← Eesti

3-08-2152/158

Obsah (10)§ 23§ 26§ 20§ 10§ 24§ 12§ 11§ 21§ 29§ 8

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lauri Madise (eesistuja), Lilianne Aasma, Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 9. september 2010. a, Tallinn Haldusasja

§ 23lg-le 6 detailplaneeringule heakskiit.

Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 51 kehtestati Posti 4/6 (katastritunnus 42401:005:0007) kinnistu detailplaneering, mis planeeritava ala sihtotstarbe, ehitusõiguse jm reguleerimisel lähtus eesmärgist rajada kinnistule Jehoova Tunnistajate koguduse hoone. Otsuse kohaselt lähtuti mh järgmistest kaalutlustest. Detailplaneering ei ole vastuolus Loksa linna keskuse segahoonestusala senise hoonestusviisiga ning sellega ei kavandata niisugust tegevust, mis oleks vastuolus ümbruskonna kaubandushoonete ja elamukvartaliga. Kinnistu on Loksa linna omandis, kuid Loksa Linnavolikogu 05.03.2007 otsuse nr 27, millega otsustati osta Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduse Liidult kinnistu Tallinna 30, alusel teostatakse pärast detailplaneeringu kehtestamist kinnistute vahetus, sest sakraalhoone sobib Posti 4/6 kinnistule paremini kui linna peaväljakule Tallinna tänava äärde. Kuna planeeringualast erimeelsust ei suudetud menetluse käigus lahendada, oli tarvis Harju maavanema heakskiitu detailplaneeringule, mis ka saadi. Loksa Linnavalitsuse 07.11.2008 korraldusega nr 211 väljastati Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduse Liidule ehitusluba Posti 4/6 kogudusehoone ehitamiseks. 2. Valentina Verbova (haldusasi nr 3-08-2152) ja Oleg Gogin (haldusasi nr 3-08-2161) esitasid Tallinna Halduskohtule kaebused Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsuse tühistamiseks. Oleg Gogin viitas kaebeõiguse alusena

§ 26

lg-st 1 tulenevale iga isiku õigusele planeeringu kehtestamise vaidlustamiseks, kes leiab, et planeeringu kehtestamise otsus on õigusvastane. Tema väited planeeringu õigusvastasusest (kaebuses, määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 06.11.2008 määrusele ja kohtuistungil esitatu põhjal) olid järgmised: 1) Vastuolus

§ 20

lg-ga 2 ei teinud linnavalitsus kaebuse esitajale teatavaks oma seisukohta kaebuse esitaja vastuväidete suhtes detailplaneeringule; 2)

§ 23

lg 3 p 5 kohast järelevalvet detailplaneeringu üle, mis

§ 23

lg 1 kohaselt on maavanema pädevuses, teostas maasekretäri 03.09.2008 kirjast nähtuvalt maavanema asemel maasekretär, kellel selline pädevus puudub. Maavanemal ei ole õigust anda oma ülesandeid lihtvolikirjaga üle maasekretärile. Ka on kõnealune volikiri koostatud tagantjärgi, mitte 21.08.2008 vaid 30.10.2008, mil see maavalitsuse dokumendiregistris registreeriti. Volitus on vormistatud plangil nr 075738, maasekretäri 03.09.2008 kiri aga plangil nr 075045. Volitus ei ole registreeritud dokumendiregistris teema „volitused“ all; 3) Loksa Linnavolikogu 30.06.2005 määrusega nr 29 kinnitatud „Loksa linna ehitusmääruse“ § 2 lg 1 p 2 kohaselt on ajaleht, milles Loksa linn avaldab ametlikke teateid, maakondlik ajaleht Harjumaa ja Loksa linnaleht Loksa Elu. Neis väljaannetes ei ole vaidlusaluse detailplaneeringu algatamisest informeeritud. Samuti ei avaldatud ajalehes Harjumaa informatsiooni planeeringu 2

(16)3-08-2152 avaliku arutelu toimumise aja ja koha kohta. Ajaleht Harju Elu, milles teated avaldati (ja mille kohta kohus esialgse õiguskaitse menetluses leidis, et tegemist on ajalehe Harjumaa 2007. a alates muudetud nimega), ei ole samastatav ajalehega Harjumaa. Nimi on kriteerium, mille järgi ajalehti eristatakse; 4) Eraõiguslik isik (antud juhul Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduste Liit) ei tohtinuks

§ 10

lg 6 (tol hetkel kehtinud redaktsioonis) kohaselt olla detailplaneeringu koostamise tellija juhul, kui detailplaneeringu koostamine ei toimu vastavuses kehtestatud üldplaneeringuga. Detailplaneeringuga soovitakse muuta maaüksuse sihtotstarvet elamumaast sotsiaalmaaks. Kuigi detailplaneering on vastuolus üldplaneeringuga, ei sisalda detailplaneering üldplaneeringu muutmise ettepanekut; 5) Linnavolikogu otsus ei ole põhjendatud ega motiveeritud. Otsuses puuduvad faktilised asjaolud ja põhimotiivid, mis tingisid planeeringu kehtestamise, st Jehoova Tunnistajate Koguduste Liidu kogudusehoone ehitamise munitsipaalmaale. Jääb arusaamatuks, kuidas ja kus on võimalik viidatud dokumendiga tutvuda; 6) Detailplaneeringu eesmärgid, Loksa Linnavolikogu 28.03.2007 otsus nr 37, millega detailplaneering algatati, ja Loksa Linnavalitsuse 22.05.2008 korraldus nr 83, millega võeti detailplaneering vastu, on vastuolus seadusega. Munitsipaalomandis olevale maale kiriku ehitamine on vastuolus põhiseaduse §-ga 40, kuna riigikirikut ei ole olemas. Tegemist on ühe usu eelistamisega teistele. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 kohaselt ei kuulu omavalitsusüksuse pädevusse ega ülesannetesse kogudusehoone ehitamise planeerimine, ehitamine, haldamine ja usuühingu tegevuse korraldamine. Detailplaneeringu menetluse ajal oli kinnistu omanikuks Loksa linn. Et tulevikus võib linn kinnistu müüa, ei tekita temal õigust kirikut ehitada; 7) Linnavalitsuse 22.05.2008 korraldusega nr 83 linnavalitsuse 14.12.2007 korralduse nr 252 „Posti 4 detailplaneeringu vastuvõtmine“ kehtetuks tunnistamine ei ole põhjendatud. Kehtetuks tunnistamist põhjendati sellega, et detailplaneeringu (tookordsest) avalikust väljapanekust avalikkuse informeerimine ei olnud kooskõlas Loksa linna ehitusmäärusega. Detailplaneeringu avalikust väljapanekust avalikkuse informeerimine ei ole seotud korralduse nr 252 õiguspärasusega – see on toiming, mis teostatakse pärast detailplaneeringu vastuvõtmise otsuse tegemist nimetatud otsuse alusel. 3. Tallinna Halduskohtu 16.04.2009 määrusega (II kd tl 26-27) liideti kaebused ühte menetlusse haldusasjaks nr 3-08-2152. Tallinna Halduskohtu 13.05.2009 määrusega (II kd tl 78) võeti vastu Valentina Verbova kaebusest loobumine ja lõpetati haldusasja menetlus HKMS § 24 lg 1 p 2 alusel V. Verbova kaebuse osas. 4. Loksa Linnavolikogu vaidles kaebusele vastu. 1) Kaebuse esitaja 18.01.2008 vastuväitele ja ettepanekule Loksa Linnavalitsus kirjaliku vastust ei edastanud, küll aga selgitati omavalitsuse seisukohta 13.02.2008 toimunud detailplaneeringu avalikul arutelul, millest kaebuse esitajat teavitati 23.01.2008 kirjaga tähitult ja kus kaebaja osales. Tagamaks vastuvõetud detailplaneeringu õiguskindlust, kordas Loksa linn detailplaneeringu menetlust planeeringu avalikust väljapanekust alates. Teine avalik arutelu toimus 18.07.2008 (avalik väljapanek oli 06.06.2008-20.06.2008, millest teatati Harju Elus 30.05.2008). Uue avaliku väljapaneku juures esitati vastuväited uuesti ning Loksa Linnavalitsus vastas vastuväite esitajale 07.07.2008 kirjaga tähitult. Seega on linn täitnud

§ 20lg-s 2 sätestatud kohustust. 3

(16)3-08-2152 2) Harju maavanem on andnud detailplaneeringule heakskiidu oma 03.09.2008 kirjaga nr 2.113/1035. Harju maavanem on 21.08.2008 volikirjaga nr 1.1-4/33 volitanud maasekretär Leevi Laeveri teostama järelevalvet Loksa Linnavalitsuse 22.07.2008 kirjaga nr 7-2/167 maavanemale järelevalve teostamiseks ja heakskiidu saamiseks esitatud Posti 4 detailplaneeringu üle. TsÜS § 118 lg 1 järgi toimub volituse andmine esindatava poolt vastava tahteavalduse tegemisega esindajale või isikule. HMS ei sätesta haldusmenetluses volituse andmiseks erinorme, seega saab haldusmenetluses kohaldada TsÜS sätteid ning maavalitsuse töö korraldamiseks on maavanemal õigus volitada kolmandaid isikuid enda nimel toiminguid teostama, sh volitusi andes. Halduspraktikas annavad haldusorganid volitusi nii seaduses sätestatavat liiginimetust (nt korraldus, käskkiri) kandva haldusaktina kui ka volikirjana. Maavanema korralduse andmata jätmine maasekretäri volitamisel ei muuda volitamist kui toimingut tühiseks ega olematuks. Maavanema antav volitus on HMS § 51 lg 1 kohane haldusakt sõltumata oma vormist. 3) Loksa Linnavolikogu 30.06.2005 määruse nr 29 „Loksa linna ehitusmäärus“ § 2 lg 1 p 2 kohaselt on Loksa linna vastav ajaleht, milles linn avaldab oma ametlikke teateid, maakondlik ajaleht Harjumaa ning Loksa linna leht Loksa Elu. Vastustaja möönab, et detailplaneeringu menetlemise käigust informeerimisel ei lähtutud sõna-sõnalt linna ehitusmäärusest. Samas on avalikkust informeeritud kolmel korral teises maakonnalehes Sõnumitooja, millest saadud informatsiooni põhjal on planeeringumaterjalidest nähtuvalt nii avalikkus kui ka kaebuse esitaja olnud planeeringumenetluse erinevatest etappidest igati informeeritud, mille tõestuseks on vastuväidete ja ettepanekute esitamine detailplaneeringu avaliku väljapaneku ajal. Ajalehes Loksa Elu ei olnud detailplaneeringu algatamisest võimalik teatada, kuna nimetatud väljaanne sel ajal ei ilmunud. Loksa Linnavalitsus, tagamaks vastuvõetud detailplaneeringu õiguskindlust, kordas kõikidele kehtivatele seadustele vastavalt detailplaneeringu menetlust planeeringu avalikust väljapanekust alates. Informatsioon teise avaliku väljapaneku aja ja koha ning avaliku arutelu toimumise aja kohta ilmus ajalehes Harju Elu. 4) Posti 4/6 kinnistu asub generaalplaani kohaselt Loksa linna sektsioon- ja korterelamute kvartalis ning sotsiaalmaa sihtotstarbega kinnistu ei muuda üldplaneeringuga määratud maa juhtfunktsiooni. Sellest tulenevalt ei pidanud detailplaneeringu koostamise tellijaks ilmtingimata olema kohalik omavalitsus. Kuna üldplaneeringut ei muudetud, ei sisaldanud detailplaneering üldplaneeringu muutmise ettepanekut. 5) Detailplaneeringu kehtestamise otsuses on toodud põhimotiivid ja viidatud detailplaneeringule, mille seletuskirjas on planeeringulahendust põhjendatud. 6) Detailplaneeringu seletuskirja p 5 kohaselt on Posti tn 4 kinnistu omanik Loksa Linnavalitsus. Pärast detailplaneeringu kehtestamist teostati kinnistute vahetus selliselt, et Tallinna tn 30 kinnistu, mille omanikuks oli Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduse Liit, uueks omanikuks sai Loksa Linnavalitsus ning Posti tn 4 kinnistu uueks omanikuks sai Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduste Liit. Planeeringumaterjalide kohaselt on Loksa Linnavalitsus detailplaneeringu menetluse käigus kaalunud planeeritava maa-ala kinnisasja omaniku ja teiste huvitatud isikute ettepanekuid ning, arvestades planeeritava objekti funktsiooni, leidnud, et linnakeskme serval, rahulikus kõrvaltänavas asuva nurgapealse krundina sobib kinnistu planeeritava sakraalhoone asukohaks paremini kui linnakeskus, eksponeerides nii hoone arhitektuuri ja tõstes selliselt piirkonna arhitektuurset ilmet. 7) Loksa Linnavalitsuse 22.05.2008 korraldus nr 83, millega võeti planeering vastu, oli aluseks planeeringu uue avaliku väljapaneku korraldamisele. Uuest avalikust väljapanekust informeeriti ajalehes Harju Elu. Sellega sai täidetud

S eesmärk, milleks on avalikkuse teavitamine. Ku4

(16)3-08-2152 na Loksa linna ehitusmääruses nimetatud ajalehti ei eksisteerinud, siis ei saanud objektiivsetel asjaoludel ehitusmääruse nõudeid täita. 5. Kolmas isik Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduste Liit palus jätta kaebuse rahuldamata. Kolmas isik viitas sellele, et kooskõlas

§ 26

lg-ga 3 Loksa Linnavalitsuse 07.11.2008 korraldusega nr 221 väljastatud ehitusluba Posti 4/6 kogudusehoone ehitamiseks ei ole vaidlustatud. Kaebaja ei ole väitnud tema subjektiivsete õiguste rikkumist, mis oleks ehitusloa vaidlustamise eelduseks. 06.02.2009 väljastas Loksa Linnavalitsus kogudusehoonele kasutusloa. Jääb arusaamatuks, millist eesmärki soovib kaebuse esitaja selles olukorras kaebusega saavutada. 6. Regionaalminister leidis, et Harju maasekretäril puudus pädevus Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 51 kehtestatud Posti 4/6 kinnistu detailplaneeringu koostamise üle järelevalve teostamiseks ja Posti 4/6 kinnistu detailplaneeringu koostamise üle ei ole Harju maavanem järelevalvet teostanud. 1) Harju Maavalitsuse 03.09.2008 kirja nr 2.1-13/1035 näol ei ole tegemist maavanema seisukohaga.

§ 23

lg 1 p-st 2 tulenevalt on järelevalve teostajaks üldplaneeringute ja detailplaneeringute koostamise üle maavanem, mitte maavalitsus. Seetõttu ei ole võimalik vastava ülesande haldusorgani sisene delegeerimine (sama on leidnud ka Riigikohus lahendis nr 3-3-1-32-03, p 18). Seega oleks maavanema asemel saanud detailplaneeringu üle järelevalvet teostada teine isik vaid juhul, kui ta oleks määratud maavanema asendajaks. Maavanema asendamise kord on VVS § 86 lg 1 alusel kehtestatud regionaalministri 14.12.2006 määrusega nr 8 „Maavanema ajutise asendamise kord“. Korra kohaselt on maavanema asendaja määramine võimalik kahel viisil: 1) juhul, kui maavanem ei saa oma ülesandeid täita riigisisese teenistuslähetuse või muu ajutise takistuse tõttu, võib maavanem oma ülesanded panna maavalitsuse osakonnajuhatajale või maasekretärile (korra § 2 lg 3); 2) maavanema teenistussuhte peatumisel määrab maavanema asendaja regionaalminister (korra § 2 lg 2). Kohtu poolt edastatud materjalidest nähtuvalt ei olnud vaidlusaluse juhtumi puhul tegemist kummagi eespool nimetatud alusega. Seega puudus Harju maasekretäril pädevus Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 51 kehtestatud Posti 4/6 kinnistu detailplaneeringu koostamise üle järelevalve teostamiseks. 2) Tulenevalt asjaolust, et Loksa linnapea (Helle Lootsmann) on Harju maavanema (Värner Lootsmanni) abikaasa, on võimaliku huvide konflikti tõttu takistatud Harju maavanema järelevalve teostamine Loksa Linnavalitsuse ja Linnavolikogu tegevuse üle. Harju maavanem teatas 25.01.2007 kirjas regionaalministrile võimalikust huvide konfliktist järelevalve teostamisel. Lähtudes Harju maavanema esitatud informatsioonist, volitas regionaalminister korruptsioonivastase seaduse (KvS) § 25 lg 3 alusel 09.05.2007 käskkirjaga nr 16L Lääne-Viru maavanemat teostama järelevalvet Loksa Linnavalitsuse ja Linnavolikogu üksikaktide üle. Ka Loksa linna detailplaneeringu koostamise üle järelevalve teostamisel oli maavanem samasuguses situatsioonis, nagu Loksa Linnavalitsuse ja Linnavolikogu üksikaktide üle järelevalve teostamisel. Kuna antud juhul ei pidanud maavanem teostama järelevalvet Loksa Linnavolikogu üksikakti üle, vaid üksikakti andmisele eelnenud tegevuse (planeeringu koostamise) üle, siis ei laienenud regionaalministri 09.05.2007 käskkirjaga nr 16L antud volitus vaidlusaluse detailplaneeringu koostamise menetluse üle järelevalve teostamisele. Et aga olukord sisuliselt ei erinenud Loksa Linnavalitsuse ja Linnavolikogu üksikaktide üle järelevalve teostamisest, pidi maavanem tulenevalt KvS § 25 lg-st 3 võimalikust huvide konfliktist teavitama regionaalministrit, kes oleks määranud järelevalve teostamiseks teise ametiisiku.

§ 23

lg-st 2 tuleneb, et teatud juhtudel (kui detailplaneering ei ole koostatud vastavuses üldplaneeringuga või kui kõigi avaliku väljapaneku käigus esitatud vastuväidetega ei ole arvestatud) on maavanem kohustatud teostama järelevalvet detailplaneeringu koostamise üle. Sellele kohustusele vastandub antud juhul KvS § 25 lg-st 3 ametiisikule tulenev kohustus taandada end otsuse tegemisest ja teatada huvide konfliktist oma vahetule ülemusele, 5

(16)3-08-2152 kes peab otsuse tegemiseks määrama teise ametiisiku. Olukord, kus maavanem teostab järelevalvet linnavalitsuse või linnavolikogu tegevuse üle, olles samal ajal järelevalvealuse linna linnapea abikaasa, on vaadeldav võimaliku huvide konfliktina KvS § 25 lg 1 tähenduses, mille kohaselt on huvide konfliktiga tegemist juhul, kui ametiisik peab tegema oma töö- või teenistuskohustuste raames otsuse või osalema sellise otsuse tegemises, mis oluliselt mõjutab tema enda, tema lähisugulaste või -hõimlaste majandushuve. KvS § 25 lg 3 sätestab, et ametiisik, kelle pädevuses on teha sama paragrahvi lg-s 1 nimetatud otsuseid ainuisikuliselt, on kohustatud ennast otsuse tegemisest taandama ning teatama huvide konfliktist oma vahetule ülemusele, kes peab otsuse tegemiseks määrama teise ametiisiku. KvS § 4 lg 2 p 11 kohaselt on maavanem ametiisikuks KvS tähenduses. VVS § 66 lg-st 3 ja § 84 p-st 3 tulenevalt on maavanema vahetuks ülemuseks regionaalminister. Seega oli antud juhul teise ametiisiku määramise pädevus regionaalministril ning alus teise ametiisiku volitamiseks on sätestatud KvS § 25 lg-s
  2. Harju maavanem selgitas järelevalve teostamise asjaolusid järgmiselt. 1) Alusetu on väide, nagu oleks volikiri vormistatud tagantjärgi. Harju Maavalitsuse veebilehelt polegi näha volikirjade tekste ega registreerimisandmeid. Dokumendisarjale „Volikirjad“ on kehtestatud avaliku teabe seaduse § 12 lg 42 ja § 35 lg 1 p 11 kohaselt juurdepääsupiirang. Kaebaja arvamus, nagu peaks maavalitsuse dokumendiplankide numeratsioon olema seotud plangil oleva kuupäevaga, on meelevaldne. Planke antakse välja struktuuriüksuste kaupa, samas ei ole ametnikel kohustust kasutada planke järjest ega jälgida teiste struktuuriüksuste kasutatavate plankide numeratsiooni. 2) Regionaalminister on andnud mitmeid käskkirju, millega on delegeerinud Harju maavanema järelevalve pädevust Loksa linna õigusaktide üle Lääne-Viru maavanemale. Sellest nähtub, et regionaalminister on pidanud järelevalve teostamist maavanem V. Lootsmanni poolt komplitseerituks ning huvidekonflikti kätkevaks. Kuna ametiisikute asendamist huvide võimaliku konflikti korral ei ole seadusandlikult piisavalt ja ühemõtteliselt reguleeritud, on antud küsimuses koostanud Harju Maavalitsusele memorandumi ka advokaadibüroo Raidla & Partnerid, kus leitakse, et huvidekonflikti tekkimisel tuleb eelistatult kohaldada maavanema ajutise asendamise korra § 2 lg-t 1, st maavanema vastavaid ülesandeid saab järelevalve teostamisel ellu viia maasekretär või osakonnajuhataja, samas seatakse kahtluse alla regionaalministri järelevalvepädevuse delegeerimise käskkirjade õiguspärasus. 3) Kuigi maavanem ei sekkunud planeeringu üle järelevalve teostamise käiku, ei olnud ta järelevalvemenetluse lõppemisel ning selle vormistamise ajal teenistusülesannetest eemal ning tema asendaja määramiseks ei olnud VVS kohaselt alust. Seetõttu volitas ta huvidekonflikti tegeliku või näilise tekkimise võimaluse välistamiseks teostama vajalikud toimingud (st ametnike ettevalmistatud ja teostatud järelevalvemenetluse tulemusi kokku võtvale kirjale alla kirjutama) maasekretäri. Tulenevalt hea halduse tavast ja HMS § 8 lg-st 2 oli maavanem selleks õigustatud. 4) Maasekretäri poolt volikirja alusel allkirjastatud Harju Maavalitsuse 03.09.2008 kiri polnud haldusakt, vaid menetlustoiming (siduva iseloomuga kooskõlastus – vt Riigikohtu 19.04.2007 otsuse nr 3-3-1-12-07, p 19).

-s on maavanema ja kohaliku omavalitsuse õiguslik vahekord eelkõige haldusesisene ja seetõttu ei ole maavanema poolt antava kooskõlastuse kui menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine üldjuhul võimalik (vt Riigikohtu 19.05.2008 otsuse nr 3-3-161-07). Seetõttu, isegi kui peaks selguma, et maavanem ei saa huvikonflikti välistamiseks järelevalvemenetlust oma ametiülesannete täitmise ajal delegeerida, ei ole 03.09.2008 kirja allkirjastamine maasekretäri poolt õigusvastane. Kuna maavalitsuse kirja näol polnud tegemist haldusaktiga, polnud ka järelevalve teostamiseks volituse andmine haldusakt, vaid õiguse üleandmine, 6

(16)3-08-2152 mille eesmärk on haldusesiseste suhete korraldamine ning selles kontekstis sisuliselt samastatav maavanema poolt volituse andmisega nt kohtumenetluses osalemiseks või lepingu sõlmimiseks. 5) Regionaalministri viide Riigikohtu 04.04.2003 otsusele nr 3-3-1-32-03 ei ole asjakohane, kuna kõnealusel juhul ei delegeerinud maavanem enda volitusi maasekretärile, vaid väljastas maasekretärile volikirja, mille alusel tegutses maasekretär planeeringujärelevalvet teostades maavanema nimel, tekitades, muutes ja lõpetades oma toimingutega õigussuhteid maavanemale. 6) Detailplaneeringu esmakordse vastuvõtmise järgselt teostati planeeringujärelevalve Harju maavanema 29.04.2008 kirjaga nr 2.1-13/1035, mille allkirjastas sel ajal maavanema ülesandeid täitnud maasekretär Leevi Laever. Et maasekretär oli konkreetsete tehioludega täpselt kursis, pidas maavanem kohaseks 21.08.2008 volikirja väljastada ka põhjusel, et asjaoludega täpselt kursis olev maasekretär saaks planeeringujärelevalve lõpule viia. 7) Osundamine regionaalministri 14.12.2006 määrusega nr 8 kehtestatud maavanema ajutise asendamise korra §-le 2 on sisutu. Samas oli korra § 2 lg 3 põhimõttest johtuvalt maavanema ülesannete ajutine andmine Harju Maavalitsuse ametnikule õiguslikult põhjendatud. 8) Regionaalministri 09.05.2007 käskkirja nr 16L kohta on Tallinna Halduskohus 19.03.2009 otsuses haldusasjas nr 3-09-51 leidnud, et regionaalministril puudus seaduslik alus volitada Lääne-Viru maavanemat teostama järelevalvet Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide üle ning isegi huvide võimaliku konflikti korral ei saa järelevalve teostajaks olla teine maavanem. Halduskohus ei nõustunud regionaalministri seisukohaga, nagu ei oleks maavanema huvide konflikti ohu korral õigustatud järelevalvepädevuse delegeerimine mõnele Harju Maavalitsuse ametnikule. 8. Tallinna Halduskohtu 03.07.2009 otsusega rahuldati O. Gogini kaebus ja tühistati Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsus nr 51. O. Gogini kasuks mõisteti Loksa Linnavolikogult välja menetluskulud 280 krooni (80 krooni riigilõiv ja 200 krooni sõidukulu). Põhjendused: 1) Haldusorganiks HMS § 8 lg 1 mõttes, kelle pädevuses on detailplaneeringu üle järelevalve teostamine ja detailplaneeringule heakskiidu andmine, on

§ 23lg 1 p-st 2 ja lg-st 6 tulenevalt maavanem, mitte maavalitsus.

Oma pädevuses olevat küsimust saab maavanem muule haldusorganile üle anda vaid juhul, kui see võimalus on ette nähtud seadusega, millega talle see ülesanne pandi. Sellist võimalust aga seadus ette ei näe; 2) Maavanem ei saa maasekretärile maavanema pädevuses oleva küsimuse lahendamist delegeerida ka HMS § 8 lg 2 alusel, mis võimaldab määrata haldusorgani nimel tegutsevad isikud haldusorganisiseselt, sest pädevaks haldusorganiks on maavanem, mitte maavalitsus; 3) Isegi kui pidada võimalikuks, et maavanema asemel teostab järelevalvet isik, kes on määratud maavanema asendajaks, siis käesoleval juhul sellise olukorraga tegemist ei olnud. Maavanema asendamisega on tegemist juhul, kui maavanem teenistuslähetuse või muu ajutise takistuse tõttu ei saa ametiülesandeid täita või kui tema teenistussuhe on peatunud. Maavanema asemel muud isikut maavanema ülesannete täitmiseks määrata ei ole võimalik ajal, mil maavanem ise täidab maavanema ülesandeid; 4) Maavanem seletas, et delegeeris ülesanded maasekretärile põhjusel, et välistada huvide konflikti. Selline otsustus on vastuolus KvS § 25 lg-ga 3, mille kohaselt tuleb ametiisikul huvide konfliktist teatada vahetule ülemusele, kelle pädevuses on ülesande täitmiseks teise ametiisiku määramine. VVS § 86 lg 1 alusel kehtestatud korra kohaselt otsustatakse maavanema asendami7

(16)3-08-2152 ne regionaalministri käskkirjaga. Antud juhul ei ole sellist käskkirja vormistatud, kuna maavanem ei pöördunud küsimuse lahendamiseks regionaalministri poole, kuigi oleks seda pidanud tegema; 5) Vaidlust ei ole selles, et antud juhul oli maavanema järelevalve detailplaneeringu üle kohustuslik. Kuna maavanem kohustuslikku järelevalvet ei teostanud, ei saanud kohalik omavalitsus planeeringut õiguspäraselt kehtestada (vt ka Riigikohtu 22.09.2008 otsus nr 3-3-1-30-08, p 16). Tegemist ei ole väheolulise menetlusveaga HMS § 58 mõttes, sest menetlusviga võis viia ebaõige otsuseni. Seetõttu tuleb vaidlustatud haldusakt tühistada ja kaebus rahuldada ning muid (kaebuse) väiteid ei ole vaja analüüsida. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 9. Loksa Linnavolikogu apellatsioonkaebuses taotletakse halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega jäetakse kaebus rahuldamata. Apellandi väited: 1) Loksa Linnavolikogul puudus alus kahelda järelevalve teostanud ametniku allkirjaõiguses. Maasekretäril nagu teistelgi maavalitsuse ametnikel on õigus asendada maavanemat, kui selleks on regionaalminister oma käskkirja andnud. Kui maavalitsuse kirjaplangilt nähtub, et maavanemat keegi asendab, puudub kirja adressaadil alus ja vajadus kirjast nähtuvalt maavanema ülesandeid täitva isiku volitusi tõendavat dokumenti nõuda; 2) Regionaalminister rikkus hea halduse tava, kui jättis teatavaks saanud materjalid edastamata Lääne-Viru maavanemale, kes regionaalministri arvates pidanuks järelevalvet teostama. Regionaalminister sai Harju Maavalitsuse plangil 03.09.2008 vormistatud kirjaga nr 2.1-13/1035 teostatud järelevalvest teadlikuks hiljemalt 20.02.2009, mil kohus palus ministrilt asjas arvamust. Seega oli ministril võimalus asja sekkuda ning suunata järelevalve otsustamiseks Lääne-Viru maavanemale või teavitada Harju maavanemat vajadusest edastada materjalid Lääne-Viru maavanemale. Regionaalminister ei astunud samme küsimuse õiguspäraseks lahendamiseks vaatamata sedastatud pädevuse ületamisele ning huvidekonflikti võimalusele; 3) Detailplaneeringu üle ei teosta järelevalvet maavanem isiklikult, vaid maavanem kui haldusorgan. VVS § 85 lg 1 kohaselt on maavalitsus maavanemat teenindav ja maavanema juhtimisel töötav valitsusasutus. Puudub mõistlik alus tõlgendada, et maavanem ei saanud konkreetset oma pädevuses olevat küsimust HMS § 8 lg 2 kohaselt maasekretärile delegeerida.

§ 23

lg 1 pst 2 ja lg-st 6 tulenevat detailplaneeringu üle järelevalvet teostava organina tuleb mõista ka maavanema nimel tegutsevat, selleks maavanemalt volitused ja pädevuse saanud isikut. Maavanema järelevalvemenetluse tulemusel vormistatud otsus oleks kohalikule omavalitsusele kehtiv isegi juhul, kui selle haldusorgani siseselt allkirjastanud ametnik oleks oma pädevust ületanud; 4) Käesolevaks ajaks on detailplaneeringu järelevalvet ning heakskiitu pädeva isiku poolt korratud. Loksa Linnavalitsusse saabus Harju Maavalitsuse plangil 21.07.2009 kiri nr 2.1-13/1035, mille on allkirjastanud Harju Maavalitsuse õigusosakonna juhataja Eino Tamm Harju maavanema ülesannetes, kelle volitused tulenevad regionaalministri 20.07.2009 käskkirjast nr 42pl. Kirjas korratakse üle Harju Maavalitsuse 03.09.2008 kirjas nr 2.1-13/1035 Posti tn 4 detailplaneeringu üle teostatud järelevalve seisukohad ning ka lõppjäreldus, milles antakse detailplaneeringule heakskiit; 5) Kohtu poolt detailplaneeringu kehtestamise otsuse tühistamise põhjendused taanduvad sellele, et maavanema pädevus detailplaneeringu järelevalve teostamisel ei ole üleantav volikirja alusel 8

(16)3-08-2152 (maavanem oleks pidanud pöörduma regionaalministri poole), mistõttu maasekretäri teostatud järelevalvet ei oleks tohtinud detailplaneeringu kehtestamisel arvesse võtta. Seega ainsaks puuduseks, mida heidetakse otsusele nr 51 ette, on menetlusnormi rikkumine. Kaebuse esitaja on esitanud populaarkaebuse

§ 26lg 1 mõistes.

Populaarkaebuse esitamisel ei saa avalik huvi seisneda ainuüksi menetlusnormide ranges järgimises juhul, kui sisuline kaalutlusotsus on vastu võetud kõiki huvisid arvesse võttes. Riigikohtu praktikas tunnustatakse populaarkaebuste põhjendustes nt sellist asjaolu nagu liikluskoormuse suurenemine, müra, heitgaasid jms, mis muudab elanike elukeskkonna halvemaks. Kui kaebaja ei suuda menetluse käigus osundada asjaoludele, mis veenvalt kinnitaks planeeringu kehtestamise mõju avalikkuse õigustele ja vabadustele ega ka muu põhjendatud huvi olemasolule otsuse vaidlustamiseks, ei loeta menetlusnormide rikkumist selliseks rikkumiseks, mis iseseisvalt tingiks planeeringu kehtestamise otsuse tühistamise (vt nt Riigikohtu 24.05.2009 otsus nr 33-1-29-10). Riigikohtu 10.11.2009 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-84-08 leiti: „Ka populaarkaebuse korral peab kaebaja juhinduma HKMS § 10 lg 1 punkti 4 ning lg 3 punkti 3 nõuetest, st välja tooma vaidlustatava haldusakti väidetava õigusvastasuse alused, osutades sealhulgas õigusvastaselt kahjustatud avalikule huvile. /---/ Akti vaidlustamine populaarkaebuse vormis ebapiisava põhjendamise või kaalutlusõiguse väärkasutamise motiivil eeldab eelkõige, et esineks õiguslik situatsioon, mis tingib vajaduse kaaluda erinevaid avalikke huve. Kaalumise nõuded, sealhulgas kaalumise kriteeriumid, võivad tuleneda seadusest või olla täpselt piiritlemata. Sellest sõltumata peab populaarkaebuse esitaja kaebuses osutama, milliste avalike huvide kaalumiskohustust pole haldusorgan nõuetekohaselt täitnud. Kohtumenetluse käigus ei saa kohus pädevuse piiridest väljumata omal algatusel asuda kujundama ja seejärel hindama akti andmise võimalikke kaalutlusi. Tuleb silmas pidada, et ka uurimisprintsiibi rakendamine populaarkaebuse korral ei välista kohtu seotust kaebuse aluse ja esemega tervikuna.“ Seejuures oleks halduskohus pidanud otsuse nr 51 tühistamisel arvestama ka üldiste HMS §-st 67 tulenevate haldusakti kehtetuks tunnistamise põhimõtetega, mh isikute usaldusega, et haldusakt jääb kehtima, avaliku huviga ning kaebaja huviga, et haldusakt tunnistataks kehtetuks. HMS § 67 lg 2 kohaselt ei tohi tunnistada haldusakti kehtetuks isiku kahjuks, kui isik on haldusakti kehtima jäämist usaldades kasutanud ära haldusakti alusel saadud vara, teinud tehingu oma vara käsutamiseks või on muul viisil muutnud oma elukorraldust ja tema huvi haldusakti kehtima jäämiseks kaalub üles avaliku huvi haldusakti kehtetuks tunnistamiseks. Kui ülekaalukast avalikust huvist tulenevalt tunnistatakse haldusakt isiku kahjuks kehtetuks, hüvitatakse isikule varaline kahju, mis tal haldusakti kehtima jäämise usaldamise tõttu on tekkinud või kindlasti tekib (HMS § 67 lg 3). Käesoleval juhul ei kaalu huvi menetlusnormi täpse järgimise vastu kinnistu omaniku huvi, et tema poolt juba püstitatud ehitis jääb seisma, samuti avalikkuse huvi, kes kavatseb religioossetel eesmärkidel hoonet kasutada. Otsuse nr 51 tühistamine viiks vaid selleni, et apellant oleks kohustatud hüvitama kinnistu omanikule ehitise ehitamise ja lammutamisega seotud kulud, kusjuures apellandi süü menetlusnormi rikkumises puudus, kuna ta ei pidanud kahtlema maasekretäri allkirjastatud õigusakti õiguspärasuses. Analoogiliselt puudus apellandil alus kahelda regionaalministri tegevuse õiguspärasuses ning selles, kas detailplaneeringu materjalide üleandmise protsess ühelt maavanemalt teisele oleks pidanud kulgema teistmoodi. Samuti polnud apellant pädev hindama, kas volituste andmine maavanema poolt maasekretärile on lubatud – apellant juhindus heas usus sellest, et maavanem on võimeline korraldama maavalitsuse tööd ja asutusesiseseid ülesandeid ja pädevust VVS-i järgides. Väite puhul, et apellant juhindus sellest, et maasekretär tegutseb volituste piires, ei ole tegemist uue asjaoluga TsMS § 633 lg 5 mõistes, nagu ekslikult leiab kaebuse esitaja vastuses apellatsioonkaebusele; 9

(16)3-08-2152 6) Seega alused otsuse nr 51 tühistamiseks käesolevas haldusasjas puudusid, olenemata sellest, kas menetlusnorme detailplaneeringu menetlemisel rikuti või mitte. Kohalik omavalitsus on piisava detailsusega teostanud kaalutlusõigust ning leidnud, et planeeritav hoone sobib keskkonda, selle ehitamisega paraneb oluliselt ümbruskonna miljöö (mahapõlenud, asotsiaalide poolt kasutatava ehitise asemele ehitati uus modernne hoone) ning avalikud huvid oleks parimal võimalikul viisil kaitstud just juhul, kui kesklinnas asub viisakas religioosse asutuse hoone pooleldi lagunenud ehitise asemel. See nähtub ka apellatsioonkaebusele lisatud Harju maavanema 21.07.2009 heakskiidust.
  1. Oleg Gogin palub apellatsioonkaebus rahuldamata jätta. 1) Apellandi apellatsioonkaebuses on esitatud uus asjaolu, et Loksa Linnavolikogul puudus alus kahelda teostatud järelevalve allkirjastanud ametniku allkirjaõiguses. Kuna apellant ei ole esitanud TsMS § 633 lg 5 kohaselt põhjust, miks ta jättis selle asjaolu halduskohtus esitamata, tuleb see asjaolu jätta arvestamata. Apellandi see väide on ka asjakohatu, kuna haldusakti õiguspärasus ei sõltu sellest, mida arvas linnavolikogu maasekretäri kirja kohta hetkel, kui tegi otsuse. 2) Asjakohatu on apellandi väide hea halduse tava rikkumisest regionaalministri poolt. Kaebus ei ole seotud regionaalministri tegevusega. 3) Õige on halduskohtu seisukoht, et seadusega ei ole maavanemale antud õigust määrata endale asendajat järelevalve teostamiseks. Vastavalt Vabariigi Valitsuse seadusele on selline õigus regionaalministril, kes aga ei ole maavanema asendajat määranud. Seega halduskohus tegi õige järelduse, et maasekretäri kiri ei ole maavanema järelevalve. 4) Asjakohatu on apellandi esitatud uus tõend – Harju Maavalitsuse õigusosakonna juhataja E. Tamme Harju maavanema ülesannetes 21.07.2009 kiri nr 2.1-13/
  2. See kiri on õigusvastane, kuna maavanemal puudub pädevus teostada järelevalvet detailplaneeringu üle, mille menetlus on lõppenud kuid tagasi ja mille kohta Loksa Linnavolikogu tegi 23.10.2008 kehtestamise otsuse. On ilmselge, et uus järelevalve on tehtud eesmärgil tekitada kunstlik tõend järelevalve teostamise kohta. Sellise kirja kohtule esitamine on äärmiselt kohatu.
  3. Regionaalminister jääb Tallinna Halduskohtule esitatud seisukohtade juurde ja märgib, et apellatsioonkaebuses toodud etteheide hea halduse tava rikkumisest regionaalministri poolt on alusetu ja asjassepuutumatu. Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 51 oli planeeringu koostamise menetlus lõpule viidud, mistõttu teisel maavanemal ei oleks olnud õigust teostada

alusel järelevalvet detailplaneeringu kehtestamise menetluse üle. Seega regionaalministril, saades 20.02.2009 teada Harju maasekretäri poolt teostatud järelevalvest, puudus võimalus ja vajadus materjalide suunamiseks Lääne-Viru maavanemale.

§ 23

lg 1 p 2 kohaselt peab maavanem teostama järelevalvet detailplaneeringu koostamise üle enne detailplaneeringu kehtestamist. Kuna maavanema järelevalve eesmärk on tagada detailplaneeringu kehtestamise õiguspärasus, ei oleks teise maavanema poolt pärast detailplaneeringu kehtestamist läbi viidav järelevalve saanud tagasiulatuvalt mõjutada Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsuse nr 51 õiguspärasust. Lisaks tuleb arvestada, et Posti 4/6 kinnistu detailplaneeringu kehtestamise õiguspärasuse kontrollimiseks oli juba alustatud kohtumenetlus, mistõttu ei olnud regionaalministri poolne puudustele tähelepanu juhtimine vajalik. 12. Harju maavanem toetab apellatsioonkaebuse nõuet ning nõustub apellatsioonkaebuses esitatud seisukohaga, et Harju maavanemal oli õigus oma pädevust järelevalve teostamisel maasekretärile delegeerida, samuti seisukohaga, et käesolevaks ajaks on detailplaneeringu järelevalvet 10

(16)3-08-2152 ning heakskiitu pädeva isiku poolt korratud. Harju maavanem jääb halduskohtus kaebuse ja regionaalministri seisukoha suhtes antud arvamuste juurde. 13. Kolmas isik Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduste Liit ei ole Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse suhtes seisukohta esitanud. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 14.

§ 23

lg 1 p-st 2 tulenevalt teostatab enne detail- või üldplaneeringu kehtestamist nende planeeringute koostamise üle selles paragrahvis sätestatud korras järelevalvet maavanem. Vaidlus puudub selles, et Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 51 kehtestatud planeeringu puhul ei esinenud

§ 23

lg-s 2 sätestatud asjaolusid, mil planeering selles paragrahvis sätestatud järelevalvele ei allu, ning tegemist oli olukorraga, kus maavanemal järelevalve teostajana sama paragrahvi lg 3 p 5 kohaselt tuli ära kuulata planeeringu avalikul väljapanekul kirjalikud vastuväited esitanud isikud ning planeeringu koostamist korraldav kohalik omavalitsus ja esitada seisukoht vastuväidete kohta, mida planeeringu koostamisel ei arvestatud. 15.

§ 23

lg 6 sätestab, et järelevalve teostaja annab planeeringule oma heakskiidu pärast järelevalve käigus esitatud nõuete täitmist ja sama paragrahvi lg 3 p-s 5 nimetatud vastuväidete suhtes kokkuleppe saavutamist või nende kohta seisukoha andmist ning teeb maavanemale või kohalikule omavalitsusele ettepaneku planeeringu kehtestamiseks. Menetlusosalised vaidlevad esiteks selle üle, kas Harju maasekretär Leevi Laeveri 03.09.2008 kirja nr 2.1-13/1035 saab käsitada planeeringu

§ 23lg 6 kohaselt antud maavanema heakskiiduna.

16. Käesolevas haldusasjas on ringkonnakohus esialgse õiguskaitse kohaldamise küsimuses V. Verbova ja O. Gogini määruskaebuste alusel 06.02.2009 tehtud määrustes (vastavalt nr 3-082152 ja 3-08-2161) leidnud, et haldusorganiks HMS § 8 lg 1 mõttes, kelle pädevuses on detailplaneeringu üle järelevalve teostamine ja detailplaneeringule heakskiidu andmine, on

§ 23

lg 1 p-st 2 ja lg-st 6 tulenevalt maavanem, sest viidatud sätted omistavad nende ülesannete lahendamise pädevuse just maavanemale. Selle seisukoha juurde jääb ringkonnakohus ka käesolevas otsuses. Ehkki on lubatav, et mõningaid

§-s 23 reguleeritud järelevalvega hõlmatud menetlustoiminguid viib maavanema asemel läbi muu maavalitsuse ametnik, peab

§ 23

lg 6 lõpliku otsustuse seisukohavõtus planeeringu suhtes esitatud vastuväidete ning planeeringu heakskiitmise suhtes langetama maavanem. 17. Haldusorgan ei saa seaduse kohaselt tema pädevuses oleva küsimuse lahendamist volitada muule haldusorganile, kui sellist edasivolitamise võimalust seadus otseselt ette ei näe. See oleks otseses vastuolus seadusega määratud pädevusjaotusega.

ega ükski teine seadus

§ 23lg-s 6 nimetatud maavanema ülesande edasi volitamise võimalust ette ei näe.

Seega jääb ringkonnakohus oma 06.02.2009 määrustes väljendatud seisukoha juurde, et maavanem ei saanud planeeringu heakskiitmise otsuse langetamist delegeerida maasekretärile. 18. Harju maavanem on käesolevas kohtumenetluses väitnud, et planeeringu heakskiitmise Harju maasekretärile volitamise õiguslikuks aluseks oli HMS § 8 lg 2, mis võimaldab määrata haldusorgani nimel tegutsevad isikud haldusorganisiseselt. Maavanem seletas, et maasekretär tegutses planeeringu heakskiitmisel 03.09.2008 kirjaga nr 2.1-13/1035 maavanema nimel. HMS § 8 lg 2 sätestab: „Haldusorganisiseselt määratakse isikud, kes tegutsevad haldusmenetluses haldusorgani nimel, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti.“ 11

(16)3-08-2152 Ringkonnakohus on käesolevas asjas V. Verbova määruskaebuse alusel oma 06.02.2009 tehtud määruses nr 3-08-2152 väljendanud järgmist seisukohta. Maavanem ei saa maasekretärile maavanema pädevuses oleva küsimuse lahendamist delegeerida ka HMS § 8 lg 2 kohaselt, mis võimaldab määrata haldusorgani nimel tegutsevad isikud haldusorganisiseselt. Maavanem võiks volitada maasekretäri vm maavalitsuse koosseisus olevat isikut detailplaneeringu üle järelevalvet teostama ja detailplaneeringule heakskiidu andmist otsustama juhul, kui nende küsimuste lahendamise pädevus oleks maavalitsusel, mitte maavanemal. Kuna antud juhul on seaduse kohaselt nende küsimuste lahendamiseks pädev haldusorgan maavanem, mitte maavalitsus, ei saa nende küsimuste lahendamise pädevuse delegeerimise puhul maasekretärile olla juttu haldusorgani sisepädevuse delegeerimisest. Ringkonnakohus täpsustab, et Harju maavanemana ametisse määratud isiku asemel võib Harju maavanema nimel (seega sisepädevuse alusel) tegutseda siiski ka muu isik. 07.05.2010 otsuses haldusasjas nr 3-09-51 (p 10) on ringkonnakohus rõhutanud, et maavanemast kui monokraatsest haldusorganist tuleb eristada selle haldusorgani ametikandjaks olevat füüsilist isikut. Millisel füüsilisel isikul on haldusorgani nimel õigus tegutseda, on haldusorgani sisepädevuse küsimus. Et õigusaktidega sätestatud korras pannakse Harju maavanema ametisse nimetatud isiku ametikohustused muule isikule, ei tähenda seetõttu veel seadusega määratud pädevusjaotuse muutmist. Järgnevalt kontrollib ringkonnakohus, kas Harju maasekretär võib planeeringu heakskiitmisel 03.09.2008 olla toiminud maavanema asendaja või kohusetäitjana. 19. Maavanema asendamist reguleerib VVS § 86 lg 1 alusel regionaalministri 14.12.2006 määrusega nr 8 kehtestatud „Maavanema ajutise asendamise kord“. Menetlusosaliste vahel puudub vaidlus, et käesoleval juhul ei olnud see kord maavanema ülesannete maasekretärile panemise aluseks. VVS § 86 lg 3 kohaselt on regionaalminister pädev oma käskkirjaga nimetama samas lõikes loetletud juhtudel (maavanema ametikoht on vaba või maavanem ei saa oma ülesandeid täita püsivtakistuse tõttu) maavanema kohusetäitja. Harju maavanema vaadeldavat ülesannet ei ole Harju maasekretärile pannud regionaalminister. Samal põhjusel ei ole käesoleval juhul kohaldatav KvS § 25 lg 3, mis sätestab, et ametiisik, kelle pädevuses on teha sama paragrahvi lg-s 1 nimetatud otsuseid ainuisikuliselt, on kohustatud ennast sellise otsuse tegemisest taandama ning teatama huvide konfliktist oma vahetule ülemusele, kes peab otsuse tegemiseks määrama teise ametiisiku – regionaalminister kui Harju maavanema „vahetu ülemus“ selle sätte mõttes ei ole määranud Harju maasekretäri vaadeldava detailplaneeringu üle järelevalvet teostama. VVS § 86 lg 5 nõuab, et dokumentide allakirjutamisel lisab maavanemat asendav isik oma ametinimetusele sõnad "maavanema ülesannetes", sama paragrahvi lg 3 kohaselt kirjutab maavanema kohustusi täitev isik alla maavanema kohusetäitjana. Harju maasekretär 03.09.2008 kirja nr 2.1-13/1035 eeltoodud viisidel allkirjastanud ei ole, mis näitab, et ka maasekretär ise ei käsitlenud end planeeringule heakskiidu andmisel maavanema nimel tegutseva asendaja või kohusetäitjana. Selle poolest erineb olukord antud planeeringu koostamise suhtes esmakordselt järelevalve teostamisest, mil Loksa Linnavalitsuse poolt 18.02.2008 kirjaga nr 7-2/48 edastatud detailplaneeringule anti heakskiit 29.04.2008 kirjaga nr 2.1-13k/1035 (I kd tl 71-72, 225-228), mille Harju maasekretär L. Laever allkirjastas kui „maasekretär maavanema ülesannetes“. Ka Harju maavanema 21.08.2008 „volikirjana“ (I kd tl 24) pealkirjastatud dokumendi sõnastusest ei nähtu, et maasekretärile antakse volitus maavanema esindamiseks (nagu antakse tavapäraselt volitus haldusorgani nimel lepingute sõlmimiseks või haldusorgani kohtumenetluses esindamiseks). Seega viitavad ka maavanema ja maasekretäri vormistatud dokumendid sellele, et maavanem andis oma ülesanded üle teisele haldusorganile – maasekretärile. 12
(16)3-08-2152 Seega pole põhjendatud Harju maavanema väide, et maasekretär tegutses planeeringu heakskiitmisel 03.09.2008 Harju maavanema nimel, ja viide HMS § 8 lg-le
  1. Planeeringu heakskiitmine Harju maasekretäri 03.09.2008 kirjaga nr 2.1-13/1035 pole omistatav Harju maavanemale.
  2. Apellatsioonimenetluses viitavad Loksa Linnavolikogu ja Harju maavanem sellele, et detailplaneeringule on vahepeal uuesti antud heakskiit ja seda maavanema nimel – Harju Maavalitsuse õigusosakonna juhataja „maavanema ülesannetes“ Eino Tamme (kelle volitused heakskiidu andmiseks tulenevad regionaalministri 20.07.2009 käskkirjast nr 42pl, mille kohaselt on E. Tammele pandud Harju maavanema ülesanded alates 13.07.2009 kuni maavanem V. Lootsmanni haiguslehelt naasmiseni) 21.07.2009 kirjaga nr 2.1-13/1035 (II kd tl 156-157) on viitega

§ 23lg-le 6 antud uuesti heakskiit Posti tn 4/6 detailplaneeringule.

Allakirjutanu märgib, et nõustub täiel määral Harju maasekretäri 03.09.2008 kirjas nr 2.1-13/1035 toodud motiividega. Ringkonnakohtu arvates ei asenda viidatud 21.07.2009 kiri nr 2.1-13/1035 enne planeeringu kehtestamist puudunud maavanema heakskiitu planeeringule. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud andmise ajal kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Haldusakti kooskõla andmise ajal kehtinud õigusega eeldab, et andmise aja faktiliste ja õiguslike asjaolude kohaselt olid täidetud sellise haldusakti andmise eeldused andmise ajal kehtivas õiguses. 21. Eeltoodud põhjustel oli detailplaneeringu kehtestamine Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsusega nr 51 vastuolus

§ 24

lg-ga 3, mis sätestab, et detailplaneeringu, mille koostamise üle ei teostata järelevalvet, või maavanema poolt järelevalve käigus heakskiidetud üldplaneeringu või detailplaneeringu kehtestab kohalik omavalitsus. Järgnevalt hindab ringkonnakohus, milline on selle rikkumise tähendus ja õiguslik tagajärg.

  1. Kohtupraktikas on välja kujunenud seisukoht, mille kohaselt on maavanema heakskiitu detailplaneeringule vaadeldud siduva iseloomuga kooskõlastusena HMS § 16 lg 1 tähenduses, mis on menetlustoiming (vt Riigikohtu 10.06.2003 otsus nr 3-3-1-12-07, p 22; 19.04.2007 otsus nr 33-1-12-07, p 19; 19.05.2008 otsus nr 3-3-1-61-07, p 23). Nõuet sellise menetlusetapi läbimiseks ja kooskõlastuse hankimiseks võib sellest tulenevalt ringkonnakohtu arvates vaadelda menetlusnõudena. Sellist seisukohta on avaldatud ka õiguskirjanduses (vt A. Aedmaa jt. „Haldusmenetluse käsiraamat“ Tartu, 2004, lk 145 ja 147). Järelikult on haldusakti andmisel kohustusliku kooskõlastuse puudumine olemuselt menetlusnõude rikkumine. Menetlusnõude rikkumise tagajärgi käsitleb HMS § 58, mille kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid, kui eelnimetatud rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist.
  2. Käesoleval juhul ei ole Harju maavanem keeldunud planeeringule heakskiidu andmisest. Seetõttu ei ole Harju maavanema heakskiidu puudumine iseenesest planeerimismenetluse normi oluline rikkumine juhul, kui saab olla veendunud, et selle menetlusetapi korrektsel läbimisel oleks maavanema heakskiit detailplaneeringule saadud. Käesoleva haldusasja menetlusse on kaasatud haldusorgan, kes

§ 23

lg 1 p 2 kohaselt oli pädev detailplaneeringu koostamise üle järelevalve teostamiseks ja detailplaneeringule heakskiidu andmiseks – Harju maavanem. Harju maavanem V. Lootsmanni halduskohtule esitatud seisukohtadest ilmneb nii otseselt kui kaudselt, et ta on nõus vaidlusaluse detailplaneeringu kehtestamisega. Harju maavanem on järjekindlalt olnud seisukohal, et Harju maasekretäri 03.09.2008 kiri nr 2.1-13/1035, millega detailplaneering heaks kiideti, on omistatav pädevale haldusorganile – Harju maavanemale (vt Harju maavanema 18.03.2009 arvamus O. Gogini kaebuse kohta I kd (endine toimik nr 3-08-2161) tl 187-188 ja 209-211 ning 24.03.2009 arvamus regionaalministri seisukohale sama toimik tl 237-239). Antud aspektist ei ole tähtis see, kas maavanema seisukoht 13

(16)3-08-2152 maasekretäri 03.09.2008 kirja nr 2.1-13/1035 omistamisest maavanemale on õige, vaid tähtis on see, et selle seisukohaga väljendab maavanem ühtlasi oma nõustumist 03.09.2008 kirjas toodud seisukohtadega. Nõusolekut detailplaneeringu vaidlustatud kujul kehtestamisega on maavanem väljendanud ka otseselt, märkides 18.03.2009 arvamuses kaebuse kohta (p 10), et toetab Loksa Linnavolikogu seisukohta kaebuse objektiks oleva haldusakti õiguspärasuse küsimuses ning 03.09.2008 kirjas anti vastus Loksa Linnavalitsuse poolt korratud detailplaneeringu uuendatud menetluse käigus toimunud avaliku väljapaneku käigus laekunud O. Gogini ja V. Verbova ettepanekutele. Maavanema esindaja väljendas sisulist nõusolekut planeeringu kehtestamise otsusega ka halduskohtu istungil (vt 18.06.2009 istungi protokolli lk 8, II kd tl 125). Sellises olukorras ei ole ringkonnakohtul kahtlust, et heakskiit planeeringule oleks antud ka juhul, kui sellekohase otsuse oleks maasekretär L. Laeveri asemel langetanud maavanem V. Lootsmann. Maavanemale omistatava planeeringu heakskiitmise otsuse puudumine enne vaidlusaluse planeeringu kehtestamist ei olnud ringkonnakohtu arvates seega oluline menetlusviga, mis oleks mõjutanud planeeringumenetluse lõpptulemust. Seetõttu on põhjendamatu ka halduskohtu seisukoht HMS § 58 kohaldamatusest selle menetlusvea suhtes. Seega ei saa kaebuse esitaja sellele menetlusveale tuginedes taotleda Loksa Linnavolikogu 23.10.2008 otsuse nr 51 tühistamist. Järgnevalt kontrollib ringkonnakohus planeeringu kehtestamise otsuse õiguspärasust kaebuse muude väidete alusel. 24. Kaebuse esitaja väide, et kohalik omavalitsus ei teinud vastuolus

§ 20

lg-ga 2 kaebuse esitajale teatavaks oma seisukohta kaebuse esitaja vastuväidete suhtes detailplaneeringule, on põhjendamatu. Esiteks ei selgita kaebuse esitaja, kuidas see väidetav viga sai mõjutada detailplaneeringu kehtestamise lõpptulemust. Teiseks ei oma kaebuse esitaja 18.01.2008 vastuväitele (I kd (endine toimik nr 3-08-2161) tl 14 pöördel) vastamine tähtsust juba seetõttu, et detailplaneeringu avalikku väljapanekut korrati ning linnavalitsus on vastanud uue avaliku väljapaneku lõpus 20.06.2008 kaebuse esitaja poolt Loksa Linnavalitsuse toodud samasisulistele vastuväidetele (vt linnavalitsuse 07.07.2008 vastuskiri nr 7-2/407 ja 7-2/408 sama toimik tl 116). Mõju suhtes menetluse lõpptulemusele ei oma tähtsust, kas kaebuse esitaja sai selle 07.07.2008 kirja kätte (kuigi kirja kättesaamist kaebuse esitaja iseenesest ei vaidlusta) ja kas kaebuse esitaja on tegelikult käsitatav 20.06.2008 linnavalitsusele toodud vastuväidete esitajana (halduskohtu istungi protokollis II kd tl 105 väitis O. Gogin, et 07.07.2008 kiri ei puutu asjasse, sest kirjas viidatud vastuväited on 3. isikute, mitte kaebaja omad). O. Gogini 14.05.2008 kiri Harju maavanemale, Loksa Linnavalitsusele ja Loksa Linnavolikogule (I kd (endine toimik nr 3-08-2161) tl 1214) ei ole käsitatav planeeringu avaliku väljapaneku ajal posti teel või elektronpostiga saadetud ettepaneku või vastuväitena

§ 20

lg 2 mõttes, samas on kohalik omavalitsus sisuliselt käsitlenud ka selles kirjas toodud väiteid (vt abilinnapea A. Kaskla 19.05.2008 kiri nr 7-2/326 Harju Maavalitsusele sama toimik tl 116 pöördel-117). 25.

§ 12

lg-st 1 tulenevalt pidi kohalik omavalitsus, kes planeeringu koostamist korraldab, teatama planeeringu algatamisest, andma informatsiooni planeeritava maa-ala suuruse ja asukoha kohta ning tutvustama algatatud planeeringu eesmärke vastavas ajalehes ühe kuu jooksul pärast planeeringu algatamise otsuse tegemist. „Vastavaks ajaleheks“ on üldplaneeringu ja detailplaneeringu puhul

§ 11

lg 2 p 3 kohaselt vähemalt üks kord kuus ilmuv valla- või linnaleht ja regulaarselt ilmuv maakonnaleht või üleriigilise levikuga päevaleht, mis on kohaliku omavalitsuse poolt määratud valla või linna ametlike teadete avaldamise kohaks.

§ 21

lg 2 kohaselt teatab kohalik omavalitsus detailplaneeringu avaliku arutelu toimumise aja ja koha vastavas ajalehes hiljemalt üks nädal enne avaliku arutelu toimumist. Loksa Linnavolikogu 30.06.2005 määrusega nr 29 kinnitatud linna ehitusmääruse (§ 2 lg 1 p 2) kohaselt oli Loksa linna vastav ajaleht, milles linn avaldab oma ametlikke teateid, maakondlik ajaleht Harjumaa ning Loksa lin14

(16)3-08-2152 na leht Loksa Elu. Kaebuse esitaja väitel ei ole Loksa linn avaldanud neis ajalehtedes

§ 12lg-s 1 ja § 21 lg-s 2 nimetatud informatsiooni.

Väide planeeringu algatamise otsusest teatamata jätmisest ei oma iseenesest tähtsust olukorras, kus hilisema planeerimismenetluse käigus on avalikkuse planeerimismenetlusse kaasamise nõuet järgitud. Vaidlust ei ole selles, et planeeringu teistkordsest avalikust väljapanekust on Loksa linn

§ 21

lg-s 2 sätestatud tähtajal teavitanud ajalehes Harju Elu, Harju Elu on ajalehe Harjumaa alates

  1. a muudetud nimi ja ajaleht Loksa Elu tol ajal ei ilmunud. Kaebuse esitaja väide, et vaatamata eeltoodule ei piisa ajalehes Harju Elu teabe avaldamisest ehitusmääruse nõuete täitmiseks seetõttu, et ajaleht on identifitseeritav oma nime kaudu, on asjakohatu. Isegi kui võtta see kaebuse esitaja väide õigeks, ei ole mõistlik arvata, et selline vastuolu ehitusmäärusega võis mõjutada planeerimismenetluse tulemust.
  2. Planeeringu menetlemise ja kehtestamise ajal kehtinud

§ 10lg 6 redaktsiooni 3.

lause kohaselt ei tohtinud eraõiguslik isik olla detailplaneeringu koostamise tellija looduskaitse ja muinsuskaitse alla võetud maa-aladel ega juhul, kui detailplaneeringu koostamine ei toimu vastavuses kehtestatud üldplaneeringuga või linnaosadega linnades vastavuses linnaosa kehtestatud üldplaneeringuga. Kaebuse esitaja väitel ei saanud eraõiguslik isik Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduste Liit olla detailplaneeringu tellijaks, kuna detailplaneering oli üldplaneeringuga vastuolus – maa üldplaneeringu kohane sihtotstarve elamumaa soovitakse muuta sotsiaalmaa sihtotstarbeks. Kaebuse esitaja on esitanud Loksa Linnavolikogu 22.03.2006 otsuse nr 6 (I kd (endine toimik nr 3-08-2161) tl 26-27), mille (p 1) kohaselt on viitega

§ 29

lg-le 3 otsustatud jätta kehtima Loksa Linnavolikogu 19.04.2005 otsusega nr 20 kehtestatud Loksa linna üldplaneering (töö nr 8700203 Loksa alevi generaalplaan) koos teda korrigeerivate kehtestatud detailplaneeringutega (loetelu otsusele lisatud). Järelikult oli vaidlusaluse detailplaneeringu koostamise ajal Loksa linnas olemas kehtiv üldplaneering. Kaebuse esitaja väide vastuolust selle üldplaneeringuga seeläbi, et üldplaneeringu kohaselt oli Posti 4/6 maa-ala sihtotstarve elamumaa, on põhjendamatu. Üldplaneeringu ülesandeks ei olnud

§ 8

kohaselt krundi sihtotstarbe määramine.

§ 8

hetkel kehtiva redaktsiooni lg 3 p 3 ja lg 31 täpsustavad, et üldplaneeringu ülesandeks on määrata maa- ja veealadele üldised kasutamis- ja ehitustingimused, sh maakasutuse juhtotstarve, mis on üldplaneeringuga määratav territooriumi kasutamise valdav otstarve, mis annab kogu määratletud piirkonnale või kvartalile edaspidise maakasutuse põhisuunad. Asjaolu, et viidatud generaalplaani kohaselt asub Posti 4/6 Loksa linna sektsioon- ja korterelamute kvartalis, ei tähenda, et krundi sihtotstarbeks saaks selle üldplaneeringu kohaselt olla üksnes elamumaa. Seega on ühtlasi põhjendamatu ka kaebuse esitaja väide, et vaidlusalune detailplaneering ei sisaldanud üldplaneeringu muutmise ettepanekut. 27. Meelevaldne on kaebuse esitaja väide detailplaneeringu eesmärkide vastuolust põhiseaduse §-ga 40 ja kohaliku omavalitsuse ülesannetega. Vaidluse all ei ole, et detailplaneeringu koostamisel lähtuti sellest, et pärast selle planeeringu kehtestamist teostatakse Loksa linna omandis oleva planeeringuala maa (Posti tn 4/6) kinnistu vahetamine planeeringu tellija Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduste Liidu omandis oleva Tallinna tn 30 kinnistu vastu. Seetõttu ei saa väita, nagu oleks detailplaneeringu eesmärgiks munitsipaalomandis olevale maale kogudusehoone ehitamine. Väide ühe usu eelistamisest on põhjendamatu, sest kaebuse esitaja ei ole näidanud, millist usuühingut oleks Loksa linn Eesti Jehoova Tunnistajate Koguduste Liiduga sarnastel asjaoludel (detailplaneeringu algatamine kogudusehoone ehitamiseks) kohelnud erinevalt. Asjaolu, et planeeringu kehtestamisel arvestab kohalik omavalitsus detailplaneeringu koostamisest huvi- 15

(16)3-08-2152 tatud isiku huve, ei tähenda, et neid huve samastataks kohaliku omavalitsuse KOKS §-s 6 nimetatud ülesannetega. 28. Kaebuse esitaja väidab, et planeeringu kehtestamise otsus ei ole motiveeritud, selles puuduvad faktilised asjaolud ja põhimotiivid, mis tingisid planeeringu kehtestamise. Kohtupraktikas (Riigikohtu 10.11.2009 otsus haldusasjas nr 3-3-1-84-08, p 15) on asutud seisukohale, et akti vaidlustamine populaarkaebuse vormis ebapiisava põhjendamise või kaalutlusõiguse väärkasutamise motiivil eeldab eelkõige, et esineks õiguslik situatsioon, mis tingib vajaduse kaaluda erinevaid avalikke huve, ning populaarkaebuse esitaja peab kaebuses osutama, milliste avalike huvide kaalumiskohustust pole haldusorgan nõuetekohaselt täitnud. Kaebuse esitaja on planeeringumenetluses 18.01.2008 esitanud väite, et detailplaneering Jehoova Tunnistajate Kuningriigi Saali ehitamiseks Loksa linna elamurajooni keskel, laste mänguväljaku kõrval kahjustab Loksa linna elanike huve ja ei ole kooskõlas Loksa linna arenguga. Kogudusehoone ehitamine elamurajooni keskele ei ole sobilik, kuna Jehoova Tunnistajad tegelevad agressiivse propagandaga ja selline tegevus hakkab häirima elanikke, nende tegevuse mõju alla satuvad ka lapsed. Selline põhjendus näitab, et kaebuse esitaja arvates on kaalutlusotsuse langetamisel arvestamata jäetud kolmandate isikute – planeeringuala lähinaabrite – huvid. Samas ei ole kaebuse esitaja enda seost planeeringualaga esile toonud ega väitnud kavandatava kogudusehoone tegevuse mõju enda elukoha lähiümbrusele. Kohtupraktikas (Riigikohtu 10.11.2009 otsus nr 3-3-1-84-08, p 11 ja 24.05.2010 otsus nr 3-3-129-10, p 19) on asutud seisukohale, et

§ 26

lg 1 alusel populaarkaebuse esitamise õigus ei ole ette nähtud kolmandate isikute erahuvide kaitseks.

  1. Kaebuse esitaja arutlus sellest, kas linnavalitsuse 22.05.2008 korraldusega nr 83 detailplaneeringu uuesti vastuvõtmine ja varasema detailplaneeringu vastuvõtmise kohta antud linnavalitsuse 14.12.2007 korralduse nr 252 kehtetuks tunnistamine oli põhjendatud, ei ole HMS § 58 kohaselt detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamisel asjakohane.
  2. Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus rahuldada. Halduskohtu apelleeritud otsus tuleb tühistada ja asjas teha uus otsus, millega jätta O. Gogini kaebus rahuldamata.
  3. Kuna asjas ei tehta otsust O. Gogini kasuks, ei ole tal õigust taotleda ka enda menetluskulude väljamõistmist vastaspoolelt. Teised menetlusosalised ei ole esitanud menetluskulude väljamõistmise taotlusi. Lauri Madise Lilianne Aasma Ruth Virkus 16

(16)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.