3-09-2794/24

Haldusasi nr 3-09-2794 KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Indrek Paukštys Määruse tegemise aeg ja koht 25.11.2010.a, Tallinn Haldusasja number 3-09-2794 Haldusasi Väike-Maarja Vallavalitsuse kaebus Sotsiaalministeeriumi 06.11.2009.a otsuse nr 15.1-1/3984 „Vaide tagastamine“ tühistamiseks ning Sotsiaalministeeriumi kohustamiseks Väike-Maarja Vallavalitsuse vaiet läbi vaatama RESOLUTSIOON Jätta Väike-Maarja vaatamata. Edasikaebamise kord Kohtumääruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 30 päeva jooksul määruse ärakirja kättesaamisest arvates Vallavalitsuse kaebus läbi ASJAOLUD, KAEBUS JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

1. Tallinna Halduskohtu menetluses on Väike-Maarja Vallavalitsuse kaebus Sotsiaalministeeriumi 06.11.2009.a otsuse nr 15.1-1/3984 „Vaide tagastamine“ tühistamiseks ning Sotsiaalministeeriumi kohustamiseks Väike-Maarja Vallavalitsuse vaiet läbi vaatama. Kohus on vastustajaks tunnistanud Sotsiaalministeeriumi ja kaasanud kolmanda isikuna AS Hoolekandeteenused.
2. Kaebuse sisu. 2.1 Väike-Maarja Vallavalitsusele tehti 02.10.2009.a ja 30.10.2009.a teatavaks AS Hoolekandeteenused nõukogu 29.07.2008.a, 30.10.2008.a, 17.06.2009.a otsused, mis puudutasid Aavere Hooldekodu reorganiseerimist ja uue ehitatava hoolekandeküla asukoha küsimuse otsustamist Tapa valla territooriumile. Väike-Maarja Vallavalitsus esitas 30.10.2009.a sotsiaalministrile vaide eelnimetatud AS Hoolekandeteenused nõukogu otsuste kehtetuks tunnistamiseks. 06.11.2009.a otsusega nr 15.1-1/3984 tagastas Sotsiaalministeerium vaide haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 p 1 alusel. 2.2 AS Hoolekandeteenused näol on tegemist eraõigusliku juriidilise isikuga, mille ainuaktsionäriks on Sotsiaalministeerium. AS Hoolekandeteenused põhikirja p 1.3.1 kohaselt on aktsiaseltsi põhitegevusalaks erinevate hoolekande-, tervishoiu ja muude avalike teenuste osutamine, sh vajalike allhangete tegemine, mis on seotud hoolekandelise tegevusega. AS Hoolekandeteenused on loodud koondamaks üle Eesti paiknevate erihooldekodude juhtimine ja haldamine ühe katuse alla. Ettevõtte hallata on üle 16 hooldekodu 11 maakonnas üle Eesti. 2.3 Kaebaja leiab, et kuna AS Hoolekandeteenused täidab avalik-õiguslikke ülesandeid ning nimetatud äriühingu nõukogu võttis vastu otsuse Aavere hooldekodu likvideerimise kohta, siis saab nimetatud otsuseid käsitleda haldusaktidena. 2.4 Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 8 p 4 kohaselt on kohalik omavalitsus eeskosteasutuseks tema territooriumil elavatele isikutele. Eestkosteasutuse töö hõlmab muuhulgas nii alaealiste kui täiskasvanud isikute huvide ja õiguste eest seismisega seotud ülesannete täitmist. Seega on Väike-Maarja vald eestkosteasutuseks ka Vao külas elavatele Aavere Hooldekodu klientidele ja tegutseb vajadusel eestkostetavate seadusejärgse esindajana.
3. Vastustaja vastuväited. 3.1 Sotsiaalministeerium otsustas vaide tagastamise HMS § 79 lg 1 p alusel põhjusel, et kaebuse esitajal puudus õigus vaide esitamiseks. 3.2 AS Hoolekandeteenused on riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seaduse (REOS) § 7 lg 3 ning Vabariigi Valitsuse 22.02.2007.a korralduse nr 125 „AS-i MEDIS tegevuse ümberkorraldamine” p 1 alusel aktsiaseltsist Medis ümberkujundatud eraõiguslik juriidiline isik (aktsiaselts). Äriregistri andmete kohaselt on aktsiaseltsi omanikuks Eesti Vabariik. Vastavalt REOS § 1 lg 2 kohaldati riigi osalusega eraõiguslike juriidiliste isikute suhtes äriseadustikus ja vastavat liiki isikute kohta kehtestatud teistes seadustes sätestatut. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TSÜS) § 25 lg 1 kohaselt on aktsiaselts erahuvides loodud eraõiguslik juriidiline isik; vastavalt äriseadustiku (ÄS) § 1 lg 1, § 2 lg 1 ja § 221 lg 1 on aktsiaselts ka äriühing ning ettevõtja. Seega tuleb AS-i Hoolekandeteenused käsitleda erahuvides, aktsiaseltsi (äriühing) õiguslikus vormis, loodud eraõigusliku juriidilise isiku ja ettevõtjana, mille tegevus kuulub tsiviilõiguse reguleerimisalasse. Vaidlustatud otsused teinud nõukogu on aktsiaseltsi juhtorganiks TSÜS § 31 lg 2 ning ÄS tähenduses. AS-i Hoolekandeteenused tegevust avaliku halduse ülesandeid täitva ja vastavaid volitusi omava haldusorganina seadused ega määrused ei sätesta. Vaidemenetluses vaidlustatud otsustega reorganiseeriti ja kujundati ümber AS Hoolekandeteenuste struktuur, muuhulgas lõpetati aktsiaseltsi tegevus probleemseteks peetavates asukohtades ning plaaniti tegevuse alustamist uutes asukohtades. 3.3 Otsused võeti vastu ÄS-s ning aktsiaseltsi põhikirjas sätestatud nõukogu pädevuse ja kohustuste raames: 1) vastavalt ÄS §-le 316 ja aktsiaseltsi põhikirja p-le 5.35 kuulub nõukogu pädevusse aktsiaseltsi tegevuse planeerimine, samuti investeeringute tegemine mis ületavad selleks majandusaastaks ettenähtud kulutuste summa; 2) ÄS § 317 lg 1 ja aktsiaseltsi põhikirja p 5.3.3 kohaselt on nõukogul oma ülesannete teostamisel muuhulgas kohustus anda nõusolek aktsiaseltsi igapäevase majandustegevuse raamest väljuvate tehingute tegemiseks, sh aktsiaseltsile kuuluvate ettevõtete võõrandamiseks või nende tegevuse lõpetamiseks. Vaidlustatud otsuseid tuleb seega käsitleda erahuvides moodustatud äriühingu ja ettevõtja majandustegevuse osana, mis on tehtud vastava tsiviilõigusliku regulatsiooni alusel. Kuna vaide esitamine AS Hoolekandeteenused nõukogu otsuste peale oleks lubatav vaid juhul, kui nõukogu tegutseb otsuste andmisel haldusorganina, siis otsustas Sotsiaalministeerium HMS § 79 lg 1 p 1 alusel vaide tagastamise. 3.4 Kaebaja seisukohta, et SHS § 5 lg-tes 1–2 ning §-des 6–7 sätestatud riigi üldiste kohustuste regulatsioonist sotsiaalhoolekande korraldamisel tuleneb ka AS Hoolekandeteenuste tegevuse 2 avalik-õiguslik iseloom, tuleb pidada ekslikuks. Vastavalt SHS § 17 lg 1 tunneb seadus hoolekandeasutuste 4 põhiliiki: 1) riigiasutused 2) kohaliku omavalitsuse asutused 3) avalikõiguslikud isikud 4) eraõiguslikud isikud. Riigi hoolekandeasutusteks võivad olla koolkodud, sotsiaalse rehabilitatsiooni keskused ja erihooldekodud (§ 17 lg 2). Sama paragrahvi lg 3 kohaselt kinnitab Sotsiaalministeeriumi haldusalas oleva riigi hoolekandeasutuse põhimääruse sotsiaalminister. Näiteks on nimetatud SHS § 17 lg 3 alusel sotsiaalministri 02.07.
4. a määrusega nr 61 kinnitatud Astangu Kutserehabilitatsiooni Keskuse põhimäärus Sotsiaalministeeriumi hallatava riigiasutusena. AS Hoolekandeteenused eraõigusliku juriidilise isikuna kuulub seevastu esitatud hoolekandeasutuste
5. liiki. Seega tuleb AS Hoolekandeteenuste õigusliku seisundit käsitleda samaväärsena kõigi teiste eraõiguslike isikute staatusega. Üksnes asjaolud, et Eesti Vabariik on Sotsiaalministeeriumi kaudu kohustatud korraldama sotsiaalhoolekannet ning et riik on samaaegselt AS Hoolekandeteenuste omanikuks, ei muuda aktsiaseltsi avaliku võimu kandjaks.
6. Kolmas isik ei ole kohtule oma seisukohta kaebuse kohta teatanud. KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
7. Kohus leiab, et Väike-Maarja Vallavalitsuse kaebus tuleb jätta halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 23 lg 3 p 1 alusel läbi vaatamata. Vastavalt HKMS § 23 lg 3 p-le 1 võib halduskohus määrusega jätta kaebuse läbi vaatamata juhul, kui ilmneb, et selle esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et kaebaja poolt väidetavad asjaolud on tõendatud. 5.1 Halduskohtusse pöördumise õigust reguleerib HKMS § 7, mille lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtu poole pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kohtupraktikas on rõhutatud, et HKMS § 7 lg-s 1 nõutava kaebeõiguse esinemiseks, peab vaidlustatav haldusakt rikkuma kaebaja subjektiivseid avalikke õigusi (vt Tallinna Ringkonnakohtu 26.03.2010 määrus haldusasjas nr 3-10-134, p 10). Veel on kohtupraktikas selgitatud, et HKMS § 7 lg-s 1 sätestatud õigust ei ole ette nähtud haldusorganile (vt Tallinna Ringkonnakohtu 22.02.2010.a määrus haldusasjas nr 3-09-3036, p 7). Väike-Maarja Vallavalitsus põhjendab käesoleva kaebusega halduskohtusse pöördumist sellega, et ta on eestkosteasutuseks Vao külas elavatele Aavere Hooldekodu klientidele ning et ta tegutseb vajadusel eestkostetavate seadusjärgse esindajana. Kohus on seisukohal, et kumbki nimetatud põhjendustest ei anna Väike-Maarja Vallavalitsusele käesolevas asjas halduskohtusse pöördumise õigust ja seda järgmistel põhjustel: 1) kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et tema kui eestkosteasutuse õigus pöörduda halduskohtusse on tuletatav SHS § 8 p-st
8. Esmalt kohus märgib, et teiste isikute huvides halduskohtusse pöördumise õigus ei saa olla tuletatav, vaid peab olema seaduses sõnaselgelt kirjas (vt HKMS § 7 lg 3). Kaebaja viidatud SHS § 8 p 4 kohaselt on kohaliku omavalitsuse ülesandeks sotsiaalhoolekande korraldamisel muuhulgas eestkosteasutuse töö korraldamine. Seega seadus ei anna eestkosteasutuse tööd korraldavale kohalikule omavalitsusele (ega ka mitte eestkosteasutusele) õigust esitada kaebust ei abstraktse hulga eestkostetavate, ega ka konkreetse eestkostetava huvides; 2) kaebuse esitamisel eeskostetava seadusliku esindajana tuleb kaebus esitada konkreetse isiku nimel ning lisada kaebusele dokument, millest nähtub seaduslikuks esindajaks olek. HKMS § 10 lg 7 kohaselt esitatakse kaebus kohtule individuaalselt ja sellele kirjutab alla selle esitaja või tema esindaja. Sama lõike kohaselt tuleb kaebaja esindajal lisada kaebusele volitusi tõendav 3 dokument. Käesoleval juhul ei nähtu kaebusest, kas ja millise eestkostetava nimel on kaebus esitatud, samuti pole lisatud esindusõigust tõendavat dokumenti. 5.2 Kohus märgib täiendavalt, et Väike-Maarja Vallavalitsusel puudub käesoleval juhul ka sisuline õigus taotleda Sotsiaalministeeriumi 06.11.2009.a otsuse nr 15.1-1/3984 tühistamist ning Sotsiaalministeeriumi kohustamist vaiet läbi vaatama. Kaebuses esiletoodud mittevaieldavad asjaolud, et AS Hoolekandeteenused ainuaktsionär on riik ning, et selle põhikirjas on põhitegevusalaks märgitud avalike teenuste osutamine, ei muuda nimetatud äriühingut veel avalik-õiguslike ülesannete täitjaks. Samuti ei muuda sellist äriühingut avalik-õiguslike ülesannete täitjaks asjaolu, et riik on kohustatud korraldama sotsiaalhoolekannet. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et avalik-õigusliku haldusülesande all tuleb mõista haldusülesannet, mida täidetakse halduse tegevusega avalik-õiguslikus vormis (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 22.12.2000.a määrus asjas nr 3-3-1-56-00, p 2). Kaebaja pole viidanud ühelegi seadusele või seaduse alusel antud õigusaktile (nt haldusleping, haldusakt), mis volitaks AS-i Hoolekandeteenused teostama haldusülesandeid avalik-õiguslikus vormis. Kuivõrd avalik-õigusliku tegevusega kaasneb haldusülesannete täitmisel riigivõimu teostamine, saab eraõiguslik isik teostada haldusülesandeid avalik-õiguslikus vormis üksnes juhul, kui teda volitab selleks seadus või seaduse alusel antud õigusakt (vt samas). 5.3 Kohtu hinnangul näib kaebus lähtuvat ekslikust arusaamast nagu lasuks sotsiaalteenuste korraldamise kohustus Väike-Maarja vallas AS-l Hoolekandeteenused. Seadusest tulenevalt on vallas või linnas elavate isikute suhtes sotsiaalhoolekande korraldamise kohustus siiski elukohajärgsel valla- või linnavalitsusel (SHS § 5 lg 4, §-d 8 ja 9). Ka kirjanduses on rõhutatud, et sotsiaalteenuste ja muu abi andmise korraldamine kohapeal on kohaliku omavalitsuse kõige otsesem kohustus (vt Tavits, Gaabriel. Sotsiaalhooldusõigus. Juura, Tallinn, 2006, lk 137). Kohtu arvates ei kujuta kaebaja osalemine vaidluses ühele eraõiguslikule isikule kuuluva hooldekodu ümberkorraldamise ja asukoha küsimustes eelnimetatud kohustuse täitmist.
9. Eeltoodut arvestades ei saa Väike-Maarja Vallavalitsusel käesolevas asjas ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, mistõttu kaebus tuleb jätta HKMS § 23 lg 3 p 1 alusel läbi vaatamata.
10. Kuivõrd kaebus jääb läbi vaatamata, jäävad kaebaja menetluskulud HKMS § 92 lg 4 kohaselt tema enda kanda. Teised menetlusosalised ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Indrek Paukštys Kohtunik 4