3-10-2160/8

TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-10-2160 Otsuse kuupäev

1. jaanuar 2011 Kohtunik Roby Koik Kohtuasi Peeter Sibula (Sibul) kaebus Meremäe Vallavolikogu
2. juuli
3. a otsuse nr 42 „Vallavanema vabastamine ja hüvitise maksmine“ õigusvastaseks tunnistamiseks ja ebaseaduslikult teenistusest vabastamise eest hüvituse väljamõistmiseks
4. detsember 2010 Asja läbivaatamise kuupäev Istungil osalenud isikud Resolutsioon Edasikaebamise kord Kaebuse esitaja Peeter Sibul, esindaja Mart Sikut; Vastustaja Meremäe Vallavolikogu esindajad Arno Vares ja Vello Tammer
5. Jätta kaebus rahuldamata.
6. Poolte menetluskulud jätta nende enda kanda. Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o kuni
7. veebruarini
8. a. Tartu Ringkonnakohus võib lahendada apellatsioonkaebuse kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. Asjaolud ja menetluse käik
9. Meremäe Vallavolikogu üheteistkümnest liikmest kuus esitasid 12.07.
10. a vallavolikogu istungil avalduse umbusalduse avaldamiseks vallavanem Peeter Sibulale. Umbusalduse algatamise avalduse avaldas vallavolikogu 12.07.
11. a istungil volikogu esimees Arno Vares ja teatas 13.07.
12. a kirjaga vallavanemale, et vallavolikogu 20.07.
13. a. istungil on päevakorras umbusalduse avaldamine vallavanemale. Vallavolikogu esimees A. Vares koostas 20.07.
14. a umbusalduse avaldusele lisa, mille kohaselt avaldatakse vallavanemale umbusaldust koostöö puudumise tõttu.
15. Meremäe Vallavolikogu 20.07.
16. a otsusega nr 42 vabastati teenistusest Meremäe vallavanem Peeter Sibul umbusalduse avaldamise tõttu ning maksti Peeter Sibulale hüvitust ühe kuu ametipalga ulatuses.
17. Peeter Sibul esitas 19.08.
18. a Tartu Halduskohtule kaebuse Meremäe Vallavolikogu 20.07.
19. a otsuse nr 42 „Vallavanema vabastamine ja hüvitise maksmine“ tühistamiseks ning teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamiseks ja ettekirjutuse tegemiseks teenistusse ennistamiseks.
20. Kohtuistungil loobus P. Sibul teenistusse ennistamisest ja esitas taotluse ebaseadusliku teenistusest vabastamise eest 6 kuu ametipalga ulatuses hüvituse väljamõistmiseks. Kaebuse põhjendused ja taotlused
21. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 46 osas tuleneb seadusandja mõttest ja kohtupraktikast, et umbusalduse avaldamise õiguslikuks eelduseks on, et umbusalduse algatamise avalduses on ära näidatud umbusaldamise avaldamise põhjused (Tartu Ringkonnakohtu 16.03.
22. a otsus haldusasjas nr 2-3-30/2001 ). Umbusalduse avalduses ei ole toodud umbusaldamise avaldamise põhjuseid. Ühelauseline umbusalduse avaldamise lakooniline ja sisutühi motivatsioon anti kirjalikult üle Meremäe Vallavolikogu 20.07.
23. a istungil vahetult enne umbusaldushääletust, mille on allkirjastanud vaid üks umbusalduse avalduse esitanud volikogu liige - Arno Vares. Kaebaja leiab, et sellise tegevusega on rikutud tema õigust osaleda aktiivsena haldusmenetluses, mille üheks pooleks ta on, millega on eiratud haldusmenetluse seaduse (HMS) §-des 1 ja 3 lõikes 1 sätestatud põhimõtteid. Menetlusõiguse üldiseks põhimõtteks on, et isik, kelle tegevusele õiguslik hinnang antakse, tuleb kaasata menetlusse, st anda võimalus enese kaitsmiseks. Kaasamine menetlusse ei tähenda mitte võimaluse loomist passiivseks osalemiseks - lihtsalt ärakuulamiseks, vaid eelkõige isikule võimaluse andmist osaleda aktiivselt menetluses. Eeltoodud faktoloogiale tuginedes ei ole umbusaldataval olnud võimalik aktiivselt osaleda tema tegevuse arutelul. Talle ei ole antud võimalust mõistliku aja jooksul tutvuda ja kujundada oma arvamust tema vastu suunatuga. Ka ei sisalda nn "lisa umbusalduse avaldusele" sisulist, umbusaldatavale isikule arusaadavat motivatsiooni temale umbusalduse avaldusega etteheidetavast käitumisest. Täiesti arusaamatuks jääb lausekatke "koostööpuudumise tõttu", selles puudub igasugune selgitus kellega puutumuses, millises osas jne heidetakse vallavanemale ette koostöö puudumist. Seega puudus kaebajal igasugune formaalne ja ka sisuline võimalus osaleda kõnealuses menetluses aktiivse osapoolena.
24. Meremäe Vallavolikogu 20.07.
25. a istungi kokkukutsumisel on rikutud KOKS § 43 lõiget
26. Vallavolikogu liikmetele ei tehtud vähemalt neli päeva enne volikogu istungit koos volikogu kutsega kättesaadavaks istungi materjale. Koos kutsega ei saadetud ega tehtud ka muul moel kättesaadavaks Meremäe Vallavolikogu istungil vastuvõetavate otsuste eelnõusid ega muid materjale. Need anti üle volikogu liikmetele ja kaebajale kui umbusaldatavale sama istungi toimumise ajal pärast kaebaja poolt vastavasisulise nõudmise esitamist.
27. Kaebaja palub tühistada Meremäe Vallavolikogu 20.07.
28. a otsus nr 42 „Vallavanema vabastamine ja hüvitise maksmine“, tunnistada vallavanema teenistusest vabastamine õigusvastaseks ning välja mõista hüvitus 6 kuu ametipalga ulatuses. 2 Vastustaja vastuväited
29. Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
30. Vastustajale jääb arusaamatuks kaebaja seisukoht, et seadusandja mõttest tuleneb, nagu oleks umbusalduse avaldamise õiguslikuks eelduseks vajalik umbusalduse algatamise avalduse põhjendamine. KOKS § 46 ei sisalda nõuet umbusalduse algatamise põhjendamise kohta. Kaebaja seisukohta ei toeta ka Tartu Ringkonnakohtu 16.03.
31. a otsus haldusasjas nr 2-3-30/2001, sest kaebus on jäetud rahuldamata. Umbusalduse avaldamine on KOKS-is ette nähtud poliitiliste meetmete kasutamise võimalus ning on vajalik kohaliku omavalitsuse esindusorgani poolt muu hulgas näiteks linnapea ja vallavanema ametikoha täitmisel usaldusväärse isiku väljaselgitamiseks või ebausaldusväärse isiku kõrvaldamiseks ametist. Nõue umbusaldust põhjendada oleks sekkumine poliitilisse protsessi ning võib pärssida rahvalt mandaadi saanud poliitilise jõu programmiliste seisukohtade realiseerumise võimalusi. Seadusandja ei ole sätestanud nõuet umbusalduse avaldamist põhjendada.
32. Vaidlustatud otsuse näol tegemist haldusesisese aktiga, sest vallavolikogu poolt umbusalduse avaldamine vallavanemale on organisatsioonisisese toimega ning umbusaldusmenetlus on sätestatud KOKS §-s
33. Kaebaja ei ole vaidlustanud asjaolu, et ta sai sõna võtta volikogu 20.07.
34. a istungil.
35. Vastustaja ei nõustu kaebaja väitega, et rikutud on volikogu kokkukutsumise korda, kuna 20.07.2010.a. istung ei olnud korraline istung ja selle istungi kokkukutsumisel lähtuti KOKS §-st 43 lg
36. Meremäe Vallavolikogu on 11-liikmeline, 12.07.2010.a. istungil algatasid kuus volikogu liiget umbusalduse avaldamise vallavanemale. Umbusalduse algatamise avaldus anti enne päevakorra juurde asumist üle istungi juhatajale ning umbusalduse algatamine kanti istungi protokolli. Vallavolikogu esimees otsustas vallavolikogu istungi kokku kutsuda 20.07.
37. a, näidates kutses ära ka istungi päevakorra. Seega olid täidetud kõik KOKS §-s 43 lg 4 sätestatud tingimused. Kaebaja ja vallavolikogu liikmed said 20.07.2010.a. istungi ajal kätte päevakorrale vastavad otsuste eelnõud ning vallavolikogu istung toimus kutses esitatud päevakorra järgi, mille tõttu istungi kokkukutsumise korda ei ole rikutud.
38. Lähtudes eeltoodust palub vastustaja jätta kaebuse rahuldamata ning mõista välja kaebajalt Meremäe valla kasuks haldusasja menetluskulud. Kohtu põhjendused ja otsus
39. Halduskohus lahendab kaebaja nõuet järgides avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-des 135 ja 160 sätestatud erisusi võrreldes halduskohtumenetluse seadustikus (HKMS) sätestatud halduskohtu volitustega. Halduskohus on seisukohal, et vaidlustatud otsus (tlk 9) ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi ega piira tema vabadusi, mille tõttu puudub alus otsuse õigusvastasuse kindlakstegemiseks ja seadusevastaseks tunnistamiseks.
40. Vaidlustatud otsuse motiveeriva osa kohaselt on vallavanemale umbusalduse avaldamise põhjuseks koostöö puudumine. Halduskohus märgib vastuseks kaebajale, et kohtu pädevusse ei kulu üldjuhul umbusalduse sisuliste põhjuste hindamine. Seadus, konkreetselt KOKS § 22 lõike 1 punkt 18 kohaselt kuulub vallavanemale umbusalduse avaldamine volikogu ainupädevusse. Vallavanema ametikoha puhul on tegemist poliitilise 3 ametikohaga (vt näit Riigikohtu 06.11.
41. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-72-03 p 17). Seega peab sellele ametikohale asuja arvestama, et teda võidakse muu hulgas ametist vabastada alusel, mis erineb tavapärast ATS-is sätestatud teenistusest vabastamise alustest. Just selliseks teenistusest vabastamise aluseks ongi teenistusest vabastamine umbusalduse avaldamise tõttu. Nagu juba osundatud, on kohtulik kontroll umbusalduse avaldamise puhul piiratud. Kohus on pädev hindama umbusalduse läbiviimise õiguspärasust, kuid kehtivast õigusest ei tulene kohtu pädevust hinnata umbusalduse avaldamise sisulisi põhjusi, kui tegemist ei ole isiku põhiõiguste rikkumisega. Käesolevas asjas halduskohus, tuginedes asjas kogutud tõenditele, kaebaja põhiõiguste rikkumist ei tähelda. Vaidluse lahendamisel lähtub kohus põhimõttest, et otsustus avaldada umbusaldust põhineb olulisel määral volikogu liikmete veendumusel ja sisetundel, kas vallavanemat usaldada või mitte. Sel põhjusel saab umbusalduse avaldamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistada ainult väga kaalukatel põhjustel. Tõendamist peab leidma kaebaja põhiõiguste rikkumine. Selleks, et umbusalduse avaldamise kohta antud otsuse saaks tunnistada õigusvastaseks vormi- või menetluslike rikkumiste tõttu, peab vormi- või menetlusnõuete rikkumine olema sedavõrd oluline, et selle tõttu ei saa otsust pidada mingil juhul õiguspäraseks. Käesoleval juhul ei ole tõendatud sellist vormi- või menetlusnõuete rikkumist, mis annaks aluse vaidlustatud haldusakti õigusvastaseks tunnistamiseks. Meremäe vallavanema suhtes umbusalduse menetluse läbiviimisel ei ole rikutud KOKS-i sätteid. Halduskohus ei nõustu kaebajaga, et piiratud on kaebaja õigust osaleda haldusmenetluses. Kaebaja on haldusmenetluses osalenud määras, mis on võimalik arvestades umbusalduse avaldamise eripära tavapärase haldusmenetlusega. Meremäe Vallavolikogu 12.07.
42. a istungi protokolliga nr 7 (tlk 30) ja vallavolikogu 20.07.
43. a istungi protokolliga nr 8 (tlk 31-33) on tõendatud, et kaebaja osales nii sellel volikogu istungil, kus algatati vallavanema umbusaldamine, kui ka sellel istungil, kus selle küsimuse arutamine oli istungi päevakorras. Menetlusosaliste vahel ei ole vaidlust küsimuses, et vallavanemal on õigus vallavolikogu istungil oma seisukohti avaldada. Volikogu istungi protokolli kohaselt on kaebaja 20.07.
44. a volikogu istungil avaldanud soovi tutvuda otsuse eelnõuga ja taotlenud teatud asjaolude istungi protokolli kandmist, seega puudub alus väiteks, et kaebajal ei ole olnud võimalust osaleda haldusmenetluses. Protokollidest ei nähtu, et kaebaja taotlusi oleks jäetud tähelepanuta, s.o läbi vaatamata või rahuldamata. Kaebaja ei ole väitnud, et tal keelati esineda sõnavõtuga enda kaitseks enne hääletamist. Volikogu otsustuse kujunemisprotsess on nõuetekohaselt dokumenteeritud. 12.07.
45. a avalduse kohaselt (tlk 7) on vallavanemale umbusalduse avaldamise algatanud kuus volikogu liiget. 20.07.
46. a volikogu istungi protokolli punkti 1 kohaselt on otsuse vastuvõtmise poolt hääletanud kuus volikogu liiget ja otsuse vastuvõtmise vastu on hääletanud viis volikogu liiget (tlk 32). Vaidlustatud otsus on volikogu diskretsiooniotsus. Umbusalduse avaldamiseks piisab volikogu liikmete tahteavaldusest. Üldjuhul kuuluvad ka kollegiaalse organi (sh vallavolikogu) kaalutlusotsustused motiveerimisele. Kuna aga käesoleval juhul väljendab vaidlustatud otsus eelkõige volikogu liikmete poliitilist tahet, siis ei saa otsus kuuluda õigusvastaseks tunnistamisele motiveerimatuse tõttu, kuna volikogu liikmed on eeldatavasti lähtunud oma parimast siseveendumusest. Vaidlustatud otsuse punktis 2 on lahendatud ka vallavanemale seoses umbusalduse avaldamisega teenistusest vabastamisel makstava hüvitise küsimus. Kaebaja on ühe kuu ametipalga suurust hüvitust pidanud ebaõiglaseks. Kohus on aga seisukohal, et ka selles osas on otsus kooskõlas kehtiva õigusega, täpsemalt KOKS § 541 lõike 1 punktiga 3, kuna hüvitust võib maksta kuni kolme kuu ametipalga ulatuses. Ka selles osas on volikogu otsusest tuvastav, kuidas ja milliste arutelude tulemusel on volikogu otsustus kujunenud (tlk 31-32). Seega ei saa sel motiivil kaebus rahuldamisele kuuluda. 4
47. Meremäe Vallavolikogu esimehe 13.07.
48. a kirjaga (tlk 11) on tõendatud, et kaebajale tehti teatavaks volikogu 20.07.
49. a istungi päevakord KOKS § 43 lõikes 3 sätestatud tähtaega järgides. Asjas ei ole vaidlust selles, et kõigile üheteistkümnele volikogu liikmele oli samuti edastatud kutse 20.07.
50. a volikogu istungile vähemalt neli päeva enne istungit. Umbusalduse läbiviimist volikogus reguleerib erisättena KOKS § 46, mis ei sätesta, et volikogu liikmetele ja vallavanemale peaks koos kutsega väljastama ka otsuse eelnõu umbusalduse avaldamise kohta (vrdl Tartu Ringkonnakohtu 10.02.
51. a kohtuotsus haldusasjas nr 3-08-1204). Seega ei saa kaebus rahuldamisele kuuluda ka sel motiivil.
52. Neil faktilistel ja õiguslikel alustel jätab halduskohus HKMS § 26 lõike 1 punktist 6 tuleneva volitusnormi alusel kaebuse rahuldamata.
53. Menetluskulud tuleb jätta poolte endi kanda. Seoses kaebuse rahuldamata jätmisega peaks vastustaja menetluskulud kandma kaebaja (HKMS § 92 lõige 1). Vastustaja on kasutanud haldusevälist õigusabi ja taotleb menetluskulude vastaspoolelt välja mõistmist (tlk 78-83). Riigikohus on viimati 30.11.
54. a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-63-10 punktis 32 märkinud: Haldusorganil ei ole küll keelatud halduskohtumenetluses välise õigusabi kasutamine, kuid kohtuasi peab olema reeglina haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest väljuv, et oleks õigustatud kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmise. Seega võivad haldusorgani menetluskulud jääda tema kasuks välja mõistmata ka kaebuse haldusorgani kasuks lahendamise korral (vt nt 14.01.2009 otsust haldusasjas nr 3-3-1-62-08, 06.11.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-52-07 ja 19.06.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-24-07). Kuna käesolev kohtuasi ei ole haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamest väljuv, sest tegemist on KOKS-ist ja ATS-ist tuleneva haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidesse jääva vaidlusega, siis tuleb ka vastustaja menetluskulud jätta tema enda kanda. Roby Koik kohtunik 5