlustatud käskkirjaga määrati valla ehitus- ja planeerimisnõunik M. Rile, kelle tööülesandeks kohalikus omavalitsuses on planeeringute koostamise juhtimine ja kõigi planeerimisalaste menetlustoimingute tegemine, teenistuskohustuste mittenõuetekohase täitmise, so vallavalitsuse poolt 01.10.2009 temale ülesandeks tehtud Pärna ja Pärnamäe maaüksuste juurdesõidutee ning Linaküla põhjatipu ja Niinemäe detailplaneeringu eskiisi avaliku arutelu korraldamata jätmise eest distsiplinaarkaristuseks noomitus. Käskkirjas märgiti, et Linaküla põhjatipu ja Niinemäe detailplaneering algatati vallavolikogu 29.07.2003 otsusega nr 18 ning vastavalt Kihnu Vallavolikogu poolt 27.02.2003 kinnitatud planeerimismääruse p 22 lg-le 3 on detailplaneeringu lähteseisukohti ja eskiislahendusi tutvustava vähemalt ühe avaliku arutelu korraldamine vallas kohustuslik. Avaliku arutelu korraldamine olemasoleva eskiislahenduse põhjal otsustati vallavalitsuse poolt 01.10.2009 istungil kuid M. Ri poolt 16.10.2009 vallavanemale elektrooniliselt allkirjastamiseks edastatud kirja „Pärna ja Pärnamäe maaüksuste juurdesõidutee ning Linaküla põhjatipu ja Niinemäe maaüksuste detailplaneeringu eskiis” eelnõust selgus, et M. R ei ole vallavalituse poolt antud ülesannet järginud ega detailplaneeringu eskiislahenduse avalikku arutelu korraldama asunud. Seda ei olnud ta teinud käskkirja andmise kuupäeva 16.11.2009 seisuga . Vastuseks vallavanema 27.10.2009 käskkirjas esitatud nõudele selgitada, miks ta ei ole järginud vallavalitsuse poolt 01.10.2009 istungil antud ülesannet vaid selle asemel teinud planeeringu koostajale AS Y ettepaneku planeeringut korrigeerida ja muuta planeeringuala, väitis M. R, et detailplaneeringu eskiisi avalikule arutelule suunamise küsimust vallavalitsuse 01.10.2009 istugi päevakorras polnud, kuivõrd dokumendihaldusprogramm Amphora vallavaema vastavat väidet ei toeta. Vallavanem, märkides, et planeeringuküsimusi käsitleti istungil päevakorrapunkti „Projekteerimistingimuste kinnitamine. Pärnamäe all” leidis, et vastavalt Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 59 lg-le 1 peab teenistuja täitma teenistuskohustusi täpselt, õigeaegselt, kohusetundlikult, otstarbekalt ja omakasupüüdmatult, lähtudes avalikest huvidest. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt on teenistuja kohustatud täitma teenistusse puutuvaid õigusakte ja korraldusi ning, ootamata erikorraldust, ülesandeid, mis tulenevad tema teenistuskohast. M. R ei täitnud teenistuskohust – vallavalitsuse 01.10.2009 istungil temale antud ülesannet korraldada Pärnamäe detailplaneeringu eskiisi avalik arutelu, mis ATS § 84 lg 1 järgi kui teenistuskohustuse süüline täitmata jätmine on kvalifitseeritav distsiplinaarüleastumisena. Kaebuse kohaselt on karistus alusetu seetõttu, et M. Rile on süüks arvatud see, et ta oma ametiülesannetest lähtudes pidas vajalikuks planeerigu koostajale ja koos sellega ka vallavalitsuse liikmetele meelde tuletada, mida 14.07.2009 on eelmine vallavanem planeeringu koostajale AS Y selgitanud ja ette kirjutanud ja mis oli
2. novembris ikka veel täitmata ehk muudatustena planeeringulahendusse sisse viimata. Nendeks nõueteks planeeringutele olid: 1) õueala jäämine külamaastikul naaberkrundist enam kui kuue meetri kaugusele ja 2) maksimaalse hoonetealuse pindala piiramine krundil 360 m2, kusjuures väiksematel kruntidel pidanuks hoonestusala olema veelgi väiksem, eesmärgiga luua Kihnu saarel eeldused olemasoleva hajaasustuse säilimiseks, säästliku elukeskkonna loomiseks ja planeeringuala tulevaste elanike elukvaliteedi tõstmiseks. Samas planeeringu koostaja reaktsioonist valla nõudmistele järeldus ainult soov seadustada planeeringu kaudu ehitusõigus valla nägemusega võrreldes väiksematele kruntidele suurimas võimalikus mahus. Olukorras, kus valla 14.07.2009 nõuded ei olnud planeeringu koostaja täitnud, oli vallavalitsuse seisukoht korraldada avalik väljapanek sellisele planeeringule, millega vald tellijana ei olnud nõustunud, vastuolus Planeerimisseaduse mõttega ja kohaliku omavalitsuse kui detailplaneeringu tellija ülesannetega. Kaebaja karistamist olnuks alust kaaluda, kui vald olnuks enne vaidlusaluse 16.11.2009 käskkirja andmist põhjendanud, miks ta loobus 14.07.2009 nõuetest planeerimislahedust muuta ja miks ta peab õigeks avalikku väljapanekut korrigeerimata lahendusele. Sõltumata sellest, kas planeeringu avalik väljapanek, mille korraldamata jätmist kaebajale süüks arvatakse, läbi viiakse või mitte, ei saa lugeda planeerimismenetlust ega selle tulemusel tehtavat planeeringuotsust vastavaks kehtivale õigusele, ilma et vald põhjendaks, miks ta loobus oma 14.07.2009 nõudmistest planeeringule. Vallavalitsuse 01.10.2009 istungi protokollist ja kaebaja karistamise käskkirjast ei saa teha järeldust, et valla 14.07.2009 nõudeid planeeringulaheduses täitma ei pea, et neid võib eirata juhul, kui avaliku väljapaneku käigus ei esitata planeeringule vastuväiteid, sest see toob kaasa õigusvastase tulemuse ja planeeringuotsuse tühistamise. Kaebuse lahendamisel võib omada tähtsust, kuidas kohus hindab kaebuse esitaja ettevalmistatud Kihnu vallavanema 16.10.2009.a. kirja planeeringu koostajale (lisa 5). 2 Kohtuistungil (tl 92-109) rõhutas kaebaja esindaja, et M. R ei soovinud eskiislahendust arutelule panna enne, kui planeeringu koostaja on seda korrigeerinud, arvates, et rahval pole korrigeerimata eskiisi esitamise korral millegi üle mõtiskleda ning tegu olnuks tema poolt vastutustundetu teoga, arvestades ka planeeringu mahtu, millest suuremaid Kihnu olusid arvestades saarel vaevalt on võimalik koostada. Kaebajal oli PlanS § 16 lg 3 juhindudes hädavajadus korraldust eirata kuivõrd puuduste hulk, mida planeeringu koostaja pidi enne väljapaneku korraldamist arvesse võtma, oli tulnud kajastada tervelt nelja lehekülje pikkuses 14.07.2009 valla koostatud dokumendis. Nähes arendajapoolset valla seisukohtade eiramist pidas M. R avaliku arutelu korraldamist enneaegseks; sellistel tingimustel korraldatud eskiislahenduse tutvustamine võinuks anda kohaliku omavalitsuse jaoks vastuvõetamatuid lahendusi kuivõrd valla lähteseisukohad jäänuks ju üldse avalikustamata, mis olnuks otseses vastuolus PlanS § 16 lg 3 nõudega kuivõrd 01.10.2009 ei olnud selge, et vald oleks oma varasematest nõudmistes eskiislahendusele loobunud. Kaebaja tegutses kooskõlas ATS §-ga 62; tema eesmärgiks oli ära hoida võimalus, et tulevikus kehtestatav detailplaneering eelneva menetluse vigade tõttu tühistatakse. 16.11.2009 ei olnud möödunud veel ka mõistlik aeg vallavalitsuse 01.10.2009 korralduse täitmiseks. M. R, selgitades kohtuistungil vallavalitsusega konflikti tekkimise tagamaid, märkis, et oma tõuke sellesse andis tema printsipiaalsus saarel avastatud omavolilise ehitustegevuse juhtumitele reageerimisel, mis vihastaski tööandjat, päädides lõpuks kümne tema isikut puudutava käskkirja andmisega kohaliku võimu poolt. Ise on ta püüdnud oma tööülesandeid täita kohusetruul ja korralikult kuid pandud seejuures omavalitsuse poolt valiku ette, kas sulgeda puuduste ees silmad või lahkuda töölt. Konkreetselt on kohtuistungil jutuks olnud 14.07.2009 dokument puuduste kohta planeeringu eskiislahenduses tema ja maanõunik E. K koostatud ning vallavanem A. Ai poolt allkirjastatud. Planeeringu koostaja arvestas dokumendi suunistega ainult maaküsimuste valdkonnas, mitte aga märkuste arhitektuurilist osa. Töötades poole kohaga, ei olnud ta vallavalitsuse oktoobriistungi toimumise ajaks tegelikult veel arendaja esitatud eskiisiga tutvuda jõudnudki ja tellijapoolsete märkuste arvesse võtmata jätmise avastas ta alles pärast 01.10.2009 istungit. Siis saatis ta AS-le Y sellesisulise e-kirja millele arendaja vastas, et ei saa sellega dokumendil vallavaema allkirja puudumise tõttu arvestada. Sellal aga toimusid parajasti valimised ning vallajuht oli peale 01.10.2009 istungit läinud puhkusele. Antud olukorras saatis kaebaja vallavanemale ja kõigile vallavalitsuse liikmetele e-kirja ettepanekuga kokku tulla ja tema märkused arendajale uuesti läbi arutada kuid vastust ta ei saanudki. Hiljem selgus, et tema need pöördumised vallavanema poole võeti aluseks käskkirjale, millega teda karistati ja mis on nüüd kohtus vaidlustatud. M. R märgib, et tema eesmärgiks ei olnud planeeringut pidurdada ja eskiislahenduse avaliku arutelu saanuks ta korraldada kahe tingimuse olemasolul: 1) planeerigu koostaja oleks võtnud valla 14.07.2009 märkused arvesse või 2) vallavalitsus oleks oma arendaja poolt arvestamata jäetud märkustest loobunud. Valla 14.07.2009 ettepanekuid arhitektuurilises osas mittearvestava eskiislaheduse avalikule arutelule panemine tähendanuks temapoolset ametiülesannete väga ebakohusetruud täitmist. Tähtaega, mille jooksul 01.10.2009 istungil ülesandeks tehtud planeeringu eskiislaheduse avalik arutelu korraldada, määratud ei olnud. Kaebaja tegeleski peale istungit planeeringu 3 menetlemisega eesmärgiga talle ülesandeks tehtu realiseerida ning arvas, et planeeringu koostaja võis ka tähelepanematusest osa valla nõudmisi kõrvale jätta ning ta jäi ootama eskiislaheduse korrigeerimist, et siis edasi tegutseda. Karistamise motiivid on arusaamatud. Vastustaja kaebust ei tunnista (tl 48-49), osundades, et Kihnu Vallavolikogu on planeeringute koostamise delegeerinud vallavalitsusele (valla planeerimismääruse p 17) ja kui kollegiaalorgan otsustas, et eskiis on avalikuks aruteluks valmis, ei ole vallaametnikul õigus jätta ülesannet täitmata põhjusel, et tema arvamus erineb vallavalitsuse omast ja saata arendajale vallavalitsuse poolt juba heaks kiidetud eskiislahenduse muutmise ettepanek. Seega ei saa vastustaja nõustuda M. Ri poolt 16.10.2009 kirjas väljendatud seisukohaga, et „planeeringumenetluses valla seisukohta kujundama ja neid põhjendama on tema kõige õigem spetsialist valla kui tellija nimel”. PlanS § 10 lg 5 kohaselt algatab ja korraldab detailplaneeringu koostamist kohalik omavalitsus. Sama seaduse sama paragrahvi lõike 8 kohaselt on planeeringu koostamise korraldamine nii planeerigu juhtimine kui kõigi planeeringu koostamise käigus vajalike menetlustoimingute tegemine. Kohaliku omavalitsuse ametnik, olgu ka vastava valdkonna spetsialist, ei saa eeldada, et tema on kohalik omavalitsus. Kihnu Vallavalitsuse juhib tähelepanu ka kaebaja poolt 16.10.2009 kirjas tehtud ettepanekute käekäigule. Ettepanekut, et „külamaastikul peaks olema õueala naaberkrundist kaugemal kui 6 meetrit”, otsustati mitte rakendada ja ettepaneku kohta, et krundil maksimaalne hoonetealune pindala ei või ületada 360 m2, juhtis kaebaja ise avalikul arutelul tähelepanu, et planeeringuala hõlmab ka olemasolevaid hoonestatud kinnistuid, nt Pärnamäe, kus hoonetealune pind on juba suurem kui nimetatud number (nt Pärnamäel 456 m2). Seega on sisuliselt ära langenud üks ettepanekutest, mis M. Ri arvates takistanuks eskiisi avaliku arutelu korraldamist ja teine osaliselt. Ei oleks ju olnud mõistlik planeerijale igal juhul need nõuded peale suruda ja peale eskiisi avalikku arutelu oleks see osutunud asjata tööks ja planeeringujoonis oleks tulnud taas ringi teha. Avalikus planeerimisprotsessis on oluline puudutatud isikute kaasamine ning nende seisukohtadega arvestamine. Ka planeeringu lähteülesande kinnitamine ei tekita kaitstavat usaldust, et planeering algatatud kujul ka kehtestatakse. See oleks vastuolus planeerimisdiskretsiooni olemuse ja planeerimismenetlusse avalikkuse kaasamisega. Planeeringu algatamisel peab omavalitsusel olema kindel seisukoht, mis eesmärgil planeeritavat ala tahetakse kasutada kuid planeeringu optimaalsem lahendus leitakse selle koostamise käigus. Vastupidi kaebuses väidetule ei karistatud M. Ri selle eest, et ta pidas vajalikuks planeeringu koostajale ja koos sellega ka vallavalitsusele meelde tuletada, mida vald tellijana on nõudnud ja mis on
3. aasta novembris ikka veel planeeringulahendusse sisse viimata vaid üksnes vallavalitsuse poolt antud ülesande täitmata jätmise motiivil. Kohtuistungil märkis vastustaja, et korralduse teadlikku ja tahtlikku täitmata jätmist tõendas kaebaja kohtu ees ise, öeldes, temal oli õigus detailplaneeringu eskiisi mitte 4 avalikule arutelule panna. ATS § 62 on konkreetselt välja toodud korraldused, milliseid on teenistujal õigus mitte täita ja avaldaja viidatud PlanS § 16 lg 3 räägib üksnes detailplaneeringu lähteseisukohtadest ja eskiislaheduse väljapanekust ehk väljapanekule suunatakse vallavalitsuse need seisukohad, mille põhjal alustatakse planeerigu koostamist.
4. a. juulis aga koostati arendajale märgukiri, mille kohta Y Ehitis avaldas oma arvamust ja osad nõudmised täitis. 01.10.2009 otsustas Kihnu Vallavalitsus, et kirjavahetuse pidamisest aitab ning suunas eskiislahenduse tutvustavale väljapanekule. Vallavalitsuse istungi protokollist on näha, et kaebaja soovis eskiislahendust arutada, vallavalitsus aga otsustas lahenduse väljapanekule saata, peale mida M. R asus planeerijale esitama täiendavaid nõudeid, milliste täitmisel poleks enam olnud tegu sama eskiislahendusega. Vallavalitsuse 01.10.2009 istungil pandud ülesande täitmise tähtaeg oli sisustatud läbi mõistliku aja. Samas kaebaja tegevusest on näha, et kavatsenudki seda täita, hakates planeerijale esitama nõudmisi eskiislaheduse muutmiseks. Arutelu kuulutas M. R välja alles seejärel kui uuelt vallavanemalt oli saabunud samasisuline korraldus. Vald, nõudes eskiislahenduse avalikule arutelule panemist sisuliselt määras, et küsimus 14.07.2009 nõuete täitmisest otsustatakse arutelu järgselt, pärast avalikkuse seisukoha ärakuulamist. Karistus on leebeim võimalikest ja proportsionaalne süüteo raskusega. Kohtu seisukoht Vaidlustatud käskkirja kohaselt pani Kihnu Vallavalitsuse ehitus- ja planeerimisnõunik M. R toime ATS § 84 lg 1 kirjeldatud süüteo – teenistuskohustuste mittenõuetekohase täitmise, so oli 16.11.2009.a. seisuga jätnud endiselt korraldamata vallavalitsuse poolt 01.10.2009 temale ülesandeks tehtud Pärna ja Pärnamäe maaüksuste juurdesõidutee ning Linaküla põhjatipu ja Niinemäe detailplaneeringu eskiisi avaliku arutelu, mistõttu karistati teda noomitusega distsiplinaarkorras. Kaebaja arvates saanuks ta planeeringu eskiislahenduse avaliku arutelu organiseerida vaid kahe tingimuse olemasolul: 1) planeeringu koostaja oleks võtnud vallavalitsuse 14.07.2009 märkused detailplaneeringu eskiisi kohta (vt tl 21-24) arvesse või 2) vallavalitsus oleks oma arendaja poolt arvestamata jäetud märkustest loobunud. See seisukoht ei ole aga kooskõlas vallavalitsuse 01.10.2009 istungil otsustatuga. Istungi protokollist nähtuvalt soovinuks M. R detailplaneeringu eskiisi kõigepealt arutada vallvalitsuse siseselt, mille kohta aga nõunik E. K leidis, et „planeerimise protsess peab olema avalik ja puudub vajadus eskiisi vallavalitsuses arutada ja mõttetut kirjavahetust planeerija ja vallavalitsuse vahel pidada, kuna planeeringulahedus on põhimõtteliselt valmis. Tuleb vaid avaliku arutelu tulemusel täpsustada.” Otsust korraldada eskiisi arutelu toetas kohalviibinud vallavalitsuse liikmete enamus ja see võeti poolthäältega vastu (tl 13). Kaebaja esindaja poolt väidetu, et planeeringu eskiislahendust tutvustava avaliku arutelu korraldamine ilma eelnevalt vallavalitsuse poolt 14.07.2009 tehtud märkusi eskiisi kohta lahendusse täielikult sisse viimata olnuks PlanS § 16 lõikes 3 sätestatu alusel seadusevastane, tugineb normi ebakohasele tõlgendusele. PlanS § 16 lg 3 järgi 5 detailplaneeringu lähteseisukohti ja eskiislahendusi tutvustavate arutelude vajaduse määrab kohalik omavalitsus. Selles sättes eristatakse detailplaneeringu lähteseisukohtade ja eskiislahenduse arutelusid. Käesoleval juhul vallavalitsuse 14.07.2009 kirjas toodud tähelepanekud eskiislahenduse kohta ei ole käsitatavad detailplaneeringu lähteseisukohtadena, mida tulnuks eraldi või koos juba olemasoleva eskiislaheduse avalikul koosolekul lahata. Põhimõtteliselt on õigus vallavalitsuse nõunik E. Kl, kes 01.10.2009 koosolekul leidis, et planeeringulahenduse täpsustamine on antud juhul kõige otstarbekam ette võtta avaliku arutelu tulemuste põhjal. Arvestades järgnevalt toimunud avaliku arutelu tulemusi osutus selline seisukoht ka ettenägelikult praktiliseks kuivõrd valla elanikud ei toetanudki kaebaja poolt ette pandud eskiislahendusi korrigeerimist sellistes tema poolt oluliseks peetud punktides nagu õueala planeerimine vähemalt 6 m kaugusele naaberkrundist ja maksimaalse hoonestusalase pinna määratlemine 360 m2 mitteületavas mahus. Asjaolu, et vallavalitsus otsustas panna arendaja koostatud eskiislahenduse avalikule arutelule ilma 14.07.2009 nõudmiste täielikku realiseerimist ära ootamata tähendab vastavalt vallavalitsuse 01.10.2009 otsusele vaid seda, et kohalik omavalitus muutis oma varasemat seisukohta eskiislahenduse osas selliselt, et rahuldus esialgu planeeringu koostaja poolt juba arvesse võetud seisukohtade sisseviimisega lahendusse ja seades ülejäänud ettepanekute arvessevõtmise sõltuvusse avaliku arutelu tulemustest. M. Ril polnud alust kahelda sellise otsustuse legitiimsuses ning seada otsuse täitmine sõltuvusse omapoolsetest tingimustest. Avatud ja demokraatlikus planeerimismenetluses on tavaline, et kord kujundatud seisukohti muudetakse ja täiendatakse planeeringu menetlemise käigus vastavalt kogunenud informatsioonile, variantide võrdlemisele, avaliku arutelu tulemustele jmt asjaoludest sõltuvalt. Kohus märgib, et kuigi vallavalitsuse 01.10.2009 otsuses ei olnud M. Rile seatud otsuse realiseerimiseks tähtaega tulenes tema käitumisest (juba avalikule arutelule suunatud eskiislahendusele täienduste kavandamine väljendatuna 16.10.2009 vallavanemale allkirjastamiseks saadetud eelnõus), et ta tõepoolest ei pidanud vallavalitsuse korralduse täitmist antud kujul vajalikuks ning saab nõustuda vastustaja arvamusega, et käskkirja andmise ajaks oli mõistlik aeg ülesande täitmisele asumiseks igal juhul möödunud. Seega, hoolimata kaebaja motiividest talle antud ülesande täitmisele mitteasumisel, puudub juriidiline argumentatsioon vaidlustatud otsuse tühistamiseks. Kaebajale määratud karistus ei ole raske jäädes proportsionaalseks süüks arvatud teo kaalukusega. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab kohtukulud pool, kella kahjuks otsus tehti. Samas peavad vastustaja kohtukulud (10 800 krooni) olema vajalikud ja põhjendatud (HKMS § 93 lg 5). Kohtu arvates saanuks Kihnu Vallavalitsus selles mittekeerulises avalikku teenistust puudutavas vaidluses end kohtus esindada ka ilma välist õigusabi kasutamata. Seetõttu jäävad kohtukulud menetlusosaliste endi kanda. Eeltoodu alusel ja juhindudes HKMS § 26 lg 1 p 6, § 92 lg 1, § 93 lg 5, kohus 6 o t s u s t a s:
5. Jätta M. Ri kaebus rahuldamata ja kantud kohtukulud menetlusosaliste endi kanda. Otsusele võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates selle avalikust teatavakstegemisest. Kaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses kui apellatsioonis ei taotleta selle lahendamist istungil. Aivar Koppel, halduskohtunik 7