3-09-51 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Hurma Kiviloo Otsuse tegemise aeg ja koht 19. märts 2009. a, Tallinn Haldusasja number 3-09-51 Haldusasi Lääne-Viru ma

) § 85 lg 4 alusel Loksa LVK-le ettepaneku viia eelnimetatud volikogu otsus seadustega kooskõlla 15 päeva jooksul, arvates ettepaneku saamisest /tl 5-6/.

1. Kuna Loksa LVK maavanema ettepanekule ei reageerinud, esitas Lääne-Viru maavanem
2. jaanuaril 2009 Tallinna Halduskohtule protesti Loksa LVK 04.11.
3. a otsuse nr 60 tühistamiseks /tl 1-3/.
5. jaanuari 2009 määrusega kohus võttis protesti menetlusse, kaasas menetlusse arvamuse andmiseks Rahandusministeeriumi kui riigi fiskaalpoliitika elluviimist suunava riigiasutuse ning peatas protestitud otsuse kehtivuse kuni asjas kohtulahendi jõustumiseni /tl 12-13/.
7. jaanuaril 2009 esitas Rahandusministeerium kohtule kirjaliku arvamuse protesti kohta /tl 21-22/ ja
8. veebruaril 2009 esitas Loksa LVK oma kirjaliku seletuse protesti kohta /tl 26-32/. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD Protesti esitaja Lääne-Viru maavanem leiab, et käesoleval juhul omavalitsusorgan Loksa LVK ei ole täitnud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi – KOKS) § 2 lg 1 sätte seda osa, mis paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse korraldada ja juhtida seaduse alusel kohalikku elu. Loksa LVK on teadlikult ignoreerinud valla- ja linnaeelarve seaduse (edaspidi - VLES) § 8 lg 1 p-s 1 sätestatud nõudeid laenuvõtmise piirmäära kohta. Ettepaneku tegemisel olid aluseks Rahandusministeeriumi
9. a I poolaasta andmed. Rahandusministeeriumist saadud andmete kohaselt oli Loksa linnal 31.10.
10. a pikaajalisi laenukohustusi summas 52 807 331 krooni. Vastavalt linna oktoobrikuu kuuaruandele oli linn kavandanud
11. a eelarvetulude mahuks, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised, 52 523 389 krooni. Seega oli Loksa linna võlakoormus seisuga 31.10.
12. a, s.t. enne eelnimetatud volikogu otsuse vastuvõtmist juba 100,5 % e. 21,3 miljoni krooni võrra üle seaduses lubatud piiri. Avalik huvi on, et Loksa LVK ei ületaks seadusega lubatud laenukoormust, sest võimalike makseraskuste korral võib ohtu sattuda kogu kohaliku elu korraldamine antud omavalitsuse territooriumil. Vastustaja Loksa Linnavolikogu ei võta protesti õigeks ega tunnista tema vastu suunatud nõudeid. Lääne-Viru maavanemal puudub pädevus tegutseda Harjumaal, teostada järelevalvet Harju maakonnas asuvate kohaliku omavalitsuse organite (volikogu või valitsuse) üksikaktide seaduslikkuse üle ning vaidlustada nimetatud õigusakte. Lääne-Viru maavanemal puudub seega halduskohtusse pöördumise õigus ning protest kuulub tagastamisele HKMS § 11 lg 31 2 alusel. Vaidlustatud otsus on siseakt, mis ei mõjuta iseenesest Loksa linna laenukoormust ega ole vastuolus kohaliku omavalitsuse võlakoormust reguleerivaid sätetega. Pealegi põhineb protest põhiseadusevastasel sättel ega kuulu seetõttu rahuldamisele. Lääne-Viru maavanemal puudub pädevus tegutseda Harjumaal, kuna sellist õigust ei anna talle ei seadus ega regionaalministri
13. mai
14. a käskkiri nr 1.1-3-2/07/162 (edaspidi regionaalministri käskkiri). Seaduse kohaselt piirdub maavanema pädevus konkreetse maakonna territooriumiga ega saa ulatuda teisele maakonnale (

§ 85lg 1).

Seaduse tasemel on fikseeritud maavanema territoriaalne pädevus ning põhimõte, et maavanema võim laieneb vaid vastava maakonna territooriumile. Seega ei ole ühe maakonna maavanemal

§ 85lg 1 sätestatud pädevust teises maakonnas.

Regionaalministri käskkirjaga regionaalminister „volitas“ Lääne-Viru maavanemat korruptsioonivastase seaduse (edaspidi - KVS) § 25 lg 3 ja Siseministeeriumi põhimääruse § 23 lg 1 alusel teostama järelevalvet Loksa LVK ja Loksa LV üksikaktide seaduslikkuse üle kuni Värner Lootsmanni Harju maavanema või Helle Lootsmanni Loksa linnapea ametist vabastamiseni. Samas pole Harju maavanemat Värner Lootsmanni vabastatud järelevalvekohustusest Loksa LVK ja linnavalitsuse üksikaktide seaduslikkuse üle. Regionaalministri käskkiri on tühine HMS § 63 lg 1 p 3 ja 5 järgi, kuna regionaalminister ise polnud pädev volitama Lääne-Viru maavanemat teostama järelevalvefunktsioone Harju maakonnas ning Lääne-Viru maavanemal ei ole ka objektiivselt võimalik täita seaduslikult ja kohaselt volituses nimetatud ülesannet Harjumaal. Regionaalministril puudus pädevus anda Lääne-Viru vanemale abstraktne üldine volitus järelevalve teostamiseks Loksa linna üksikaktide seaduslikkuse üle, vabastamata seejuures Harju maavanemat (või maavanema kohusetäitjat) sama järelevalvepädevuse teostamisest. Esiteks ei näe seadus ette teise maakonna vanema volitamise võimalust ning teiseks piirab seadus maavanema territoriaalset pädevust vastava maakonna territooriumiga. KVS § 25 lg 3 ja Siseministeeriumi põhimääruse § 23 lg 1 ei näe ette maavanema ajutise asendamise korda ega teise maakonna maavanema volitamise võimalust. KVS § 25 lg 3 ei reguleeri teise ametiisiku määramise protseduuri. Regionaalministri käskkirjas pole näidatud õigusakti, millest regionaalminister juhindus teisele maavanemale volituse andmisel.

§ 83

lg 1, § 84 p 3 ja § 86 lg 1 sätetest lähtuvalt on regionaalminister pädev ja kohustatud välja töötama ja kinnitama maavanema asendamise korra kui üldakti, mis reguleeriks abstraktset hulka juhtumeid. Regionaalministril ei ole piiramatut õigust valida maavanema asendajat igal üksikjuhtumil vastavalt oma äranägemisele, s.h ametiisikuid maakondade vahel ümber tõsta.

§ 86

lg 1 näeb ette, et maavanema asendamine toimub regionaalministri poolt eelnevalt kinnitatud korras, kusjuures selle korra kinnitamine on regionaalministri kohustus. Regionaalministri 14. detsembri 2006. a määrusega nr 8

§ 86

lg 1 alusel kehtestatud „Maavanema ajutise asendamise kord“ (edaspidi – Asendamise kord) ei näe ette maavanema asendamise protseduuri maavanemal huvide konflikti esinemise korral. Maavanema asendamise korra kinnitamata jätmine huvide konflikti puhuks on regionaalministri tegemata jätmine. Regionaalminister pidanuks välja töötama ja kinnitama huvide konfliktis tegutseva maavanema asendamise korra, kuid ei teinud seda. Samas ka Asendamise kord ei näe ette teise maakonna vanema volitamise võimalust (mis oleks ka ebaloogiline). Küll aga sätestab Asendamise korra § 2, et maavanema teenistussuhte peatumisel avaliku teenistuse seaduse (edaspidi – ATS) §-s 108 sätestatud alusel pannakse maavanema ülesanded ühele maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretärile.

§ 85

lg-st 1 ja Asendamise korrast lähtuvalt tuleb maavanema asendaja määramisel järgida territoriaalsuse põhimõtet. Huvide konflikti esinemise korral oleks regionaalminister põhimõtteliselt olnud õigustatud määrama KVS § 25 lg 3 ja Asendamise korra § 2 lõigete 1 ja 3 2 alusel Harju maavanema asemel vastavate ülesannete täitjaks Harju Maavalitsuse (edaspidi Harju MV) osakonnajuhataja või maasekretäri. Sellisel juhul omaks maavanemat asendav Harju MV osakonnajuhataja või maasekretär ka

§ 86

lg 4 kaudu piiratud järelevalvepädevuse antud maakonnas vastavalt

§ 85

lg-le 1 ning saaks tugineda Harju maavalitsuse administratiivaparaadile maavanema ajutisel asendamisel. Teise maavanema volitamine regionaalministri käskkirjaga on olemasoleva õiguslikku regulatsiooni arvestades õiguslikult lubamatu, rikub seaduses sätestatud võimu territoriaalsuse põhimõtet ning toob kaasa segadust ülesannete ja vastutuse jaotuse osas Harju ja Lääne-Viru maavanemate ja maavalitsuste ametnike vahel. Regionaalminister ei tohtinud volitada Lääne-Viru maavanemat abstraktselt kõigi Loksa LVK ja LV üksikaktide seaduslikkuse üle (

§ 85lg 1).

Harju maavanema Värner Lootsmanni abikaasa Helle Lootsmann on Loksa linnapea. Ainuüksi nimetatud asjaolust ei saa järeldada, et Harju maavanem ei suuda üldse teostada järelevalvet Loksa LVK ja LV kõigi üksikaktide üle erapooletult või et Harju maavanema poolne igasugune järelevalve Loksa üksikaktide üle kätkeks alati endas KVS §-s 25 tähendatud huvide konflikti või mõjutaks alati Harju maavanema ja/või Loksa linnapea majandushuve. Tegelikult võib Harju maavanemal huvide konflikt esineda vaid piiratud juhtudel, kui Loksa LVK või LV üksikakti sisu, akti andmine või andmata jätmine mõjub Harju maavanema või Loksa linnapea varalistele huvidele, vastutusele või selle ulatusele. Muudel juhtudel ei esine Harju maavanemal KVS §-s 25 tähendatud huvide konflikti, mistõttu puudub igasugune alus võtta Harju maavanemalt täielikult järelevalvepädevus Loksa linna üksikaktide osas, andes selle üle teise maakonna vanemale. KVS § 25 lg-st 1 ja 3 saab järeldada, et vastava taandamisaluse ja uue ametniku määramise aluse esinemist tuleb hinnata igal üksikjuhtumil eraldi. Ebamõistlik oleks eeldada, et Harju maavanem tegutseks kõigi vastava perioodi Loksa LVK ja LV üksikaktide üle järelevalve teostamisel huvide konfliktis. KVS § 25 lg 3 alusel ei ole võimalik teha abstraktset hinnangut, kuna ei saa eeldada, et kõigil vastavatel juhtudel mõjutaksid maavanema otsused tema enda, tema lähisugulaste või -hõimlaste või juriidiliste isikute majandushuve. Nii näiteks käesolevas asjas arutatav Loksa LVK otsus laenu võtmise kohta Loksa linna poolt ei mõju ei Harju maavanema ega Loksa linnapea huvidele. Loksa LVK on iseseisev kohaliku omavalitsuse organ, mis ei allu Loksa linnapeale. Asjaolud, kas Loksa LVK otsustab laenu võtmise või mitte ja kas Loksa linn võtab laenu ei mõjuta kuidagi Harju maavanema ega Loksa linnapea huve. Puudub alus eeldada, et Harju maavanem ei suudaks teostada erapooletut järelevalvet Loksa LVK otsuse seaduslikkuse üle laenu võtmise kohta Loksa linna poolt. Lääne-Viru maavanemal ei ole ka objektiivselt võimalik seaduslikult ja kohaselt teostada järelevalvet Loksa LVK ja/või LV üksikaktide seaduslikkuse üle. Seaduslik ja tõhus järelevalve kohaliku omavalitsuse tegevuse üle eeldab piisavaid teadmisi kohaliku omavalitsuse jooksvate arengute, aktuaalsete probleemide, elanike murede ja ootuste kohta. Maavanemat teenindab maavanema juhtimisel töötav valitsusasutus (

§ 88lg 1).

Regionaalministri poolt „volitatud“ teisel maavanemal ja teise maavalitsuse ametnikel ei ole piisavalt informatsiooni teises maakonnas asuva kohaliku omavalitsuse olude kohta. Pealegi on järelevalve kohaliku omavalitsuse õigusaktide üle vaid osa maavanema järelevalvetegevusest ning selle meelevaldne eraldamine muust järelevalvetegevusest või selle jaotus mitme maavanema või maavalitsuse vahel kahjustaks oluliselt riiklikku järelevalve korraldust kohaliku omavalitsuse üle. Seega regionaalministri käskkiri ei ole objektiivselt täidetav, mis toob kaasa käskkirja tühisuse HMS § 63 lg 1 p 5 järgi. Eeltoodu alusel asub vastustaja seisukohale, et Lääne-Viru maavanemal puudub õigus teostada järelevalvet Loksa Linnavolikogu üksikaktide üle. Sellest tulenevalt ei ole LääneViru maavanem pädev vaidlustama Loksa LVK üksikakte halduskohtus. 4 Viitega KOKS § 7 lg 2,

§ 85lg 4 ja HKMS § 4 sätetele leiab Loksa LVK, et 4.

novembri

1. a otsus on siseakt, mis omab tähtsust vaid asutusesiseselt. Sellega ei saa tekitada õigusi või kohustusi haldusevälistele isikutele. Otsus ei ole üksikakt, mis oleks vaidlustatav halduskohtus ja alluks kohtulikule kontrollile. Vaidlustatud otsust ei saa käsitada haldusaktina (väljapoole suunatud regulatiivse aktina), kuna see ei tekita, lõpeta ega muuda haldusväliste subjektide õigusi ja kohustusi. Vaidlustatud otsus on halduse siseakt, mis reguleerib haldusorgani sisemist töökorraldust, ega ole kohtuliku kontrolli objektiks. Vaidlustatud otsus iseenesest ei riku VLES sätteid ega too kaasa võlakoormuse suurenemist. Vaidlustatud otsus ei kohusta laenu võtmiseks ega kirjuta ette võetava laenu minimaalset suurust ega laenu võtmise tähtaega. Laenu võtmine nimetatud otsuse alusel on võimalik ka pärast Loksa laenukoormuse VLES § 8 lg 1 p 1 nõuetega kooskõlla viimist. Protestis pole konkretiseeritud, miks otsus on vastuolus protestis viidatud kohaliku omavalitsuse kohustusega korraldada ja juhtida seaduse alusel kohalikku elu. Vaidlustatud otsuse kohaselt võetaks laen linna haridus-, sotsiaal- ja kultuuriobjektide remondi ja rekonstrueerimise rahastamiseks, mis on igati kooskõlas kohaliku omavalitsuse ülesannetega. Ainuüksi asjaolu, et volikogu lubas laenu võtmist ei too iseenesest kaasa Loksa linna laenukoormuse suurenemist. Samas ei taotlenud protesti esitaja toimingute keelamist, mis oleks suunatud otsuses nimetatud laenu võtmisele. Kuivõrd otsuse vastuvõtmine ei too iseenesest kaasa laenukoormuse suurenemist puudub ka alus otsuse tühistamiseks. Asjas kohaldamisele kuuluv VLES § 8 lg 1 p 1 on vastuolus PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhimõttega osas, mis ei erista kohaliku omavalitsuse lühi- ja pikaajalisi laenukohustusi ega võetava laenu sihtotstarvet. Viitega PS §-dele 154 ja 157 leiab vastustaja, et tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peavad selle piirangud olema proportsionaalsed ehk siis piirangu eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad (RKPJKo 3-4-1-9-06 p 23 ja RKPJKo 3-4-1-4-07 p 19). VLES § 8 lg 1 p-s 1 sisalduv piirang (edaspidi - 60% piirang) on vastuolus kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhimõttega, kuna see kitsendab ebaproportsionaalselt (tarbetult ja ebamõõdukalt) kohaliku omavalitsuse valikut oma ülesannete täitmise finantseerimise allikate osas ja takistab sellega kohaliku omavalitsuse tegevust. 60% piirang ei arvesta, kui pikaks ajaks laen võetakse, missugune on laenu sihtotstarve, kui suur on laenu kulukuse määr, kui suured on laenu alternatiivkulud ja sellega seotud kohaliku omavalitsuse kohustuste maht (nt liising väljaostuõigusega versus pikaajaline üür), mis tagajärjed kohaliku omavalitsuse arengule kaasneks investeeringust loobumise või edasilükkamisega. VLES § 8 lg 1 p 1 tuleb tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ning jätta asja lahendamisel kohaldamata. 60% piirang ei ole vajalik, kuivõrd VLES § 8 lg 1 p-s 2 sätestatud jooksvate laenukohustuste 20%-line piirang on piisav abinõu kohaliku omavalitsuse poolt võlakoormuse tasakaalus hoidmiseks ning maksejõulisuse tagamiseks. 60% piirang ei ole vajalik, kuna kohaliku omavalitsuse maksejõulisuse ning võlakoormuse tasakaalu tagab piisavalt tõhusalt VLES § 8 lg 1 p-s 2 sisalduv vähem koormav säte, mille kohaselt ei või tagasimakstavate laenusummade ja laenuintresside, kapitalirendi maksete ja kapitalirendi intresside, võlakirjade lunastamise kulude ning käesoleva lõike punktis 1 käsitatavate muude võlakohustuste kogusumma ületada ühelgi eelseisval eelarveaastal 20% laenu võtmise, kapitalirendi kasutamise või võlakirjade emiteerimise eelarveaastaks kavandatud eelarvetuludest, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised. Jooksvate tulude ja kulude vaheline suhe (20% kavandatud eelarvetuludest, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised) on piisavalt efektiivne abinõu, tagamaks kohaliku omavalitsuse maksejõulisust ja jätkusuutlikkust. Loksa linna tagasimakstavate laenusummade ja laenuintresside osakaal ei ületa ühelgi eelseisval aastal 20% eelarvetuludest, vaid kõigub 4 ja 13% vahel. 5 Kohaliku omavalitsuse võlakoormuse lubatavuse analüüsimisel tuleb eristada lühiajalised ja pikaajalised laenukohustused, samuti laenukohustused, millised kohalik omavalitsus võtab oluliste objektide rajamiseks, rekonstrueerimiseks või omandamiseks. „Kohalikel omavalitsustel peab olema võimalus planeerida lühi- ja pikaajalise arengu vajaduste elluviimise võimalusi arengukava abil tasakaalustatult ja järk-järguliselt. Samuti võimaldab stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimissüsteem kohaliku omavalitsuse üksustel koostada pikaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikult ellu viia (RKPJKo 3-4-1-9-06 p 35). Käesolevas asjas otsustas volikogu võtta laenu oluliste sotsiaal- ja kultuuriobjektide remondi ja rekonstrueerimise rahastamiseks. Arvestades asjaolu, et kohalike omavalitsuste põhiseaduslikest garantiidest tulenevalt eksisteerib kohaliku omavalitsuse üksus avalikõigusliku juriidilise isikuna piiramatu aja jooksul võib kohalik omavalitsus võtta pikaajalisi laenukohustusi oluliste objektide rajamiseks või omandamiseks ning vajaliku infrastruktuuri uuendamiseks ja parandamiseks. Kohaliku omavalitsuse maksevõime sõltub seejuures eelkõige laenu tagastamise tähtajast ja -kulukusest. Ainuüksi pikaajalise laenu suur summa ning laenu kogusumma osakaal jooksva aasta eelarves ei anna iseenesest alust kahelda kohaliku omavalitsuse võimes pikaajaline laen tagastada kehtestatud graafiku alusel tulevaste perioodide tulu arvel. Ka erasektoris juhinduvad krediidiasutused laenu andmise otsustamisel esmajoones laenutaotleja jooksvate kohustuste osakaalust tema jooksvates sissetulekutes. Nii nt soovitab Finantsinspektsioon veebilehel www.minuraha.ee, et igakuine tagasimakstav laenusumma ei ületaks 1/3 pere sissetulekust. Teadaolevalt ületab Eestis keskmise pangalaenu ja liisingusaaja kohustuste maht tema aastase sissetuleku summa, samas ei takista see iseenesest rahaliste kohustuste nõuetekohast täitmist ega põhjusta laenajate maksejõuetust. Seega on VLES § 8 lg 1 p-s 2 sätestatud jooksvate laenukohustuste 20%-line piirang piisav abinõu kohaliku omavalitsuse poolt võlakoormuse tasakaalus hoidmiseks ning 60% piirang ei ole enam vajalik sama eesmärgi saavutamiseks. 60% piirang ei ole vajalik ka põhjusel, et see kitsendab ebamõistlikult kohaliku omavalitsuse tegevuse finantseerimise viise lähtuvalt tehingu liigist. VLES küll piirab laenu- ja kapitalirendi maksete suurust, kuid samas ei piira üürimaksete suurust. Sellest tulenevalt takistab VLES vara omandamist laenu arvel või vara liisimist, kuid ei piira vara üürilevõtmist, hoolimata tõsiasjast, et kohaliku omavalitsuse laenu- ja üürikulud võivad vara omandamise (liisimise) ja üürilevõtmise puhul olla sama suured või võrreldavad. Nii nt kui kohalik omavalitsus ei või 60% piirangu tõttu võtta teatud olulise objekti rajamiseks ja/või omandamiseks laenu, oleks kohalik omavalitsus sunnitud võtma sama või sarnase objekti kasutusse üürilepingu alusel, koormates üürilepingu sõlmimisega kohalikku eelarvet laenuga võrreldavate rahaliste kohustustega, kuid jäädes reeglina objekti omandamise (ning selle edaspidise tulusa käsutamise) võimalustest ilma. Taoline regulatsioon ei ole mõistlik ega vajalik. Mõistliku majandamise reeglite kohaselt, kui objekti laenu arvel omandamise ja üürilevõtmise kulud on võrreldavad, tuleks eelistada objekti omandamist laenu arvel (liisimist). VLES § 8 lg 1 p-s 1 sisalduv 60% piirang ei luba kohalikul omavalitsusel järgida alati nimetatud mõistliku majandamise reeglit ja võib sundida kohalikku omavalitsust tegutsema majanduslikult ebamõistlikult oluliste objektide hankimisel. Pealegi on viimastel aastatel omavalitsused hakanud üha laialdasemalt looma varahalduse või infrastruktuuriobjektide ehitamisega tegelevaid äriühinguid, sihtasutusi ja mittetulundusühinguid, et laenuvahenditega ellu viia avalikke investeeringuid VLES-i piiranguteta. Euroopa Kohaliku omavalitsuse harta art 9 lg-te 4 ja 8 kohaselt peab rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega. Laenu võtmiseks kapitali investeerimise otstarbel on kohalikel võimuorganitel 6 juurdepääs riiklikule kapitaliturule seadusega lubatud piires. Kohaliku omavalitsuse rahandussüsteemi mitmekülgsus ja paindlikkus tagatakse muuhulgas läbi laenude võtmise võimaluse. Laenude võtmine ja võlakohustuste väljalaskmine on üks kohaliku omavalitsuse tegevuse finantseerimise allikaid. Seega ei ole VLES § 8 lg 1 p 1 vajalik kohaliku omavalitsuse poolt rahaliste kohustuste võtmise mõistlikuks ja proportsionaalseks piiramiseks. 60% piirang ei ole mõõdukas ja pärsib kohaliku elu arengut, seab väiksemad kohalikud omavalitsused ebavõrdsesse olukorda võrreldes suuremate kohalike omavalitsustega, pärssides maaelu arengut, infrastruktuuri renoveerimist ning kohaliku elu kvaliteedi kaasajastamist. Puuduvad küllaldased majanduslikult põhjendatud kriteeriumid, mis õigustaks kohaliku omavalitsuse võlakohustuste kogusumma piiramist 60%-ga jooksva eelarveaasta tuludest. Riigikogu rahanduskomisjon oma
2. jaanuari 2009 kirjas nr 2.7-3/1544 kinnitas, et kehtiv 60% piirang osutub „mõnedel juhtudel arengut pärsivaks“ /tl 33/. Ka finantsjuhtimise seaduse eelnõu § 35 näeb ette, et praegune piirmäär 60% võiks tõusta 100%-ni, mille hulgas on arvestatud likviidsete varade mahuga. Lääne-Viru maavanema protest seab ohtu Loksa linna sotsiaal- ja kultuurobjektide rekonstrueerimist ning takistab Loksa linnal seadusest tulenevate kohustuste täitmist kohaliku elu, iseäranis sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna arengu osas. 60% piirang ei ole metoodiliselt korrektne ega võimalda kohaliku omavalitsuse maksevõimelisuse adekvaatset mõõtmist. Euroopa Nõukogu ministrite komitee soovitus nr R

sätetele, mis reguleerivad maavanema tegevust, sh järelevalvetegevust ja maavanema asendamist, kõnealuses käskkirjas tuginetud ei ole. Osundatud on küll Harju maavanema kolmele kirjale, milles ta viitab tekkida võivale huvide konfliktile KVS tähenduses järelevalvetegevuses Loksa LVK ja LV üksikaktide üle. Samas on oluline, et Harju maavanem on neis kirjades möönnud, et järelevalvepädevuse üle andmiseks teisele maavanemale puudub õiguslik regulatsioon, samuti seda, et volikogu üksikaktide puhul „võib tekkida kaudse huvide konflikti oht“, kuna linnavalitsus valmistab ette volikogus arutamisele tulevaid küsimusi, lähtudes valitsuse seisukohtadest ja volikogu otsustest, ning kuna linnavalitsuse liikmed võivad osa võtta volikogu istungist sõnaõigusega. 9 4.

§ 83

lg 1 kohaselt maavanema nimetab regionaalministri ettepanekul viieks aastaks ametisse Vabariigi Valitsus.

§-s 84 on sätestatud maavanema pädevus. Nii sellest paragrahvist kui ka maavanema järelevalvepädevust kohalike omavalitsuste tegevuse üle reguleerivast §-st 85 ilmneb, et maavanema pädevus on seotud konkreetse maakonnaga, mille maavanemaks ta on nimetatud.

§ 85

lg 1 järgi maavanemal on õigus teostada järelevalvet antud maakonna kohalike omavalitsusüksuste volikogude ja valitsuste üksikaktide seaduslikkuse üle ning seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses ka kohalike omavalitsusüksuste kasutuses või valduses oleva riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. Maavanema asendamine on sätestatud

§-s 86, mille lg 1 kohaselt maavanema ajutise asendamise korra kinnitab regionaalminister. Sama paragrahvi lg-st 4 tulenevalt maavanema asendajal ja kohusetäitjal on samad õigused ja kohustused nagu maavanemal, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Seega on iseenesest õige regionaalministri arvamuses toodud väide, et kuna

§ 85

lg 1 kohane järelevalve on maavanema pädevuses, saab tema pädevuses olevat küsimust muule haldusorganile (väljapool maavanema instituuti) üle anda vaid juhul, kui see võimalus on ette nähtud seadusega (edasivolitamine), millega maavanemale see ülesanne pandi. Samas ei saa kohus nõustuda sellest tuleneva järeldusega, nagu ei oleks antud juhul olnud õiguslikult põhjendatud ülesande delegeerimine mõnele Harju MV ametnikule. Nimelt on regionaalminister

§ 86

lg 1 alusel kehtestanud Asendamise korra, mille § 2 näeb ette, et kaks võimalust: lg-te 1 ja 2 kohaselt maavanema teenistussuhte peatumisel ATS §-s 108 sätestatud alusel, pannakse maavanema ülesanded ühele maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretärile ja niisugune asendamine vormistatakse regionaalministri käskkirjaga; lg 3 kohaselt, kui maavanem teenistuslähetuse või muu ajutise takistuse tõttu ei saa oma ülesandeid täita, võib maavanem oma ülesanded panna ühele maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretärile. Olenevalt sellest, kas tegemist on siseriikliku või välislähetusega või ülesannete täitmine on võimatu muu ajutise takistuse tõttu, vormistatakse asendamine kas Siseministeeriumi kantsleri käskkirja, regionaalministri käskkirja või hoopis maavanema enda korraldusega. Õige on vastustaja väide, et Asendamise kord ei näe ette maavanema asendamise protseduuri maavanemal huvide konflikti esinemise korral. Samas kinnitab viidatud kord, et õiguslikult võib olla ja ongi põhjendatud ajutiselt maavanema ülesannete delegeerimine mõnele Harju MV ametnikule, kes

§ 86

lg-st 4 tulenevalt omandab asendamise ajaks samad õigused ja kohustused kui nn õige maavanem. Jääb arusaamatuks, miks sama põhimõte ei saaks kehtida KVS § 25 lg 1 kohase huvide konflikti korral. On kahetsusväärne, et regionaalministri kehtestatud Asendamise kord ei reguleeri kõiki võimalikke juhte, mil maavanema asendamine võib osutuda vajalikuks, kuid kohus leiab, et kui sellises olukorras osutub õigusliku regulatsiooni lünga tõttu vajalikuks või üldse võimalikuks analoogiat kasutada, siis tulnuks asendajaks määrata keegi sama maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretär, nagu Asendamise kord näeb ette muul juhul. Sealjuures nõustub kohus ka Loksa LVK argumentatsiooniga selles osas, mis puudutab Lääne-Viru maavanema poolt teises maakonnas järelevalve teostamisel tekkivaid raskusi ja ebaselgust (teise maakonna kohalike omavalitsuste ebapiisav tundmine, maavanema teenindamine ja kohaliku omavalitsuse üksikaktide saatmine teisele maavanemale või oma maakonna valitsusele, Harju maavanema samadest ülesannetest vabastamata jätmine jms). Seega on kohus seisukohal, et regionaalministril puudus seaduslik alus volitada Lääne-Viru maavanemat teostama järelevalvet Loksa LVK ja LV üksikaktide seaduslikkuse üle. Kohus rõhutab, et isegi sel juhul, kui eeldada huvide konflikt olemasolu KVS tähenduses ja vajadust määrata „otsuse tegemiseks teine ametiisik“, siis ei saanud selleks olla teine maavanem. 10

1. Kohus juba eelnevalt avaldas arvamust, et antud juhul, st volikogu otsuste üle teostatava järelevalve kontekstis, on võimaliku huvide konflikti olemasolu ebaselge, isegi kaheldav. Sellekohast kahtlus avaldas tegelikult ka Harju maavanem ise („võib tekkida kaudse huvide konflikti oht“). Kohus möönab, et huvide konflikt võiks tekkida Loksa LV üksikaktide üle teostatava järelevalve puhul, aga see ei puutu käesolevasse vaidlusse. Kuidas Harju maavanema järelevalve aga volikogu otsuste üle peaks mõjutama tema enda või tema linnapeast abikaasa majandushuve, on raske ette kujutada. Avalik võim saab teha vaid seda, mida seadus talle lubab/ette kirjutab. Seega ei tohtinud regionaalminister mingi hüpoteetilise, kaudse huvide konflikti ohu tõttu hakata õigusliku aluseta ümber kujundama maavanema poolt teostatava järelevalve seaduslikke aluseid ja korda. VSS järgi maavanema ja teda teenindava maavalitsuse tegevus on orienteeritud konkreetsele maakonnale ja pädevus piirneb selle maakonnaga. Sellest põhimõttest lähtudes on ju kehtestatud ka Asendamise kord, millest järeldub, et seadus ei anna regionaalministrile alust volitada maavanemat tegutsema teises maakonnas ja et minister on sellest teadlik. Niisugust volitust andes on regionaalminister ületanud volituse piire ja esinevad haldusakti tühisuse tunnused. Et regionaalministri
2. mai
3. a käskkiri ei ole aga käesolevas asjas vaidlustatud haldusakt ega minister asjas vastustajaks, siis ei pea kohus vajalikuks seda akti igakülgselt analüüsida. Lisaks tuleb siiski nõustuda vastustajaga selleski, et tegelikult võib Harju maavanemal huvide konflikt esineda vaid piiratud juhtudel, kui Loksa LVK või LV üksikakti sisu, akti andmine või andmata jätmine mõjub Harju maavanema või Loksa linnapea varalistele huvidele, vastutusele või selle ulatusele. Regionaalministri käskkirjaga on aga Lääne-Viru maavanemale antud volitus teostada järelevalvet kõigi Loksa LVK ja LV üksikaktide seaduslikkuse üle, mis on antud Harju maavanema ja tema Loksa linnapeast abikaasa ametis olemise ajal, sh ka nende üle, mis muudavad, tühistavad või muudavad kehtetuks samas ajavahemikus antud akte. On selge, et niisugune lai volitus ei vasta selle andmise aluseks oleva ainsa seadusnormi - KVS § 25 lg 3 – sättele ega mõttele. Kohus jagab täielikult vastustaja seisukohta, mille järgi KVS § 25 lg-st 1 ja 3 saab järeldada, et vastava taandamisaluse ja uue ametniku määramise aluse esinemist tuleb hinnata igal üksikjuhtumil eraldi. Ülaltoodust teeb kohus järelduse, et regionaalministri
4. mai
5. a käskkiri nr 1.1-3-2/07/16L ei ole antud selle andmise hetkel kehtiva õiguse alusel, proportsionaalne ega kaalutlusvigadeta, vastupidiselt ministri enda väidetule. Niisuguse käskkirja alusel ei tekkinud Lääne-Viru maavanemal õigust teostada teises maakonnas asuva kohaliku omavalitsuse volikogu otsuse seaduslikkuse üle järelevalvet, ja seda sõltumata asjaolust, et Loksa LVK ei ole viidatud käskkirja eelnevalt kohtulikult vaidlustanud. Kohtul on õigus ja kohustus seonduvalt käesoleva kohtuasjaga teha kindlaks, kas protesti esitajal on tema väidetavad õigused.
6. Protestitud Loksa LVK
7. novembri
8. a otsusega nr 60 „Varalise kohustuse võtmine” otsustati võtta varaline kohustus Loksa linna haridus-, sotsiaal- ja kultuuriobjektide remontide ja rekonstrueerimiste rahastamiseks kümne miljoni krooni ulatuses tähtajaga 10 aastat. Protesti esitaja ja Rahandusministeeriumi arvates on vastustaja eksinud VLES § 8 lg 1 p 1 vastu, mille kohaselt vald ja linn võivad võtta laenu, kasutada kapitalirenti, emiteerida võlakohustust tõendavaid väärpabereid ja võtta muid võlakohustusi tingimusel, et kõigi tagasimaksmata laenude, tasumata kapitalirendi maksete ja emiteeritud võlakirjade ning muude võlakohustuste kogusumma koos võetava laenu, kapitalirendi, emiteeritavate võlakirjade ja muude rahaliste kohustustega ei või ületada 60% selleks eelarveaastaks kavandatud eelarvetuludest, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised. Lääne-Viru maavanem on teinud Loksa LVK-le

§ 85

lg 4 kohase ettepaneku viia osundatud otsus nr 60 seadusega kooskõlla 15 päeva jooksul ettepaneku saamisest. Et Loksa 11 LVK jättis ettepanekule reageerimata, pöördus Lääne-Viru maavanem sama sätte alusel protestiga halduskohtusse nimetatud otsuse tühistamiseks. Kuivõrd kohus on tuvastanud, et regionaalministril puudus üldse alus volitada maavanemat tegutsema teises maakonnas ning lisaks polnud tal ka alust (sisulist vajadust) volitada teda teostama järelevalvet konkreetselt Loksa LVK

1. novembri
2. a otsuse nr 60 seaduslikkuse üle, siis ei saanud Lääne-Viru maavanemal tekkida ka vastavat järelevalveõigust. Seega ei oma pädevuseta ametiisiku ettepanek volikogule õiguslikku tähendust ja samamoodi ei ole Lääne-Viru maavanemal sellest tulenevalt õigust vaidlustada Loksa LVK otsust halduskohtus. Neil asjaoludel, isegi kui protestitud otsus tegelikult on vastuolus VLES § 8 lg 1 p 1 nõuetega või kui kõnealune õigusnorm on vastuolus PS-ga, puudub kohtul alus Lääne-Viru maavanema protesti lahendada ja menetlusosaliste sisulisi väiteid hinnata, sh kohaldada ka HKMS § 25 lg 9 ja
3. Protest jääb ülaltoodud motiividel rahuldamata. Et ükski menetlusosaline ei ole kooskõlas HKMS § 93 lg-ga 1 kohtukulunõuet esitanud, siis lähtudes HKMS § 92 lg-st 1 jäävad menetlusosaliste võimalikud menetluskulud nende enda kanda. Tulenevalt 12.01.2009 kohtumäärusest kehtib asjas kohaldatud esialgne õiguskaitse (Loksa LVK 04.11.2008 otsuse nr 60 kehtivus on peatatud) kuni käesoleva kohtuotsuse jõustumiseni. Hurma Kiviloo kohtunik 12