← Eesti

3-10-796/34

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Lilianne Aasma ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht 11. november 2010, Tallinn Ha

) §-st 37 tulenev õigus on üksnes kooliealisel lapsel, mitte tema vanemal. Otsused on õiguspärased ning piisavalt põhjendatud (seletuskirjad ning viited otsuse nr 85 andmisel Harjumaa koolivõrgu arengukava järeldustele ja Loksa Linnavalitsuse ettepanekule tuginemisele). Alusdokumentide põhjal on ilmne, et Loksa Vene Gümnaasium ja Loksa

  1. Keskkool ei suuda eraldi enam kvaliteetset haridust pakkuda. Harjumaa koolivõrgu arengukava kohaselt ei küündi perioodil 2006-2012 Loksa Vene Gümnaasiumi gümnasistide arv nõutava 60 õpilaseni nagu näeb ette põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 11 lg
  2. Seega ei vasta kool Harjumaa Omavalitsuste Liidu volikogu poolt kehtestatud jätkusuutlikkuse kriteeriumitele. Vastustajal ei olnud kohustust kaasata kaebajat kolmanda isikuna menetlusse ning otsuste tegemisel ei ole rikutud tema ärakuulamisõigust, sest vaidlustatud otsused ei puuduta selliseid kaebaja subjektiivseid õigusi, mis annaksid aluse pidada teda menetlusosaliseks. Isegi kui kaebaja oleks tulnud ära kuulata, oleks tegemist menetlusliku rikkumisega, mis ei tooks kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamist. Kuna Loksa
  3. Keskkool ja Loksa Vene Gümnaasium ei ole eralditegutsevatena enam jätkusuutlikud ja Loksa linnal ei ole võimalik neid ülal pidada, tulnuks ümberkorraldamise otsus teha sõltumata kaebaja arvamusest või selle ärakuulamisest. 2

(11)3-10-796 5. Tallinna Halduskohus jättis 25.06.2010 otsusega A. Štšepelini kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Kohus leidis, et kaebus on tähtaegne, sest selle esitamisega ei ole ebamõistlikult viivitatud, kuid vaidlustatud otsused ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi ning need on formaalsetele põhjendamispuudustele vaatamata õiguspärased. Kaebajal kui Loksa Vene Gümnaasiumis õppiva õpilase vanemal ei ole seadusest tulenevalt subjektiivset õigust nõuda, et tema laps saaks haridust omandada mingisuguses konkreetses koolis.

§ 37

lg-st 3 tuleneb eelkõige vanema õigus otsustada, milliste tõekspidamiste järgi ning millist metoodikat järgivat haridust lapsele anda, mis tähendab valikut otsustada, millisesse olemasolevasse kooli oma laps õppima panna.

§ 37

lg 2 kohaselt on riigil ja kohalikul omavalitsusel kohustus pidada ülal vajalikul arvul õppeasutusi. Eeltoodud sätetest ei tulene lapsevanemale õigust nõuda, et kohalik omavalitsus jätkaks mõne konkreetse kooli ülalpidamist ega anna õigust keelata kohalikul omavalitsusel munitsipaalkooli likvideerimist või ümberkorraldamist. Vaidlust ei ole selles, et Loksa linn tagab ka pärast Loksa Vene Gümnaasiumi ümberkorraldamist kaebaja lastele võimaluse omandada venekeelset üldharidust samas asulas paiknevas koolis (seejuures ka samade õpetajate juhendamisel). Seega on ka pärast vaidlustatud otsuste vastuvõtmist ja elluviimist tagatud Loksa linnas võimalus saada venekeelset üldharidust. Ühestki õigusaktist ei tulene isikule ka õigust valida või otsustada, millises konkreetses hoones mingisugune kool asub. Tartu Halduskohus ei ole haldusasjas nr 3-06-2331 tehtud otsuses leidnud, et kohaliku omavalitsuse otsus konkreetse kooli ümberkujundamise kohta saab rikkuda ümberkorraldatavas koolis õppiva õpilase või tema vanema subjektiivseid õigusi. Tartu Halduskohus pidas küll vajalikuks kontrollida otsuse sisulist õiguspärasust ning otsuse tegija kaalutlusõiguse teostamise nõuetekohasust, ent sellest ei saa teha järeldust, et kohus pidas kooli ümberkorraldamise otsust iseenesest ümber korraldatud koolis õppiva õpilase või tema vanema subjektiivseid õigusi rikkuvaks määral, mis annaks neile kaebeõiguse HKMS § 7 lg 1 tähenduses. Kooli õigusvastane ümberkorraldamine saab seal õppivate õpilaste või nende vanemate subjektiivseid õigusi rikkuda juhul, kui ümberkorraldamise tulemusena rikutakse õpilaste või nende vanemate õigust sellele, et kohalik riik ja kohalik omavalitsus peaksid üleval piisaval hulga koole (

§ 37

lg 2) või kui ümberkorraldamise tulemusena jäävad õpilased ilma võimalusest jätkata õpinguid sellistele üldistele tunnustele (kooli liik, õppekeel, teatud süvaõppevormid, kooli asukoht asula täpsusega) vastavas koolis, mille nad on kord juba valinud. Antud juhul on ka pärast koolide ümberkorraldamist Loksa linnas tagatud venekeelne alg-, põhi- ja keskharidus. Ainus sisuline erinevus saab ilmselt olema see, et õppetöö hakkab toimuma samas asulas teistes hoonetes ning vene- ja eestikeelset haridust saavad õpilased hakkavad koolis käima ühes koolimajas. Neil põhjustel ei saa väita, et Loksa koolide ümberkorraldamine rikuks kaebaja õigusi. Kuigi kaebus tuleks jätta rahuldamata juba kaebajal kaebeõiguse puudumise tõttu, ei anna kaebuses väidetu ka alust asuda seisukohale, et Loksa Linnavolikogu on kaalutlusõigust teostanud ebaõigesti. Valla- või linnavolikogul on PGS § 49 lg-te 2 ja 3 kohaselt kooli ümberkorraldamise otsustamisel avar kaalutlusruum ning sellise otsuse kohtulik kontroll on piiratud. Ei saa väita, et Loksa Linnavolikogu poleks lähtunud kaalutlusõiguse eesmärgist või oleks ületanud volituse piire. Otsuse eesmärk on optimaalse koolivõrgu kujundamine ning PGS § 49 lg 3 p 1 alusel võib selle saavutamiseks otsustada vajadusel koolide ümberkorraldamise, sh koolide liitmise või kooli likvideerimise. Vaidlusalused otsused ei vasta küll formaalselt haldusakti põhjendamise nõuetele (põhjendused ei sisaldu otsuses või selles viidatud muus kättesaadavas dokumendis), kuid isegi kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti ei saa tühistada üksnes põhjenduste nõuetekohase esitamata jätmise tõttu, kui 3

(11)3-10-796 kohtumenetluses leiab piisavalt kinnitust, et hiljem välja toodud põhjendused ja kaalutlused on tõepoolest needsamad, millest vaidlustatud otsuse tegemisel lähtuti (antud juhul on linnavolikogu ilmselgelt nõustunud linnavalitsuse kui eelnõu ettevalmistaja poolt seletuskirjades esitatud põhjendustega). Olukorras, kus PGS § 11 lg 3 näeb ette, et kooli gümnaasiumaste avatakse vähemalt 60 õpilase olemasolul, tuleb eeldada, et 60 õpilase olemasolu gümnaasiumis ongi kvaliteetse hariduse jätkusuutlikkuse kriteeriumiks ning koolides, kus demograafiliste protsesside tõttu langeb see arv allapoole, on igati alust kaaluda kooli ümberkorraldamist. Vastustajale ei saa ette heita ka õpilaste ja nende vanemate huvidega ebapiisavat arvestamist. Koolide ümberkorraldamisega kaasnev sisuline muutus õpilaste ja nende vanemate jaoks on väike. Kaalutud alternatiivlahendused kahjustanuks Loksal venekeelset üldharidust saavate õpilaste huve märksa rohkem. Kuigi Loksa Linnavolikogu otsused on ilmsete vormivigadega, ei saa väita, et need oleksid mõjutanud asja lahendamist. Ka asjaolu, et tulevikus võib Loksa demograafiline olukord muutuda, ei välista koolide ümberkorraldamist seniste prognooside alusel. Ebaefektiivse koolivõrgu ülalpidamise jätkamist ei õigusta seegi, et linna eelarve üldmaht ei ole vähenenud. Rikutud ei ole ka kaebaja õigust olla ära kuulatud, sest teda ei saa vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel käsitada menetlusosalisena, kellele oleks tulnud eraldi tagada võimalus esitada oma seisukoht. PGS § 49 lg-s 2 nähakse ette vanemate teavitamine kooli ümberkorraldamise otsusest, kuid see ei tähenda, et enne vastava otsuse tegemist oleks vajalik küsida vanematelt nende seisukohti otsuse suhtes. Menetlusväliste isikute ärakuulamine võib kaalutlusotsuse tegemisel olla küll asjakohane, ent see on olulisem eelkõige juhtudel, kui olemasolevat olukorda muudetakse suurel määral. Käesoleval juhul on sisuline muudatus õpilaste ja vanemate jaoks väike ning on ebausutav, et vanematele täiendava seisukoha andmise võimalus enne otsuse langetamist oleks otsust muutnud. Kuigi otsuste sõnastus on mõnevõrra segadusttekitav (ümberkujundamine või ümberkorraldamine), ei muuda see otsuseid iseenesest õigusvastaseks. Otsuste sisust nähtub üheselt, et koolid korraldatakse ümber liitmise teel ning ühendatud kooli liik jääb samaks mis oli kummalgi eraldiseisval koolil. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 6. Andrei Štšepelin palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Halduskohus on ebaõigesti kohaldanud haldusmenetluse seaduse (HMS) sätteid. Vaidlustatud otsustes ei sisaldu ühtegi põhjendust. HMS § 56 ei anna võimalust otsuse motiveerimisest täielikult loobuda. Otsustest ei selgu, milliseid muid võimalusi on linnavolikogu kaalunud Loksa linna koolivõrgu optimeerimiseks ning millist ettevalmistustööd selleks tehti. Otsused ei sisalda arvandmeid ega prognoose, neist ei saa teha järeldusi, milline on seos õpilaste arvu ja rahastamisvõimaluste vahel, miks ei saa tagada kvaliteetset õpet väikese õpilaste arvuga koolis. Otsustes puuduvad viited dokumentidele, mis sisaldavad haldusakti andmise põhjendusi. Kuna otsuste sisuline õiguspärasus ei ole kontrollitav, tuleb need tühistada. Tegemist ei ole pelga vormiveaga HMS § 58 tähenduses. Arusaamatu, kuidas on võimalik leida kinnitust, et hiljem välja toodud põhjendused ja kaalutlused on tõepoolest needsamad, millest lähtuti ka vaidlustatud otsuste tegemise ajal, see ei ole kontrollitav. Kohtumenetluse käigus tagantjärele esitatud põhjendused ei saa mõjutada kohtuotsuse tegemist, see oleks vastuolus senise kohtupraktikaga. Loksa Vene Gümnaasiumi ümberkorraldamise otsus puudutab gümnaasiumi õpilaste vanemaid, kellel on eesõigus oma laste hariduse valikul ja kohustus kaitsta lapse huve (

§ 37lg 3, PGS § 18 ja § 41 lg 2). Loksa Linnavolikogu oleks pidanud enne vaidlusaluste otsuste 4

(11)3-10-796 tegemist informeerima sellest mõlema kooli õpilaste vanemaid kooli hoolekogu poole pöördumise või lapsevanemate koosoleku kokkukutsumine kaudu, selgitades ümberkorraldamise vajadust ning kuulates ära lapsevanemate arvamused ja vastuväited. Seda tehtud ei ole. Koolide liitmise vastu on ka Loksa eesti kooli lapsevanemad. Ärakuulamisõigusega arvestamata jätmine on eriti diskretsiooniotsuste puhul oluline menetlusviga. Loksa Vene Gümnaasiumi ja Loksa
  1. Keskkooli töötajad, õpilased ja vanemad ei olnud piisavalt ja sisuliselt informeeritud koolivõrgu ümberkorraldamise põhjustest, selle vajadusest ja variantidest ega saanud esitada oma arvamusi ja vastuväiteid, millega on vastustaja rikkunud HMS § 37 ja § 40 lg-t
  2. Loksa Linnavolikogu 17.12.2009 otsus räägib kooli ümberkujundamisest, kuid 18.02.2010 otsus kooli ümberkorraldamisest koolide liitmise teel. Nimetatud toiminguid ei saa ühe kooli suhtes samaaegselt ellu viia. Loksa Linnavolikogu 18.02.2010 otsuse aluseks ei saa olla 17.12.2009 otsus ega Harjumaa koolivõrgu arengukava järeldused, sest need reguleerivad kooli ümberkujundamise küsimust. Vaidlustatud otsuste eelnõud (ja seletuskirjad) ei ole vabalt kättesaadavad, neid ei ole avaldatud Loksa linna koduleheküljel ega dokumendiregistris. Gümnaasiumi tegevuse lõpetamine iseenesest ei riku kaebaja põhiõigusi, kuid tema õigusi rikub Loksa Vene Gümnaasiumi tegevuse põhjendamatu ja õigusvastane lõpetamine.

§ 37

lg 3 annab kaebajale õiguse otsustada, millisesse olemasolevasse munitsipaalkooli tema lapsed õppima lähevad ja mis keeles nad seal õppima hakkavad, kui selline valik on olemas. Vastustaja on nimetatud valikuõigust rikkunud, tühistades kaebaja poolt varem Loksa Vene Gümnaasiumi kasuks tehtud valiku, lõpetades põhjendamatult kooli tegevuse. Ka Tartu Halduskohus leidis 15.05.2007 otsuses haldusasjas nr 3-06-2331 (p 30), et kui kooli likvideerimine on toimunud õigusvastaselt, siis on piiratud kaebaja õigust õppida koolis, mille nad on valinud ja milles soovivad jätkata enda või oma laste hariduse omandamist.

  1. Loksa Linnavolikogu vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata, menetluskulud jätta kaebaja kanda. Kaebus tuleb jätta rahuldamata eelkõige põhjusel, et otsused ei riku apellandi subjektiivseid õigusi. Halduskohtu otsuse vastavasisulised seisukohad on õiged ja põhjendatud. Lisaks ei saa apellandi subjektiivseid õigusi iseenesest rikkuda see, et väidetavalt on otsused (s.o Loksa Vene Gümnaasiumi tegevuse lõpetamine) põhjendamatu ja õigusvastane. Selline väide iseenesest apellandile halduskohtumenetluses kaebeõigust veel ei anna, vaid kaebeõiguse eelduseks on üksnes apellandi subjektiivsete õiguste rikkumine, mida antud juhul aga ei esine. Loksa Vene Gümnaasiumi ja Loksa
  2. Keskkooli ümberkujundamine ühtseks Loksa Gümnaasiumiks, kusjuures õpilaste jaoks muutub sellega sisuliselt üksnes kooli nimi, ei saa rikkuda apellandi kui Loksa Vene Gümnaasiumi lapsevanema subjektiivseid õigusi. Loksa linnas on jätkuvalt tagatud tasuta kvaliteetse venekeelse hariduse andmine Loksa linna kooliealistele elanikele (sh samade õpetajate poolt). Ümberkujundamine ei too kaasa venekeelse hariduse andmise lõppemist Loksa linnas. Loksa Gümnaasium hakkab tegutsema Loksa
  3. Keskkooli hoones, mida on oluliselt renoveeritud ning mis asub apellandi kodu vahetus läheduses, lühendades apellandi laste kooliteed ligi kaks korda.

§ 37

lg-test 2 ja 3 ei tulene lapsevanemale õigust nõuda, et tema lapsele oleks tagatud hariduse andmine konkreetses koolis (s.o antud juhul Loksa Vene Gümnaasiumis), ega keelata kohalikul omavalitsusel munitsipaalkooli likvideerimist või ümberkorraldamist. Vaidlust ei ole selles, et Loksa linn tagab apellandi lastele jätkuvalt võimaluse omandada venekeelset üldharidust samas asulas paiknevas koolis. Selleks peab Loksa linn ülal vajalikul arvul õppeasutusi ning apellant ei saa nõuda kahe üldhariduskooli ülalpidamise jätkamist, mis ei ole Loksa linnale majanduslikult jõukohane ega õpilaste koguarvu arvestades ka otstarbekas. Apellant on 5

(11)3-10-796 seejuures esitanud kaebuse lapsevanemana, mitte lapse seadusliku esindajana. Õigus tasuta haridusele on aga lapsel, mitte vanemal. Lapsevanemal puudub õigus nõuda, et tema lapse jaoks peab kohalik omavalitsus ülal pidama konkreetset kooli. Vaidlustatud otsused ei saa isegi teoreetiliselt rikkuda lapsevanema subjektiivseid õiguseid.

§ 37

lg 3 kaitsealas on vanema vabadus valida olemasolevate koolide seast sobiv, kuid see õigus ei hõlma õigust nõuda avaliku võimu kandjalt, et see jätkaks konkreetse kooli ülalpidamist. Olukorras, kus Loksa Vene Gümnaasiumi tegevus lõpetatakse, saab vanem oma valikuõigust realiseerida teiste olemasolevate üldhariduskoolide (sh Loksa Gümnaasium) ulatuses. Ühestki seadusest ei tulene, et lapsel, veel vähem lapsevanemal, oleks õigus nõuda, et kohalik omavalitsus täidaks oma kohustuse tagada tasuta üldhariduse andmine konkreetse kooli kaudu. Sellist õigust ei ole olemas ning olematut õigust ei saa ka rikkuda. Lisaks on küsitav, kas vaidlustatud otsused on üldse käsitatavad haldusaktidena, sest need on eeskätt haldusesisese mõjuga. Otsuste tegemisel on vastustaja lähtunud asjakohastest kaalutlustest ning vaatamata sellele, et leidub minetusi põhjendamiskohustuse täitmisel, ei anna see HMS § 58 kohaselt alust otsuse kehtetuks tunnistamiseks, kuna see ei mõjutanud asja otsustamist. Koolide ümberkorraldamise aluseks oli eelkõige asjaolu, et õpilaste arvu vähenemise tõttu ei ole vajalik ega otstarbekas pidada Loksa linnas ülal kahte kooli. Vastustaja on koolide ümberkorraldamise vajadust ja eri alternatiive uuringutele tuginedes kaalunud ning sellele on otsuses nr 85 ka viidatud (s.o lähtumine Harjumaa koolivõrgu arengukavast ja Loksa Linnavalitsuse ettepanekust, mida on kirjalikult kajastatud Loksa Linnavolikogu 17.12.2009 istungi protokollis nr 24). Otsuse nr 85 põhjendusi sisaldavates dokumentides on välja toodud konkreetsed õpilaste arvu vähenemist sisaldavad prognoosid, majanduslikud kaalutlused ja muud olulised asjaolud. Üheselt on selge, et Loksa

  1. Keskkool ja Loksa Vene Gümnaasium ei olnud eraldiseisvatena jätkusuutlikud ega suudaks tulevikus enam pakkuda kvaliteetset haridust. Otsuse tegemise ajal kehtinud PGS § 11 lg 3 kohaselt pidi gümnaasiumi moodustamiseks olema 60 õpilast. Harjumaa koolivõrgu arengukavast nähtub selgelt, et perioodil 2006–2012 ei küündi Loksa Vene Gümnaasiumi gümnasistide arv 60 õpilaseni, ka Loksa
  2. Keskkooli gümnaasiumis õppivate õpilaste arv võib langeda alla 40 õpilase ega vasta perioodil 2006–2012 Harjumaa Omavalitsuste Liidu volikogu 16.06.2004 otsuse nr 24 p-s 3.3 ettenähtud jätkusuutlikkuse kriteeriumitele (vähemalt 60 õpilast). Seega on vastustaja otsuste tegemisel asjakohaste dokumentide alusel lähtunud õigetest ja vajalikest kaalutlustest ning jõudnud lõpptulemusena korrektsele otsusele. Linnavolikogu istungitel on otsustega seotud kaalutlusi piisavalt käsitletud ning need on kontrollitavad. Kuivõrd PGS § 11 lg 3 nägi gümnaasiumis õppivate õpilaste minimaalselt vajalikuks arvuks ette 60 õpilast ning see tingimus ei olnuks täidetud kummagi kooli puhul, siis on asjakohatu apellatsioonkaebuses tehtud etteheide, et otsuses ei ole põhjendatud, miks ei saa kvaliteetset õpet tagada väikese õpilaste arvuga koolis. Lisaks nõuab kehtiva PGS § 7 lg 1 kolme valikõppeainete õppesuuna väljakujundamist, mis eeldab ressursside olemasolu. Loksa linnas kahe kooli ülalpidamist ei õigustanud ka mõlema kooli õpilaste koguarv ja sellekohased prognoosid. Nii Loksa Vene Gümnaasiumi kui ka Loksa
  3. Keskkooli koolimajad mahutasid 650–700 õpilast, kuid neis koolides õppis vastavalt üksnes 169 ja 208 õpilast. Seega oli koolide ümberkujundamine ühtseks Loksa Gümnaasiumiks vältimatu, sellekohased otsused on piisavalt põhjendatud ja õiguspärased. Halduskohus ei ole asunud vaidlustatud otsuseid ise põhjendama, vaid on üksnes kontrollinud kaalutlusõiguse teostamise korrektsust. Otsuste tegemisel on piisavalt arvestatud õpilaste ja vanemate huvidega ning ärakuulamisõigust ei ole rikutud. Vastustajale ei saa ette heita õpilaste ja nende vanemate huvidega ebapiisavat arvestamist, sest koolide ümberkorraldamisega kaasnev sisuline muutus õpilaste ja vanemate jaoks on väike ning jätkuvalt on tagatud võimalus saada Loksa linnas venekeelset gümnaasiumiharidust. Apellanti ei tulnud eraldi menetlusse kaasata ning nii temal 6

(11)3-10-796 kui ka teistel Loksa linna elanikel oli võimalik koolide ümberkujundamise teemadel kaasa rääkida ja omapoolseid ettepanekuid esitada. Otsuste nr 85 ja nr 8 vastuvõtmine ei toimunud salaja ega üllatuslikult, vaid koolide ümberkujundamise vajadust oli eri tasanditel arutatud juba pikemat aega, sh alates
  1. aastast korduvalt ka Loksa Vene Gümnaasiumi hoolekogus. Elanikele tagasiside andmist näitab ka ajalehe „Loksa Elu“
  2. a veebruarinumbris Loksa omavalitsusorganite esindajate avaldatud artikkel „Venekeelset haridust saab Loksal seni, kuni jätkub õpilasi, keskhariduse omandamisest on huvitatud kogu Loksa piirkond“. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  3. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. Ringkonnakohus nõustub täielikult halduskohtu otsuses väljendatud seisukohtadega ja asjas esitatud tõenditele antud hinnangutega ega pea vajalikuks neid korrata. Apellant ei ole esitanud ühtegi täiendavat argumenti, mida ta ei oleks esitanud juba esimese astme kohtus ja mida ei oleks halduskohtu otsuses põhjalikult analüüsitud.
  4. Tallinna Ringkonnakohus analüüsis A. Štšepelini apellatsioonkaebuse eduväljavaateid 31.08.2010 määruses, millega lahendati käesolevas asjas apellandi esitatud esialgse õiguskaitse taotlus, ning asus seisukohale, et neid ei saa pidada suurteks. Ringkonnakohus on samal seisukohal ka pärast asja sisulist läbivaatamist. Esialgse õiguskaitse määruses (p 12) nõustus ringkonnakohus halduskohtuga, et

§ 37

lg-d 2 ja 3 ei anna lapsevanemale subjektiivset õigust nõuda, et kohalik omavalitsus jätkaks mõne konkreetse kooli ülalpidamist või keelata munitsipaalkooli tegevuse lõpetamist, mille otsustamisel on kohaliku omavalitsuse üksusel PGS § 491 lg 1 ja lg 2 p 2 alusel avar kaalutlusruum. Ringkonnakohus möönis samas, et kooli tegevuse lõpetamise otsusel on oluline faktiline mõju oludele, milles toimub õpilastele hariduse kättesaadavaks tegemine ja nende poolt koolikohustuse täitmine, mistõttu võib otsus mõjutada nii õpilaste kui ka nende vanemate elukorraldust. Sellises olukorras ei saa välistada, et kooli tegevuse lõpetamist reguleerivad sätted on muu hulgas mõeldud kaitsma koolis õppivate laste vanemate huve ning neist võib kasvada välja halduskohtus kaitstav subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. 10. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et

§ 37

lg-st 2 tuleneb riigile ja kohaliku omavalitsuse üksustele kohustus pidada üleval piisaval arvul kvaliteetset õpet andvaid õppeasutusi (sh üldhariduskoole), et tagada

§ 37

lg 1 esimesest lausest tulenev igaühe õigus haridusele.

§ 37

lg 3 annab vanemale õiguse otsustada selle üle, millisesse olemasolevasse kooli oma laps õppima panna, kuid sellest ei tulene vanemale subjektiivset õigust nõuda riigilt või kohaliku omavalitsuse üksuselt mõne konkreetse kooli ülalpidamise jätkamist. Oluline on üksnes see, et lapsele oleks katkematult tagatud võimalus saada tasakaalustatud ja laiapõhjalist haridust mõistlikel tingimustel. Käesoleval juhul ei ole vaidluse all asjaolu, et ka pärast Loksa Vene Gümnaasiumi ja Loksa

  1. Keskkooli ümberkorraldamist ühtseks Loksa Gümnaasiumiks on Loksa linnas kooliealistele lastele tagatud võimalus omandada tasuta venekeelset ja kehtestatud nõuetele vastavat üldharidust samas asulas paiknevas koolis ning vähemalt samaväärse kvaliteediga. Vastustaja on selgitanud, et Loksa Gümnaasiumi koolimajana kasutatav senise Loksa
  2. Keskkooli hoone on kõigi õpilase mahutamiseks piisavalt ruumikas ja seda on
  3. aasta suvel oluliselt renoveeritud, mistõttu ei ole ka võimalik väita, et Loksa linnas muutuksid hariduse 7

(11)3-10-796 omandamise tingimused kehvemaks, vaid pigem vastupidi. Ka asjaolust, et liidetakse eesti ja vene õppekeelega koolid, ei saa iseenesest järeldada, et sellega kaasneksid märkimisväärsed kahjulikud tagajärjed või takistaks see apellandi lastel hariduse omandamist. Eelnevast tulenevalt ei mõjuta koolide ümberkorraldamine sisuliselt kuidagi apellandi elukorraldust ega saa järelikult ka tema õigusi rikkuda. Apellandi subjektiivsete õiguste rikkumist ei saa tuletada ka väitest, et Loksa Vene Gümnaasiumi tegevuse lõpetamine võttis kaebajalt võimaluse jääda oma laste suhtes varasemalt tehtud koolivaliku juurde.

§ 37

lg-test 2 ja 3 ei tulene riigile ega kohalikule omavalitsusele piirangut koolivõrgu ümberkujundamiseks, eeldusel, et ka pärast ümberkorraldamist on igaühele mõistlikult tagatud tegelik võimalus saada kvaliteetset haridust ning ümberkorraldused viiakse läbi isikute huve võimalikult vähe kahjustaval viisil. Selle tagamiseks on seadusandja näinud ette asjakohased sätted ka põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses (varasema PGS §-d 49-492, praegu kehtiva PGS §-d 80, 81). Käesoleval juhul asjassepuutuva PGS § 49 lg 2 kohaselt tuli kooli ümberkorraldamise või ümberkujundamise otsus teha arvestusega, et sellest on võimalik teavitada kirjalikult Haridusja Teadusministeeriumi, maavanemat, kooli, vanemaid ja õpilasi vähemalt kuus kuud enne uue õppeaasta algust. Samuti nägi PGS § 49 lg 6 ette, et kooli ümberkorraldamine või ümberkujundamine toimub pärast õppeperioodi lõppu. Puudub vaidlus selle üle, et käesoleval juhul on neid nõudeid järgitud. Loksa Linnavolikogu vaidlusalused otsused võeti vastu 17.12.2009 ja 18.02.2010 ning ümberkorraldus jõustus 01.09.

  1. Seega oli apellandil piisavalt aega otsustamaks, millisesse kooli tema lapsed peaksid uuenevates tingimustes õppima asuma ning apellant ei ole ka ise vastupidist väitnud.
  2. Loksa Linnavolikogu on vastuses apellatsioonkaebusele tõstatanud täiendavalt küsimuse, kas vaidlusalused otsused on üldse käsitatavad haldusaktidena (HMS § 51 lg 1, HKMS § 4 lg 1), sest need ei ole suunatud haldusevälistele isikutele ning kuigi otsused mõjutavad faktiliselt paljusid inimesi, on nad õiguslikult sisult pigem haldusesisese mõjuga ehk suunatud ühe munitsipaalasutuse lõpetamisele. Vastustaja on ilmselt pidanud silmas Riigikohtu 14.05.2007 otsuses nr 3-3-1-16-07 kajastatud olukorda, milles kõrgem kohus leidis, et kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatava asutuse struktuuri muutmiseks antud akt ei ole haldusakt, kuna see ei ole suunatud haldusvälistele isikutele. Nimetatud asjas kaebuse esitanud isiku õiguste võimaliku rikkumise ja munitsipaalasutuse struktuuri muutmist puudutava otsuse vahel puudus aga otsene põhjuslik seos, sest kaebaja koondamist ei otsustatud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu otsusega. Sellel põhjusel asus Riigikohus seisukohale, et tegemist ei ole halduskohtu pädevusse kuuluva vaidlusega. Samas otsuses (p 12) rõhutas Riigikohus viidetega varasemale praktikale siiski (vt Riigikohtu 17.11.2005 otsus nr 3-3-1-54-05 ja 29.01.2001 määrused nr 3-3-1-64-00 ja nr 3-31-65-00), et erandlikel juhtudel on halduskohtus võimalik vaidlustada ka halduse siseakte. Ringkonnakohus juhib tähelepanu, et HMS § 51 lg-s 1 ja HKMS § 4 lg 1 esimeses lauses sätestatud haldusakti mõisted ei ole kokkulangevad. HMS § 51 lg 1 eeldab haldusakti suunatust haldusvälisele isikule õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele, kuid HKMS § 4 lg 1 kohaselt ei ole haldusvälisele isikule suunatus halduskohtu pädevuse piiritlemisel määrava tähtsusega. Nagu eespool viidatud Riigikohtu lahendites (nr 33-1-64-00 ja nr 3-3-1-65-00) märgitud, ei välista isiku õiguste rikkumise võimalikkust (ja seega isikul akti vaidlustamiseks halduskohtusse pöördumise õiguse olemasolu) pelgalt formaalne asjaolu, et akt ei ole või ei saa üldjuhul olla suunatud haldusvälisele isikule, vaid selle adressaadiks on hoopis näiteks teine omavalitsusorgan (vt PGS § 49 lg 2 teine lause: „Munitsipaalkooli korraldab ja kujundab valla- või linnavolikogu otsusel ümber valla- või 8

(11)3-10-796 linnavalitsus“). Seega ei oma asja lahendamisel tähtsust vaidlusaluste otsuste õigusteoreetiline liigitamine haldusaktideks või halduse siseaktideks.
  1. Kuigi ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et vaidlustatud aktid ei saa asjaoludest tulenevalt apellandi õigusi rikkuda, peab ringkonnakohus siiski vajalikuks hinnata ka halduskohtu seisukohti seoses vaidlustatud aktide väidetavalt ebapiisava põhjendatuse ning menetlusnormide rikkumise kohta. Halduskohus on õigesti märkinud, et Loksa Linnavolikogu 17.12.2009 ja 18.02.2010 otsused ei ole puudusteta, kuid samas ei ole ka alust väita, et nende alusel ei oleks kaalutlusõiguse teostamine üldse kontrollitav. PGS § 49 lg 3 sätestas mitteammendava loetelu juhtudest, millal eelkõige võib kooli ümberkorraldamine või ümberkujundamine osutuda vajalikuks: 1) linnas või vallas on koolitusnõudlus suurenenud või vähenenud; 2) finantseerimisvõimalused on suurenenud või vähenenud; 3) ümberkorraldused haridussüsteemis; 4) muud seadusest või regionaalpoliitikast tulenevad juhud. Seejuures seisnes koolide ümberkorraldamine koolide ühinemises või jagunemises, mis võib toimuda muu hulgas selliselt, et koolid ühendatakse üheks kooliks, kusjuures ühendatavad koolid lõpetavad tegevuse ja nende baasil moodustatakse uus kool (PGS § 49 lg 4 p 1) või viisil, et kool liidetakse teise kooliga ja liidetav kool lõpetab tegevuse (PGS § 49 lg 4 p 2). Kooli ümberkujundamiseks loeti PGS § 49 lg 5 kohaselt PGS § 2 lg-s 4 nimetatud kooli liigi muutmist. Käesoleval juhul pole sisulist vaidlust selles, et tegemist oli kooli ümberkorraldamisega, mitte ümberkujundamisega, sest nii ühendatud koolid kui ka nende baasil moodustatud uus kool vastasid PGS § 2 lg 4 p-s 6 nimetatud kooli liigile (s.o põhikool ja gümnaasium, mis tegutsevad ühe asutusena). Kuigi Loksa Linnavolikogu 17.12.2009 otsuses nr 85, selle seletuskirjas ning ka Loksa Linnavolikogu 18.02.2010 otsuse nr 8 seletuskirjas on räägitud koolide ümberkujundamisest, ei oma selline eksitus asja lahendamisel tähtsust, sest üheselt on olnud selge, milline saab olema tegelik olukord pärast vaidlustatud otsuste jõustumist. Samuti on otsuses nr 85 õigusliku alusena viidatud muu hulgas PGS § 49 lg 4 p-le 1 ja otsuses nr 8 omakorda PGS § 49 lg 4 p-le 2, mistõttu on olnud üheselt selge, et aktides peeti silmas koolide ümberkorraldamist. Põhjendamatu on seejuures apellandi seisukoht, et Harjumaa koolivõrgu arengukava järeldused ei saanud olla otsuste aluseks, sest need reguleerivad üksnes kooli ümberkujundamise küsimust. Harjumaa koolivõrgu arengukavas 2004–2010 Loksa linna kohta tehtud järeldustes ja ettepanekutes on kasutatud terminit „reorganiseerimine“, mis tähendab esmajoones just ümberkorraldamist. Lisaks on arengukavas selgelt silmas peetud kõiki seaduses ettenähtud asjakohaseid võimalusi optimaalse koolivõrgu sisseseadmiseks, sõltumata sellest, kas formaalselt on tegemist kooli ümberkorraldamise või ümberkujundamisega.
  2. Loksa Linnavolikogu 17.12.2009 otsuse nr 85 (tl 44) kohaselt on selle aluseks olnud muu hulgas Harjumaa koolivõrgu arengukava järeldused ja Loksa Linnavalitsuse ettepanek. Nimetatud ettepanek sisaldub volikogu otsuse eelnõu seletuskirjas (tl 124) ning sellest nähtuvalt arvestati lisaks uue põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse eelnõu (XI Riigikogu 412 SE) seletuskirjas esitatud prognooside ja koolivõrgu korrastamise vajadusega. Loksa koolivõrgu optimeerimiseks analüüsiti seejuures kolme võimalust: 1) Loksa
  3. Keskkool ja Loksa Vene Gümnaasium ühinevad kakskeelseks gümnaasiumiks; 2) Loksa
  4. Keskkool ja Loksa Vene Gümnaasium ühinevad, õppekeel gümnaasiumi osas eesti keel; 3) Loksa
  5. Keskkool jätkab gümnaasiumina ja Loksa Vene Gümnaasium põhikoolina. Kuna haridusreformi mõttes ei ole kumbki kool olemasoleval kujul eraldiseisvana igal juhul jätkusuutlik, siis võimalikest variantidest on seletuskirja kohaselt ühe tervikuna kakskeelse kooli (s.o nii põhikooli kui ka gümnaasiumi osas) moodustamine kõige paindlikum ja tagab 9
(11)3-10-796 õpilaste huvide parima arvestamise ning Loksal jätkuvalt gümnaasiumihariduse omandamise võimaluse. Loksa Linnavolikogu 17.12.2009 istungi protokollist nr 24 (tl 22-24) nähtub, et päevakorrapunkti nr 3 all kuulati linnapea ettekannet Loksa üldhariduskoolide liitmisest, mille all kanti otsuse eelnõu seletuskiri tervikuna ette. Arutelu tulemusena kiideti linnavalitsuse esitatud otsuseprojekt poolthäälteenamusega heaks. Loksa Linnavolikogu 18.02.2010 otsuses nr 8 (tl 103) on põhjenduste osas viidatud Loksa Linnavolikogu 17.12.2009 otsusele nr 85, kuid ka selle otsuse sisu on täpsemalt selgitatud linnavalitsuse esitatud volikogu otsuse eelnõu seletuskirjas (tl 126), märkides muu hulgas ära, et Loksa Vene Gümnaasiumi liitmine Loksa Gümnaasiumiga (Loksa Linnavolikogu 18.02.2010 otsusega nr 7 nimetati Loksa
  1. Keskkool ümber Loksa Gümnaasiumiks – tl 102) on vajalik Loksa õpilastele kvaliteetse hariduse tagamiseks ning Loksa linnale on muutunud majanduslikult raskeks kahe suure koolimaja ülevalpidamine. Mõlema kooli hoonete mahtuvus on kuni 700 õpilast, kuid Loksa Vene Gümnaasiumis õpib 168 õpilast ja Loksa
  2. Keskkoolis 208 õpilast ning prognoos näitab laste arvu kahanemist ka järgnevatel aastatel. Loksa Linnavolikogu 18.02.2010 istungi protokollist nr 2 (tl 45-47) nähtub, et päevakorrapunkti nr 3 all kuulati abilinnapea ettekannet Loksa Vene Gümnaasiumi liitmisest Loksa Gümnaasiumiga, lõpetades Loksa Vene Gümnaasiumi tegevuse alates 01.09.2010, ning volikogu liikmete enamus toetas esitatud otsuseprojekti vastuvõtmist.
  3. Otsuses nr 8 on õigusliku alusena viidatud muu hulgas PGS § 49 lg 3 p-dele 1 ja 2, mille kohaselt võib kooli ümberkujundamine toimuda juhul, kui linnas või vallas on koolitusnõudlus suurenenud või vähenenud või on finantseerimisvõimalused suurenenud või vähenenud. Viidetest nimetatud sätetele ilmneb üheselt, et volikogu lähtus koolide ümberkorraldamisel nii õpilaste arvu vähenemisest (sh edasise vähenemise prognoosist) kui ka majanduslikest kaalutlustest. Ringkonnakohus osutas juba eespool, et kuivõrd munitsipaalkoolivõrgu korraldamisel on kohaliku omavalitsuse üksusel optimaalse lahenduse leidmiseks avar kaalutlusruum (PGS § 49 lg 3, § 491 lg 2), siis ei saa apellant nõuda kahe üldhariduskooli ülevalpidamise jätkamist, kui see ei ole omavalitsusüksusele mõistlikult jõukohane ega asjaolusid arvestades ka otstarbekas. Loksa koolide ümberkorraldamise vajadusele viitab selgelt juba ainuüksi asjaolu, et PGS § 11 lg 3 kohaselt peab gümnaasiumi (10.-
  4. klass) moodustamiseks olema 60 õpilast ning vaidlust ei ole olnud selles, et Loksa Vene Gümnaasiumi puhul ei ole nimetatud nõue juba mitmel aastal olnud täidetud. Vaatamata vaidlusaluste otsuste puudulikule põhjendamisele nähtub neis esitatud viidetest ja otsuste vastuvõtmist kajastavatest allikatest siiski üheselt, millistest kaalutlustest volikogu otsuste vastuvõtmisel lähtus, samuti milliseid alternatiive on otsuse tegemisel kaalutud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et volikogu poolt kaalutlusõiguse teostamine on käesoleval juhul kontrollitav ning kohtumenetluses esitatud põhjendused on samad, millest lähtuti otsuste vastuvõtmisel. Asjas ei ole toodud välja ühtegi uut kaalutlust, mida volikogu ei oleks otsuste vastuvõtmisel ilmselgelt arvestanud või saanud arvestada ning millel saanuks olla asja lahendamisel tähtsust. Teiste kaalutud alternatiivlahendustega võrreldes on valitud õpilaste ja nende vanemate jaoks kõige vähem muudatusi kaasa toov lahendus, sest säilitatakse võimalus venekeelse gümnaasiumihariduse omandamiseks. Kuigi Loksa linna veebilehel (www.loksa.ee) ei ole vaidlustatud otsuste eelnõude seletuskirju tõepoolest avaldatud, on veebilehe kaudu siiski kättesaadavaks tehtud linnavolikogu istungite protokollid (veebilehe kohaselt avaldati 17.12.2009 istungi protokoll 28.12.2009 ning 18.02.2010 istungi protokoll 26.02.2010). Asja materjalidest ei nähtu, et A. Štšepelinile poleks olnud kättesaadav ka Harjumaa koolivõrgu arengukava. Vastustaja on esitanud ka andmed selle kohta, et koolide liitmise kohta on antud elanikele teavet kohaliku ajalehe kaudu. Samuti ei ole otsuste motiveerimispuudused takistanud kaebajal nende suhtes halduskohtumenetluses sisuliste 10
(11)3-10-796 vastuväidete esitamist ehk on põhiseadusliku kaebeõiguse realiseerimist. Eelnevat arvestades nõustub ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga, et käesoleval juhul ei ole vaidlustatud otsuste tühistamine põhjendatud tulenevalt HMS § 58 ja riigivastutuse seaduse § 3 lg 3 p-st
  2. Halduskohus asus lisaks põhjendatult seisukohale, et PGS § 49 lg-s 2 sätestatud kohustusest teavitada vanemaid kooli ümberkorraldamise otsusest, ei tulene, et enne vastava otsuse tegemist oleks vajalik küsida vanematelt nende seisukohti otsuse suhtes. Tallinna Ringkonnakohus märkis juba käesolevas asjas 31.08.2010 tehtud esialgse õiguskaitse määruses (p 13), et apellant ei ole toonud esile ühtegi konkreetset asjaolu, mis jäi Loksa Linnavolikogul lapsevanemate kaasamata ja ära kuulamata jätmise tõttu välja selgitamata ja asja otsustamisel arvesse võtmata. Endiste Loksa Vene Gümnaasiumi ja Loksa
  3. Keskkooli hoonete seisukord ning asjaolu, et liidetakse eesti ja vene õppekeelega koolid, ei saanud Loksa Linnavolikogule olla otsuste vastuvõtmisel teadmata.
  4. Eelneva põhjal ja HKMS § 46 lg 1 p 1 alusel jääb A. Štšepelini apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 25.06.2010 otsus muutmata.
  5. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad A. Štšepelini menetluskulud (kaebuselt ja apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõiv esimeses ja teises kohtuastmes kummaski 250 krooni – tl 106 ja tl 176) HKMS § 92 lg 1 alusel tema enda kanda. Loksa Linnavolikogu menetluskulude väljamõistmist taotlenud ei ole, mistõttu jäävad ka vastustaja menetluskulud HKMS § 93 lg 1 kohaselt tema enda kanda. Lilianne Aasma Kaire Pikamäe Virgo Saarmets 11
(11)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.