KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Karin Kalmiste Määruse tegemise aeg ja koht 29.10.2010, Tallinn Haldusasja number 3-10-955 Haldusasi AÜ Kõivu kaebus tuvastada Kiili Vallavalitsuse 09.02.2010 korralduse nr 45 õigusvastasus AÜ Kõivu üldmaa kinnistul detailplaneeringu koostamise algatamiseks. RESOLUTSIOON
- Tagastada AÜ Kõivu kaebus halduskohtusse pöördumise õiguse puudumise tõttu (HKMS § 11 lg 31 p 5).
- Määruse ärakiri saata kaebuse esitaja AÜ Kõivu volitatud esindajale (OÜ Pearu Õigusbüroo); teadmiseks Kiili Vallavalitsusele. Edasikaebamise kord Määruse peale on õigus esitada määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtule määruse teinud halduskohtu kaudu 10 päeva jooksul arvates määruse määruskaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates. ASJAOLUD
- AÜ Kõivu esitas 14.04.2010 halduskohtule kaebuse Kiili Vallavalitsuse 09.02.2010 korralduse nr 45 tühistamiseks. Nõude täpsustamisel palus kaebaja tuvastada Kiili Vallavalitsuse 09.02.2010 korralduse nr 45 õigusvastasus osas, millega algatatakse detailplaneeringu koostamine AÜ Kõivu väidetavalt üldkasutatavale haljasala kinnistule sihtotstarve sotsiaalmaa, alaliigiga üldkasutatav maa. Haldusmenetluse seaduse 108 lg 1 kohustab haldusorganit oma toiminguid, kui sellega piiratakse isiku õigusi, kirjalikult põhjendama. Ka toimingut tehes peab haldusorgan vastavalt HMS § 107 lg-le 2 järgima kaalutlusõiguse piire, võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtteid. Seega nende põhimõtete järgimine peab nähtuma toimingust endast (antud juhul välja antud korraldusest nr 45). Plan S § 4 lg 2 p-i 2 kohaselt tagab kohalik omavalitsus planeeringu koostamisel avalike huvide ja väärtuste ning huvitatud isikute huvide tasakaalustatud arvestamise, mis on planeeringu kehtestamise eeldus. Ilma kehtiva eelduseta ei saa vastustaja tegevuse tulemus evida ka õiguspärast järelmit. Kuna kaebaja oli esitanud taotluse algatada DP ja see jäeti rahuldamata, siis nähtub, et ilmselgelt soovib vald välistada võimaluse, et kaebaja saaks hakata DP kaudu ehitama AÜ Kõivu üldkasutuses oleval maal. Vastustaja seatud eesmärgid on ebaselged. Juhul, kui vastustaja on juba planeeringu koostamise algatamisel seadnud sellele ka seadusega mitte kooskõlas oleva eesmärgi (lubamatu nn liitsihtotstarve), tekitab see samas ebaproportsionaalse ja põhjendamatu haldusmenetluse. Eeltoodu tõttu rõhutas kaebaja Riigikohtu praktikat, mille kohaselt on ka menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine õigustatud, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et sellise menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane või kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest. Asjaolu, et maa sihtotstarbe muutmisega võib kaasneda maamaksu alanemine, on näiline eelis võimaliku muutuse ees, mis kaasneb nn tegeliku maakasutusjärgse sihtotstarbega. Korraldusest ei nähtu, et valla algatatud DP küsimuste ring piirneks üksnes teemaa osaga. Kui aga krundi osal, millele kaebaja taotleb detailplaneeringut kaugema eesmärgiga elamute rajamiseks (milline vaidlus on veel kohtus menetlemisel) ning vald vastupidi haljastust, parkimist vms (rekreatsiooniala), siis sellised detailplaneeringud oleks vastandlikud ja kaebaja oleks paratamatult ebasoodsamas situatsioonis, kuna vald üritabki detailplaneeringu läbi rakendada uusi sihtotstarbeid. AÜ Kõivu, kui oma kinnisasjal ilmselgelt huvitatud isiku, eiramisele viitab tõsiasi, et vald algatas korralduse nr 45 alusel planeeringu ilma kaebaja esindajatega vajadusi ja eesmärke arutamata ning pealegi ajal, kui poolte vahel oli pooleli kohtuvaidlus. Valla esindaja suulise info kohaselt ei soovi vald võimaldada nii tihedat asustust, mis oli tõenäoliselt tegelik põhjus kaebaja detailplaneeringu koostamise taotluse rahuldamata jätmiseks.
- Haldusasjas nr 3-09-2457 on AÜ Kõivu vaidlustanud Kiili Vallavalitsuse 22.09.2009 korralduse nr 500, millega jäeti algatamata kaebaja kinnistu DP. Kaebaja palub märgitud korralduse tühistamist ja ettekirjutuse tegemist tema taotlus uuesti läbi vaadata. Kiili Vallavalitsus jättis DP algatamise taotluse rahuldamata, kuna endise aiandus-ja suvilakooperatiivide kinnistul üldkasutatav maa ja siseteed erastati ühistu kaasomandisse, käesolevalt on see AÜ Kõivu kinnistu üldmaa, planeeringujärgselt on see ette nähtud ühistu ühiskasutuseks oleva rekreatsiooniala ja siseteede alune maa. Erastamisel oli ebaõigesti vallale teadmata põhjustel siseteedest ja üldkasutatavast maast moodustatud elamumaa kinnistu. Piirkonna teiste ühistute üldmaa on samuti hoonestamata. Vald ei nõustunud kõrghaljastatud maale ehitamisega. KOHTU SEISUKOHT
- Käesoleva kaebusega seonduvalt märgib kohus esmalt, et kaebaja ei ole vastu vaielnud valla poolt antud informatsioonile, mille kohaselt AÜ Kõivu kinnistu (katastritunnus 30404:010:0200) on moodustatud endise aianduskooperatiivi detailplaneeringujärgsetest siseteedest ja aianduskooperatiivi üldkasutatavast maast, planeering kehtib. Planeeringuga ettenähtud aiamajade juurde erastati hoone teenindamiseks vajalik maa hoone või ehitusloa omanikule, üldkasutatav maa ja siseteed erastati ühistu liikmete kaasomandisse.
- Kaebaja kinnitusel ta soovis DP algatamise kaudu saavutada DP vastuvõtmine, mis lubaks temal ehitada varasema DP puhke-ja rekretsioonialale elamud, kuna siseteed ja üldkasutatav maa erastati temale elamumaana. Planeeringu koostamise algatamisest saab keelduda vaid põhjendatud juhul. Kaebaja ei nõustu käesolevas kaebuses sellega, et vallavalitsus algatas ise DP. Kaebaja pöördus Tallinna Halduskohtusse teises haldusasjas kaebusega Kiili Vallavalitsuse 22.09.2009.a. korralduse nr 500 tühistamiseks ja ettekirjutuse tegemiseks asja uueks otsustamiseks. Vald on vastu võtnud korralduse nr 45, millega algatas AÜ Kõivu üldmaa kinnistu detailplaneeringu. Vald on PlanS § 10 lg 1 lähtuvalt seisukohal, et planeeringu koostamise algatamise otsustamisel võib põhjendatud juhul planeeringu koostamise algatamisest keelduda. Vald leiab, et planeeringu algatamata jätmise tingis asjaolu, et kaebaja poolt esitatud detailplaneeringu algatamise avalduse eesmärk oli planeerimisseaduse tähenduses kruntimine, so ehitamiseks kavandatud maaüksuste moodustamine. Haldusakt, mille alusel vastustaja otsustas algatada AÜ Kõivu üldmaa kinnistu detailplaneeringu koostamise algatamise, erineb oma sisult kaevatavast haldusaktist. Vastustaja on algatanud AÜ Kõivu üldmaa kinnistu detailplaneeringu eesmärgiga: AÜ Kõivu üldmaa (katastritunnus 30404:010:0200) kinnistu jagamine, sihtotstarbe määramine vastavalt krundi tegelikule maakasutuse otstarbele ning heakorrastuse, haljastuse, juurdepääsu teede, parkimise ja tehnovõrkudega varustamise lahendamine. Detailplaneeringu menetlemine ei hõlma kruntimist PlanS mõistes.
- Riigikohtu HK lahendis nr 3-3-1-101-09 on märkinud, et „Kolleegium rõhutab, et detailplaneeringu menetluse käigus on menetlustoimingute peale kaebamine võimalik kahe eelduse üheaegsel olemasolul: isikul on põhjendatud huvi toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ning teiseks, tegemist on menetlustoiminguga, mille kõrvaldamata õigusvastasus võib kaasa tuua asjas tehtava otsustuse õigusvastasuse. Kehtiv õigus, sh planeerimisseaduse (PlanS) § 26 lg 1 ei võimalda planeerimismenetluse toiminguid iseseisvalt vaidlustada nn populaarkaebuse vormis.
- Kaebaja valis õiguste kaitseks tuvastusnõude, kuid ta ei selgita asjakohaselt, missuguse eelise ta saaks, kui käesolevalt tuleks erandkorras lubada vaidlustada menetlustoimingut planeerimismenetluses. Kuigi kaebaja viitab ka erinevatel põhjustel seaduslikkuse nõudele, ei saaks ta populaarkaebust esitada.
- Kohus leiab, et kaebaja ei ole esile toonud põhjendatud huvi või õiguste rikkumist, mis tingiks käesoleval juhul erandliku olukorra ja lubaks planeerimismenetluses vaidlustada menetlustoimingut enne lõpliku haldusakti andmist. Kaebaja nõustus kohtuga, et planeeringu algatamise korraldus ei ole haldusakt. Samuti nõustus kaebaja, et planeerimisnormide ning Haldusmenetluse seaduse eesmärgi ja mõttega on kooskõlas, et planeeringu vastuvõtmise otsust saab HKMS § 4 lg 1 mõttes kaebeõiguse olemasolul vaidlustada, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mille puhul juba planeerimismenetluse käigus on alust arvata, et sellise menetluse tulemusena kehtestatav planeering ei saa olla õiguspärane.
- Kohaliku omavalitsusorgani tegevust lähteülesande kooskõlastamisel ja kinnitamisel tuleb pidada haldusesiseseks tegevuseks, millel puudub väljapoole suunatud mõju. Vastavalt on selle ära märkinud Riigikohtu HK lahendis arutledes linnavalitsuse tegevuse üle, so haldusasi nr 3-3-1-8-
- Kaebaja on küll nimetanud, et ta oleks soovinud antud juhul avaldada oma seisukoha DP algatamise suhtes, kuid kohtule nähtub, et ka selles osas tuleb arvestada Riigikohtu selgitustega, mille kohaselt „lähteülesande koostamine on ettevalmistav tegevus ja kaasamine planeerimismenetluse nii varases staadiumis on küll igati kooskõlas planeerimismenetluse avalikkuse põhimõttega, kuid ei ole planeeringu läbiviijale kohustuslik“. Kaebuse materjal kinnitab, et kohalik omavalitsus on planeeringukavatsusest informeerimise kohustuse täitnud ja DP algatamisest teavitanud avalikkust ajalehe “Harju Elu „ kaudu ja kuigi kaebajale eraldiseisvalt ei olnud veel DP algatamise korraldust väljastatud, see sai teatavaks vahetult teise kohtuasja menetluses, kuivõrd vastav otsus oli välja antud vahetult kohtuistungi ajaks. Kuna Planeerimisseadus ja Ehitusseadus ei pane omavalitsusele planeeringu koostamise algatamisega seonduvalt õigusi või kohustusi, samuti pole sätestatud algatamisele eelnevaid õigusi ega kohustusi, siis ei saa tingida erandlikku asjaolu antud juhul ka see, et kaebaja ei saanud esitada seisukohta valla kavatuste suhtes. Kohtule nähtub, et põhimõtteliselt ei ole kaebaja vastu ka seisukohaga, et planeeringu algatamine on esimene etapp planeerimismenetlusest, mil veel ei ole võimalik otsustada, kas ja milline planeering kehtestatakse. Isegi kui kaebaja seisukohtadest seda ei saaks järeldada, nähtub kohtule Planeerimisseadusest, et planeerimismenetlus võib lõppeda ilma planeeringut vastu võtmata. Planeeringu algatamisega ei tekitata, muudeta ega lõpetata õigussuhteid. Planeerimisseaduse kohaselt järgneb planeeringu algatamisele planeeringu koostamise etapp, mille lõppedes teeb kohalik omavalitsus otsuse planeeringu vastuvõtmise kohta. Detailplaneeringu koostamise staadiumis toimub koostöö planeeringuala kinnisasja omanike, elanike ja teiste huvitatud isikutega, seega saab kaebaja esitada oma seisukohad planeerimismenetluses ning ka keelduda planeeringu kooskõlastamisest. Asjaolu, et kaebaja oli esitanud DP algatamise taotluse ja selle taotluse suhtes tehti keelduv otsus, tingib vajaduse vaidlustada DP –d mittealgatavat otsust, mida kaebaja on ka teinud haldusasjas nr 309-
- Käesoleva vaidluse algatamisest ei kao vajadus tõrjuda kaebaja DP taotluses tehtud negatiivset otsust ja kaebaja ongi asunud seda tegema, kuna ta esitas kaebuse vallavalitsuse vastavale korraldusele nr 500 koos ettekirjutuse tegemise nõudega. Kaebaja saab valla algatatud planeeringu vastuvõtmiseni selle planeeringu koostamise etapi läbiviimisel osaleda menetluses; planeeringu vastuvõtmisega lõpetatakse planeeringu koostamise staadium, millele järgneb planeeringu avalik väljapanek. Põhimõtteliselt võib koostamise staadium lõppeda ka sellega, et planeering jääbki vastu võtmata. Planeeringu otsuse vastuvõtmisega annab detailplaneeringu puhul kohalik omavalitsus planeeringu menetlejana hinnangu eelnenud planeerimismenetluse käigule ja tulemustele ja fikseerib planeeringu eesmärgid ja lähteseisukohad sellistena, nagu nad on kindlaks määratud planeeringu projektis. Kaebaja ei vaja eraldiseisvalt käesoleva vaidlustuse algatamise kaudu kohtu hinnangut vastustaja väidetavale õigusvastasele tegevusele teise kohtuasja lahendamiseks, samuti ei ole põhjendatud huviks pelgalt huvi saada teada, miks vallavalitsus ei oodanud ära teise kohtuasja tulemusi ja miks ta ei nõustu kaebaja DP taotlusega. Iseenesest ei muuda eelmärgitud olukorda ka asjaolu, et vallal tuleb ehk hakata hiljem menetlema kahte vastandliku eesmärgiga DPd, kui kaebaja kaebus teises kohtuasjas rahuldatakse. Omavalitsusorganil on kohustus valida sellisel juhul ratsionaalne käitumismudel, mida kohus temale ette kirjutada ei saaks ka siis, kui hakkaks lahendama kaebaja kaebuses märgitud käesolevat taotlust. Sj küsimused, kas vald teeks asjatuid kulutusi vms on pigem populaarkaebuse iseloomulikud probleemid, mida aga kaebaja kohtu ees püstitada ei saaks. Põhimõtteliselt ei oleks ka võimalik antud kaebusega saavutada tulemust, et vallal keelata maa sihtostarvete määramine, kuivõrd tõrjekaebust kaebaja ei valinud ja sihtostarvete määramine vastavuses tegelikule olukorrale ei saaks põhimõtteliselt rikkuda kaebaja õigusi. Kaebaja ka ei märgi, et ta saaks juba ehitada ühistu üldkasutatavale maale elamuid, kui see maa on katastrisse kantud elamumaana. Kaebaja DP taotluse menetlemist ei saa takistada asjaolu, missugune sihtotsarve on määratud katastriüksusele, kuivõrd sihtostarvet saab alati muuta, kui ehitamine on tulenevalt asjaoludest ja seadusest võimalik. Samas nähtub kaebuse materjalidest ja kaebaja seletustest, et juhul, kui ta soovib hakata ehitama, on tal vajalik taotleda DPd, kuivõrd AÜ Kõivu planeerimisprojekti kohaselt 1973.a. oli kavandatud maa-alale 20 krunti suurusega a` 900 ruutmeetrit, ettenähtud olid üldkasutatavad haljasalad, teed platsid, metsaala. Seega ka kaebaja esitatud seisukohast ja andmetest nähtub, et Kõivu üldmaa koosseisus on siseteed ja üldkasutatav haljasala (haldusasjas nr 3-09-2457 on märgitud üldmaa pindalaks 10324 ruutmeetrit, haljasala ca 7800 ), millele ehitada ei saaks ilma uue DP-ta. Kaebaja ekslikult arvab, et tal on juba õiguslik eelis ehitamiseks ja DP algatamiseks põhjusest, et katastrisse on märgitud kogu kasutuses olev maa elamumaana. Tegelikult tuleb vallal kaaluda DP algatamisest keeldumisel palju enamaid põhjusi ja maa sihtostarve ei takista DP algatamist. Kehtiva DP kohaselt on ette nähtud üldkasutuseks olev ala rekreatsioonialana ja puhkealana, mistõttu kaebaja oligi soovinud algatada DP menetluse ja ta ka esitas DP taotluse. See, kas kaebaja DP menetluses arvestati kõiki seaduse nõudeid ja kaebaja seisukohti lahendub teise haldusasja menetluses ning käesolevalt etteruttavalt neid küsimusi lahendada ei saaks. Kaebaja seisukoht kaebuse põhistamisele, et valla tegevus antud kaebuse pinnalt võimaldab järeldada, et niiviisi „loob vastustaja endale argumendi ka kaebajapoolse taotluse alusel detailplaneeringu alustamisest keeldumiseks. Vastustaja saab tulevikus tugineda asjaolule, et maa sihtotstarve ei võimalda hoonestamist“ ei ole kohtu eelnevatel märkustel aga asjakohane. Kohus kordab, et maa sihtotstarbe küsimus ei saa takistada kaebaja taotlusel DP-d algatamist, kui see on põhjendatud taotlus ja kui sihtotstarvet tuleks vallal taas muuta isegi siis, kui valla tegevus sihtotstarbe muutmisel osutub valeks. Vastavalt planeerimisseaduse § 16 lg 1 p-le 5 koostatakse detailplaneeringud koosöös planeeritava maa-ala elanike ning kinnisasjade omanikega. Kuigi kaebaja märgib, et „Ainus, mida kaebaja soovib, on leida tühjalt seisvale maa-alale elamumaale kohane rakendus. On ilmne, et vastustaja eesmärk on vastupidine, mis omakorda tingib ka esmaselt algatatud vaidluse jätkumise Kiili Vallavalitsuse 22.09.2009 korralduse nr 500 suhtes“ on sellise eesmärgi saavutamine seotud Kiili vallavalitsuse korralduse nr 500 tühistamise vaidlusega. Kaebajal on võimalus tõrjuda ka valla algatatud DP- menetluses võimalikke muid olulisi eksimusi, kui need edaspidiselt leiavad aset ja hakkavad juba piirama õigusvastaselt kaebaja õigusi. Seega nähtub kohtule, et korralduse nr 500 tühistamisnõude vaidlustamine on iseseisev küsimus, selle vaidlustamise vajadus on kaebajale teada ja ta on selle korralduse suhtes esitanud ka kohtukaebuse, mille lahendamiseks ei ole vajalik käesolevalt mingi eraldiseisva otsuse saavutamine; kui aga Kiili vallavalitsus kehtestabki uue algatatud DP, ka siis tuleb kaebajal vältimatult pöörduda kohtusse õiguste kaitseks, kui selle DP lõpliku otsusega rikutakse tema õigusi. Kohus leiab, et käesolevalt ei ole kaebaja nimetanud põhjendatud huvi ega esile toonud erandlikku vajadust, mis õigustaks menetlustoimingu vaidlustamist. Kohus on piisavalt andnud kaebajale võimalusi täpsustada nõuet ja kaebaja eesmärke ning jätnud kaebuse korduvalt käiguta, kuid kaebaja ei ole midagi olulist lisanud. Kohus lisab, et kui vald määrab maa kasutamiseks katastriüksuse sihtotstarbed mistahes otsusega registreerimiseks katastripidajale, on kaebajal õigus määratud sihtotstarvetega mittenõustumisel pöörduda kohtusse.
- Eeltoodud asjaoludel kohus leiab, et kaebuse esitajal ei ole ilmselgelt halduskohtusse pöördumise õigust ning halduskohus tagastab kaebuse HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel.
- HKMS § 84 lg 4 p 2 kohaselt ei saa kohus antud juhul tagastada tasutud riigilõivu. Vastavalt § 84 lg-le 4 tasutud riigilõiv tagastatakse: 1) enam tasutud osas, kui riigilõivu on tasutud ettenähtust rohkem; 2) kui kohus tagastab kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub seetõttu, et kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust. Karin Kalmiste Kohtunik