KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kristjan Siigur Otsuse tegemise aeg ja koht 19. oktoober 2010, Tallinn Haldusasja number 3-09-1617 Haldusasi S.K.i kaebus Justiitsm

§ 477

lg 2 esimene lause ning kohtulikult karistatud isikute üleandmise Euroopa konventsiooni ratifitseerimise seadus on vastuolus põhiseadusega osas, milles need ei näe ette võimalust kaaluda kodakondsuseta isiku karistuse ületoomist juhul, kui isikul on Eestis perekondlikud sidemed. Seisukohale, et kaebuse lahendamisel tuleb halduskohtul kontrollida kaebuse esitaja perekonnapõhiõiguse riive põhiseaduspärasust, on

1. veebruari 2010 määruses asunud ka Tallinna Ringkonnakohus.
2. Põhiseaduse (edaspidi PS) § 15 lõike 1 teise lause kohaselt võib igaüks oma kohtuasja läbivaatamisel nõuda mistahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseadusevastaseks tunnistamist. PS § 15 lõikest 2 ning halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HkMS) § 25 lõigetest 9 ja 10 tulenevalt jätab halduskohus haldusasja lahendamisel põhiseadusega vastuolus oleva seaduse või muu õigustloova akti kohaldamata ning edastab vastava kohtuotsuse või määruse Riigikohtule, millega ühtlasi käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus. Eeltoodust tulenevalt on õigustloova akti või selle normi kohaldamata jätmise eelduseks selle asjassepuutuvus. Sätte asjassepuutuvust on Riigikohus määratlenud selliselt, et vaidlustatud säte on asjassepuutuv, kui see on kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega, ehk kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui sätte põhiseadusele vastavuse korral (nt. Riigikohtu otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-02). Kuivõrd kohtul on volitus põhiseadusega vastuolus olev norm kohaldamata jätta, tuleneb eeltoodust, et kohtuasja lahendamisel konkreetse kehtiva õiguse normi põhiseaduspärasuse kontrollimiseks on alust vaid juhul kui vaidluse lahendamine sõltub sellest, kas seda konkreetset normi kohaldada või mitte kohaldada. Halduskohtu hinnangul piirduvad vaidlust lahendava kohtu volitused kehtiva normi kohaldamata jätmisega 4 ega hõlma võimalust ise põhiseadusega vastuolus oleva ja kohaldamisele mitte kuuluva normi asemel uusi norme luua. Tuvastades normi või selle osa vastuolu põhiseadusega, jätab kohus selle kohaldamata ning lahendab vaidluse nõnda, nagu konkreetset normi ei oleks. Kui tegemist on normiga, mis paneb isikule mingisuguse kohustuse, lahendab kohus vaidluse nii, nagu vastavat kohustavat normi ei eksisteeriks; kui tegemist on normiga, mis sätestab mingisuguse õiguse kasutamisele teatud piirangud, lahendab kohus vaidluse selle normi kohaldamata jätmise korral nii, nagu vastavat piirangut ei eksisteeriks.
3. Käesoleval juhul on vaidluse all norm, millest tulenevalt võtab Eesti Vabariik välisriigis kohtulikult karistatud isiku karistuse kandmiseks üle üksnes juhul kui see isik on Eesti kodanik. See norm tuleneb käesoleval juhul ühelt poolt konventsiooni artikli 3 lg 1 punktist a ning asjaolust, et Eesti Vabariik ei ole konventsiooni ratifitseerimisel ega hiljem deklareerinud, et defineerib oma tarbeks mõiste kodanik kuidagi kitsendavalt ning teiselt poolt KrMS § 477 lõikest
5. Halduskohus leiab,

§ 477

lõiget 2 ei saa antud juhul pidada asjassepuutuvaks normiks, kuna selle normi kohaldamisest või mittekohaldamisest käesoleva vaidluse lahendus ei sõltu. Vastav norm asub KrMS

1. peatükis, mis käsitleb rahvusvahelist koostööd kriminaalmenetluses ning mille
2. jaos reguleeritakse muuhulgas seda, millistel tingimustel ja korras toimub teise riigi abistamine süüteo eest mõistetud karistuse täitmisel. KrMS ei sisalda ühtegi normi, millest võiks tuletada välisriigis kohtulikult karistatud isiku subjektiivse õiguse nõuda, et Eesti Vabariik osutaks teisele riigile sellekohast abi ning nõustuks isiku üle võtmisega karistuse kandmiseks. Ka käesolevas asjas
3. veebruaril 2010 tehtud kohtumääruses leidis ringkonnakohus, et isiku õigus esitada sooviavaldus enda üle viimiseks karistuse kandmiseks elukohariiki ning õigus selle avalduse kohasele menetlemisele tuleneb konventsioonist. Halduskohus leiab, et sõltumata sellest, kas KrMS § 477 lõiget 2 kohaldada või mitte kohaldada, tuleb isiku üle võtmise küsimus lahendada konventsiooni alusel. Ka juhul kui jätta KrMS § 477 lg 2 kohaldamata ning lugeda seepeale KrMS-i selliselt, et välisriigis mõistetud vangistuse täitmisel on taotlevale riigile abi osutamine võimalik sõltumata vangistatud isiku kodakondsusest, ei oleks see võimalik, kuna KrMS § 433 lõikes 2 on sõnaselgelt sätestatud Eesti Vabariigi sõlmitud välislepingute kohaldamise prioriteet KrMS sätete ees.
4. Samas leiab kohus, et sõltumata sellest, milline hinnang anda põhiseaduslikkuse aspektist sellele, et Eesti Vabariik ei ole kasutanud konventsiooni art 3 lõikes 4 sätestatud võimalust defineerida mõiste kodanik selliselt, et oleks võimalik kaaluda konventsiooni kohaldamist ka isiku suhtes, kes ei ole Eesti kodanik, ei oleks konventsiooni kohaldamine mittekodaniku suhtes võimalik. Konventsiooni näol on tegemist rahvusvahelise lepinguga, mille kohaldamises on konventsiooniga ühinenud riigid omavahel kokku leppinud. Muuhulgas tuleneb artiklist 3, et karistatud isiku võib teisele riigile üle anda, kui see isik on teise riigi kodanik, välja arvatud juhul kui teine riik on Euroopa Nõukogu peasekretärile saadetud deklaratsioonis defineerinud oma tarbeks mõiste kodanik selle konventsiooni tähenduses. Halduskohus leiab, et vastava erandi tegemine on seega võimalik kindla protseduuri teel – elukohariik peab olema saatnud Euroopa Nõukogule vastava deklaratsiooni. Sellise deklaratsiooni üle otsustamine, samamoodi kui konventsiooni ratifitseerimine, on kohtu hinnangul seadusandja pädevuses ning isegi kui Riigikohus tunnistaks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lg 1 p 21 alusel põhiseadusega vastuolus olevaks vastava deklaratsiooni tegemata jätmise, ei asendaks selline otsus deklaratsiooni ja selle saatmist Euroopa Nõukogu peasekretärile. Seega ka juhul kui tuvastada sellise deklaratsiooni 5 tegemata jätmine põhiseadusega vastuolus olevaks, saaks Eesti Vabariik konventsiooni alusel võtta karistuse kandmiseks üle üksnes Eesti kodanikke. Halduskohtu hinnangul ei saaks Euroopa Nõukogu peasekretärile saadetud deklaratsiooni asendada siseriikliku seaduse vastuvõtmine, mis võimaldaks konventsiooni kohaldada ka laiemale isikute ringile. See tähendab omakorda seda, et ka juhul kui asuda seisukohale,

§ 477

lg 2 kohaldamata jätmise korral võimaldaks see seadus kohaldada konventsiooni ka Eesti kodakondsusesse mitte kuuluva isiku suhtes, siis ei oleks see siiski võimalik rahvusvahelise lepingu ülimuslikkuse tõttu. Samas tekiks KrMS § 477 lg 2 kohaldamata jätmisel olukord, kus KrMS regulatsioon oleks vastuolus konventsiooniga ning seega omakorda vastuolus PS §-st 3 tuleneva seaduslikkuse põhimõttega. Halduskohus on veendunud, et volitus jätta põhiseadusega vastuolus olev norm kohaldamata, ei anna kohtuasja läbi vaatavale kohtule õigust otsustada konventsiooni kohaldamine selliselt, nagu oleks Eesti Vabariik teinud sellesse konventsiooni art. 3 lõikes 4 nimetatud deklaratsiooni, mida tegelikult tehtud ei ole. Eeltoodust tulenevalt oleks seega arutlus konventsiooni ratifitseerimise seaduse või eelnimetatud deklaratsiooni tegemata jätmise põhiseaduspärasuse üle abstraktne ega mõjutaks konkreetse vaidluse lahendamist ka juhul kui asuda seisukohale, et vastuolu põhiseadusega esineb. Seega ei saa KrMS § 477 lõiget 2 ega konventsiooni ratifitseerimise seadust pidada asjassepuutuvateks normideks, mis annaksid aluse põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks.

1. Teisalt leiab kohus, et kehtiv regulatsioon, mis ei võimalda kaalutlusõigust otsustamaks, kas võtta karistuse kandmiseks üle ka isikuid, kes ei ole Eesti kodanikud, ent kellel on Eestis perekondlikud sidemed, ei riku ebaproportsionaalselt eelnimetatud isikute PS §-s 26 ja § 27 lõikes 1 sätestatud põhiõigusi. PS § 26 kohaselt on igaühel õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele ning avalik võim võib isiku perekonna- või eraellu sekkuda üksnes seaduses sätestatud alustel ja korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. PS § 27 lõike 1 kohaselt on perekond riigi kaitse all. Kahtlemata õige on õiguskantsleri märgukirjas (tl. 17 jj) avaldatud seisukoht, et PS §-st 26 ja § 27 lõikest 1 tuleneb muuhulgas avaliku võimu soorituskohustus, mille sisuks on tagada perekondlike sidemete säilimise võimalus ka olukorras, kus mõnelt perekonnaliikmelt on seaduse alusel vabadus võetud ning perekonna kooselu seeläbi võimatu. Nõustuda tuleb ka sellega, et isiku karistamine vangistusega riivab iseenesest perekonnapõhiõigust ning kahtluseta on riive seda intensiivsem, mida vähem on vabaduse kaotanud isikul reaalseid võimalusi oma perekondlikke sidemeid säilitada. Vastu ei saa vaielda ka õiguskantsleri seisukohale, et legitiimseks eesmärgiks, mis õigustab välisriigis karistust kandva kurjategija Eestist eemal hoidmist, on vajadus tagada riigi sisemine rahu ja avalik kord. Kuriteo toime pannud isikut tuleb käsitada ohuna riigi sisemisele rahule ja avalikule korrale, sõltumata sellest, kas see isik viibib vabaduses või vanglas. Kandes karistust välisriigi kinnipidamisasutuses, ohustab isik Eesti sisemist rahu ja avalikku korda oluliselt vähem kui ta teeks seda Eesti kinnipidamisasutuses viibides. Samuti tuleb nõustuda õiguskantsleri arvamusega, et Eesti kodakondsust mitteomava välisriigis karistatud isiku Eestisse karistuse kandmise jätkamiseks üle toomisest keeldumine on sobiv meede eelnimetatud legitiimse eesmärgi saavutamiseks ning sellisena ka vajalik, kuna ilmselgelt puuduvad muud sama tõhusad võimalused eesmärgi saavutamiseks.
2. Siiski ei saa halduskohus nõustuda õiguskantsleri seisukohaga, et asjaomane põhiõiguse riive on ülemäärane ehk ebaproportsionaalne kitsamas tähenduses. Siinkohal leiab halduskohus esmalt, et äärmiselt intensiivselt riivab perekonnapõhiõigust isikult vabaduse võtmine ja karistuse kandmiseks vanglasse paigutamine. Põhimõtteliselt võib nõustuda 6 õiguskantsleriga selles, et perekonnapõhiõiguse riive on intensiivsem, kui isik kannab karistust mõnes muus riigis kui see, kus elab tema perekond. Samas leiab halduskohus, et sellise riive niiöelda täiendav intensiivsus ei ole selline, mis nõuaks avalikult võimult märkimisväärsete positiivsete meetmete võtmist riive vähendamiseks. Olukorras, kus mõni perekonnaliige kannab vabadusekaotuslikku karistust, on normaalne perekonnaelu igal juhul võimatu ning perekonnaliikmetel üksnes äärmiselt piiratud võimalused suhtlemiseks – üldjuhul on sellisteks võimalusteks kirjavahetuse ja telefonikõnede pidamine ning õigusaktides sätestatud tingimustel ning regulaarsusega võimaldatavad kokkusaamised. Asjaolu, et isik kannab karistust välisriigis, võib küll arusaadavalt mõnel määral takistada nende võimaluste kasutamist, ent iseenesest ei muuda see nende kasutamist võimatuks. Asjaolu, et välisriigis karistust kandva isiku jaoks on perekonnaliikmetega suhtlemine ja perekondlike sidemete säilitamine kulukam ei kaalu üles avalikku huvi selle vastu, et mitte teha kulutusi, mis seonduvad Eesti kodakondsusesse mittekuuluva isiku ületoomisega ning tema kinnipidamisega Eestis ega kaalu üles ka vajadust vältida täiendavaid ohtusid, mida kujutab endast isiku kinnipidamine Eesti vanglas.
3. Kohus on samuti seisukohal, et välisriigis kohtulikult karistatud isiku üle võtmisel on igati põhjendatud eristada riigi kodanikke teistest isikutest. Kodakondsus tekitab riigi ja isiku vahel erilise suhte, mille sisuks on ühelt poolt isiku suuremad õigused riigi ees, ent samas kaasnevad sellega ka suuremad kohustused. Kuigi PS §-s 9 sätestatakse, et kõigi ja igaühe õigused, sealhulgas perekonnapõhiõigus, on võrdselt nii Eesti kodanikel kui välismaalastel, ei saa sellest järeldada, et põhiõiguse riive proportsionaalsuse hindamisel tuleks kodanikke ja mittekodanikke võrdsetel alustel käsitada. Nagu eelpool öeldud, tulevad isikule Eesti kodakondsusest teatud kohustused Eesti Vabariigi ees, samas saab isik selle vastu vääramatu õiguse Eestis viibida, mis muuhulgas tähendab seda, et kodakondsusest tulenevalt talub riik igal juhul ohtusid, mis isiku riigis viibimisega avalikule korrale või sisemisele rahule tekkida võivad. Kodakondsust mitteomavate isikute puhul ei pea riik seda taluma, kui selleks ei ole iseäranis kaalukat põhjust. Siinkohal ei saa kaebuse esitaja puhul ka tähelepanuta jätta seda, et olles Eestis sündinud ning siin pikaajaliselt elanud, oleks tal olnud võimalik taotleda Eesti kodakondsust, mida kaebuse esitaja aga teinud ei ole. Isik, kes on ühelt poolt otsustanud mitte võtta vastutust ja kohustusi, mis kaasnevad Eesti kodakondsusega ning teisalt otsustanud panna väljaspool oma elukohariiki toime kuriteo, ei saa eeldada, et Eesti Vabariik taluks temast lähtuvaid võimalikke ohtusid samavõrd kui peaks neid taluma Eesti kodaniku puhul.
4. Halduskohus on seisukohal, et kasu, mida välismaal vabadusekaotuslikku karistust kandev isik saaks perekonnaelu elamise võimaluste osas sellest, et ta tuuakse üle karistuse kandmiseks Eestisse, on ebaproportsionaalselt väike võrreldes kulutustega, mida selleks peab kandma ja ohuga, mida selleks peab taluma Eesti riik. Ületoomisest saadav võimalik kasu, eelkõige see, et karistatud isik hakkab pärast karistuse kandmist õiguskuulekalt käituma, on teoreetiliselt võimalik, ent ühelt poolt on ebatõenäoline, et see sõltub sellest, kui kaugel kinnipidamiskohast elavad karistatud isiku perekonnaliikmed ning teisalt on samavõrd võimalik ka see, et jätkates karistuse kandmist Eesti vanglas, tekivad isikul uued kuritegelikud suhted teiste Eestis elavate kinnipeetavatega ning pärast karistuse kandmist võib ta nende suhete pinnalt asuda uuesti kuritegelikule teele, milline võimalus oleks oluliselt väiksem, kui vanglas tekkivad võimalikud kuritegelikud kontaktid jääksid pärast karistuse kandmist teise riiki. Seetõttu ei saa nõustuda seisukohaga, et kehtiv regulatsioon, mis automaatselt välistab mittekodaniku üle võtmise karistuse kandmiseks, oleks ebaproportsionaalne. 7
5. Eeltoodud põhjustel leiab kohus, et kaebuse esitaja esitatud kohustamise nõue tuleb rahuldamata jätta. Kuna samas esitatud taotlus Justiitsministeeriumi toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks on kohustamistaotlusega hõlmatud ning kaebuse esitajal ei saa olla muud põhjendatud huvi vaidlusaluse toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks, ei asu kohus analüüsima kaebuse esitaja väiteid, mis puudutavad Justiitsministeeriumi talituse juhataja pädevust vastava otsuse tegemisel või seda, kas S.K. oli nõuetekohaselt menetlusse kaasatud või mitte.
6. HkMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse rahuldamata jätmisega on otsus tehtud kaebuse esitaja kahjuks. Vastustaja ei ole taotlenud enda menetluskulude väljamõistmist, mistõttu jäävad kummagi poole menetluskulud poole enda kanda. Kristjan Siigur kohtunik 8