Obsah (4)
§ 34§ 8§ 50§ 26KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Silvia Truman, Viive Ligi ja Lauri Madise Otsuse tegemise aeg ja koht 30. detsember 2011, Tallinn Haldusasja number 3-09-30
eaduse (
) § 34 lg 1 ning Euroopa Komisjoni (EÜ) 15.11.2005 määruse nr 2073/2005 toiduainete mikrobioloogiliste kriteeeriumite kohta (määrus 2073/2005) art 4 lg-te 1 ja 2 alusel ettekirjutuse (koos hoiatusega, et selle täitmata jätmise korral rakendab järelevalveasutus sunniraha kuni 4 000 kr) korraldada hiljemalt 01.10.2009 hakkliha mikrobioloogiline uurimine ettevõttes vastavalt õigusaktide nõuetele, so saata laboratooriumisse 5-st osaproovist koosnev nõuetekohane analüüs (ettekirjutus nr 1); samuti tuleb FIE-l Alla Osnatš tulenevalt määruse 852/2004 art 5 lg 1 ja lg 2 p-dest a, b, c, d, e, f, g;
§ 34
lg-st 1 ja määruse 2073/2005 art 3 lg-st 1, art 4 lg-dest 1 ja 2 ning art-st 5 hiljemalt 15.10.2009 koostada ettevõtte enesekontrollikohustus vastavalt õigusaktide nõuetele, so parandada hakkliha mikrobioloogilist uurimist puudutavad kirjed ja määrata päevas valmistatavad lihavalmististe ja hakkliha kogused (ettekirjutus nr 2). FIE Alla Osnatš esitas kontrollaktis nr 2898/2009 tehtud ettekirjutuste tühistamiseks vaide, mille VTA jättis 23.10.2009 otsusega nr 312 rahuldamata. FIE Alla Osnatš esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse VTA 25.08.2009 kontrollakti nr 2895/2009 ettekirjutuste tühistamiseks. Määruse 852/2004 art 4 lg 3 kehtestab toidukäitleja poolt kasutusele võetavad erimeetmed. Käesolevasse vaidlusese puutuvalt omavad tähtsust punktid a ja e, mis sätestavad toidukäitleja poolt kasutusele võetavate erimeetmetena vastavuse toiduainete mikrobioloogilistele kriteeriumitele ning proovivõtmise ja analüüsi. Viidatud punktide järgi toidukäitlejad peavad hindama toidu vastavust mikrobioloogilistele kriteeriumidele ning vajadusel võtma kasutusele erimeetmetena proovivõtmise ja analüüsimise. Seega pole tegemist imperatiivse üldstandardiga, vaid olukorra spetsiifikaga arvestava õigusliku alusega. Kaebaja on täitnud
§-s 34 sätestatud enesekontrollikohustust ja teinud nõuetekohasuse uurimiseks analüüsi 1 kord aastas, mis on kaebaja käitlemismahtude juures mõistlik. Määruse 852/2004 art 4 lg 2 kohustab toidukäitlejaid, kes tegelevad toidu tootmise, töötlemise või turustamise mis tahes etapiga teostama hügieeni üldnõuete järgimise määruses 853/2004 sätestatud hügieeni erinõuetele. Määruse 853/2004 art 1 lg 3 p-st c tulenevalt ei kohaldata neid erinõudeid kaebaja suhtes, kuna väikestes kogustes töödeldud värske liha tooted turustatakse otse lõpptarbijale. Määrus 2073/2005 ei sätesta kontrolli minimaalset taset, määravaks on toidukäitlemisettevõtte omadused ja suurus. Jaekaubandusettevõtete värske liha lõpptoodangu koguste regulatsioon kehtestati põllumajandusministri määrusega nr 75 „Jaekaubandusettevõttes loomse toidu töötlemise ja selle turustamise hügieeninõuded“, mille § 3 lg 1 p 1 alusel kaebaja käitlemismahtude suurus lõpptoodanguna ei ületa nädalas 1000 kg ning seega on kaebaja lõpptoodangu käitlemismahuks väikesed suurused. Kaebaja lihakäitlemisettevõte on vastustaja poolt tunnustatud
§ 8
alusel ning tunnustamise otsuses kinnitatakse käitlemisettevõtte vastavust määrusele 852/2004. Vaidlustatud ettekirjutused on vastuolus põhiseaduse (PS) §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega. Määruse 2073/2005 järgi otsustavad käitlejad iseseisvalt, milline on analüüside mõistlik hulk, et tagada üldiste hügieeninõuete ja ettevõtte enesekontrolliplaani täitmine. Erandiks on määruse 2073/2005 art 4 lg 2, kuid selle viimase lause kohaselt rakendatakse määruse I lisa nõudeid määruse 853/2004 erinõudeid arvestades. Vastustaja on jätnud põhjendamatult kohaldamata kaebaja kui väikeste käitlemismahtudega käitleja jaoks ette nähtud soodsama õigusnormi. Viiest osaproovist koosneva analüüsi läbiviimine 2 korda aastas on kaebaja jaoks ülemäära koormav ja kulukas. Vaidlusalune kontrollakt on diskretsioonivigadega ja sellest ei selgu ettekir2
(8)3-09-3021 jutuste aluseks võetud kaalutlused. Määrustest 852/2004 ja 2073/2005 ei tulene toidukäitleja minimaalset kontrollikohustust. Ettekirjutuste koostamisel on rikutud järelevalvemenetluse üldist korda (
§ 50
lg 1), sest väidetavat õigusrikkumist pole toimunud ja puudub ka sellekohane põhjendatud kahtlus. Kaebaja tegevus on olnud õigusaktidega kooskõlas. VTA palus jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja on põhjendanud, miks leiab ettekirjutuse nr 1 õigusvastase olevat, kuid ei esitanud ühtegi põhjendust ettekirjutuse nr 2 õigusvastasuse kohta. Ettekirjutuse nr 1 tegemise aluseks olid määruse nr 852/2004 art 4 lg 3 p-d a ja e ning määruse nr 2073/2005 art 4 lg-d 1 ja
- Määruse nr 2073/2005 I lisa ei sea proovide võtmise erinõudeid (sh sagedus ja osaproovide arv) sõltuvusse toidu käitlemise kogustest, vaid käideldava toidu liigist. Hakkliha käitlemine kuulub erisageduse alla tulenevalt määruse nr 2073/2005 I lisa p-dest 1.5, 1.
- ja 2.1.6 (5 osaproovi võtmise nõue) ning I lisa p-st 3.2 (mikrobioloogilise analüüsi proovide võtmise sagedus vähemalt 1 kord nädalas). Arvestades kaebaja poolt käideldavaid koguseid, on tema suhtes VTA peadirektori 22.12.2008 käskkirja nr 204 alusel rakendatud leebemaid meetmeid, nõudes proovide võtmist üksnes 2 korda aastas. Määruse nr 2073/2005 I lisa alusel võetud proovide hindamist on võimalik nõuetekohaselt teostada vaid 5 osaproovi korral. Kaebaja ei ole vaidlustanud 19.03.2009 kontrollaktis nr 2835/2009 tehtud ettekirjutust täita enesekontrollikohustust vastavalt õigusaktide nõuetele, mistõttu oli ta kohustatud sellest juhinduma, kuid seisuga 25.08.2009 olid ettekirjutused endiselt täitmata. Ettekirjutused on diskretsioonivigadeta ja proportsionaalsed. VTA järelevalveametnikel on õigus ja kohustus kontrollida käitlemisettevõtte tegevuse vastavust
-le ning määrustes 852/2004 ja 2073/2005 sätestatud nõuetele. Kaebaja suhtes ei ole määrust 853/2004 kohaldatud. Tallinna Halduskohus jättis 27.04.2010 otsusega kaebuse rahuldamata. Toidu käitlemine peab toimuma vastavalt
-s ja teistes õigusaktides sätestatud nõuetele. Toiduhügieeninõuded on sätestatud määrustes 852/2004 ja 853/2004; samuti tuleb täita otsekohalduva määruse 2073/2005 nõudeid, mis kehtestab teatavate mikroorganismide mikrobioloogilised kriteeriumid ja rakenduseeskirjad. Määrus 852/2004 sätestab hügieeni üldnõuded ja määrus 853/2004 erinõuded. Kaebaja toidukäitlemisettevõtte üheks käitlemisvaldkonnaks on toidu valmistamine eesmärgiga turustada see otse tarbijale ja üheks tegevusalaks värske liha töötlemine ning toidugrupiks lihavalmistised ja hakkliha. Määrus 853/2004 kaebaja suhtes ei kohaldu ning kaebaja viited sellele määrusele on asjakohatud. Vastustaja pole kaebaja suhtes rakendanud õigusaktides ettenähtust rangemaid tagajärgi. Ekslik on kaebaja arvamus, et kuivõrd tema käitlemismahtude suurus lõpptoodanguna ei ületa nädalas 1 000 kg, siis piisab, kui ta teeb aastas ühe korra nõuetekohasuse uurimiseks analüüsi. Määruse 2073/2005 I lisa seab proovide võtmise sageduse ja proovide arvu sõltuvusse mitte toidu käitlemise kogustest ega sellest, kas seda tehakse jae- või hulgikaubanduses, vaid toidu liigist. Määruse 2073/2005 art 3 kohaselt tuleb proove võtta kõigil käitlemise etappidel, sealhulgas jaekaubandusega tegelevas etapis. Hakkliha käitlemine kuulub erisageduse alla vastavalt määruse 2073/2005 lisa I p-dele 1.5, 1.6, 2.1.6, kus on kirjas, et hakkliha käitlemisel on osaproovide võtmise arvuks 5 ning lisa I p-le 3.2, mille kohaselt tuleb hakkliha puhul mikrobioloogilise analüüsi proove võtta vähemalt üks kord nädalas. Sama määruse art 5 lg 3 lubab prooviühikute arvu vähendada üksnes siis, kui toidukäitleja tõendab pikka ajavahemikku käsitlevate dokumentide abil, et ta on juurutanud tõhusa ohuanalüüsi ja kriitiliste kontrollpunktide põhimõtetel rajaneva korra. Seda saab käitleja tõendada ainult pika ajavahemiku jooksul iga nädal proove võttes. Ning alles siis, kui ta on seda tõendanud, võib pädev asutus (VTA) vastavalt määruse 2073/2005 lisa I 3.ptk-le ja käskkirjale nr 204 vähendada käitleja proovivõtusagedust minimaalselt kahe korrani aastas (kui nädala tootmismaht ei ületa 100 kg) või ühe korrani kvartalis (kui nädala tootmismahud ületavad 100 kg). 3
(8)3-09-3021 Käitleja enesekontrollikohustus on sätestatud
§-s 34, mis kohustab käitlejat kontrollima toidu ja selle käitlemise nõuetekohasust, rakendama abinõusid selle tagamiseks ning kirjeldama neid abinõusid enesekontrolliplaanis; käitleja peab määrama kindlaks toidu ohutuse seisukohalt olulised käitlemisetapid, sealhulgas kriitilised kontrollpunktid, kontrollima neid ning registreerima kontrolli tulemused määruse 852/2004 art 5 nõuete kohaselt (lg 2); enesekontrolli raames võetud proovide analüüsimise korral rakendatakse asjakohast kvaliteedisüsteemi (lg 51). Riiklikku järelevalvet kõigis käitlemisvaldkondades teostab VTA ning õigusrikkumise avastamise või põhjendatud kahtluse korral teeb järelevalveametnik ettekirjutuse, milles juhib tähelepanu õiguserikkumisele, esitab nõude õiguserikkumise lõpetamiseks ning kohustab tegema õiguserikkumise lõpetamiseks ja edasiste õigusrikkumiste ärahoidmiseks vajalikke toiminguid (
§ 50lg 1).
Vastustaja pole vaidlusaluse 25.08.2009 kontrollakti nr 2895/2009 ettekirjutuste koostamisel rikutud järelevalvemenetluse korda ning on enne ettekirjutuste tegemist tuvastanud õigusrikkumised, mille kõrvaldamiseks ettekirjutused on tehtud. Esimesed ettekirjutused kaebajale enesekontrolli nõuete rikkumise kõrvaldamiseks tegi vastustaja juba 19.03.2009, kui ta kaebaja lihatoodete müügikohta inspekteerides avastas, et kaebaja enesekontrolliplaanist puuduvad toidugrupid, päevas valmistavate hakkliha ja lihavalmistite kogused, kasutatakse mõisteid „lihatooted“ ja „külmutatud liha“ kuid ettevõte ei käitle neid tooteid, puuduvad kirjeldused ettevõtte poolt hakklihas mikrobioloogiliste uurimiste korraldamise kohta ning mikrobioloogilise uurimise sagedus ei vasta määruse 2073/2005 nõuetele. Kaebajat kohustati likvideerima viidatud puudused hiljemalt 16.04.2009, kui kuna kaebaja seda ei teinud, oli korduvate ettekirjutuste (25.08.2009 kontrollakt nr 2895/2009) tegemine põhjendatud. Põhjendatud pole kaebaja väide, et 25.08.2009 kontrollaktist nr 2895/2009 ei selgu, mis kaalutlustel ettekirjutused koostati. Kontrollaktis on toodud ära puudused ja tehtud ettekirjutused viia tegevus kooskõlla õigusaktide nõuetega, millele järgneb selgitus, mida kaebaja konkreetselt tegema peab. Vaidlusalune 25.08.2009 kontrollakt nr 2895/2009 sisaldab kahte ettekirjutust ning viidatud on vastavatele õigusaktidele, millega peab kaebaja toidukäitlejana kursis olema ja tema enesekontrolliplaanist nähtuvalt ta seda ongi. Lisaks on ka vaideotsuses vastustaja põhjalikult selgitanud, miks kaebaja peab toimima nii, nagu ettekirjutustes nõutud. Ettekirjutused ei ole vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Lihatoodete käitlemisel
ja EÜ määrustega kehtestatud nõuetest kinnipidamise nõudmine vastustaja poolt on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu, vältimaks erineva ulatuse ja raskusastmega negatiivseid tagajärgi (mürgistused, haiguspuhangud jms), mis võivad nõuetest mittekinnipidamisel ühiskonda tabada. See oluline avalik huvi kaalub üles kaebaja huvi teostada oma majandustegevust võimalikult väikeste kulutustega. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES FIE Alla Osnatsh palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uue otsuse, millega tema kaebus rahuldada. Kaebaja tegutseb toidukäitlejana Tallinna Keskturul asuvas müügikohas alates
- a ning tema tegevusaladeks on mh hakkliha valmistamine otse tarbijale müümise eesmärgil; hakkliha realiseerimise tähtaeg on 6 tundi ning kaebaja müüb igapäevaselt keskmiselt 3-5 kg hakkliha. 25.08.2009 kontrollakti nr 2895/2009 kohaselt on selles esitatud ettekirjutused korduvad ning kaebaja jättis 19.03.2009 inspekteerimise aktis esitatud ettekirjutused täitmata. Kaebaja sellega ei nõustu. 19.03.2009 hindamisakti nr 2834/2009 punktides 50-51 ja 53-55 märgitud puuduste kohta koostatud ettekirjutusega kohustati kaebajat likvideerida puudused ja esitada enesekontrollplaan järelevalveasutusele läbivaatamiseks, tähtaeg 16.04.
- Kaebaja täitis viidatud punktides nimetatud puuduste likvideerimiseks tehtud ettekirjutuse tähtaegselt. Aprillis 2009 toimunud suulisel konsultatsioonil järelevalveinspektori juures esitas kaebaja parandustega enesekontrolliplaani ja omapoolsed selgitused, kuid järelevalveinspektor nõudis plaani täielikku ümbertegemist vastavalt VTA kodulehel olevatele juhenditele. Enesekontrolliplaani koostamiseks puu4
(8)3-09-3021 duvad õigusaktidega kehtestatud seaduslikud vorminõuded. Määruse 852/2004 art 7 sätestab, et liikmesriigid soodustavad hügieeni ja HACCP põhimõtete kohaldamise heade tavade kohaste riiklike suuniste väljatöötamist vastavalt artiklile 8; ühenduse suunised töötatakse välja vastavalt artiklile 9; soodustatakse nii riiklike kui ka ühenduse suuniste levitamist; kõnealuste suuniste kasutamine on toidukäitlejatele vabatahtlik. Kaebaja värske liha käitlemise müügikoha enesekontrolliplaan koostati 24.05.2008, kasutades vormistamise aluseks ning ohtude ja riskitaseme hindamisel abimaterjalina Eesti Kaupmeeste Liidu poolt välja töötatud juhendmaterjali. 19.03.2009 koostatud ettekirjutuse täitmiskohustuse ajal (aprillis 2009) esitas kaebaja vastustajale enesekontrolliplaani dokumendid 37-l lehel ning arvas heauskselt, et enesekontrolliplaanis sisalduvad kõik nõutavad andmed ja 19.03.2009 hindamise akti ettekirjutus punktide 50-51 ja 53-55 kohta on täidetud. 19.03.2009 hindamise akti nr 2834/2009 punktides 69 ja 70 märgitud puuduste kohta koostatud ettekirjutusega kohustati kaebajat likvideerima puudused ja korraldada mikrobioloogiline uurimine vastavalt määruse nõuetele; tähtaeg 16.04.2009; alus: komisjoni määrus 2073 art 3 lg 1, art 4 lg 1 ja 2, art
- Ettekirjutuses pole märgitud 5-st osaproovist koosneva hakkliha mikrobioloogilise analüüsi võtmise kohustust, sellele viidati esmakordselt 25.08.2009 kontrollaktis nr 2895/
- Kaebajale ei esitatud VTA peadirektori 28.12.2008 käskkirja nr 204, mis väidetavalt andis vastustajale õigusliku aluse koostada ettekirjutus ning nõuda proovide võtmist 2 korda aastas. See käskkiri ei ole õigustloov akt, millega saaks kaebajale seada lisakohustusi. Pole arusaadav, millise riskihindamise tulemusena käskkiri välja anti, samuti pole selle kehtestamisel kohaldatud metoodika avalikustatud ega kontrollitav. Käskkirjaga kehtestatud mikrobioloogiliste analüüside võtmise kord kahjustab kaebaja kui FIE staatuses töötava ettevõtja õigusi, kuna toob kaasa materiaalseid kulutusi hakkliha ja lihavalmististe laboratoorseks kontrollimiseks aastas ca 12 000 kr. Halduskohus rikkus kohtumenetluse norme, sest ei kontrollinud kaebaja väiteid tema õiguste rikkumisest, ei hinnanud kohtule esitatud tõendeid ega andnud hinnangut vastustaja poolt 19.03.2009 ja 25.08.2009 tehtud ettekirjutuste ning käskkirja nr 204 õiguspärasuse kohta. Kaebaja ei esitanud vaiet 19.03.2009 hindamisakti nr 2834/2009 peale, sest arvas heauskselt, et on selles tehtud ettekirjutused järelevalveametnikule enesekontrolliplaani kohta selgituste andmisega täitnud. Käskkirjaga nr 204 tutvus kaebaja alles kohtus. Vastustaja ei täitnud kaebaja suhtes selgitamis- ega haldusakti põhjendamise kohustust ning kaebaja ei teadnud, milline on hakkliha mikrobioloogilise uurimise nõutav sagedus ning kust vastavad nõuded tulenevad. Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohaga, et ettekirjutused on proportsionaalsed. Halduskohtu otsuses märgitu, et vastustaja poolt kehtestatud nõuded on kindlasti sobivad, vajalikud ja mõõdukad võimalike negatiivsete tagajärgede vältimiseks, on oletuslik, sest haiguspuhanguid ja mürgistusi Tallinna Keskturul valmistatud lihatoodete tarbimise tõttu pole toimunud. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamuses „Hügieenieeskirjad ja käsitöönduslikud toidukäitlejad“ (2006/C 65/25) on muuhulgas märgitud, et olemasolevate hügieenialaste eesmärkide saavutamiseks sobivate vahendite valimine peaks kuuluma ettevõtte pädevusse. Käskkirja nr 204 kehtestamisega rikutakse proportsionaalsuse põhimõtet, kuna sellega seatakse väikesed toidukäitlejad ebasoodsamasse olukorda keskmiste või suurettevõtetega võrreldes. Kaebaja on müügikohas pikka ajavahemikku käsitlevate dokumentide abil tõestanud, et ta on juurutanud tõhusa ohuanalüüsi ja kriitiliste kontrollpunktide põhimõtetel rajaneva korra. Vastustaja ei ole kaalunud asjaolu, et määruse 2075/2005 art 3 lg 1 alusel võivad toiduettevõtted teha uuringute korraldamisel koostööd ning art 3 lg 2 alusel võib pädev asutus hakkliha ja lihavalmistisi väikestes kogustes tootvad ettevõtted vabastada perioodilisest proovivõtmisest. Keskturul asuvad värske liha müügikohad, külmkambrite kompleks, üks lihalõikusruum ja raieruum on kasutusel 30-35 toidukäitleja poolt. Kõik nad teostavad müüdava toidu mikrobioloogilisi analüüse vastavalt ettevõtete enesekontrolliplaanides ettenähtud laboruuringu plaanidele. Iga aasta teevad toidu mikrobioloogilisi uuringuid ka järelevalveasutused. Kaebaja ettevõttes võetud 5
(8)3-09-3021 proovidest tehtud analüüsid on alati vastanud nõuetele. Eeltoodu peaks piisavalt tõendama seda, et kaebaja poolt Keskturul müüdav lihatoode vastab kehtestatud nõuetele. VTA palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Apellatsioonkaebusest ei selgu, millist materiaalõiguse normi on halduskohus ebaõigesti kohaldanud või millist kohtumenetluse normi on kohus oluliselt rikkunud või milles seisnes tõendite ebaõige hindamine. Asjaolu, et tegemist oli korduvate ettekirjutustega, nähtub üheselt nii kontrollaktist kui ka tehtud ettekirjutuste sisust. Kaebaja ei ole hindamise aktis nr 2834/2009 sisalduvat ettekirjutust enesekontrollisüsteemi osas tähtaegselt täitnud, vaid on kogu aeg tuginenud puudulikule 24.05.2008 enesekontrolliplaanile, mille täiendamine või muutmine pärast 19.03.2009 ei ole tõendatud. VTA peadirektori 22.12.2008 käskkiri nr 204 on asjakohane üksnes osas, mis puudutab tingimusi proovivõtu sageduse vähendamiseks. Kaebaja jätab tähelepanuta, et määruse 2073/2005 lisa I p 3.2 kohaselt on nõutav proovide võtmine sagedusega 1 kord nädalas ning käskkirjaga nr 204 on sätestatud proovide võtmine sellest oluliselt väiksema sagedusega (minimaalselt 2 korda aastas). Kuna käskkiri soodustab kaebaja olukorda üldnõudega võrreldes märkimisväärselt, ei saa tekkida küsimust selle ebaproportsionaalsusest. Kaebaja viited määruse nr 2073/2005 art 5 lg-le 3 on asjakohatud ega oleks see tema suhtes rakendatav, sest kaebaja ei ole pikka ajavahemikku käsitlevate dokumentide abil tõendanud, et ta on juurutanud tõhusa ohuanalüüsi ja kriitiliste kontrollpunktide põhimõtetel põhineva korra. Perioodilisest proovivõtmisest vabastamise võimaluse rakendamine eeldab, et on olemas riskianalüüsi põhjendatud tulemused, mis kinnitavad perioodilisest proovivõtmisest täieliku vabastamise põhjendatust ja pädev järelevalveasutus otsustab riskianalüüsi põhjal vabastust rakendada. Vastuseks kohtunõudele selgitas vastustaja järgmist: pädevaks asutuseks määruse 2073/2005 I lisa p 3.2 tähenduses on VTA (määruse 852/2004 art 2 lg 1 p d ja
§ 26lg 4).
VTA peadirektori 22.12.2008 käskkiri nr 204 on üldkorraldus HMS § 51 lg 2 tähenduses. Määrus 2073/2005 ei sätesta, kas lisa I p-s 3.2 viidatud pädeva asutuse otsus tuleb teha konkreetse käitleja suhtes eraldi või on see antav ka üldtunnustele vastavate (ehk mitmete) käitlejate suhtes; vastustaja on seisukohal, et pädeva asutuse otsus ettevõtte perioodilisest proovivõtmisest vabastamise kohta võib olla tehtud nii haldusaktina konkreetse käitleja suhtes kui ka üldkorraldusena suurema arvu käitlejate suhtes. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 25.08.2009 kontrollaktiga nr 2895/2009 on kaebajale tehtud kaks ettekirjutust: korraldada hiljemalt 01.10.2009 hakkliha mikrobioloogiline uurimine ettevõttes vastavalt õigusaktide nõuetele, (ettekirjutus I) ning koostada ettevõtte enesekontrollikohustus vastavalt õigusaktide nõuetele (ettekirjutus II). Ettekirjutusega 1 kohustati kaebajat saatma hiljemalt 01.10.2009 laboratooriumisse 5-st osaproovist koosnev nõuetekohane analüüs. Ettekirjutuse tegemise õiguslikuks aluseks oli märgitud määruse nr 852/2004 art 4 lg 3 p-d a ja e,
§ 34lg 1 ning määruse nr 2073/2005 art 4 lg-d 1 ja 2.
Ettekirjutuses viidati ka 19.03.2009 hindamise aktile, mille p-dega 69 ja 70 tehti kaebajale ettekirjutus korraldada hiljemalt 16.04.2009 hakkliha nõuetekohane mikrobioloogiline uurimine. 19.03.2009 ettekirjutuse õigusliku alusena oli märgitud määruse nr 2073/2005 art 3 lg 1, art 4 lgd 1 ja 2 ning art 5. Seega on ettekirjutustel mõnevõrra erinevad õiguslikud alused ning kuivõrd 19.03.2009 hindamise aktis pole sõnaselgelt märgitud, et kaebajat kohustatakse saatma laboratooriumisse 5-st osaproovist koosnev analüüs, siis ei saa ringkonnakohtu hinnangul lugeda ettekirjutust nr 1 korduvaks. Eeltoodu aga ettekirjutuse nr 1 sisulist õiguspärasust ei mõjuta. Ettekirjutusest nr 1 järeldub, ning kaebaja väidetest nähtub, et ta on mõistnud, et sellest ettekirjutusest tuleneb talle kohustus korraldada hakkliha 5-st osaproovist koosnev laboratoorne analüüs üks kord poolaastas (so 2 korda aastas). 6
(8)3-09-3021 Ettekirjutuse nr 2 tegemist põhjendati sellega, et eelmise inspekteerimise akti (19.03.2009) punktides 50-51, 53-55 ja 69-70 esitatud ettekirjutused ettevõtte enesekontrollikohustuse ja mikrobioloogiliste uurimiste kohta on jäetud täitmata ning kohustati kaebajat parandama hakkliha mikrobioloogilist uurimist puudutavad kirjed, samuti määrama päevas valmistatavad lihavalmististe ja hakkliha kogused. Vaidlusalusele 25.08.2009 kontrollaktile nr 2895/2009 eelnenud ning ettekirjutuses nr 2 viidatud 19.03.2009 hindamise aktis nr 2834/2009 sisaldus ettekirjutus viia enesekontrollisüsteemi sisse nõutavad parandused ning esitada enesekontrolliplaan järelevalveasutusele. Mõlemas aktis (nr 2834/2009 ja nr 2895/2009) on ettekirjutustel samasugused õiguslikud alused ning mõlemad on suunatud kaebaja poolt 24.05.2008 koostatud enesekontrollisüsteemi plaani mittenõuetekohasusele. Seega on kontrollakti nr 2895/2009 ettekirjutuse nr 2 puhul sisuliselt tegemist korduva ettekirjutusega. 19.03.2009 hindamisakti pole vaidlustatud, seega oli kaebaja kohustatud seda täitma. Kaebaja väidet, et ta on 19.03.2009 ettekirjutuse enesekontrolli osas täitnud tähtaegselt, asja materjalid ei kinnita. Kaebaja tugineb oma väidetes 24.05.2008 koostatud enesekontrolliplaanile, kuid esitatud pole andmeid selle kohta, et kõnealust plaani oleks täiendatud/parandatud pärast 19.03.2009 ettekirjutuse tegemist. Ka vastustaja on märkinud, et kaebaja tugineb kogu aeg üksnes 24.05.2008 enesekontrolliplaanile, mis ei vasta aga õigusaktide nõuetele. Olukorras, kus järelevalveasutus teeb isikule ettekirjutuse, milles juhib tähelepanu enesekontrolliplaanis sisalduvatele puudustele ja nõuab nende kõrvaldamist, ei saa ettevõtja heauskselt arvata, et tema senises enesekontrolliplaanis sisalduvad kõik nõutavad andmed. Ettekirjutuse täitmiseks ei saa pidada väidetavalt järelevalveametnikule enesekontrolliplaani kohta täiendavate selgituste andmist ilma plaani mingeid parandusi sisse viimata. Kaebaja ei nõustu vastustaja esitatud nõuetega analüüsi tegemise sageduse ja osaproovide arvu osas. Seega käesoleva vaidluse sisulisteks küsimusteks on, kas kaebaja enesekontrollisüsteemi plaan vastab õigusaktide nõuetele ja kas on põhjendatud vastustaja nõue, et analüüs peab koosnema 5-st osaproovist ja analüüsi peab tegema 2 korda aastas. Kaebaja väitel ei ole need nõuded kooskõlas tema tegevust reguleerivate õigusaktiga. Ringkonnakohus kaebaja arvamust ei jaga.
§ 34
lg 1 sätestab, et käitleja on kohustatud kontrollima toidu ja selle käitlemise nõuetekohasust (enesekontrolli) ning rakendama abinõud selle tagamiseks; rakendatavaid abinõusid kirjeldatakse enesekontrolliplaanis; enesekontroll koos kirjalikult vormistatud enesekontrolliplaaniga moodustab enesekontrollisüsteemi. Määruse 852/2004 art 4 lg 3 p-de a ja e kohaselt peavad toidukäitlejad tagama vastavuse toiduainete mikrobioloogilistele kriteeriumidele ning korraldama proovivõtmisi ja analüüse. Vastavalt määruse 2073/2005 art 4 p-dele 1 ja 2 korraldavad toidukäitlejad vajadusel lisas I sätestatud mikrobioloogiliste kriteeriumide alusel kontrolle (p 1) ning proovide võtmise sageduse määravad toidukäitlejad, välja arvatud juhul, kui lisaga I on nähtud ette proovide võtmise erisagedus (p 2). Kaebaja käitleb hakkliha, mille puhul sätestab määruse 2073/2005 lisa I, et proovi moodustavate prooviühikute arv on 5. Vastustaja on õigesti märkinud, et asjakohastest õigusaktidest ei nähtu, et prooviühikute arv sõltuks töödeldava toiduliigi kogusest. Määruse 2073/2005 art 5 lg 3 võimaldab prooviühikute arvu vähendada, kui toidukäitleja tõendab pikka ajavahemikku käsitlevate dokumentide abil, et ta on juurutanud tõhusa ohuanalüüsi ja kriitiliste kontrollpunktide põhimõtetel põhineva korra. Asja materjalidest ei nähtu, et kaebaja oleks pädevalt asutuselt proovide võtmise arvu vähendamist taotlenud. Määruse 2073/2005 I lisa p 3.2 kohaselt peavad hakkliha, lihavalmistisi või lihamassi tootvate ettevõtete toidukäitlejad võtma mikrobioloogilise analüüsi proove vähemalt 1 kord nädalas. Sama punkti järgi võib riskianalüüsi põhjendatud tulemuste alusel pädeva asutuse otsuse kohaselt vabastada hakkliha ja lihavalmistisi väikestes kogustes tootvad ettevõtted perioodilisest proovivõtmisest. Seega annab viidatud norm pädevale asutusele õiguse käitleja proovivõtmise sagedust vähendada või perioodilisest proovivõtmisest üldse vabastada. Nimetatud sätte alusel on VTA peadirektor 22.12.2008 andnud käskkirja nr 204, millega kinnitas ettevõtetele tootmismahuga 7
(8)3-09-3021 kuni 100 kg nädalas minimaalseks proovivõtu sageduseks 2 korda aastas (p 1.1) ning tootmismahuga üle 100 kg nädalas minimaalseks proovivõtu sageduseks üks kord kvartalis (p 1.2), mis on oluliselt väiksema sagedusega kui määruse 2073/2005 lisas I nõutud. Sama käskkirja nr 204 p-ga 2 on sätestatud, et järelevalveametnikul on õigus tulenevalt käitlemisettevõttes valitsevale olukorrale muuta käskkirjas kinnitatud proovivõtu sagedust. Seega annab käskkiri käitlejale võimaluse tuginedes riskianalüüsi põhjendatud tulemusele taotleda pädevalt asutuselt proovivõtusageduse vähendamist või korrapärasest proovivõtmisest vabastamist. Asja materjalidest ei nähtu, et kaebaja oleks vastava taotluse VTA-le esitanud. Kaebaja viidatud määruse 2073/2005 art 3 lg 2 näeb ette, et toiduettevõtted võivad teha uuringute korraldamisel koostööd, kuid nimetatud norm ei vabasta kaebajat antud juhul ettekirjutuste täitmisest ega muuda ettekirjutust ebaproportsionaalseks. Kaebaja on kirjeldanud, et Keskturul kasutavad samu ruume ja seadmeid 30-35 erinevat toidukäitlejat korraga, kuid kaebusest/apellatsioonkaebusest ei selgu, kas ja kuidas on nimetatud toidukäitlejad teinud koostööd muu hulgas laboratoorsete uuringute korraldamisel. Kuna kaebaja ei ole taotlenud proovide võtmise arvu/sageduse vähendamist ega korrapärasest proovivõtmisest vabastamist, ei vasta tema enesekontrollisüsteemi plaan õigusaktidele ning vaidlusalused ettekirjutused on õiguspärased. Käesoleva vaidluse esemeks on üksnes 25.08.2009 kontrollakt nr 2895/2009, mille õiguspärasust on halduskohus nõuetekohaselt kontrollinud. Halduskohus ei pidanud hinnangut andma kohtuvaidluse esemeks mitteolevatele aktidele ja toimingutele ning ka ringkonnakohus jätab tähelepanuta kaebaja vastuväited 19.03.2009 hindamisaktile nr 2834/2009, mida ei ole käesolevas asjas vaidlustatud. Kaebuse rahuldamiseks ei anna alust väidetavalt selgitamiskohustuse rikkumine vastustaja poolt. Ettekirjutused vastasid nende tegemise ajal kehtinud õigusele. Kuni ei ole esitatud ja lahendatud taotlust prooviühikute arvu ja proovide võtmise sageduse vähendamiseks, peab kaebaja proovide võtmine olema kooskõlas kehtiva õigusega. Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ning HKMS § 92 lg 1 alusel jäävad menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja menetluskulude väljamõistmist taotlenud ei ole. Lauri Madise Viive Ligi Silvia Truman 8
(8)