) § 14 lg 2 kohaselt saadab loa andja üldgeoloogilise uurimistöö loa või uuringuloa taotluse ning taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu arvamuse saamiseks Eesti Maavarade Komisjonile ja taotletava uuringuruumi asukoha kohalikule omavalitsusele, kes annavad oma arvamuse kirjalikult. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) § 22 lg 2 kohaselt seadusega kohaliku omavalitsuse, kohaliku omavalitsusüksuse või kohaliku omavalitsusorgani pädevusse antud küsimusi otsustab kohaliku omavalitsuse volikogu, kes võib delegeerida nende küsimuste lahendamise valitsusele. Kehtetuks tunnistatud otsus põhines õigusaktidel ja oli nendega kooskõlas. Vaidlustatud otsuse seletuskirjas viitas Vihula Vallavolikogu asjaolule, et kehtetuks tunnistatud otsus ei ole kooskõlas valla üldplaneeringuga ega ka valla arengukavaga. Kaebaja nende väidetega ei nõustu ning märgib, et arengukava on üldine dokument, mis kajastab kohaliku omavalitsuse arengu suundi ning on aluseks nende arengute elluviimiseks. Arengukava ei ole dokument, mis piiraks või välistaks maakasutust teatud eesmärkidel, veel vähem maatüki suhtes läbiviidavaid uuringuid. Vihula valla arengukava ei välista maavara leiukohtades maardlate rajamist. Kaebaja on seisukohal, et valla arengukaval ei saa olla ettevõtlust piirav mõju ja piiranguid saab kehtestada üksnes seaduse alusel. Vihula valla arengukava aastani 2011 (kehtestatud Vihula Vallavolikogu määrustega 2006-st aastast ja 2007-st aastast) p 1.1.5.1 sätestab järgmist - maavarade kaevandamist Vihula valla territooriumil ametlikult ei toimu. Maavaradest leidub valla territooriumil ehitusliiva, kruusa, turvast ja järvemuda. Rohkem kõnealune arengukava kaevandamise ega maardlate kohta midagi ette ei näe. Eeltoodu alusel kaebaja leiab, et seega on alusetud mistahes väited, et arengukava piirab täiendavate kaevanduste rajamist. Vihula valla üldplaneeringus on Paasi II maatükk tähistatud „valge alana“, millest järeldub, et üldplaneeringuga ei ole selle maa-ala suhtes mingeid nõudeid kehtestatud. Seega ei ole määratud maatüki Paasi II suhtes maakasutus- ega ehitustingimusi. Kaebaja on arvamusel, et geoloogilise uuringu läbiviimiseks ei ole vaja muuta Vihula valla üldplaneeringut, arengukava ega muid õigusakte. Kehtetuks tunnistatud otsus ei ole vastuolus Vihula valla üldplaneeringuga. Kehtetuks tunnistatud otsuse puhul järgiti kaalutlusõiguse teostamise reegleid kohaselt. Kohalikule omavalitsusele on antud volitus nõustuda uuringuloa väljastamisega. Otsus oli kooskõlas kaalutlusõiguse eesmärgiga (arvestada kohaliku omavalitsuse huvidega uuringuloa andmisel). Samuti ei olnud rikutud õiguse üldpõhimõtteid. Kehtetuks tunnistatud otsus arvestas uuringuloa andmisel olulisi asjaolusid, tuginedes uuringuloa taotluses märgitud andmetele ning muudele vastava Keskkonnaameti poolt esitatud olulistele andmetele ja võttes arvesse nii valla kui ka taotleja põhjendatud huve. Vaidlustatud otsusega tunnistati kehtetuks varasem õiguspärane haldusakt, kuid selle vastuvõtmisel ei uuritud, kas soodustava haldusakti kehtetuks tunnistamise formaalsed ja materiaalsed eeldused on täidetud. Antud asjas ei esine HMS § 66 lg-s 2 sätestatud aluseid, mis võimaldaks õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistamist. Kokkuvõtlikult kaebaja leiab, et puudusid HMS-s toodud alused haldusakti kehtetuks tunnistamiseks isiku kahjuks, mistõttu tuleb vaidlustatav otsus lugeda tühiseks, mille 3
lg 2 järgi loa andja (Keskkonnaameti Viru regioon) saadab taotluse otsuse eelnõu kohta arvamuse saamiseks kohalikule omavalitsusele. Seega menetlevaks organiks on Keskkonnaamet ja arvamuse andjaks Vihula Vallavolikogu. Vaidlustatud vallavolikogu arvamuse andmisega (volikogu 16.04.2009 otsus nr 265) on tegemist Keskkonnaameti poolt uuringuloa väljaandmise menetlustoiminguga, mis ei oma loa andmise seisukohalt iseseisvat õiguslikku tähendust. Loa annab välja ja vastutab selle eest Keskkonnaamet.
lg 3 kohaselt kohaliku omavalitsuse mittenõustumise korral tohib geoloogilist uurimisluba maavara otsinguks anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Asjaolu, kas Keskkonnaamet pöördub Vabariigi Valitsuse poole või mitte, on tema otsustus. Kaebaja väidab, et vaidlustatav otsus rikub tema õigust tegutseda valitud ettevõtlusvaldkonnas, aga samuti välistab vaidlustatav otsus kaevandamisloa väljastamise, mistõttu Keskkonnaamet ei saa väljastada kaebajale geoloogilist uuringuluba. Vihula Vallavolikogu peab eeltoodud väiteid alusetuteks, sest Keskkonnaamet annab välja vastavad load või keeldub nende andmisest. Vastustaja leiab, et samuti ei ole vallavolikogu süü tõttu takistatud uuringuloa väljastamine, sest loa andja võib pöörduda Vabariigi Valitsuse poole. Vihula Vallavolikogu ei pea õigeks kaebaja väidet, et tal ei olnud võimalust enne haldusakti andmist esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamusi ja vastusväiteid, sest 07.04.2009 toimus laialdane arutelu elanike, volikogu liikmete ja OÜ Kivikandur esindajate vahel, kus kaebuse esitaja selgitas põhjalikult oma arvamusi ja vastuväiteid. Kaebaja on seadnud kahtluse alla, kas valla arengukava on piisava õigusjõuga dokument, millega saab välistada valla territooriumil teatavat liiki majandustegevust. KOKS § 37 lg-te 1 ja 2 kohaselt on arengukava dokument, mis tasakaalustatult arvestab majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalisi suundumusi ning kõik teised arengukavad ja üldplaneering peavad olema omavahel seotud. Arengukava ei välista majandustegevust, vaid seob valla arengu eesmärgid ning nende elluviimise võimalused. Kohalikul omavalitsusel on vastavalt KOKS § 2 lg 1 järgi kohustus iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, 4
lg-st 1 riigi omandisse kuuluva kinnisasja kasutamiseks geoloogiliseks uuringuks vajalik riigivara valitseja kirjalik kooskõlastus. Riigivara valitseja andis kooskõlastuse Paasi II uuringuruumi kasutamiseks geoloogiliseks uuringuks 31.03.2009 kirjaga nr 19-7/6952-2. Kaebaja taotluse kohaselt on geoloogilise uuringuloa saamise eesmärgiks selgitada välja 5
lg 2 ning KOKS § 22 lg 2 alusel palus Keskkonnaamet 16.02.2009 kirjaga nr V10-3/989-2 Vihula Vallavalitsuse ja Vihula Vallavolikogu seisukohta geoloogilise uuringuloa väljastamise kohta Paasi II uuringuruumis. 16.04.2009 edastas Vihula Vallavalitsuses Keskkonnaametile Vihula Vallavolikogu 19.03.2009 otsuse nr 255 „Nõusoleku andmine geoloogilise uuringuloa taotlemiseks Paasi külas Paasi II uuringuruumis“, mille p-ga 1 otsustas Vihula Vallavolikogu anda nõusoleku Keskkonnaameti Viru regioonile geoloogilise uuringuloa väljastamiseks OÜ-le Kivikandur Paasi II uuringuruumis paekivi sobivuse hindamiseks ehituskillustiku tootmiseks. 21.04.2009 edastas Vihula Vallavolikogu kirjaga nr 1-6/404-2 Vihula Vallavolikogu 16.04.2009 otsuse nr 265 „Vihula Vallavolikogu 19.03.2009 otsusele nr.255 „Nõusoleku andmise geoloogilise uuringuloa taotlemiseks Paasi külas Paasi II uuringuruumis“ esitatud vaide läbivaatamine“, mille p-ga 1 otsustas rahuldada 07.04.2009 esitatud vaide ning p-ga 2 otsustas mitte nõustuda Keskkonnaameti Viru regioonile geoloogilise uuringuloa väljastamisega OÜ-le Kivikandur Paasi II uuringuruumis paekivi sobivuse hindamiseks ehituskillustiku tootmiseks. Märgitud otsuses toetub Vihula Vallavolikogu järgnevale: seega on nõusoleku andmine geoloogilise uuringuloa väljastamiseks OÜ-le Kivikandur Paasi II uuringuruumis paekivi sobivuse hindamiseks ehituskillustiku tootmiseks ning hiljem sellele alale kaevandamisloa andmiseks vastuolus Vihula valla üldplaneeringu ja Vihula valla arengukavaga aastani 2011. Kooskõlas
lg-ga 2 saadab loa andja geoloogilise uuringuloa taotluse ning taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu arvamuse saamiseks Eesti Maavarade Komisjonile. Eesti Maavaarade Komisjon esitas oma arvamuse 07.04.2009 istungi protokollilise otsusega nr 09-79, milles otsustas nõustuda OÜ-le Kivikandur geoloogilise uuringuloa andmisega ehituslubjakivi uurimiseks Paasi II uuringuruumis. 22.05.2009 teavitas Keskkonnaameti Viru regioon osaühingut, et lähtudes HMS §-st 41 pikendame geoloogilise uuringuloa menetluse tähtaega kuni käesolevas haldusasjas kohtuotsuse jõustumiseni. Keskkonnaamet ei nõustu kaebaja poolt kaebuse p-s 4 esitatud väidetega, mille kohaselt Vihula Vallavolikogu 16.04.2009 otsus nr 265 on käsitletav eelhaldusaktina HMS § 52 lg 1 p 2 tähenduses ning Vihula Vallavolikogu poolt 19.03.2009 otsuse nr 255 kehtetuks tunnistamine toob endaga kaasa olukorra, kus Keskkonnaamet ei saa OÜ-le Kivikandur geoloogilist uuringuluba väljastada. Võttes aluseks geoloogilise uuringuloa andmise menetluse ning selles sisalduva kohaliku omavalitsuse seisukoha küsimuse, saab asuda seisukohale, et Vihula Vallavolikogu 19.03.2009 otsus nr 255 ja 16.04.2009 otsus nr 265 ei ole eelhaldusaktideks HMS § 51 mõistes ega toimingud HMS § 106 mõistes. Lähtudes
lg 2 sõnastusest ning arvestades HMS § 16 lg-t 1, on kohalik omavalitsus geoloogilise uuringuloa andmise menetluses kaasatud kui kooskõlastust või arvamust andev organ, kes osaleb menetluses haldusakti andva haldusorgani poolel. Seega saab asuda seisuskohale, et kohaliku omavalitsuse otsus on üheks menetlustoiminguks lõpliku haldusakti geoloogilise uuringuloa andmise menetluses. Vastavalt
lg 1 p-le 9 on kohaliku omavalitsuse nõusolekul geoloogilise uuringuloa andmise menetluses siduv iseloom, st loa andmisest keeldutakse, kui kohaliku omavalitsuse vastavasisuline nõusolek puudub. Sellist seisukohta toetab ka
lg 3, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse keelduva otsuse korral saab anda loa Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Seega vaatamata kohaliku omavalitsuse keelduvale otsusele on isikul, kes on taotlenud geoloogilise uuringu luba siiski alternatiiv ka olukorras, kus kohalik omavalitsus ei ole eelnõud kooskõlastanud. Seega ei võta kohaliku omavalitsuse keeldumine nõusoleku andmisest Keskkonnaametilt kohustust kaaluda loa andmist Vabariigi Valitsuse vastavasisulise nõusoleku alusel. Keskkonnamet märgib, et Vabariigi Valitsus ei teosta kontrolli kohaliku omavalitsuse otsuste üle, vaid langetab oma otsuse üksnes riiklikust huvist lähtuvalt. Vabariigi Valitsuse poole saab pöörduda juhul, kui 6
p 4 kohaselt maavara geoloogiline uuring on maavara kaevandamise ja kasutusele võtmise eesmärgil tehtav geoloogiline töö.
lg 1 kohaselt tuleb geoloogiline uuring viia läbi selliselt, et keskkonnale ja isikutele tekitatav kahju oleks minimaalne. Sama § 2 lg 6 kohaselt on geoloogilise uuringu teostamisel järgmised eesmärgid- selgitatakse välja kaevandamist võimaldava detailsusega looduslike lasundite või maavara lasumistingimused, koostis ja tehnoloogilised omadused ning määratakse uuritavate looduslike lasundite või maavara võimalikud kasutusalad. Hinnatakse uuringuruumi ja selle ümbruse hüdroloogilisi ja hüdrogeoloogilisi tingimusi, nende võimalikku muutmist kaevandamise käigus ja määratakse kindlaks kaevandamise mõju piirkonna ulatus. Kavandatakse abinõud maapõues tekkivate võimalike muutuste ennetamiseks ja vähendamiseks, koostatakse uuringuruumi ja selle lähiümbruse geoloogiline kaart, tehakse ettepanek maavarude kategooriate määramiseks, uuritakse maavara otsingule vastava täpsusega kõiki uuringuruumis leiduvaid maavarasid ja looduslikke lasundeid, mille kasutuskõlblikuna säilitamine ei ole uuritava maavara, kivimi, setendi, vedeliku või gaasi hilisema kaevandamise käigus mäetehniliselt võimalik (p-d 1-6). Geoloogiline uuringuluba ei anna uuringu teostajale garantiid, et talle hilisemalt kaevandamiseks luba väljastatakse. Geoloogiline uuringuluba ei ole eelduseks maavara kaevandamise loa saamiseks. Vastavalt
Seega ei sätesta
, et kaevandamisluba antakse automaatselt isikule, kes on teostanud piirkonnas geoloogilise uuringu. Geoloogiline uuringuluba ja kaevandamisluba on kaks iseseisvat menetlust ja isikul, kellele on väljastatud geoloogiline uuringuluba, ei teki õiguspärast ootust kaevandamisloa saamiseks. Keskkonnaameti esindaja Ruth Prigoda jäi kohtuistungil oma vastuses toodu juurde ja märkis, et juhul, kui kaebus rahuldatakse, siis tekib Keskkonnaametil küsimus, kuidas ta peaks käituma, kuna talle on teada, et esmane haldusakt on vaidemenetluses vaidlustatud. KOHTU PÕHJENDUSED Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi kohtuasja nr 3-4-1-9-09 p-s 25 asuti seisukohale, et maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõplike otsuste tegemine ei ole kolleegiumi hinnangul kohaliku elu küsimus. Põhiseaduse (edaspidi PS) § 5 kohaselt on Eesti loodusvarad ja loodussressursid rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Ka maavarad on kahtlemata mõistetavad loodusvarade ja loodusressurssidena PS § 5 tähenduses ning on sellistena osa ka rahvuslikust rikkusest. Maardlate säästliku kasutamise kavandamine ei saa PS kohaselt toimuda üksnes ühe omavalitsuse piires, vaid see peab lähtuma riiklikest huvidest ja vajadustest tagada maavarade säästlik kasutamine kogu riigis. Samas lahendis märgitakse, et üksikul omavalitsusüksusel ei ole täielikku ülevaadet maavarade levikust kogu riigis ja seetõttu nende uurimise ja kaevandamise üksikasjadest, mis võimaldaksid tal langetada kaevandamisega nõustumise kohta üleriigiliselt adekvaatse lõppotsuse. Seega tuleb asuda seisukohale, et maavarade kasutamise üle otsustamine on PS-ga haaratud riigielu küsimuste hulka. Kui mingi küsimus on PS-st tulenevalt riigielu küsimus, siis ei ole kolleegiumil alust hinnata, kas see võiks olla oma sisu poolest kohaliku elu küsimus. Vabariigi Valitsuse seaduse § 61 lg 1 sätestab samuti, et maavarade uurimise ja kaevandamise otsused kuuluvad riigi pädevusse. Selle sätte kohaselt on Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas loodusvarade kasutamise, kaitse, taastootmise ja arvestamise korraldamine, 8
tunnistust sellest, et maavarade kasutamise üle otsustamine kuulub riigi kompetentsi.
Eeltoodu tähendab, et riigile kuuluva maavara kasutamise üle otsustamine on riigi ülesanne. Samast lahendist tuleneb, et maavarade uurimise ja kaevandamise üle otsustamine ei muutu kohaliku elu küsimuseks ainult seetõttu, et mõni maardla on kohaliku tähtsusega. Maardlate jaotamine üleriigilise ja kohaliku tähtsusega maardlaiks (
) määrab üksnes selle, milline riigiasutus maardla kohta otsuseid langetab.
lg 2 sätestab, et loa andja saadab üldgeoloogilise uurimistöö loa või uuringuloa taotluse ning taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu arvamuse saamiseks Eesti Maavarade Komisjonile ja taotletava uuringuruumi asukoha kohalikule omavalitsusele, kes annavad oma arvamuse kirjalikult. Sama paragrahvi lg-st 3 nähtub, et üldgeoloogilise uurimistöö loa maavara otsingu eesmärgil ja uuringuloa üleriigilise tähtsusega maardlas, piiriveekogus, territoriaal- ja sisemeres ning majandusvööndis annab Keskkonnaministeerium, arvestades Eesti Maavarade Komisjoni arvamust loa taotluse ja käesoleva paragrahvi lg-s 2 nimetatud otsuse eelnõu kohta. Sama paragrahvi lg 4 kohaselt üldgeoloogilise uurimistöö loa, kui luba ei taotleta maavara otsinguks ja uuringuloa kohaliku tähtsusega maardlas, annab Keskkonnaamet, arvestades Eesti Maavarade Komisjoni arvamust loa taotluse ja käesoleva paragrahvi lg-s 2 nimetatud otsuse eelnõu kohta.
lg 2 alusel antud arvamus on menetlustoiming, sest tegemist on osaga uuringuloa taotluse menetlusest, mis lõpeb loa andmise või sellest keeldumisega. Riigikohus on asunud seisukohale, et seetõttu on kohaliku omavalitsuse ja Keskkonnaameti vaheline õiguslik vahekord uuringuloa taotluse menetluses eelkõige haldussisene. Tulenevalt
lg-st 9 keeldutakse üldgeoloogilise uurimistöö loa ja uuringuloa andmisest, juhul kui kohalik omavalitsus ei ole nõus maavara otsingu eesmärgil üldgeoloogilise uurimistöö loa või uuringuloa andmisega.
lg 3 kohaselt on
20 lg 1 p-s 9 nimetatud juhul üldgeoloogilise uurimistöö loa andmisest keeldumise aluseks kohaliku omavalitsuse mittenõustumine kui üldgeoloogilise uurimistöö luba antakse maavara otsinguks. Kohaliku omavalitsuse mittenõustumise korral saab üldgeoloogilise uurimistöö loa maavara otsinguks või uuringuloa anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis kohtuasja nr 3-4-1-9-09 p-s 29, et Vabariigi Valitsuse nõusolekul kohaliku omavalitsuse mittenõusolekust möödamineku võimaluse eesmärk on vajadus tagada, et riigil oleks lõpliku otsuse tegemise õigus maavarade uurimist ja kaevandamist kui rahvuslikku rikkuse säästlikku kasutamist puudutavates küsimistes. Samas lahendis asus halduskolleegium seisukohale, et arvestades intensiivset sekkumist kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusesse, peab Vabariigi Valitsus nõusoleku andmisel 9
lg 3 alusel kontrolli kohaliku omavalitsuse vastavate otsuste üle, vaid langetab oma otsuse kaaludes riikliku huvi olulisust. Samas, kui kohalik omavalitsus lähtub nõusoleku andmise üle otsustamisel omavalitsusüksuse huvidest, siis Vabariigi Valitsus hindab seda, kas riigi huvi kaalub üle kohaliku omavalitsuse poolt väljatoodud põhjused loa andmata jätmiseks. Eeltoodust tuleneb, et kuna kohaliku omavalitsuse seisukohad on loa andjale siduvad ja neid ei saa järgneva menetluse käigus ümber hinnata Vabariigi Valitsus, siis on põhjendatud võimaldada kohaliku omavalitsuse nõusoleku andmisest keeldumise vaidlustamist, mida kaebaja ka antud juhul tegi. Eeltoodut aluseks võttes on õige kaebaja väide, et Vihula Vallavolikogu poolt vastu võetud vaidlustatav otsus rikub kaebaja PS §-s 19 sätestatud õigust tegutseda valitud ettevõtlusvaldkonnas (ettevõtlusvabadus) ja teenida selliselt ettevõtluselt tulu. Vaidlustatav otsus ja selle vastuvõtmise kord on vastuolus HMS-i põhimõtetega ja rikub hea halduse tava. Vaidlustatava otsusega tunnistati kehtetuks varasem õiguspärane akt, kuid selle vastuvõtmisel ei uuritud ega analüüsitud, kas soodustava haldusakti kehtetuks tunnistamise formaalsed ja materiaalsed eeldused on täidetud. Kohus nõustub kaebaja seisukohaga, et antud asjas ei esine HMS § 66 lg-s 2 sätestatud aluseid, mis võimaldaks õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistamist. Kehtetuks tunnistamise alus ei tulene seadusest, samuti ei jäetud selleks võimalust haldusaktis endas. Käesolevas asjas ei muutunud õiguspärase haldusakti andmise ning selle kehtetuks tunnistamise vahelisel ajal ei faktilised asjaolud ega õigusnormid, mistõttu puudub vajadus kaaluda haldusakti adressaadi ja avalike huvide kaalutlust. Haldusaktiga ei seatud kaebajale lisakohustusi, mistõttu ei saa need täitmata olla ja kuna haldusaktiga ei antud kaebajale üle ei raha ega asja, ei saa tõusetuda ka küsimust nende eesmärgipärasest kasutamisest. Kaebaja viitab Riigikohtu lahendile 3-3-1-16-07, milles on märgitud, et õiguspärase haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamine on lubatud üksnes HMS §-s 66 loetletud alustel. Vaidlustatud korraldusest ei nähtu, et oleks tuvastatud sellise aluse esinemine. Isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamisel tuleb alati kasutada kaalutlusõigust, võttes avaliku huvi kõrval arvesse nii isiku usalduse kaitse kui HMS § 64 lg-s 3 sätestatud asjaolusid - haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärg isikule, haldusakti andmise põhjalikkust ja muid tähtsust omavaid asjaolusid. Õige on kaebaja seisukoht, et vaidlustatud korralduse põhjendustest ei nähtu selliste kaalutluste arvesse võtmist ega üleüldse kaalutlusõiguse teostamist, mistõttu on korraldus õigusvastane ning tuleb tühistada. 10
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.