KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Viive Ligi, Oliver Kask Otsuse tegemise aeg ja koht 28.01.2011, Tallinn Haldusasja number 3-08-1855 Haldusas
§ 32
lõikest 1 ja § 33 lõigetest 3 ja 4 on kasutusloa andmine kaalutlusõiguslik otsus, mistõttu ei või kasutusloa taotluse lahendamisel kohalik omavalitsus piirduda vaid ehitise nõuetekohasuse formaalse kontrolliga. Viidatud sätetest tulenevalt peab kasutusloa väljastamiseks olema võimalik määratleda krundi ehitusõigus. Kui kasutusloa andmisel ilmneb, et ehitusluba ei olekski tohtinud välja anda, sest ehitusprojekt ei olnud nõuetekohane, ei või kohalik omavalitsus kasutusloa taotlust lahendades seda tähelepanuta jätta. Kaebaja taotlus kohustada linnavalitsust väljastama kasutusluba tuleb jätta rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohtu 11.11.2004 otsuse nr 2-3/209/04 kohaselt eeldab kohtuotsuse nr 3-31/2001 täitmine, et taasjõustatava ehitusloa sisu võib sõltuvalt planeeringumenetluse ja ehitusloa taaskehtestamise menetluse tulemustest esialgsest ehitusloast erineda. Vaidlusaluse krundi osas on detailplaneering kehtestatud 18.06.2009 otsusega ning planeerimismenetluses on toimunud muudatused krundi ehitusõiguse määramises. Seega ei olnud kasutusloa taotluse esitamise, selle menetlemise ega käesoleva otsuse tegemise ajal Kuninga tn 30A hoone osas õiguspäraseid projekteerimise lähtetingimusi ning ehitusloa kehtivus oli peatatud, mistõttu ei olnud võimalik vastustajal määratleda vaidlusaluse krundi ehitusõigust. Kuivõrd linnavalitsusel ei ole kõiki
§ 33
lõikes 2 nõutud dokumente, ei ole hakanud kulgema ka
§ 33
lõikes 6 sätestatud tähtaeg ning linnavalitsusel ei ole tekkinud kohustust kasutusloa väljastamiseks Kuninga tn 30A asuvale ehitisele. Asjas esitatud materjalide kohaselt on planeerimismenetluses kaalutud nii Kuninga tn 30A kui ka Pühavaimu tn 16 kinnistu omanike huve. Otsuse kohaselt ei takista akende kinniehitamine ja tulemüüri ehitamine Kuninga tn 30A hoone kasutamist, kuna kinniehitatavate akende taha jäävates õpperuumides on võimalik katusevalgustust kasutades tagada töötingimused. Otsuses toodud kirjelduste alusel tagab tulemüüri ehitamine tuleohutusnõuete täitmise ja mõlema kinnistu omaniku võrdse kohtlemise, kuna võimaldab mõlemal kinnistu omanikul ehitada hooned vahetult nende vahelise piirile. Eesti Arhitektide Liidu, Henri Projekt OÜ ja OÜ PG koostatud eksperthinnangutes/arvamustes tuginetakse eeldusele, et Kuninga tn 30A asuv hoone on ehitatud ehitusloa kehtivuse ajal ehitusprojekti kohaselt. Kuivõrd linnavalitsus peatas 04.03.2002 ehitusloa nr 115, toimusid renoveerimistööd kuni 18.05.2003 ebaseaduslikult. Eelnevast tulenevalt ei saa tugineda käsitletud eksperthinnangutele, kuivõrd need on koostatud ebaõigetel eeldustel. Loomuliku valguse tagamise võimalikkust kaebaja vaidlustanud ei ole, kuid leiab, et nimetatud nõude täitmine toob endaga kaasa suuremahulised tööd ja olulised kulutused. Arvestades seda, et vaidlusaluse hoone ehitamine viidi lõpule olukorras, kus ehitusloa kehtivus oli peatatud, võttis kaebaja endale ehitustegevuse jätkamisel peale ehitusloa kehtivuse peatamist teadlikult riski hoone valmisehitamisega kaasnevate võimalike tagajärgede eest. Planeerimismenetluses läbiviidud avalike arutelude protokollides kajastatud vastuväidetest tulenevalt ei saanud kaebajal tekkida õiguspärast ootust, et ehitusloaga nr 115 võimaldatud mõjutused osutuvad planeeringu läbiviimisel õiglaseks ja lubatavaks. Vabariigi Valitsuse 27.10.2004 määruse nr 315 „Ehitisele ja selle osale esitatavad tuleohutusnõuded“ (määrus nr 315) § 19 lõike 2 alusel tuleb juhul, kui hoonetevahelise kuja laius on alla 8 m, tule leviku piiramine tagada ehituslike või muude abinõudega. Kuna Pühavaimu tn 16 ja Kuninga tn 30A asuvate hoone kuja on alla 8 m, on tulemüür tule leviku piiramiseks mõistlik ehituslik abinõu. 4
(9)3-08-1855 MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
- Eesti Punase Risti apellatsioonkaebuses palutakse Tallinna Halduskohtu 23.07.2010 otsus tühistada. Apellatsioonkaebuse põhiväited: 1) Kuninga tn 30A renoveerimistööd toimusid kehtiva ehitusloa alusel ja kooskõlas ehitusprojektiga. Ehitust ei toimunud ajavahemikul 04.03.2002-20.01.2003, mil ehitusloa kehtivus oli peatatud. Seega on kohtu hinnang, et ehitamine ei toimunud kehtiva ehitusloa alusel, vale ega põhine asjas kogutud tõenditel. Kohus oleks pidanud järelikult arvestama ka kaebaja poolt esitatud eksperthinnangutega; 2) 18.06.2009 otsuse tegemisel on vastustaja rikkunud HMS § 56 lg-t
- Oleks tulnud hinnata, kas ehitis on omavoliliselt püstitatud. Kehtivaid õigusakte järgides ehitatud ehitise puhul pidanuks arvestama omaniku õiguspärase ootusega ning vastava riivega. Kuna otsusest selliseid kaalutlusi ei nähtu, tuleb asuda seisukohale, et vastavaid kaalutlusi ei ole linnavolikogu oma otsuse tegemisel arvesse võtnud ning otsus on antud kaalutlusveaga; 3) tulemüüri ehitamist ja akende kinnimüürimist on põhjendatud vajadusega tagada hoone vastavus tuleohutusnõuetele, kuid otsusest ei selgu, millistele seaduslikele tuleohutusnõuetele tuginetakse. Halduskohtu poolt viidatud määrusest nr 315 ei tulene tulemüüri ehitamise ja akende kinnimüürimise kohustust ka alla 8 m laiuse kuja korral. Volikogu on halduskohtule selgitanud, et tulemüüri ehitamine on vajalik hoopis privaatsuse tagamiseks; 4) vastustaja oleks pidanud põhjendama, miks ta eelistab kolmanda isiku huvi kaebaja huvidele. Otsusest ei nähtu, et vastustaja oleks selle tegemisel arvestanud kaebajale pealepandavate oluliste rahaliste kohustustega ning kinnisvara väärtuse langemisega, mille tingib katuseakende ehitamisega kaasnev hoone kasuliku pinna vähenemine. Pühavaimu tn 16 kinnistu omaniku huvi oma kuur kahekordseks ehitada ja nautida seal täielikku privaatsust, on ilmselgelt vähem kaitsmisväärne, kui õiguspäraselt toiminud avalikes huvides tegutseva organisatsiooni huvi õpperuumi seintes asuvate olemasolevate akende järele; 5) halduskohtu järeldus, et linnavalitsusele ei esitatud kasutusloa väljastamiseks kõiki
§ 33lg-s 2 nimetatud dokumente, on väär.
Kaebaja esitas kõik vajalikud dokumendid ning seda asjaolu ei muuda ka projekteerimistingimuste õigusvastasus ega ehitusloa peatamine. Kasutusloa taotleja peab kasutusloa taotlemiseks esitama üksnes ehitusprojekti. 13.01.2011 istungil selgitas kaebaja, et ta soovib 18.06.2009 otsust vaidlustada ka osas, mis puudutab katusekalde ümberehitamise kohustust. Samuti rõhutas kaebaja, et 18.06.2009 otsusega kehtestatud planeeringulahendust ei ole kooskõlastatud Muinsuskaitseametiga ning päästekeskusega. 7. Pärnu Linnavalitsus ja Pärnu Linnavolikogu paluvad jätta Eesti Punase Risti apellatsioonkaebuse rahuldamata. Üleehituse likvideerimisega kaasnev katusekalde muutmine ei koorma Kuninga tn 30A kinnistut rohkem, kui Pühavaimu tn 16 kinnistut koormaks üleehituse servituut. Olulisem on viia Kuninga tn 30A hoone vastavusse vanalinnas ning muinsuskaitse all olevas piirkonnas kehtivate tuleohutusnõuetega. Akende kinniehitamine ja tulemüüri ehitamine ei takista Kuninga tn 30A hoone kasutamist, kuna kinniehitatavate akende taha jäävates õpperuumides on võimalik tagada töötingimused kasutades katusevalgustust. Halduskohus on õigesti jätnud arvestamata kaebaja poolt esitatud ekspertarvamustega. Tegemist ei ole ekspertarvamusega TsMS § 294 lg 1 tähenduses. Antud juhul on ekspertarvamused tellinud Eesti Punase Risti Selts. Erinevad kohtud on leidnud, et ehitusloa alusdokumendiks saab olla vaid detailplaneering. PlanS § 9 lõike 9 kohaselt koostatakse ehitusprojekt kehtestatud detailplaneeringu alusel.
(9)3-08-1855 § 2 kohaselt peab ehitamine toimuma vastavalt ehitusprojektile ning ehitamiseks peab olema ehitusluba.
§ 32
lg 1 kohaselt on ehitise kasutusluba kohaliku omavalitsuse nõusolek, et valminud ehitis või selle osa vastab ehitisele ettenähtud nõuetele ja seda võib kasutada vastavalt kasutusotstarbele.
§ 33lg 2 kohaselt tuleb kasutusloa väljastamiseks esitada ehitusprojekt.
Seega on kasutusluba võimalik väljastada alles peale detailplaneeringu kehtestamist.
- Kolmas isik Lia Kurg palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata järgmistel põhjendustel: 1) kohtul ei ole võimalik menetleda kasutusloa väljastamiseks esitatud kohustamiskaebust. Vastav otsustusõigus on vaid linnavalitsusel, mistõttu tuleks esitatud nõudes menetlus HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel lõpetada; 2) samuti on kaebaja taotlenud 18.06.2009 otsuse osalist tühistamist. Taoline nõue ei ole lubatav, sest sellega sekkuks kohus kohaliku omavalitsuse kaalutlusõiguse teostamisse. Kui detailplaneeringu kehtestamisel on tehtud vigu, tuleb vastav otsus tühistada tervikuna; 3) piirinaabrite õiguste ja kohustuste kaalumisel tuleb aluseks võtta see olukord (ehitise seisund), mis oli enne ümberehitamist. Riigi ehitiste registri kohaselt on Kuninga tn 30A hoone jätkuvalt 1-korruseline katlamaja. Kolmanda isiku nõustumine sellega, et hoone ehitatakse ümber 3-kordseks majutus-büroohooneks, ongi kompromiss. Juba selline kompromiss vähendab kolmanda isiku vara väärtust, sest oluliselt piiratakse päikesevalguse juurdepääsu eluruumidele. Kompromissi teiseks pooleks on kolmanda isiku õigus ehitada piiril asuv majandushoone ümber 2-korruseliseks majandushooneks. Kaebaja poolt esitatud ekspertiise ei ole asja lahendamisel võimalik arvesse võtta; 4) tõene ei ole kaebaja väide, et ajavahemikus 04.03.2002-20.01.2003 ehitamist ei toimunud. Ehitustööd jätkusid pidevalt. Kolmas isik pöördus seetõttu ka linnavalitsuse poolt, kes aga vastas, et sisetöid ei loeta ehitustöödeks. RINGKONNAKOHTU PÕHENDUSED
- Ringkonnakohus võtab esmalt seisukoha Pärnu Linnavalitsuse tegevuse peale esitatud nõuete osas (I) ning seejärel kontrollib Pärnu Linnavolikogu 18.06.2009 otsusega kehtestatud detailplaneeringu õiguspärasust (II). Lõpuks lahendab kohus menetlusosaliste taotlused (III). I
- Kaebuse esitaja esitas linnavalitsusele taotluse kasutusloa saamiseks 19.02.
- Pärnu Linnavalitsuse 28.02.2008 teatises leiti, et kasutusloa taotlust ei saa menetleda enne planeerimisvaidluse lahendamist Kuninga tn 30A kinnistu osas. Kaebuse esitaja pöördus 17.09.2008 kohtusse nõudega kohustada linnavalitsust kasutusluba välja andma. Apellatsioonimenetluses on kaebaja palunud alternatiivselt kohustada linnavalitsust kaebaja 19.02.2008 kasutusloa taotlust lahendama. Linnavalitsuse poolt 28.02.2008 teatise väljastamise ajal kehtinud
§ 33
lg 6 kohaselt pidi kohalik omavalitsus kasutusloa väljastamise või selle väljastamisest keeldumise otsustama 20 päeva jooksul kasutusloa väljastamiseks vajaliku viimase dokumendi esitamise päevast arvates. Vastustaja ei teinud antud juhul kasutusloa väljastamisest keeldumise otsust, samuti ei määranud ta mingit konkreetset aega puuduoleva dokumendi (detailplaneering) esitamiseks. Sisuliselt on vastustaja otsustanud kasutusloa taotluse menetluse peatada kuni kinnistu osas detailplaneeringu kehtestamiseni. Riigikohus on mitmetes lahendites (16.12.2008 otsus nr 3-31-56-08, 14.01.2009 otsus nr 3-3-1-62-08, 27.05.2010 otsus nr 3-3-1-16-10) leidnud, et kuigi 6
(9)3-08-1855 haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka konkreetne eriseadus ei näe ette menetluse peatamise võimalust, on menetluse peatamine kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega, kui menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Halduskohus on otsuses aga leidnud, et kaebaja pole vaidlustanud mitte linnavalitsuse 28.02.2008 teatist, vaid viivitust kasutusloa taotluse lahendamisel. Kaebaja ei ole halduskohtu taolisele tõlgendusele apellatsioonkaebuses vastu vaielnud. Vahetegu teatise kui menetluse peatamise otsustuse ning kasutusloa väljastamisega viivitamise vahel on oluline, kuna tegemist on erinevate nõuetega erinevatel alustel. Kohus ei saa lahendit teha nõude osas, mida pole esitatud (Riigikohtu 16.12.2008 otsus nr 3-3-1-56-08, p 17). Seega ei ole kohtumenetluse esemeks antud juhul kasutusloa peatamise otsustuse õiguspärasus, vaid linnavalitsuse väidetav viivitus kasutusloa väljastamisel. Kohustamiskaebuse lahendamisel peab kohus juhinduma asjaoludest, mis esinesid kaebuse esitamise hetkel (17.09.2008), mitte aga vastavas kohtuastmes otsuse tegemise ajal (Riigikohtu 16.12.2008 otsus nr 3-3-1-56-08, p 22). Seega tuleb hinnata, kas 17.09.2008 seisuga oli Pärnu Linnavalitsus kaebaja kasutusloa taotluse lahendamisel õigusvastases viivituses. 11. Vastustaja ei ole kasutusloa väljastamise üle otsustanud, viidates detailplaneeringu menetlemise vajadusele. Nimelt on Pärnu Halduskohtu 18.05.2001 otsusega haldusasjas 331/2001 tunnistatud õigusvastaseks Pärnu Linnavalitsuse linnaplaneerimise ameti juhataja 03.03.2000 toiming arhitektuurse projekteerimise lähtetingimuste nr 41 kinnitamisel ja abilinnapea 10.05.2000 toiming ehitusprojekti kinnitamisel ning tehtud linnavalitsusele „ettepanek“ 15.05.2000 ehitusloa nr 115 peatamiseks ajaks, mil Kuninga tn 30A asuva hoone rekonstrueerimiseks vajalikud projektid viiakse kooskõlla kehtiva planeerimis- ja ehitusseadusega. Halduskohus leidis, et ehitusõiguse saamiseks tuleb läbi viia planeerimine ning seejärel viia arhitektuurse projekteerimise lähtetingimused ja projekt kooskõlla vastava detailplaneeringuga. Vaidlust ei ole selles, et kasutusloa taotluse esitamise ajaks oli hoone lõpuni valmis ehitatud, kusjuures ehitamine toimus formaalselt kehtiva ehitusloa alusel. Perioodil 04.03.200220.01.2003 oli ehitusloa kehtivus peatatud, kuid kolmanda isiku vastusest nähtub, et sel ajal tehti hoones üksnes siseviimistlustöid. 12.12.2004 peatati ehitusloa kehtivus uuesti. Riigikohus on 30.11.2010 otsuses nr 3-3-1-63-10 leidnud, et ehitusloale laieneb HMS § 61 lg 2 ning ehitusloa kujundav mõju ammendub ehitise valmimisega (p 18). Eelviidatud Riigikohtu lahendis on muuhulgas märgitud, et valminud ehitise vastavust ehitisele ettenähtud nõuetele kinnitab kasutusluba, ehitusluba kehtib kuni ehitisele kasutusloa andmiseni ning pärast kasutusloa andmist ei ole võimalik ehitise nõuetelevastavust vaidlustada ehitusloa peale kaebuse esitamisega. Samuti ei ole võimalik ehitusloa kehtetuks tunnistamine (p 19). Kasutusloa andmisel ei kontrolli haldusorgan mitte üksnes ehitise vastavust projektile, vaid ka ehitise nõuetelevastavust laiemalt. Kui kasutusloa menetluses ilmneb, et ehitusluba on välja antud õigusvastaselt, peab haldusorgan kaaluma ehitusloa kehtetuks tunnistamise või muutmise vajadust (p 20). Eeltoodut arvestades leiab ringkonnakohus, et vastustajal esines alus kasutusloa väljastamisest keeldumiseks.
§ 34
lg 1 p 8 kohaselt kasutusluba ei väljastata, kui ehitis ei vasta õigusaktis ettenähtud nõuetele. Olukorras, kus jõustunud kohtulahendiga oli tuvastatud ehitusõiguse teostamiseks planeerimismenetluse läbiviimise kohustus ning puudus kehtiv ehitusluba (alates 12.12.2004), ei saanud vastustaja vaadelda Kuninga tn 30A ehitist õiguspärasena. Pealegi on vastustaja 28.02.2008 teatisega teavitanud kaebajat kasutusloa 7
(9)3-08-1855 menetluse peatamisest ning kaebaja ei ole seda tähtaegselt vaidlustanud. Kuna menetluse peatamise otsustus ei ole käesoleva kohtumenetluse esemeks, ei kontrolli kohus selle õiguspärasust. Ringkonnakohus märgib vaid, et olukorras, kus esinesid kasutusloa väljastamist välistavad asjaolud, et saa keelduva otsuse tegemata jätmist ning selle asemel menetluse peatamist pidada käesoleval juhul oluliselt kaebaja huve kahjustavaks. Seega leiab ringkonnakohus, et Pärnu Linnavalitsus ei olnud 17.09.2008 seisuga õigusvastases viivituses. II
- Pärnu Linnavolikogu 18.06.2009 otsusega nr 50 nähti ette Kuninga tn 30A hoone vastavusse viimist kehtivate tuleohutusnõuetega, mis tähendab Pühavaimu tn 16 krundi poolsete olemasolevate akende kinni ehitamist ja tulemüüri ehitamist. Eelnevalt tuleb välja ehitada loomuliku valguse lahendus Kuninga tn 30A hoone teise korruse ruumidesse ühe aasta jooksul planeeringu kehtestamise otsuse jõustumisest alates. Lisaks märgiti otsuses, et vastav detailplaneeringu lahendus on otstarbekas ning võrdse kohtlemise printsiibi kohaselt on mõlema kinnistu omanikul õigus ehitada hooned vahetult nendevahelisele piirile. Planeeringu seletuskirjast nähtub Kuninga tn 30A kinnistu osas, et Pühavaimu tn 16 kinnistu piirile on ette nähtud tulemüür kõrgusega 6,8 m ning Pühavaimu tn 16 kinnistu osas täpsustab seletuskiri, et õuel paikneva kuuri võib ehitada 2-korruseliseks ning vajalik on tulemüür. Ringkonnakohus leiab, et planeering on olulise kaalutlusveaga, sest sellest ei nähtu Kuninga tn 30A ning Pühavaimu tn 16 kinnistute omanike huvide kaalumine. Planeeringus on vastavas osas viidatud üksnes võrdse kohtlemise printsiibile ning mõlema kinnistu omaniku õigusele ehitada hooned vahetult piirile. Ringkonnakohus leiab, et vastustaja oleks pidanud selle kõrval arvestama ka olemasoleva faktilise olukorraga ning hindama ühe või teise planeeringulahenduse mõju kaebaja ja kolmanda isiku õigustele. Kuninga tn 30A hoone on püstitatud kehtiva ehitusloa alusel. Vastustaja ei ole hinnanud, kui reaalseks võib pidada kolmanda isiku huvi ehitada oma kuurid kahekorruseliseks. Samuti ei selgu, miks on üldse peetud võimalikuks lubada kahekorruselise kuuri ehitamist, kui vastustaja esindaja seletuste kohaselt ei ole taolised kuurid kõnealuses piirkonnas tavapärased. Detailplaneering on ebaselge tulemüüri ehitamise osas, st üheselt ei ole mõistetav, kumma kinnistu omanik peab tulemüüri rajama. Arvestades aga reaalset olukorda, kus kaebaja peab ehitise õiguspäraseks kasutamiseks asuma planeeringulahendust koheselt realiseerima (esmalt lahendama loomuliku valguse küsimuse ning seejärel kinni müürima aknad ja ehitama samaaegselt tulemüüri), jääb tulemüüri ehitamise kohustus tõenäoliselt igal juhul kaebuse esitaja kanda. Detailplaneering ei vasta küsimusele, miks peab tuleohutuse tagama just tulemüüri ehitamise teel, kuigi asjakohane regulatsioon vastavat kohustust ei sätesta. Nimetatud küsimust ei osanud vastustaja kommenteerida ka kohtumenetluses.
- Arvestades eeltoodud põhjendamispuudustega, mis ei võimalda kaalutlusotsuse õiguspärasust kontrollida, tuleb otsus nr 50 tühistada. Ringkonnakohus ei pea siinkohal vajalikuks analüüsida muid apellatsioonkaebuse väiteid. III
- Esitatud apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt otsuse nr 50 tühistamise osas. Kasutusloa väljastamisega seonduvad nõuded tuleb jätta rahuldamata. Samas pole põhjendatud kolmanda isiku taotlus lõpetada kasutusloa väljastamiseks kohustamise nõude osas menetlus HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel. Esitatud nõue kuulub halduskohtu pädevusse, üksnes selle rahuldamine ei ole võimalik. 8
(9)3-08-1855 Kaebaja on taotlenud menetluskulude hüvitamist summas 45 951,10 krooni. Summa sisaldab riigilõivu ning õigusabikulusid 21,75 h ulatuses. Arvestades, et kaebaja kasutas kvalifitseeritud õigusabi alles apellatsioonimenetluses, ei ole alust pidada õigusabikulusid ning õigusteenuse osutamiseks kulunud aega põhjendamatult suureks. Kuna apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele osaliselt, tuleb ringkonnakohtu hinnangul välja mõista pool taotletud kuludest, so 22 975,55 krooni, so 1468,41 eurot. Menetluskulud tuleb välja mõista Pärnu Linnavolikogult. Kaire Pikamäe Viive Ligi Oliver Kask 9
(9)