3-11-708/17

TARTU HALDUSKOHUS Jõhvi kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-11-708 Otsuse kuupäev

1. juuli 2011 Kohtunik Raili Randlane Kohtuasi Narva Linnavalitsuse kaebus Vaivara Vallavalitsuse 18.02.2011 otsuse nr 84 tühistamiseks Menetlusvorm Kohtuistung 07.07.
2. Menetlusosalised Kaebaja: Narva Linnavalitsus /registrikood 75008485/ esindajad: Ain Alvin ja Siret Siilbek Vastustaja: Vaivara Vallavolikogu, esindajad Andres Vinkel ja Rein Laid Resolutsioon
3. Tühistada Vaivara Vallavalitsuse 18.02.2011 otsus nr
5. Mõista Vaivara vallalt Narva linna kasuks menetluskuluna välja 15.97 eurot (viisteist eurot ja 97 senti). Muus osas jätta poolte menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest, seega hiljemalt 15.08.
6. Apellatsioonkaebuse võib lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. ASJAOLUD, MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD JA TAOTLUSED
7. 18.02.2011 võttis Vaivara Vallavolikogu vastu otsuse nr 84 (tl 12), millega kehtestas oma 25.11.2010 määruse nr 15 „Vaivara valla kalmistute heakorra ja kasutamise eeskirja“ § 2 lg 3 tuginedes Riigiküla kalmistul iga haua kohta 20 aastaks hauaplatsi kasutusõiguse tasu 100 eurot ilma käibemaksuta.
8. 18.03.2011 esitas Narva Linnavalitsus Tartu Halduskohtu Jõhvi kohtumajja kaebuse (tl 1-4), milles palus tühistada Vaivara Vallavolikogu 18.02.2011 otsus nr 84 või alternatiivselt tuvastada selle alusel avalik-õigusliku suhte mittetekkimine jättes sellest tuleneva põhiseaduse § 3, § 113 ja § 157 lg 2 kohaldamata. Riikliku matusetoetuse seaduse § 4 lg 3 ning haldusmenetluse seaduse 54 ja § 56 lg 1 tuginedes leidis kaebaja, et vaidlustatud otsus on ebaselge, motiveerimata, kontrollimatu ja sellest tulenev rahaline kohustus kahjustab teda, kuna ta korraldab Riigiküla kalmistul oma aukodanike ja isikute matmist, kes on kodutud, jäävad tuvastamata või kelle matmisest lähedased keelduvad. Veel leidis kaebaja, et otsus rikub tema subjektiivset maksupõhiõigust, on vastuolus põhiseaduse § 113 ja § 157 lg 2 ja selle alusel ei teki avalik-õiguslikku suhet ning lisas, et tal on selle tuvastamiseks olemas preventiivne huvi. Seda seisukohta põhjendas ta väidetega, et kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused peavad olema kehtestatud seadusega, kuid üheski seaduses ei sisaldu hauaplatsi kasutustasu kehtestamiseks volitusnormi ja otsuses viidatud „Vaivara valla kalmistute heakorra- ja kasutamise eeskirja“ § 2 lg 3 ei ole lubatav seadusereservatsioon.
9. Vaivara Vallavolikogukirjalikus vastuses (tl 24-25) paluti kaebus rahuldamata jätta ning väideti haldusmenetluse seaduse § 56 lg 1 tuginedes, et vaidlusaluse otsuse põhjendused on esitatud selle juurde kuuluvas seletuskirjas, mis on kättesaadav koos haldusaktiga nii volikogu kantseleis kui koduleheküljel ja tagab kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Veel viidati maksukorralduse seaduse § 2 ja väideti, et kehtestatud tasu näol ei ole tegemist maksu ega koormisega, sest makstava tasu eest saadakse puudutatud isiku poolt hauaplatsi kasutamise õigusega vastu konkreetne hüve.
10. Kohtuistungil jäid kaebaja esindajad kirjalike väidete ja taotluste juurde, esitasid kokku 2420,72 euro suuruse menetluskulu hüvitamise nõude ning väitsid, et veebilehel ei ole haldusakti juures ka praegu mingisugust seletuskirja. Veel väitsid nad, et otsus rikub linna õigusi, kuna tal tuleb matta ka neid, kellel on omaksed olemas, kirikute ja koguduste seaduse § 8 lg 6 aga ei võimalda tervet rida isikuid tuhastada ega ridahauda panna ning konkreetse hauaplatsi eest tuleb maksta 100 eurot. Vaivara Vallavolikogu esindajad palusid menetlus lõpetada teatades, et nad on järele mõelnud ja leiavad, et tegemist on 25.11.2011 määruse nr 15 osaks oleva üldaktiga, millega ei otsustatud tasu kehtestamist ning mis mõjutab konkreetseid isikuid läbi tavalise tsiviilsuhte raames vaidlustatava võlaõigusliku lepingu. Nad esitasid 1800 euro suuruse kohtukulu hüvitamise nõude ning leidsid, et Narva linn võib matta ka mujale ja seni, kuni talt pole raha küsitud, ei ole ka tema õigusi rikutud. Veel viitasid nad asjaolule, et kaebaja nõustus sihtasutuse asutajaliikmena finantseerima kalmistute haldamist, kuid on toetust ilma põhjenduseta järsku vähendanud ning leidis, et läbirääkimiste asemel halduskohtusse pöördumine on pretsedenditu. KOHTU PÕHJENDUSED
11. Vaivara Vallavolikogu on vormistanud vaidlusaluse otsuse (tl 12) haldusaktina, käsitles seda niisugusena ka oma kirjalikus vastuses (tl 24-25), kuid otsustas kohtuistungi toimumise ajaks ümber ja leidis, et tegemist on hoopis üldaktiga, mis ei mõjuta mitte kedagi ja mida ei saa halduskohtus vaidlustada. Seejuures on ta aga jätnud tähelepanuta haldusmenetluse seaduse § 51 lg 2, mis määratleb üldkorralduse mõiste ja kehtestab, et see on haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Vaidlusalune otsus käsitleb Riigiküla kalmistu hauaplatside kasutusõiguse tasu ja on seega suunatud nende isikute õiguste ja kohustuste reguleerimisele, kelle nimele on sinna vormistatud hauaplatsi kasutamise õigus või kes soovivad tulevikus niisugust kasutusõigust saada. Vaivara Vallavolikogu on vaidlusaluses otsuses ilma täiendavate tingimusteta kehtestanud, et hauaplatsi kasutusõiguse tasu kahekümneks aastaks on Riigiküla kalmistu iga haua kohta 100 eurot ilma käibemaksuta. Seega määrab see otsus hauaplatsi tasu suuruse üheselt kindlaks nii selle võtja kui maksja jaoks ning mõjutab seeläbi vahetult hauaplatsi kasutusõigust taotleva või omava isiku õigusi. Otsus on imperatiivne ning sellest ega ka 25.11.2010 määrusega nr 15 kehtestatud „Vaivara valla kalmistute heakorra- ja kasutamise eeskirjast“ (tl 28-31) ei tulene kalmistu haldajale ja hauaplatsi kasutajale võimalust leppida kasutuslepingu sõlmimisel kokku tasu mittevõtmine või määratleda see mingis muus suuruses. Seetõttu ei ole tegemist eraõigusliku lepingulise suhtega, mille üle saab vaielda lepingu sõlmimisel. 2 Vaivara Vallavolikogu menetluse lõpetamise taotluse põhjendusena (tl 76) viidatud Riigikohtu halduskolleegiumi lahend 3-3-1-27-10 pole käesoleva kaebuse lahendamisel asjakohane, sest selles käsitleti otsuseid, millega kehtestati soojusenergia piirhinnad, Narva linna konkreetsed kohustused aga tulenesid soojusvõrguga sõlmitud lepingutes kindlaksmääratud tasudest. Kohaldatavad on hoopis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi kohtumääruse nr 3-4-1-6-10 seisukohad, kus leiti Tallinna linna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuste hindade kohta kehtestatud määrust hinnates, et kuna vastavad tasud on konkreetselt kindlaks määratud ja nende üle ei saa tarbimislepingute sõlmimisel vaielda, on tegemist mitte üldakti vaid halduskohtu kontrollile alluva üldkorraldusega.
12. Narva linn väidab kaebuses (tl 2-4), et on matnud ja matab Riigiküla kalmistule riikliku matusetoetuse seaduse § 4 lg nimetatud isikuid ning ka neid, kelle omaksed keelduvad matuseid korraldamast. Vaivara Vallavolikogu pole seda väidet kahtluse alla seadnud. Tema eespool juba viidatud 25.11.2010 määruse nr 15 § 20 lg 1 ja 2 kohustab hauaplatsi kasutusõiguse lepingut sõlmima ka neid isikuid, kes juba omavad hauaplatsi kasutusõigust. Kuna vaidlusaluses otsuses ei sisaldu mingeid eritingimusi või mööndusi matmise kohustust täitvale kohalikule omavalitsusele ega neile, kes praegu juba omavad hauaplatside kasutamise õigust, puudutab vaidlusalune otsus otseselt Narva linna, sest võimaldab tulevaste matuste tarbeks hauaplatsi saamist vaid otsuses kindlaksmääratud suurusega hauaplatsi kasutamisõiguse tasu maksmisel ja paneb talle kohustuse maksta just niisuguse suurusega tasu ka juba kasutuses olevate hauaplatside eest.
13. Vaidlustatud otsus rajaneb Vaivara Vallavolikogu 25.11.2010 määruse nr 15 § 2 lg 3, milles on sätestatud, et hauaplatsi kasutusõiguse tasu suuruse kehtestab vallavolikogu. Kuna seejuures ei ole määratletud mingeid tingimusi, on tegemist laiaulatusliku kaalutlusõigusega. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusaktide kohtuliku kontrolli võimalused on piiratud, kuid halduskohus saab siiski kontrollida, kas on täidetud haldusakti õiguspärasuse eeldused, järgitud kaalutluse piire, eesmärki ning õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Haldusakti õiguspärasuse eeldused on toodud haldusmenetluse seaduse § 54 ja nõuavad, et see oleks antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel, sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ja vastaks vorminõuetele. Vaivara Vallavolikogu vaidlustatud otsus lähtub vaid volikogu poolt iseendale antud pädevusest, sest ükski muu kehtiv õigusakt midagi hauaplatsi kasutusõiguse tasu kehtestamise kohta ette ei näe. Haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 ja § 6 kohaselt peab kaalutlusõigust teostama kooskõlas volituste piiride, kaalutlusõiguse eesmärkide ja õiguse üldiste põhimõtetega. Haldusmenetluse seadustiku § 56 lg 1, 2 ja 3 nõuab, et kirjalik haldusakt oleks kirjalikult põhjendatud, põhjendus sisalduks kas haldusaktis endas või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud ning sellest selguks nii haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus kui ka kõik kaalutlused, milledest haldusorgan lähtus. Vaidlustatud otsus sisaldab ainult viidet „Vaivara valla kalmistute heakorra- ja kasutamise eeskirja“ § 2 lg 3, selle andmise faktilised alused puuduvad, vähimalgi määral ei nähtu, kas üldse ja kuidas täpselt on volikogu otsuse tegemisel kaalunud asjassepuutuvate isikute õigusi ja erinevaid huve ning pole viidet ka ühelegi dokumendile, kust neid leida võiks. Seega ei ole üheselt selge, millist liiki tasuga üldse on tegemist ning kohtul pole kuidagi võimalik täita oma halduskohtumenetluse seadustiku § 19 lg 6 tulenevat kohustust ja kontrollida, kas kohaldatud meede oli püstitatud eesmärgi suhtes vajalik, sobiv ja mõõdukas ning kas sellega ei rikuta isikute võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldisi põhimõtteid. Vaidlusaluse otsuse põhjenduste puudulikkus ei luba otsustatust ja selle tähendusest selgelt aru saada samuti neil, kellele see peaks adresseeritud olema. Hauaplatside kasutusõiguse tasu kehtestamine ei ole võrreldav detailplaneeringu kehtestamisega. Kuna planeerimisseaduse §2 lg 1 ja 2 kohaselt on planeering erinevatest kirjeldustest, joonistest ja kooskõlastustest koosnev terviklik dokument ei pruugi täiendavate põhjenduste esitamine viimatinimetatud otsustuses üldse vajalik olla. Seega on viide Riigikohtu lahendile nr 3-3-1-84-08 kohatu. Selles asjas leidis kohus, et vaidlustatu ei riku ega riiva kaebaja õigusi, mistõttu ei saa ta 3 tugineda põhjendamiskohustuse rikkumisele ning rõhutas, et ei pea vajalikuks muuta oma varasemat seisukohta, mille kohaselt on ka ulatuslikumate aktide kehtestamise korral põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist mitte üksnes otsusele lisanduvates dokumentides, vaid ka otsuses endas.
14. Vaidlusalust otsust ei ole võimalik pidada õiguspäraseks isegi juhul, kui käsitleda otsuse põhjendusena kaebusele antud vastuse lisana esitatud seletuskirja (tl 26) ning jätta tähelepanuta vastava viite puudumine ja asjaolu, et see oli Vaivara valla kodulehel avalikustatud vaid otsuse eelnõu juures (tl 27 ja 63 ). Seletuskirjas on kirjeldatud Riigiküla kalmistu olukorda ja märgitud, et hauaplatsi kasutusõiguse tasu kehtestamise vajaduse tingis sellele kalmistule mõeldud rahaliste vahendite vähendamine Narva linna poolt, mistõttu ei jätku kalmistu haldus- ja hoolduskuludeks enam vahendeid. Seega sisaldab seletuskiri üksnes andmeid, mis sobiksid haldusmenetluse seaduse § 56 lg 2 nimetatud faktiliseks põhjenduseks, kuid sama paragrahvi kolmanda lõike kohast hauaplatside kasutusõigust omavate isikute erinevate huvide kaalumist sellest ei nähtu. Nende esitamine aga oli ilmtingimata vajalik, sest otsusega kehtestati tasu suurus niisuguses valdkonnas, mis kuulub kohaliku omavalitsuse avalik-õigusliku kohustuse alla ning mida peavad hakkama maksma väga erinevad isikud. Kohtuistungil leidsid Vaivara Vallavolikogu esindajad, et Narva linn pole oma sihtasutuse liikme kohustusi täitnud, vaid on pöördunud läbirääkimiste asemel halduskohtusse (tl 77). Põhimõtteliselt sama saab aga öelda ka Vaivara valla enda suhtes, kes on sama sihtasutuse liikmena (tl 7-9) jätnud kasutamata läbirääkimistest tulenevad võimalused ja on selle asemel otsustanud võtta vastu otsuse, millega tahetakse Narva linnalt saamata jäänud rahalised vahendid ilma vastavaid huve põhjalikult kaalumata kätte saada hauaplatside kasutajatelt.
15. Eeltoodud järeldustel tuleb Narva linna kaebus halduskohtumenetluse seadustiku § 26 lg 1 p 1 alusel täies ulatuses rahuldada. Sama seadustiku § 92 lg 1 alusel peaks Vaivara vald hüvitama kaebajale riigilõivu ja õigusabi tasumisega kantud kokku 2420,72 euro suuruse menetluskulu (tl 64-70 ja 79), kuid kohus kasutab siinkohal talle halduskohtumenetluse seadustiku § 92 lg 10 antud õigust ja piirdub üksnes kohtuistungil soovitud 15,97 euro suuruse riigilõivu (tl 6 ja 79) väljamõistmisega. Käesolevast kaebusest tulenev vaidlus on küll õigusliku iseloomuga, kuid see ei ole erilise keerukuse ja mahuga ega välju kaebaja tavapärase haldustegevuse raamidest. Riigikohus on korduvalt leidnud, et haldusorganil ei ole välise õigusabi kasutamine halduskohtumenetluses küll keelatud, kuid nendega seotud kulude väljamõistmise õigustamiseks peavad esinema kaalukad ja erandlikud asjaolud. Käesoleval juhul ei kinnita miski nende esinemist ja seetõttu ei ole põhjust õigusabi kulusid vastustajalt ka välja mõista. Raili Randlane Kohtunik Kohtuotsus jõustus 16.08.
16. a edasikaebamata. Riina Klemberg Kohtuistungisekretär 4