KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Oliver Kask, liikmed Silvia Truman ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 6. veebruar 2009, Tallinn Haldusasj

§ 23

lg 2 p 5 kohaselt kui teabenõude täitmiseks tuleb teavet täiendavalt süstematiseerida ja analüüsida ning selle alusel on vaja uus teave dokumenteerida, siis selline teabenõue loetakse selgitustaotluseks ja sellele vastatakse märgukirjale ja selgitustaotlustele vastamise seadusega ettenähtud korras. O. Gogin leidis, et Loksa Linnavalitsus oli kohustatud vastama teabenõudele märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seadusega ettenähtud korras ja väljastama nimekirja. O. Gogin esitas halduskohtule kaebuse Loksa linna Kultuurikeskuse kohustamiseks O. Gogini 02.11.2007 teabenõude täitmiseks palgamäärade osas, v.a. kultuurikeskuse juhataja palgamäära osas. Kaebuse esitaja leidis, et

§ 28

lg 1 p 25 kohaselt Loksa linna Kultuurikeskus on kohustatud avalikustama veebilehel Loksa linna Kultuurikeskuse töötajate palgamäärad ja ka väljastama need teabenõude esitajale. 2

§ 4

lõike 1 kohaselt demokraatliku riigikorralduse tagamiseks ning avaliku huvi ja igaühe õiguste, vabaduste ja kohustuste täitmise võimaldamiseks on teabevaldajad kohustatud tagama juurdepääsu nende valduses olevale teabele seaduses sätestatud tingimustel ja korras. Sama paragrahvi lõige 5 näeb ette, et igaühel on õigus vaidlustada teabele juurdepääsu piiramist, kui selline piirang rikub tema õigusi ja vabadusi. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja poolt teabenõuetes taotletud andmed on talle väljastatud seaduses ettenähtud korras ning kaebaja õigust saada teavet ei ole rikutud; b)

§ 28

lõike 1 punkti 25 kohaselt on teabevaldaja kohustatud avalikustama riigija kohaliku omavalitsuse asutuses kehtivad palgamäärad ja –juhendid, lisatasu maksmise ning erisoodustuste andmise korra. Nimetatud säte kohustab avalikustama riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste palgamäärad, aga mitte konkreetsete isikute palgad. Loksa linna Kultuurikeskuse juhataja palgamäär, mis on kinnitatud Loksa Linnavalitsuse 12.03.2007 korraldusega nr 46, on Loksa linna veebilehel avalikustatud. Vastustaja selgitustest nähtuvalt määratakse teiste töötajate palgatingimused kindlaks töölepingus. Kohaliku omavalitsuse hallatavas asutuses töötamine ei ole avalik teenistus, mistõttu ei kuulu kultuurikeskuse töötajate täpsemad palgaandmed kaebajale teabenõude korras avaldamisele.

§ 2

lõike 3 kohaselt on kohaliku omavalitsuse ametiasutused, milles töötamist loetakse avalikuks teenistuseks, valla- või linnavolikogu kantselei, valla- ja linnavalitsused (asutustena) koos struktuuriüksustega, osavalla ja linnaosavalitsused (asutustena), linnavalitsuse ametid ja kohalike omavalitsuste liitude bürood. Kohaliku omavalitsuse hallatavaid asutusi, kelle põhiülesandeks on kohaliku omavalitsuse teenindamine kultuuri-, hariduse-, spordi- või muus valdkonnas, selles nimekirjas nimetatud ei ole. PalS § 8 lõike 3 kohaselt ei ole tööandjal õigust ilma töötaja nõusolekuta või seadusest tuleneva aluseta avaldada andmeid töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva palga kohta, samuti palgatingimuste kohta. Seega piirab seadus kultuurikeskuse ja spordikeskuse töötajate palgatingimuste kohta teabe avaldamist; c)

§ 23

lõike 1 punkti 1 kohaselt keeldub teabevaldaja teabenõude täitmisest, kui taotletava teabe suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud ja teabenõudjal ei ole taotletavale teabele juurdepääsuõigust.

§ 3lõike 2 kohaselt võib teabele juurdepääsu piirata seaduses sätestatud korras.

Asja materjalidest ei nähtu, et kaebaja oleks olnud õigustatud nimetatud informatsiooni saama. Seega on kultuurikeskus ja spordikeskus õigesti keeldunud oma töötajate palgamäärade avaldamisest. Kultuurikeskus ja Spordikeskus ei ole

§ 28

lõike 1 punkti 25 kohaselt kohustatud avalikustama veebilehel asutuses kehtivaid töötajate palgamäärasid. Kultuurikeskuse ega Spordikeskuse lepingulised töötajad ei ole ametnikud ning nende palgaandmed ei kuulu avalikustamisele; d) Loksa Linnavalitsus on kaebuse esitaja 25.11.2007 teabenõudes taotletud andmed väljastanud seaduses ettenähtud korras ning kaebaja leiab ekslikult, et Loksa Linnavalitsus oleks pidanud koostama uue dokumendi, mis sisaldaks kaebaja poolt nõutud andmeid.

§ 23lõike 5 kohaselt võib teabeavaldaja teabenõude täitmisest 3

§ 28

lg 1 punkti 25 kohaselt kohustatud avalikustama veebilehel asutuses kehtivaid töötajate palgamäärasid.

§ 28lg 1 p 25 sätestatud kohustuse osas ei eristata asutuse töötajaid ja ametnikke.

Säte laieneb ka kohaliku omavalitsuse hallatavatele asutustele; b) väär on halduskohtu seisukoht, et kuna kohaliku omavalitsuse hallatavas asutuses töötamine ei ole avalik teenistus, siis ei kuulu kultuurikeskuse töötajate täpsemad palgaandmed kaebajale avaldamisele ka teabenõude korras. Halduskohtu otsusest tuleneb seisukoht, et

§ 28

lg 1 p 25 alusel kuuluvad avalikustamisele üksnes palgamäärad linnavalitsuse kui ametiasutuse nendes struktuuriüksustes, mille ülesandeks on avaliku võimu teostamine. Ei

§ 28

lg 1 p-st 25 ega muudest sätetest ei tulene, et seaduses kasutataks mõistet „kohaliku omavalitsuse asutus“ kitsamas eritähenduses. Seega tuleb juhinduda antud mõistega seotud kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest, mis käsitab valla või linna asutusena nii valla või linna ametiasutust kui ka ametiasutuse hallatavat asutust. Sellele, et kohaliku omavalitsuse asutusteks on nii ametiasutused kui nende hallatavad asutused, viitavad otseselt näiteks KOKS § 6 lg 2 ja § 22 lg 1 p 34; c) halduskohus jättis tähelepanuta, et PalS § 8 lg 31 viitab palgaandmete avalikustamise võimalusele seadusest tuleneval alusel ja antud juhul selliseks seaduseks on

§ 28

lg 1 p 25;

1. d)Loksa linna Spordikeskuse juhataja täitis 13.03.2008 kirjaga apellandi teabenõude ainult spordikeskuse juhataja palgamäära osas. Spordikeskuse juhataja on spordikeskuse töötaja ja ei ole ametnik. Seega täideti teabenõue ühe spordikeskuse töötaja suhtes ja leiti, et spordikeskuse töötaja palgamäära avalikustamine on seaduslik. Selline vastustaja seisukoht aga on vastuoluline, kuna kui vastustaja leidis, et ühe töötaja palgamäära avalikustamine on seaduslik, siis ta pidi asuma seisukohale, et ka teiste töötajate palgamäärad peavad olema avalikustatud;
2. e)samad väited on kohaldatavad ka kultuurikeskuse kohustamise taotluse lahendamisel;
3. f)halduskohus kohaldas ebaõigesti

§ 23

lg 2 punkti 5, mille kohaselt teabevaldaja keeldub teabenõude täitmisest, kui teabenõude täitmiseks tuleb teavet täiendavalt süstematiseerida ja analüüsida ning selle alusel on vaja uus teave dokumenteerida. Selline teabenõue loetakse selgitustaotluseks ja sellele vastatakse märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seadusega ettenähtud korras.

§ 23lg 2 p 5 kohaselt Loksa Linnavalitsus pidi lugema O.

Gogini 25.11.2007 teabenõude selgitustaotluseks ja oli kohustatud sellele vastama märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seadusega ettenähtud korras. Loksa Linnavalitsus täitis seda nõuet osaliselt, väljastades O. Goginile Loksa linna Kultuurikeskuse töötajate puuduliku nimekirja, kus olid ainult kultuurikeskuse töötajate nimed. O. Gogin palus väljastada töötajate nimekirja, mis sisaldaks kultuurikeskuse töötajate nime ühes töötajate töökohtade nimetusega; g) linnavalitsuse tegevus on vastuoluline, kuna ta täitis

§ 23lg 2 p 5 nõude, väljastades O. Goginile kultuurikeskuse töötajate nimekirja, mille ta uue dokumendina 4

§ 28

lg 1 punkt 25 sätestab teabevaldaja kohustuse avalikustada riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuses kehtivad palgamäärad ja -juhendid, lisatasu maksmise ning erisoodustuste andmise korra. PalS § 8 lg 3 ei ole

§ 28lg 1 punktis 25 sätestatud teabe avalikustamist piirav norm.

1. Nii kultuurikeskus kui spordikeskus olid kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatavad asutused. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) tähenduses on kohaliku omavalitsuse asutuseks nii ametiasutused kui ka nende hallatavad asutused. Näiteks näeb KOKS § 6 lg 2 ette, et omavalitsusüksuse ülesanne on korraldada koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. Neid ülesandeid täidavad mitte valla või linna ametiasutused, vaid nende hallatavad asutused. KOKS § 22 lg 1 p 34 kohaselt volikogu ainupädevusse kuulub valla või linna ametiasutuse ja valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse moodustamine, ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine ning ametiasutuse põhimääruse kinnitamine. Sama pädevuse annab KOKS § 35 lg
2. Nimetatud säte näeb ka ette, et nii valla või linna ametiasutus kui ka ametiasutuse hallatav asutus registreeritakse riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste registris. Ka teised kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse sätted eristavad valla või linna asutuse mõistet valla või linna ametiasutuse mõistest selliselt, et 5

§ 28lg 1 punktis 25 ei eristata ametnikke ja töölepingu alusel töötavaid isikud.

Seetõttu ei ole asjakohane halduskohtu selgitus, et kultuurikeskus ega spordikeskus ei ole ametiasutused ning seal töötavad isikud ametnikud.

1. Ringkonnakohus juhib tähelepanu sellele, et avaliku teabe seaduse eelnõu Riigikogu menetlusse esitatud redaktsioonis sisaldunud § 61 nägi ette palgaseaduse § 8 muutmise selliselt, et lg 31 p 4 näeks otsesõnu ette § 8 lõikes 3 sätestatud piirangu mittekohaldamise kohaliku omavalitsuse asutuse töötajatele. Säte jäeti eelnõust välja, kuna eelnõu menetlemise ajal 09.05.2000 vastu võetud palgaseaduse § 8 muutmise seadusega nähti ette paragrahvi täiendamine lõikega 31 üldisemas sõnastuses. Avaliku teabe seaduse eelnõu seletuskirjast nähtuvalt sooviti kogu avaliku sektori palkade avalikustamist. Neil põhjendustel on ringkonnakohus seisukohal, et kaebajal oli avaliku teabe seadusest tulenevalt juurdepääsuõigus kultuurikeskuses ja spordikeskuses kehtivatele palgamääradele.
2. Palgaseaduse § 10 lg 1 kohaselt määratakse töötaja palgamäär kindlaks töölepingu sõlmimisel poolte kokkuleppel. Kultuurikeskuse ega spordikeskuse põhimäärustest ei nähtunud, et see toimuks muul viisil. Sellest järeldub, et palgaküsimused asutuse töötajatega lahendab asutuse juhataja töölepinguga.

§ 3

lg 1 kohaselt loetakse avalikuks teabeks mis tahes viisil ja mistahes teabekandjal jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Seega on avaliku teabe all mõeldud mitte üksnes haldusakte, vaid ka muul viisil jäädvustatud ja dokumenteeritud informatsiooni. Ringkonnakohtul pole seetõttu alust kahelda, et soovitud palgamäärad on dokumenteeritud teave, mida on võimalik teabenõude täitmisel väljastada. 13. Kolleegium on siiski seisukohal, et kaebuse rahuldamiseks selles osas ei ole alust, kuna

§ 28

lg 1 p 25 tuleb osas, milles see näeb ette kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatavate asutuste töötajate palkade avalikustamise ulatuslikumalt, kui KVS §-s 151 on sätestatud, jätta põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata.

1. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium selgitas 24.12.2002 otsuses nr 3-4-110-02, et palgaandmete avalikustamine riivab intensiivselt PS §-s 26 sätestatud igaühe õigust eraelu puutumatusele. Sekkutakse ka sellise isiku lähedaste eraellu. Tegemist on riigi kohustusega mitte sekkuda isiku eraellu (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 05.03.2001 otsus asjas nr 3-4-1-2-01). Riik võib isiku eraellu sekkuda vaid seaduses sätestatud korras ja tingimustel tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks.
2. veebruaril
3. a algatatud Palgaseaduse muutmise seaduse eelnõu (671 SE) seletuskirjast ja Riigikogu stenogrammidest selgub, et palgaandmete ja tasude avalikustamise eesmärgiks oli muuta riigi vara kasutamine läbipaistvamaks ning vältida korruptsiooni. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis, et piirang, mille eesmärgiks on avaliku korra kaitse ja kuriteo tõkestamine, on legitiimne.
4. Ringkonnakohtu arvates täidab sama eesmärki ka kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatava asutuse töötaja palga avalikustamine. Ka sellisel juhul on taotletav eesmärk legitiimne. Et töölepingud, millega palgamäär kokku lepitakse, sõlmib asutuse juht või muu kohaliku omavalitsuse organ, on avalikustamise abil võimalik saavutada ka kontrolli palgamäärade suuruse üle ja vältida kohaliku omavalitsuse eelarves ette nähtud raha sihipäratut kulutamist. Seega on palkade avalikustamine selles 6

§ 28lg 1 p 25 ülemääraselt.

Säte tuleb osas, milles see on käesoleva asja lahendamisel asjassepuutuv, jätta kohaldamata, kuna see on vastuolus põhiseaduse §dega 26 ja 11 nende koostoimes. Kolleegiumi arvates ei ole käesoleva asja lahendamisel vajalik hinnata, kas teiste nimetatud punktis nimetatud isikute palgamäära avalikustamine on põhiseaduspärane. Säte ei ole selles osas asjassepuutuv. Asjas ei ole esitatud tõendeid selle kohta, et kultuurikeskuse või spordikeskuse töötajad, kelle palgamäära apellant kaebuse esitamisega saada soovib, oleksid ametiisikud korruptsioonivastase seaduse § 4 tähenduses. Arvestades neile asutustele põhimäärusega pandud ülesandeid, võib arvata, et ametiisikuks teised töötajad peale asutuse juhi ei ole. Korruptsioonivastase seaduse § 151 sätestatud ametiisiku palgaandmete avalikustamine ei ole sama sisuga säte

§ 28lg 1 punktiga 25.

KVS § 151 ei ole käesoleva asja lahendamisel seega ka asjassepuutuv norm.

§ 28

lg 1 p 25 kordab osaliselt KVS § 151 sätestatud normi ning selles osas pole ringkonnakohtul vajalik sätet kohaldamata jätta.

1. Kaebused tuleb selles osas jätta rahuldamata. Halduskohus jõudis selles osas õigele lõppjäreldusele ning kohtuotsus tuleb nende nõuete osas jätta muutmata.
2. Loksa linna Kultuurikeskuse töötajate nimekirja ja töökohtade loetelu olemasolu apellant ei väida. Apellant on saanud nii kultuurikeskuse töötajate nimekirja, kus töökohti pole märgitud, kui ka ametikohtade loetelu, kus töötajate nimesid pole näidatud. Vaidlus käib poolte vahel selle üle, kas

§ 23

lg 2 p 5 lubab keelduda teabe väljastamisest, mida ei ole dokumenteeritud.

§ 23lg 2 p 5 sätestab, et teabevaldaja võib teabenõude täitmisest keelduda, kui teabenõude täitmiseks tuleb teavet täiendavalt 7

§ 23

lg 2 punkti 5 kohaldanud ebaõigesti.

§ 2

lg 2 p 3 kohaselt ei kohaldata vaadeldavat seadust märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduses sätestatud korras märgukirjadele ja selgitustaotlustele vastamisele, kui vastamine eeldab jäädvustatud teabe analüüsimist, sünteesimist või täiendava teabe kogumist ja dokumenteerimist. MSVS § 2 lg 3 p 1 kohaselt on selgitustaotlus isiku pöördumine, millega ta taotleb adressaadilt teavet, mille andmiseks on vajalik adressaadi käsutuses oleva teabe analüüs, süntees või lisateabe kogumine. Seega on teabe saamiseks, mis ei ole dokumenteeritud, võimalik esitada selgitustaotlus. Kui isik taotleb sellise teabe väljastamist teabenõudena, tuleb

§ 23lg 2 p 5 teise lause kohaselt selline teabenõue lugeda selgitustaotluseks.

Seega ei ole

§ 23

lg 2 p 5 esimeses lauses sätestatud iseseisvat alust sellise teabenõude täitmisest keeldumiseks, vaid osutatakse, et nimetatud teavet võidakse mitte väljastada. Keeldumise alused sellise teabe väljastamiseks on sätestatud MSVS § 5 lõikes

1. Linnavalitsus ei ole näidanud ning esitatud tõenditest ei ilmne ühtegi selles sättes nimetatud alust, mis annaks linnavalitsusele õiguse sellise teabe väljastamisest keelduda. Arvestades teabe mahtu (töötajaid oli kokku 14, nagu nähtub väljastatud töötajate nimekirjast tl 10), ei saa sellise teabe dokumenteerimine nõuda asutuse töökorralduse muutmist, takistada talle pandud avalike ülesannete täitmist või nõuda põhjendamatult suuri kulutusi.
2. Kaebaja halduskohtule esitatud taotlus oli teha Loksa Linnavalitsusele ettekirjutus 5 päeva jooksul pärast kohtuotsuse jõustumist väljastada O. Goginile teave, mis sisaldaks Loksa Kultuurikeskuse töötajate nime ühes töötajate töökohtade nimetusega. Et MSVS § 6 näeb ette selgitustaotlusele vastamise kohustuse viivitamata, kuid mitte hiljem, kui 30 päeva jooksul selle registreerimisest, peab ringkonnakohus taotletud teabe mahtu silmas pidades 5-päevast tähtaega vastuse andmiseks piisavaks. Vastustaja kohtumenetluse käigus esitatud seisukohtadest ei nähtu, et see tähtaeg oleks liiga lühike.
3. Halduskohtu otsus tuleb eeltoodud põhjustel kultuurikeskuse töötajate ja nende ametikohtade kohta teabe taotlemise osas tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus selle nõude osas rahuldada. Apellant taotles ka menetluskulude väljamõistmist vastustajatelt. Menetluskulud tuleb kohaselt vastustajalt – Loksa Linnavalitsuselt – välja mõista proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega.
4. Halduskohtus tasus apellant riigilõivu 240 kr (tl 13, 77 ja 134) ja õigusabikulusid 15500 kr (tl 65, 113 ja 177), mis tasuti sularahas (tl 67, 115 ja 178). Menetluskulude nimekirjast (tl 113) nähtuvalt on rahuldatud nõude esitamisega seotud halduskohtus kantud õigusabikulud summas 6000 kr. Apellatsioonimenetluses on apellant tasunud riigilõivu 80 kr ja õigusabi eest 8000 kr. Õigusabikulude tasumist tõendab Companion OÜ sularaha-arve. Ringkonnakohtu arvates ei ole menetluskulude väljamõistmine vastustajalt põhjendatud kogu summas, mille apellant kandis menetluses seoses taotlusega linnavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks, sest arvestades asja keerukust ja mahtu ei ole õigusabikulud sellises summas vajalikud ega põhjendatud HKMS § 93 lg 5 tähenduses. Kolleegiumi arvates tuleb kahe kohtuastme peale kokku pidada mõistlikuks õigusabikulusid summas 3000 kr. See summa ning tasutud riigilõiv kaebuse rahuldatud osa proportsiooni 8

§ 28

lg 1 p 25 osaliselt kohaldamata jätmise ja põhiseadusevastaseks tunnistamise tõttu tuleb otsus edastada PSJKS § 9 lg 1 kohaselt Riigikohtule. PSJKS § 9 lg 2 kohaselt lisab ringkonnakohus käesolevale otsusele Riigikohtule edastamisel ka

§ 28lõike 1 teksti. Silvia Truman Ruth Virkus Oliver Kask 9