) § 8 lõikele 3 nimetatakse riiklik lepitaja ametisse osapoolte ühise kokkuleppe alusel ja riikliku lepitaja kandidaat esitatakse iga kord peale kolmeaastast nimetamise aja lõppemist tööandjate ja ametiühingu keskliitude poolt kordamööda. Sotsiaalministeeriumi asekantsler palus 28.08.2009 kirjas EAKL-le, TALO-le ja ETK-le kokkuleppest lähtudes esitada ühine riikliku lepitaja kandidaat hiljemalt 23.10.
ega muu õigusakt ei reguleeri olukorda, mil ühist kokkulepet lepitaja kandidaadi osas ei saavutata.
§-de 6 ja 13 kohaselt on riiklikul lepitajal keskne roll töörahu tagamisel ning streigiõiguse tekkimisel. Kuna lepitaja on ainuisikuline institutsioon, puudub võimalus määrata ametisse kohusetäitja. Olukorra lahendamisel tuleb toetuda 26.10.2001 kokkuleppele ning arvestada, et Henn Pärna kandidatuuri poolt oli läbirääkimistel 2/3 sotsiaalpartneritest (TALO, ETK).
lg 3 pole pelgalt volitusnorm, vaid ka kohustus tagada sotsiaalselt tundlikus sfääris seadusega ettenähtud ametikoha täitmine. 2. EAKL ja TALO esitasid 15.01.2010 Tallinna Halduskohtule kaebused Vabariigi Valitsuse 10.12.2009 korralduse nr 545 tühistamiseks. 26.10.2001 kokkuleppe kohaselt oli riikliku lepitaja esitamise järjekord töötajate keskliitude käes. Kuivõrd ETK ei vastanud kaebajate 06.11.2009 ettepanekule, ei saanud ilma ETK kirjaliku seisukohata esitada valitsusele 10.12.2009 otsuse tegemiseks kirjalikku kokkulepet riikliku lepitaja kandidaadi osas. ETK juht ei salanud, et tema eesmärk on saavutada H. Pärna jätkamine. Väide, et A.Tuuling oli fiktiivne kandidaat, on meelevaldne ega vasta tegelikkusele. Riiklikku lepitajat ei saa ametisse nimetada lihthäälteenamusega, vaid üksnes kõikide osapoolte konsensusliku otsustuse alusel, sest riiklikul lepitajal on väga suur sotsiaalne vastutus kollektiivsete töötülide lahendamisel. Vastustaja on korraldusega rikkunud
lõiget 3 ning põhiseaduse (PS) §-s 14 sätestatud hea halduse tava ja §-s 10 sätestatud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid. Vastustaja oleks pidanud kokkuleppe saavutamiseks sotsiaalministri kaudu ETK-le selgitama, milliseid toiminguid ja millise tähtaja jooksul peab ta tegema ja mis on tema pahauskse käitumise tagajärjed. Kokkuleppe puudumisel pidanuks vastustaja jätma korralduse andmata. Asjaolu, et riikliku lepitaja 2
-st selliselt, et vastustaja peab riikliku lepitaja määrama ka juhul, kui kokkulepet ei saavutata, tulnuks määrata ajutine riikliku lepitaja kohustetäitja. Kuigi
lg 3 sõnastus justkui ei anna vastustajale võimalust määrata ametisse riikliku lepitaja kohusetäitjat, on sätet koostoimes PS-ga tõlgendades võimalik kokkuleppe mittesaavutamise korral ka ajutise kohusetäitja ametisse nimetamine. Kui kohus leiab, et
lõike 3 alusel pole võimalik nimetada ametisse riikliku lepitaja ajutist kohusetäitjat, on säte vastuolus PS §-ga 14 osas, milles see ei näe ette võimalust vastustajal määrata ajutiselt riiklikku lepitajat juhul, kui sotsiaalpartnerid ei saavuta kokkulepet riikliku lepitaja nimetamiseks. 3. Vabariigi Valitsus palus jätta kaebused rahuldamata. Kaebajatel puudub kaebeõigus, sest nad ei ole korralduse adressaatideks. Kaebajad on ise jätnud täitmata nende õiguse aluseks oleva ja neile
Isegi kui kaebajatel on kaebeõigus, on kaebused esitatud kaebetähtaega ületades. Korraldus oli kaebajatele teatavaks tehtud 10.12.2009 ning selle tühistamiseks kaebuse esitamise tähtaeg lõppes 11.01.2010. Kuna kaebajad pole taotlenud tähtaja ennistamist, tuleks kaebused jätta läbi vaatamata.
ei reguleeri olukorda, kus ühist kokkulepet riikliku lepitaja isiku suhtes ei saavutata. Kehtiva seaduse alusel saab vastustaja üksnes kutsuda sotsiaalpartnereid üles läbirääkimisi pidama ja ühiskandidaati leidma ning seejärel riigile esitama. Riik ei saa põhjendamatult sekkuda võrdsete poolte läbirääkimistesse. Nõustuda ei saa kaebajatepoolse
lg 3 grammatilise tõlgendusega, mille kohaselt uut riiklikku lepitajat ei nimetata ametisse enne, kui sotsiaalpartnerid on tema isikus kokku leppinud. Sisuliselt tähendaks selline tõlgendus iga sotsiaalpartneri piiramatut vetoõigust ning võiks viia olukorrani, kus riikliku lepitaja ametikoht jääbki täitmata, mis pole aga lubatav rahvusvahelise õiguse, PS ja
eesmärkidest ja põhimõtetest lähtuvalt. H. Taliga poolt 01.12.2009 sotsiaalministrile saadetud e-kirjas on märgitud, et kaebajad esitavad ühise kandidaadina riikliku lepitaja kohale A. Tuulingu. Nimetatud tahteavaldust ei saanud käsitleda aga TALO tahteavaldusena, kuivõrd viimane ei olnud tagasi võtnud enda poolt varem esitatud H. Pärna kandidatuuri. H. Pärn pole küll ühine kandidaat, kuid tema kandidatuuri toetasid kehtivate tahteavaldustega ETK ja TALO. Kuna riigil polnud seaduslikku võimalust jätta riiklik lepitaja ametisse nimetamata, lähtus vastustaja 2/3 sotsiaalpartnerite tahteavaldusest. 4. Kolmas isik ETK palus jätta kaebused rahuldamata. Kuna osapooled ei jõudnud kokkuleppele, oli vastustaja sunnitud lahendama olukorra, tagamaks kollektiivsete töövaidluste pooltele nende PS-st tulenevad õigused korraldusele ja menetlusele. Vastustaja ei saanud nimetada ametisse ajutist riikliku lepitaja kohusetäitjat, kuna
lg 3 kohaselt saab riikliku lepitaja ametisse nimetada kolmeks aastaks ja vastustajal puudub kaalutlusõigus selle tähtaja muutmiseks. Õige on kaebajate väide, et juba 2008 oli teada, et riikliku lepitaja ametisse nimetamisel võib tekkida probleeme ja probleemide ennetamiseks tuleb vastustajal välja töötada asjakohane seaduseelnõu. Praegusel juhul puudub aga selle ülesande täitmata jätmisel põhjuslik seos väidetava kaebajate õiguste rikkumisega, kuna kaebajatele pole seaduse muutmata jätmisega kahju tekitatud. 3
lg 3 alusel ja vastavalt 26.10.2001 kokkuleppele nimetatakse riiklik lepitaja ametisse osapoolte ühise kokkuleppe alusel, kusjuures riikliku lepitaja kandidaat esitatakse iga kord peale kolmeaastast nimetamise aja lõppemist tööandjate ja ametiühingu keskliitude poolt kordamööda. Kuna aastal 2009 oli kaebajate kord esitada riikliku lepitaja kandidaat, kuid kaebajate esitatud kandidaati kaevatud korraldusega ametisse ei nimetatud, rikub korraldus kaebajate õigust esitada vastustajale riikliku lepitaja ametikohale nimetamiseks kaebajatele meelepärane isik ning õiguspärast ootust, et riikliku lepitaja ametikohale ei nimetata isikut, kelle nimetamiseks kaebajad nõusolekut pole andnud. Kaebused on esitatud tähtaegselt. Haldusakti teatavakstegemine tähendab isikule akti sisuga tutvumiseks reaalse võimaluse loomist. Selline võimalus tekkis kaebajatel alles 17.12.2009, mil korraldus avaldati elektroonilises Riigi Teatajas ning sellest kuupäevast hakkab ka kulgema HKMS § 9 lõikest 1 tulenev 30-päevane tähtaeg, mis lõppes 16.01.2010. Isegi kui kaebajad oleksid korraldusest teada saanud HKMS § 9 lõike 9 mõttes muul viisil korralduse andmise päeval, oleks kaebuse esitamise tähtaeg lõppenud 11.01.2009. Seega ei oleks kaebajad isegi sellisel juhul kaebuse esitamisega ebamõistlikult viivitanud.
lõike 3 tekstis ei ole vastuolu PS-ga.
lg 3 ei peagi sisaldama juhist, mida teha siis, kui riikliku lepitaja isiku suhtes õigeaegselt kokkuleppele ei jõuta. Riiklik lepitaja on riigiteenistuja, kellele kohaldub avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 4 lg 2 ja 21 lg 2 p 7. ATS § 21 lõikes 2 on fikseeritud, millistel juhtudel võetakse teenistusse ametniku asendaja ja kohusetäitja. Asendajat käsitletaval juhul määrata polnud võimalik, sest riiklik lepitaja H. Pärn ei läinud ajutiselt ära, vaid tema 3-aastane ametiaeg sai otsa. Kohusetäitjat lubab ATS määrata ainult konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohale. Riikliku lepitaja leidmiseks aga ei korraldata konkurssi, vaid läbirääkimisi seadusega kindaksmääratud osapoolte vahel. Kuivõrd ATS,
ega 26.10.2001 kokkulepe ei anna juhiseid, kuidas toimida siis, kui ametisoleva riikliku lepitaja ametiaeg lõpeb ja uue lepitaja isiku osas aga pole kokkulepet saavutatud, on tegemist lüngaga õiguses, mis tuleb ületada seaduse analoogia abil. Seega tuleb kohaldada ATS § 21 lg 2 p 2 ning määrata riikliku lepitaja kohusetäitja kuni vastustaja, ETK, EAKL ja TALO kokkuleppes märgitud isiku ametisse astumiseni.
lg 3 ja 26.10.2001 kokkuleppe tekstist lähtudes on riikliku lepitaja ametikohale võimalik nimetada ainult sellist isikut, kelle nimetamisega on nõus kõik neli osapoolt. Vaidlustatud korraldus on selle nõudega vastuolus ning tuleb seetõttu tühistada. Tõsiselt võetav ei ole vastustaja väide, et H. Taliga ei saanud esindada TALO arvamust. Kui vastustajal oli selles osas kahtlusi, saanuks ta need kõrvaldada TALO-lt järele küsides. Vastustaja selgitus, et ta ei saanud TALO-lt küsida, kas nad on H. Pärna kandidatuurist loobunud, sellepärast, et riik ei sekku vahetult sotsiaalpartnerite vahelistesse läbirääkimistesse, on alusetu.
lõikest 3 ja 26.10.2001 kokkuleppe sõnastusest nähtub üheselt mõistetavalt, et vastustaja positsioon kokkuleppemenetluses on võrdväärne teiste osapoolte omaga. Ainus erinevus on, et vastustaja ei saa esitada riikliku lepitaja kandidaati. See aga ei 4
lg 3 tõlgendamisel tuleb mõista lepitaja ametisse nimetamise osas sätet nii, et alati peab olema tagatud riikliku lepitaja tegevuse katkematu ja legitiimne jätkumine. Normi tõlgendusviise tuleb analüüsida tõlgenduse tulemusega kaasnevate tagajärgede kontekstis. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-89-09 kinnitanud, et analoogia kohaldamiseks peab olema tegemist sarnaseid õigussuhteid reguleerivate õigusnormidega. Riikliku lepitaja ametisse nimetamise faktiline ja õiguslik olukord erineb aga oluliselt ATS-s sätestatud kohusetäitja ametisse nimetamise regulatsioonist. Riikliku lepitaja ametikoht ei ole täidetav konkursi korras ning lepitaja nimetab määratud tähtajaks ametisse vastustaja. Lepitaja institutsiooni eripäraks on asjaolu, et tegemist on ainuisikulise institutsiooniga.
lg 3 näeb ette lepitaja ametisse nimetamise 2-astmelise menetluskorra, kus esiteks toimuvad sotsiaalpartnerite ja vastustaja vahel läbirääkimised ning seejärel vastustaja korralduse andmise haldusmenetlus riikliku lepitaja ametisse nimetamisel. Nimetatud menetlused on seaduses selgelt lahutatud. Kuigi
lg 3 kohaselt nimetatakse lepitaja ametisse riigi, töötajate ja tööandjate keskliitude ühise kokkuleppe alusel, ei tulene sellest siiski vahetult sotsiaalpartnerite ja vastustaja ühetaoline roll kandidaadi leidmise protsessis. Riik osaleb partnerluses vahendaja rollis. Nimetatud kohustuse on riik ka täitnud. Riikliku lepitaja ametisse nimetamise menetluse teises etapis omab vastustaja otsustamise ainuõigust. Vastustaja seesugune õigus ja kohustus on garantiiks, millega tagatakse riikliku lepitaja institutsiooni katkematu ja järjepidev toimimine, isikute põhiõiguste ning riigi rahvusvaheliste kohustuste nõuetekohane realiseerumine lepitaja funktsioonide täitmise kaudu. Isegi kui
lg 3 sõnastuses esineks lünk, ei saaks lünga ületamiseks kohaldada ATS § 21 lg 2 punkti 2. Lepitustoimingute sisuliseks läbiviimiseks vajab lepitaja ise ning vajavad ka kollektiivse töötüli osapooled kindlust selles, et on tagatud lepitusmenetluse toimingute järjepidevus. ATS § 21 lg 2 p 2 analoogia kasutamisel puuduks kohusetäitjana ametis oleva lepitaja tegevuse legitiimsuses garantii, mis omakorda riivaks oluliselt riikliku lepitaja institutsiooni toimimist. Samuti moonutaks see oluliselt
lõikes 3 sätestatud sotsiaalpartnerluse põhimõtet, andes vastustajale ebaproportsionaalselt suure rolli lepitaja isiku määramisel. Kohus on ebaõigesti käsitlenud TALO tahteavaldusena EAKL 01.12.2009 e-kirja vastustajale. Nii EAKL kui TALO on eraõiguslikud juriidilised isikud, mille esindamise kord on sätestatud seaduses. Sotsiaalpartnerite läbirääkimiste luhtumise olukorras riiklikku lepitajat ametisse nimetades sai vastustaja lähtuda üksnes talle kehtivalt teatavaks tehtud ning muutmata tahteavaldustest. Olukorras, kus sotsiaalpartneritest kaks olid teavitanud riiki sama isiku kandidatuuri toetamisest, asus ka riik sotsiaalpartnerite enamuse leidnud kandidaati toetavale positsioonile. 8. EAKL ja TALO paluvad jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. 5
10.
lg 3 sätestab: „Riikliku lepitaja nimetab ametisse Vabariigi Valitsus Sotsiaalministeeriumi, tööandjate ja töötajate keskliitude ühise kokkuleppe alusel kolmeks aastaks“. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et eelnimetatud norm annab Vabariigi Valitsusele üksnes volituse nimetada kokkuleppe alusel ametisse riiklik lepitaja, kuid ühestki õigusaktist ei tulene käitumisjuhiseid olukorraks, kus asjakohast kokkulepet ei sõlmita.
Arvestades normi sõnastust, ei ole Vabariigi Valitsusel iseseisvat otsustusõigust riikliku lepitaja isiku üle. Kuna vaidlust ei ole, et nõutavat kokkulepet ei sõlmitud, saab
lg 3 grammatilisel tõlgendamisel järeldada, et vaidlusalune käskkiri nr 545 on antud volitusnormi ületades ning on seega õigusvastane. Samas on kõik vaidluse osapooled seisukohal, et
lg 3 grammatiline tõlgendamine ei vii põhiseaduspärasele tulemusele, tuues kaasa olukorra, kus riiklik lepitaja jääb ametisse nimetamata, mis seab omakorda ohtu töörahu. 11. Ringkonnakohus leiab, et käesoleva vaidluse lahendamisel ning
lg 3 tõlgendamisel ei ole määrav, miks ja kelle süül jäi ühine kokkulepe sõlmimata. Arvestades, et kaebuse esemeks on korraldus nr 545, saab kohus kontrollida vaid Vabariigi Valitsuse tegevuse seaduslikkust konkreetse haldusakti andmisel. 12. Vastustaja on apellatsioonkaebuses rõhunud riikliku lepitaja rolli tähtsusele ühiskonnas ning riigi kohustusele tagada riikliku lepitaja institutsiooni toimimine. Ringkonnakohus nõustub vastustaja seisukohtadega, kuid ei leia, et vastustaja poolt taotletavad eesmärgid on saavutatavad üksnes seeläbi, et Vabariigi Valitsus nimetab ametisse riikliku lepitaja, kelle suhtes puudub sotsiaalpartnerite konsensuslik heakskiit. Selline käsitlus toob hoopis teravamalt esile probleemid, millele vastustaja on viidanud seoses halduskohtu tõlgenduse väidetava ekslikkusega: kõigi partnerite usalduse puudumine riikliku lepitaja isiku suhtes ning valitsuse ebaproportsionaalselt suur roll lepitaja isiku määramisel. Pealegi leiab ringkonnakohus, et teleoloogilise tõlgendamise teel ei ole võimalik olemasolevat õiguslünka kõrvaldada ning moondada
Ringkonnakohus on seisukohal, et oluliselt põhiseaduspärasema ning kõiki osapooli rahuldavama tulemuse annab halduskohtu poolt rakendatud analoogia kasutamine. ATS § 18 kohaselt laienevad ATS §-d 19-36 põhimõtteliselt ka riiklikule lepitajale. ATS § 21 lg 2 p 2 võimaldab määratud ajaks võtta teenistusse konkursi korras ametisse nimetatava ametniku kohusetäitja. Asjaolu, et riikliku lepitaja teenistusse nimetamine ei toimu konkursi teel, ei ole takistuseks ATS § 21 lg 2 p 2 analoogia korras kohaldamisele, kuna situatsioonid ei pea olema identsed, vaid üksnes sarnased. Analoogia kasutamine teiste, sarnase tähtsusega institutsioonidega (õiguskantsler, riigikontrolör, soolise võrdõiguslikkuse volinik) ei ole antud juhul tulemuslikum, kuna nimetatutel on olemas oma kantselei, mis tagab vajalike tööülesannete täitmise ka ajal, mil konkreetset ametnikku pole veel teenistusse nimetatud. Ringkonnakohus ei nõustu, et ATS § 21 lg 2 p 2 kohaldamise välistab asjaolu, et riikliku lepitaja näol on tegemist ainuisikulise institutsiooniga. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks vastustaja väide, et kohusetäitja ametisse nimetamine seab kahtluse alla kohustäitja 6
13. Eeltoodud põhjendustel jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ning vaidlustatud halduskohtu otsuse muutmata. Vabariigi Valitsuse menetluskulud jäävad tema enda kanda. Teised menetlusosalised ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Kaire Pikamäe Viive Ligi Oliver Kask 7
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.