3-09-3113 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Enno Loonurm Otsuse tegemise aeg ja koht 31.01.2011; Tallinn Haldusasja number 3-09-3113 Haldusasi E.V.i kaebus Väli

) § 116 lg 1 alusel.

1. Välisministeeriumi kantsleri 24.11.2009 käskkirjaga nr 830-p „Teenistusest vabastamine“ vabastati kaebuse esitaja teenistusest koondamise tõttu. Koondamise põhjusena märgiti ministeeriumi eelarvevahendite ja personalikulude vähendamisega kaasnev ametikohtade arvu vähendamine.
2. E.V. esitas 28.12.2009 Tallinna Halduskohtule kaebuse Välisministeeriumi kantsleri 24.11.2009 käskkirja nr 830-p tühistamiseks, ametikohale ennistamiseks ning teenistusest puudutud aja eest tasu väljamõistmiseks (tl 13).
3. Tallinna Halduskohtu 22.01.2010 määrusega võeti E.V.i kaebus menetlusse (tl 32).
4. Tallinna Halduskohtu 01.03.2010 määrusega määrati kindlaks kohtuistungi toimumise aeg 31.03.
6. 23.03.2010 esitas E.V. kohtule alternatiivse taotluse - mõista Eesti Vabariigi Välisministeeriumilt E.V. kasuks välja hüvitis E.V. kuue kuu ametipalga ulatuses (tl 62).
7. 29.03.2010 teatasid menetlusosalised kohtule, et on alustanud kompromissläbirääkimisi (tl 6566). 16.06.2010 edastas vastustaja esindaja Tallinna Halduskohtule teatise, millest nähtuvalt E.V.i ja Välisministeeriumi vahelised läbirääkimised ebaõnnestusid (tl 67).
8. Tallinna Halduskohtu 07.07.2010 määrusega määrati kindlaks uus kohtuistungi toimumise aeg 20.07.
10. 20.07.2010 toimunud kohtuistungil andis kohus pooltele täiendava aja võimaliku kompromisskokkuleppe sõlmimiseks (tl 80). Vastustaja esindaja teatas 25.08.2010 kohtule, et täiendavad läbirääkimised kompromissi sõlmimiseks ebaõnnestusid (tl 82).
11. Tallinna Halduskohtu 15.12.2010 määrusega määrati uuesti kindlaks kohtuistungi toimumise aeg - 14.01.
12. KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
13. Kaebaja ei nõustu Välisministeeriumi kantsleri 24.11.2009 käskkirjaga nr 830-p ning vaidleb sellele vastu. E.V. leiab, et kaebuse esitaja teenistusest vabastamine

§ 116

lõike 1 järgi ei toimunud õiguspäraselt ja taotleb Välisministeeriumi kantsleri 24.11.2009 käskkirja nr. 830-p tühistamist, tasu välja mõistmist teenistusest sunnitult puudutud aja eest ja kaebuse esitaja teenistusse ennistamist (tl 4). Mis puutub vahepealsesse alternatiivsesse taotlusesse, siis oli see mõeldud olukorraks, kus kohus peaks leidma, et teenistusse ennistamine ei ole näiteks struktuuri olulise muutumise tõttu enam võimalik (kohtuistungi protokoll, tl 90). 3 14. Kaebuse esitaja leiab, et ei olnud Välisministeeriumi kantsleril 13.novembri 2009.a. käskkirjast nr. 143 tulenevalt kohustust koondada nõuniku ametikohal töötanud ametnikku, s.o. kaebuse esitajat, vaid kantsleril oli kohustus viia minimaalset läbi kõigi konsulaarosakonna 1.büroo (õigusbüroo) ametnike hindamine ja selgitada

§ 116

lg 2 sätestatud kriteeriumide alusel välja koondamisele kuuluv isik.

§ 116

lg 4 järgi oli kantsleril õigus hindamise tulemuste alusel teha ümberkorraldusi konsulaarosakonna 1.büroo (õigusbüroo) siseselt. Kaebuse esitaja koondamine ilma, et koondamisele eelnevalt oleks välja selgitatud, keda ametnikest ametikohtade vähenemisel eelistada, on käsitletav

§ 116

lg 2 olulise rikkumisena ja toob kaasa kaevatava käskkirja tühistamise kohtumenetluses ning kaebuse esitaja teenistusse ennistamise (tl 5).

1. Kaebuse esitaja leiab, et tema teenistusest vabastamine on seadusevastane, kuivõrd tal oli teenistusse jäämise eesõigus tulenevalt parematest teenistusalastest näitajatest ja pikemast teenistusstaažist. Kuivõrd ministri 13.11.2009 käskkirjaga nr 143 koondati konsulaarosakonna
2. büroo (õigusbüroo) nõuniku ametikoht, siis oleks kantsler pidanud teenistusest vabastamise otsustamiseks viima minimaalselt läbi konsulaarosakonna õigusbüroo ametnike võrdluse selgitamaks välja, kellel oleks koondamissituatsioonis teenistusse jäämise eesõigus. Enne ministri käskkirja vastuvõtmist oli õigusbüroo koosseisus järgmised ametikohad: büroo direktor, nõunik, vanemjurist, jurist ja referent. Riigiteenistujate ametinimetuste ning palgaastmestiku seaduse § 5 ja 6 kohaselt on juhataja ja nõunik kõrgemad ametnikud ning vanemjurist ja jurist vanemametnikud ning referent nooremametnik. Nõuniku ja vanemjuristi ametiülesanded, õigused ja kohustused on identsed. Kaebuse esitaja diplomaatiline staaž Välisministeeriumis on üks pikemaid (kui mitte kõige pikem). Seega on kaebuse esitajal oma pikemast teenistusstaažist tulenevalt igal juhul

§ 116lõikest 2 tulenevalt teenistusse jäämise eesõigus I.

S.'i ees ning tema teenistusest vabastamine ei vasta seadusele (tl 8). 16. Teenistusest vabastamisel kohaldati ebaõigesti

§ 116

lõiget 3 ja ei kaalutud piisava põhjalikkusega teenistusest vabastamise vältimise võimalusi. Käskkirjast ei selgu, miks ei pakutud kaebuse esitajale teist ametikohta või miks ei peetud võimalikuks teenistussuhte peatamist kaebuse esitaja või vanemjuristi ametikohal töötanud I. S.'iga. Kaevatav käskkiri on puudulikult motiveeritud (tl 9-12). VASTUSTAJA SEISUKOHT

1. Vastustaja ei tunnista kaebust ja vaidleb sellele vastu. Välisministeerium on seisukohal, et kaebuse esitajaga teenistussuhte lõpetamine toimus õiguspäraselt ning vaidlustatud haldusakt ei riku kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi.
2. Vastustaja leiab, et

§ 116lg 2 järgse võrdluse läbiviimine oli objektiivsetel põhjustel välistatud.

Vastustaja ei nõustu

§ 116

lg 2 tõlgendusega, et osundatud sätte järgsesse võrdlusesse tuleb kaasata ka need ametnikud, kelle poolt täidetud ametikoht säilib. Vastustaja on seisukohal, et ratsionaalne võrdlus eeldab võrreldavate isikute positsioonisarnasust ning sellest tulenevalt on

§ 116

lg 2 järgse võrdluse läbiviimine võimalik ainult tingimusel, et võrreldavate ametnike puhul eksisteerivad võrreldavad teenistusalased näitajad ja sarnased teenistustingimused ning võrreldavad ametnikud viibivad koondamissituatsioonis.

1. Tulenevalt VäTS sätestatud erisusest toimub Välisministeeriumis ametikohtade täitmine, ametnike ümberpaigutamine ning muude personali alaste küsimuste lahendamine atesteerimiskomisjoni ettepaneku alusel. Välisministeeriumis väljakujunenud halduspraktika 4 kohaselt toimub vabade ametikohtade täitmine üldreeglina asutusesisese konkursi korras. Vähesel määral rakendatakse ka suunatud pakkumisi ning avalikke konkursse. Sõltumata ametikoha täitmise viisist on ametikohale asumise eelduseks atesteerimiskomisjoni hinnang kandidaadi kohta. VäTS ega Töökord ei näe ette ametikohtade täitmise erisusi töökohtade likvideerimisest tingitud koondamiste korral. Järelikult tuleb eelnimetatud erisusi ametikohtade täitmisel arvestada ka koondamise situatsioonis.
2. Vastustaja leiab, et kaebuse esitaja ei arvesta ametikohtade täitmisel VäTS-st tulenevate ülalmärgitud erisustega. Ka koondamise korral ei ole ühelgi ametnikul VäTS-st tulenevalt eelisõigus asuda täitma talle meelepärast ametikohta väljapool konkurssi ilma atesteerimiskomisjoni eelneva hinnanguta. Kaebaja ei ole millegagi tõendanud, et tema teenistusalased ja muud näitajad oleks taganud atesteerimiskomisjoni hinnangu selles, et kaebaja on parim olemasolev kandidaat eksisteerinud vabale ametikohale.
3. Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohtadega, et teenistussuhte peatamise avalduse mitterahuldamine oleks käsitletav kaebuse esitaja õiguste rikkumisena.

§ 108

p 1 kohaselt ei ole kaebuse esitajale nähtud ette nõudeõigust peatada teenistussuhe. Samuti on alusetu kaebaja seisukoht, et teenistussuhte peatamine on Välisministeeriumis tavapärane, et vältida teenistussuhte lõpetamist. Nimetatud väide ei vasta tegelikkusele, samuti ei ole kaebaja oma väidet millegagi tõendanud. Asjaolu, et Välisministeerium otsustas rahuldada A. K.´i ja K. P.´i avaldused teenistussuhte peatamiseks, ei viita mingil viisil kaebaja ebavõrdsele kohtlemisele. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi põhjust ega asjaolu, mis andnuks talle õiguspärase ootuse oma teenistussuhte peatamise järele (tl 40). KOHTU PÕHJENDUSED 22. Kohus, analüüsinud poolte väiteid ja nende kinnituseks esitatud tõendeid, leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. 23. Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Välisministeeriumi kantsleri 24.11.2009 käskkirja nr 830-p, millega vabastati kaebuse esitaja teenistusest koondamise tõttu. Koondamise põhjusena märgiti ministeeriumi eelarvevahendite ja personalikulude vähendamisega kaasnev ametikohtade arvu vähendamine. 24.

§ 116

lg 1 kohaselt võib ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastada ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel, teenistuse ümberkorraldamisel või ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametniku teenistusse ennistamisel. Menetlusosaliste vahel ei ole sisulist vaidlust selles, et välisministri 13.11.2009 käskkirjaga nr 143 muudeti ministeeriumi struktuuri ja teenistujate koosseisu puudutavat käskkirja ning vähendati ametikohtade arvu. Konsulaarosakonna

1. büroo (õigusbüroo) ametikohtade arvu vähendati (ühe) nõuniku ametikoha võrra.
2. Arvestades asjaolu, et struktuuriüksuse ametikohtade arvu vähendati ühe nõuniku ametikoha võrra, et rohkem nõunike ametikohti osakonnas ei olnud ja et tegemist oli nimelt kaebuse esitaja ametikohaga, eksisteeris ühtlasi ka koondamissituatsioon. Taolise situatsiooni olemasolul tuleb lähtuvalt

§ 116lg-st 2 välja selgitada ametnik, kellel on teenistusse jäämise eelisõigus.

Teenistusse jäämise eelisõigus on eelkõige teenistujate esindajal, seejärel põhikohaga ametnikel, nendest omakorda paremate teenistusalaste näitajatega ametnikel ning võrdsete näitajate korral 5 eelistatakse ametnikku, kes on teenistuses saanud töövigastuse või kutsehaiguse, kellele on pikem teenistusstaaž või kellel on ülalpeetavaid.

1. Käesoleva vaidluse eripära väljendub küsimuses, et kui kaugele tuleb koondamissituatsioonis viibivate isikute ringi väljaselgitamisel minna kui teisi kattuvate funktsioonidega nõunike ametikohti struktuuriüksuses ei ole. Antud juhul on kaebuse esitaja pidanud vajalikuks ametikoha võrdlemist sama osakonna vanemjuristi ametikohaga. Kohus eelnimetatud seisukohaga ei nõustu. Kaebusest nähtuvalt oli enne ministri käskkirja vastuvõtmist konsulaarosakonna õigusbüroo koosseisus büroo direktor, nõunik, vanemjurist, jurist ja referent. Selles ei ole menetlusosaliste vahel ka vaidlust. Samuti selles, et nõunike puhul oli tegemist kõrgemate ametnikega, vanemjuristi ja juristi puhul vanemametnikega ning referent oli nooremametnik. Olenemata sellest, et nõuniku ja vanemjuristi ametülesanded võisid olla suhteliselt sarnased, ei ole see piisav selleks, et ametikohti tulenevalt koondamissituatsioonist võrreldavateks lugeda. Siinkohal ei ole vähetähtis, et nõunik oli kõrgema ametniku staatuses. Sellest omakorda tuleneb või võib tuleneda teatav palgataseme erinevus, mis võib koondamisel samuti tähenduslikuks osutuda. Antud juhul nähtub vaidlustatavast käskkirjast, et koondamiste põhjused olid tingitud nimelt eelarvevahendite ja personalikulude vähenemisest. Nende asjaolude arvestamata jätmisel tuleks võrrelda praktiliselt kõiki vastava struktuuriüksuse ametikohti. Nõuniku ja vanemjuristi ametikohtade võrreldavaks lugemise ja võrdlemise järgselt oleks tulnud hinnata kas võrreldavad on ka vanemjuristi ja juristi ülesanded ja ega ei ole seejärel olemuslikke kokkulangevusi näiteks juristi ja referendi funktsioonide osas. Taolise järkjärgulise võrdluse korral ei pruugi olla enam tagatud ametikohtade vähendamise esialgne eesmärk ja küsitav oleks ka kõrgemale ametnikule või vanemametnikule nooremametniku ametikoha pakkumine, kuigi eelduslikult võiksid nad vastavate ülesannete täitmisega toime tulla. Arvestades asjaolu, et teist nõuniku ning kõrgema ametniku ametikohta struktuuriüksuses ei olnud, tuleb asuda seisukohale, et koondamissituatsioonis oli ainult kaebuse esitaja. See on ka küllalt oluline erinevus võrrelduna menetlusosaliste poolt viidatud haldusajaga 3-09-2694, kus oli tegemist ühe lauaülema ametikoha vähendamisega olukorras, kus lauaülemate ametikohti oli mitmeid ning menetlusosalist oleks tulnud võrrelda vähemalt kõigi teiste sama büroo lauaülematega. Seega ei pidanud vastustaja enam hindama teenistusse jäämise eelisõiguse küsimust konsulaarosakonna
2. büroo raames.
3. Järgmisena tuleb kontrollida kas võrreldavaid nõunike või muid ametikohti oli väljaspool konsulaarosakonna
4. bürood ja kas neid oleks tulnud pakkuda kaebuse esitajale lähtuvalt

§ 116lg-st 3.

Antud juhul tuleb arvestada ka koondamiste üldist eesmärki, mis tulenesid

1. aasta eelarvevahendite ja personalikulude vähendamisest. Taoline olukord piirab teistele ametikohtadele nimetamise võimalusi. Samuti tuleb lähtuda vähendatavatele ametikohtadele esitatavate nõuete võrreldavusest teiste pakutavate ametikohtadega. Konsulaarosakonna
2. büroo nõuniku ametikoha puhul oli tegemist sisuliselt õigusbüroo nõuniku ametikohaga. Vaidlustatavas käskkirjas on lisatud konsulaarosakonna
3. büroo nimetuse järgi sulgudes õigusbüroo ja vastavad funktsioonid nähtuvad ka osakonna ametijuhenditest (tl 18-26). Nõuniku ametikoha järgselt oli tegevusvaldkonnaks konsulaaralane õigusloome ja rahvusvaheline õigus, konsulaarteenuste ja –toimingute õiguspärase osutamise tagamine ning vajadusel dokumentide legaliseerimine ja kinnitamine tunnistusega (apostille’ga). Seega peaksid mõne teise struktuuriüksuse nõunike tegevusvaldkonnad langema eelnimetatuga vähemalt osaliselt kokku ja hõlmama mõningal määral õigusloome alast ning konsulaarvaldkonda puudutavaid õigusalaseid küsimusi. Haldusasja materjalidest ei nähtu, et mõnes teises struktuuriüksuses oleks olnud otseselt võrreldavate tegevusvaldkondadega ametikohti. Kaebuses on viidatud küll moodustatavale riikliku protokolli osakonna nõuniku ametikohale ja Euroopa Liidu osakonna nõuniku ametikohale, kuid samas ilmneb, et tegemist oli ajutiselt loodavate ametikohtadega ning teisalt ei nähtu seda, et need uued tegevusvaldkonnad oleksid olnud õigusloome alaste ja konsulaarvaldkonda puudutavate õigusalaste küsimuste osas sisuliselt 6 võrreldavad. Seda kinnitavaid materjale ei ole esitatud. Vastustaja omalt poolt on põhjendanud nimetatud ametikohtade pakkumist teistele isikutele seetõttu, et pidas neid parimateks (tl 40, pöördel). Sellekohaste hinnangute andmine on vastustaja pädevuses. Samuti ilmneb atesteerimiskomisjoni sellekohasest otsustusest, et vastavaid pakkumisi tehti seoses välislähetuse lõppemise ja teenistusse naasmisega (tl 46, pöördel). Sama nähtub ka Välisministeeriumi 18.12.2009 vastusest avaldaja teabenõudele, mille kohaselt moodustati Välisministeeriumis ajavahemikul 22.10.2009 kuni 30.11.2009 kolm ametikohta, millest üks täideti
4. aasta otsustusest lähtuvalt ning teiste puhul oli tegemist teatud tähtajaks loodud ametikohtaega (tl 30). Vastustaja möönab, et vaidlustatud käskkirjas ei ole küll vastavasisulisi põhjendusi, kuid viitab seejuures Riigikohtu 10.06.2009 lahendile haldusasjas 3-3-1-37-09, milles on selgitatud, et

§ 116

lg 3 alusel ametnikule teise ametikoha pakkumise või pakkumata jätmise põhjuste väljatoomist alles kohtuliku kontrolli käigus võib pidada lubatavaks kui on silmas peetud

§ 116lg 3 eesmärki (p 15).

Antud juhul tuleb vastustajaga nõustuda. Haldusasja materjalist ei nähtu, et Välisministeeriumis oleks olnud selliseid vakantseid ametikohti, mis oleksid olnud konsulaarosakonna 1. büroo (õigusbüroo) nõuniku ametikohaga sisuliselt võrreldavad, mida oleks pakutud põhjendamatult teistele töötajatele ja mida oleks pidanud seetõttu pakkuma kindlasti kaebuse esitajale. Siinjuures tuleb arvestada ka avaliku teenistuse seaduse § 116 lg 3 sõnastust, mille kohaselt ei vabastata ametnikku koondamise tõttu teenistusest sel juhul kui teda on võimalik nimetada teisele ametikohale. Võimaluste hindamisel on vastustajal küllaltki ulatuslik kaalutlusruum. Sellele viitab veel sama paragrahvi neljas lõige, milles on sätestatud, et ametikohtade arvu vähenemisel on ametiasutuse juhil õigus teha ametnike ümberpaigutusi, mis omakorda eeldab kvalifikatsiooni ja teenistusalaste näitajate võrdlemist ning seejuures on tegemist ametiasutuse juhi õiguse, mitte otseselt kohustusega. Antud juhul järeldub haldusasja materjalist, et vastustajal ei olnud võimalik kaebuse esitajale teisi võrreldavaid ametikohti pakkuda tulenevalt eelarvevahendite ja personalikulude vähendamisest ja ka sellest, et moodustatavaid ametikohti oli vaja pakkuda teistele töötajatele, mille osas on vastustaja käesolevaks ajaks ka oma sisulised põhjendused välja toonud. Mis puutub väidetesse seonduvalt teenistussuhte peatamise avalduse rahuldamata jätmisega, siis selles osas tuleb nõustuda samuti vastustaja seiskohaga ja viitega

§ 108

punktile 1, mille kohaselt peatub teenistussuhe taolistel juhtudel ainult siis kui ametiasutus nõustub teenistussuhte peatumisega ja et sellekohast nõudeõigust kaebuse esitajal ei olnud. 28. Lähtuvalt eeltoodust tuleb jätta kaebus rahuldamata. Enno Loonurm Kohtunik