KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene Otsuse tegemise aeg ja koht 5. aprill 2011, Tartu Haldusasja number 3-10-581 Haldusasi Aino Kiiveri kaebus koondamissituatsiooni tuvastamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 26. oktoobri 2010. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Alajõe Vallavalitsuse apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev 16. märts 2011 Menetlusosalised Kaebaja Aino Kiiver, esindaja advokaat Margus Kiir Vastustaja Alajõe Vallavalitsus, esindaja advokaat Enno Heringson RESOLUTSIOON 1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 26. oktoobri 2010. a otsus muutmata. 2. Mõista Alajõe Vallavalitsuselt Aino Kiiveri kasuks menetluskuludena välja 700 eurot. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest, st kuni 5. maini 2011. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Aino Kiiver töötas Alajõe Vallavalitsuses XXX na. Alajõe Vallavolikogu 29. jaanuari 2010. a määrusega nr 2 sätestati Alajõe Vallavalitsuse struktuur, teenistujate koosseis ja palgamäärad ning õiguste delegeerimine. Alajõe Vallavalitsuse 10. veebruari 2010. a kirjaga nr 21.1-7/125 teavitati A. Kiiverit, et alates 1. märtsist 2010 on tema teenistuskoha uus ametinimetus XXX ja et tema ametipalga määr XXX krooni kuus. 3-10-581 A. Kiiver teavitas 17. veebruari ja 22. veebruari 2010. a kirjades Alajõe vallavanemat, et ei nõustu ametipalga palgamäära vähendamisega ega ametijuhendi muutmisega ning 15.märtsi 2010. a avalduses teatas, et ei nõustu XXX i ametikohale nimetamisega. 2. A. Kiiver esitas 5. märtsil 2010 Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi tuvastada avaliku teenistuse seaduse § 116 lg 1 kohane koondamissituatsioon. Kaebuse kohaselt muudeti Alajõe Vallavolikogu 29. jaanuari 2010. a määrusega nr 2 A. Kiiveri ametikoha nimetust ja suurendati tööülesandeid ning vähendati palka (XXX palk oli XXX krooni, millele lisandus staažitasu). A. Kiiver teatas vallavanemale, et ta ei ole palga ja ametijuhendi muutmisega nõus. Vallavalitsus talle ei vastanud. Et antud juhul oli tegemist A. Kiiveri üleviimisega teisele ametikohale, millega kaasnes ka palga vähendamine, oli selleks vajalik A. Kiiveri nõusolek. Et A. Kiiver oma nõusolekut ei andnud, on tegemist koondamissituatsiooniga. 3. Tartu Halduskohtu 26. oktoobri 2010. a otsusega rahuldati A. Kiiveri kaebus ja tunnistati, et seoses Alajõe Vallavalitsuse struktuuri muudatustega alates 1. märtsist 2010 tekkis A. Kiiveri suhtes avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 116 lg 1 kohane koondamissituatsioon. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt on tegemist teenistuse ümberkorraldamisega, kuna Alajõe Vallavolikogu 29.jaanuari 2010. a määrusega nr 2 kinnitati 31. jaanuari 2008. a määrusega nr 1 kinnitatust erinev valla ametiasutuste struktuur ja koosseis. XXX i ametikoha jaoks kinnitatud ametijuhendisse on võrreldes XXX ametijuhendiga lisandunud planeeringute korraldamise ja koordineerimise, vastavate õigusaktide ettevalmistamise ning aruandlusega seotud tööülesanded. Selliste ülesannete lisamine ametniku kohustustesse ja neid kirjeldavasse ametijuhendisse muudab ametikoha eesmärki ja põhifunktsioone ning püstitab nõudmised, mis eeldavad oluliselt teistsuguseid teadmisi ja kogemusi. A. Kiiver on keeldunud XXX i ametikohale nimetamisest ja seega tekkis tema suhtes koondamissituatsioon. Seejuures ei oma tähendust asjaolu, et ta on varem detailplaneeringutega tegelenud. Samuti ei oma mingit tähendust väited, et maareformi lõppemise tõttu ei muuda uute ülesannete lisamine oluliselt tema töökoormust või et ta osales ametijuhendi koostamisel ja oli muudatustega kursis. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES 4. Alajõe Vallavalitsuse apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuse põhjendused:
- a)Halduskohus kohaldas ebaõigesti ATS § 116 lõikeid 1 ja 3, kui leidis, et antud juhul oli tegemist teenistuse ümberkorraldamisega ning leidis ebaõigesti, et A. Kiiveri suhtes tekkis koondamissituatsioon. Halduskohus on jätnud arvestamata asjaolu, et koondamissituatsioon peab esinema reaalselt, mitte formaalselt ning kui isikule säilib sisuliselt tema senine töö, ei ole tegemist ATS § 116 lg-s 1 kirjeldatud koondamissituatsiooniga. Antud juhul ei eksisteeri koondamissituatsiooni, sest sisuliselt ei ole A. Kiiveri töökohustuste iseloom muutunud, juurde on lisandunud vaid üldplaneeringuga seotud küsimused. Töö maht A. Kiiveril sellega ei kasvanud, kuivõrd omandireformiga seonduvad töökohustused olid muutunud minimaalseks. Et A. Kiiveri tööülesanded oluliselt ei muutunud, kinnitab ka tema poolt kolme kuu vältel vastavate kohustuste täitmine. Isegi kui A. Kiiveri ametikohustustes oli muudatusi, ei saanud need olla olulised ATS § 59 lg 11 tähenduses. Seda, et vaid formaalsed ümberkujundamised teenistuse struktuuris ei tekita koondamissituatsiooni, on kinnitanud ka Riigikohtu halduskolleegium oma 24. aprill 2007. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-14-07. Halduskohus on analüüsinud vaid XXX i ja XXX ametijuhendeid, kuid ei ole sisuliselt 2 3-10-581 analüüsinud muudatuste olulisust reaalsuses ATS § 59 lg 11 tähenduses, kuid just märgitu on Riigikohtu haldusasjas nr 3-3-1-14-07 tehtud otsusest tulenevalt oluline.
- b)Selgusetuks jääb, millest tulenevalt on halduskohus jõudnud järeldusele, et vastavate lisaülesannete lisamine ametniku kohustustesse ja neid kirjeldavasse ametijuhendisse muudavad tema ametikoha eesmärki ja põhifunktsioone ning püstitavad nõudmised, mis eeldavad oluliselt teistsuguseid teadmisi ja kogemusi. Ametikoha eesmärkide ja põhifunktsioonide muutmiseks oleks pidanud valdav osa (matemaatiliselt vähemalt 51%) A. Kiiveri tööülesannetest muutuma, mis aga ametijuhendite võrdlusest kuidagi ei tulene.
- c)Halduskohus on jätnud tähelepanuta Alajõe Vallavalitsuse selgituse, et üldplaneeringut puudutava keerulise ja mahuka töö teevad reaalselt ära professionaalsed arhitektid, planeerijad, joonestajad jne. A. Kiiveri ülesandeks oleks üksnes vastavate professionaalidega suhtlemine ja kohaliku omavalitsuse poolne infovahetus. Kuivõrd senise töö käigus on A. Kiiver haldusmenetluse ja vastava asjaajamisega palju kokku puutunud, ei ole viidatud ülesanded A. Kiiverile ülejõu käivad.
- d)Arusaamatuks jääb, miks halduskohtu arvates ei oma mingit tähtust see, et A. Kiiver on varem detailplaneeringutega tegelenud. Samuti jääb arusaamatuks, miks ei oma halduskohtu arvates mingit tähendust väited, et maareformi lõppemise tõttu ei muuda uute ülesannete lisamine oluliselt A. Kiiveri töökoormust või et ta osales ametijuhendi koostamisel ja oli muudatustega kursis. See, et A. Kiiver on varem detailplaneeringutega tegelenud tõendab, et A. Kiiver oli vähemalt detailplaneeringuid puudutava menetlusega kursis ja võimeline vastavaid ülesandeid täitma. Ülesannete vähenemine maareformi lõppemise tõttu on oluline põhjus, miks A. Kiiveri tööülesandeid mh avalikes huvides kaasajastati. Kohalikul omavalitsusel on kohustus juhtida maksumaksjatelt kogutud ressursse efektiivselt. A. Kiiveri osalemine ametijuhendi koostamisel on eriti tähelepanuväärne ja iseloomustab tema pahausksust. Nimelt töötati uus ametijuhend välja koostöös A. Kiiveriga ja tal ei olnud lisandunud ülesannetele (mida ta osaliselt juba faktiliselt nagunii täitis) mitte mingeid vastuväiteid. 5. A. Kiiveri vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel:
- a)Ebaõige on vallavalitsuse seisukoht, et koondamissituatsiooni ei eksisteeri. Antud juhul on ametijuhendi muutmisega hõlmatud kõiki ATS § 59 lg-s 11 toodud aluseid, millega kaasneb teenistuja nõusoleku vajadus. Väites, et A. Kiiverile loodi uusi töövõimalusi, mitte ei koondatud teda, möönab vallavalitsus, et tegemist on koondamissituatsiooniga, mida püüti välistada tööülesannete täiendamisega. Väidetav uute loodavate tööülesannete kooskõlastamine või koos välja töötamine A. Kiiveriga ei vasta tõele.
- b)Ebaõige on väide, et seni XXX na töötanud A. Kiiveri kohustused XXX ina jäid samaks. XXX ametijuhendis ei olnud vähimatki viidet muudele planeeringutega seonduvatele kohustustele. Seega muudab selliste ülesannete lisamine ametniku kohustustesse ja neid kirjeldavasse ametijuhendisse tema ametikoha eesmärki ja põhifunktsioone ning püstitab nõudmised, mis eeldavad oluliselt teistsuguseid teadmisi ja kogemusi. Antud juhul leidis A. Kiiver, et tal puuduvad vastavad kogemused ja teadmised ning ta ei soovinud võtta vastutust kohustuste täitmiste eest, millistes ta on ebapädev. A. Kiiver palus vaidluste lahendamiseni teenistussuhte peatamist, millest keelduti ning A. Kiiver jätkas kuni teenistusest vabastamiseni endiste ehk XXX teenistusülesannete täitmist, kuna ta uusi ülesandeid ei aktsepteerinud.
- c)Ebaõige on tõlgendus, et A. Kiiveri planeeringualaseks ülesandeks XXX ina oleks üksnes infovahetus kohaliku omavalitsuse ja vastavat üldplaneeringut koostava isiku vahel ning informeerimiskohustuste täitmine. Väites, et planeerimisalase keerulise ja mahuka töö teevad reaalselt ära professionaalsed arhitektid, planeerijad, joonestajad jne, on vallavalitsus jätnud tähelepanuta asjaolu, et ametnik peab planeerimismenetluse korraldamiseks omama olulisi ja 3 3-10-581 spetsiifilisi teadmisi. Alajõe Vallavalitsuses puuduvad teenistuses muud spetsialistid, kes võivad planeerimisel professionaalidena osaleda. Praktikas korraldasid planeerimismenetlust Alajõe Vallavalitsuses vallavanemad ning XXX l oli üksikkorralduste alusel abistav funktsioon kirjavahetuses ja oma ametiteadmistele vastav nõustav funktsioon (maakorraldus). Seega ei vasta tõele, et A. Kiiver tegeleski (detail)planeerimise korraldamisega. Vale ja eksitav on väide, et ülesannetega kaasnevate õigusaktide ettevalmistamine on ülimalt lihtne. Just planeerimismenetlusega seonduvad õigusaktid on kohalikus omavalitsuses ühed keerulisemad ning vajavad põhjalikku motiveerimist ja põhjendamist, mis nõuab eriteadmisi.
- d)Vallavalitsuse viide Riigikohtu otsusele haldusasjas nr 3-3-1-14-07 on eksitav, kuna antud lahend hõlmab olukorda, kus toimus struktuurimuudatus, mille tulemusena muudeti ametinimetusi ja isikute ametikohtade asukohta asutuse struktuuris, kuid tööülesannete sisu, nõuded ettevalmistuse, pädevuse ja teadmiste osas ning muud alused ei muutunud. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 6. Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. 7. Ringkonnakohus märgib kõigepealt, et käesolev asi ei ole sarnane Riigikohtu halduskolleegiumi poolt 20. jaanuaril 2011 lahendatud asjaga nr 3-3-1-74-10, kus kolleegium leidis, et avaliku teenistuse seaduses on ammendavalt reguleeritud, milliseid nõudeid on ametnikul õigus teenistusest vabastamise korral esitada. Käesoleval juhul ei ole tegemist veel teenistusest vabastamise vaidlusega ja seega tuleb pidada esitatud nõuet – koondamissituatsiooni tuvastamine – lubatavaks. Põhjendatud huvina nimetas kaebaja ringkonnakohtu istungil selle, et kaebuse rahuldamine annaks kaebajale eelise järgnevas vaidluses. Selline põhjendatud huvi on aktsepteeritav. 8. Ametniku teisele ametikohale üleviimine või talle ametikohaväliste ülesannete andmine on ATS § 47 järgi lubatud ainult ametniku kirjalikul nõusolekul. Erandina võimaldab ATS § 59 lg 11 ametijuhendit muuta ilma teenistuja nõusolekuta, kui ei muutu ametikoha eesmärk, põhifunktsioon, nõutav erialane ettevalmistus ega teenistuja palk ja ametniku ülesannete maht oluliselt ei suurene. Käesolev vaidlus ongi taandatav sisuliselt sellele, et kas A. Kiiveri ametikoha ümbernimetamisel XXX st XXX iks muutus ametikoha eesmärk, põhifunktsioon, nõutav erialane ettevalmistus või ülesannete maht – ehk siis kas A. Kiiveri nõusolek oli ametijuhendi muutmisel tulenevalt ATS § 59 lg-st 11 vajalik või mitte. Võrreldes XXX (tl 8) ja XXX i (tl 22) ametijuhendeid, nähtub sealt, et muuhulgas lisandus uude ametijuhendisse valla planeeringute korraldamine ja koordineerimine ning planeeringutest tulenevate õigusaktide eelnõude ettevalmistamine vallavalitsusele ja vallavolikogule. Planeeringutega tegelemise lisandumist oma ametikohustuste hulka on A. Kiiver ise pidanud kõige olulisemaks muutuseks. Vallavalitsuse väitel lisandunuks A. Kiiveri ametiülesannete hulka üksnes üldplaneeringute koostamine, kuna detailplaneeringutega oli A. Kiiver ise varem juba tegelenud. A. Kiiver seda ringkonnakohtu istungil eitas (vt ringkonnakohtu istungi protokolli). Vastustaja ei ole oma väite tõendamiseks mingisuguseid tõendeid esitanud. Seega on tõendamata vastustaja väide, et A. Kiiveri ametiülesannete hulka lisandunuks ainult üldplaneeringutega tegelemine. Detailplaneeringute koostamist ei nähtunud ka A. Kiiveri algsest ametijuhendist. 4 3-10-581 Lisaks lisandus A. Kiiveri ametiülesannete hulka üldplaneeringute korraldamine ja koordineerimine. Seni oli üldplaneeringutega tegelenud valla arenguspetsialist (vt ringkonnakohtu istungi protokolli). Teisele ametnikule kuulunud ülesannete üleandmine kaebajale viitab tööülesannete muutumisele. Ringkonnakohus nõustub kaebaja ja halduskohtu seisukohtadega, et olukorras, kus kaebajale pandi uue ülesandena detail- ja üldplaneeringutega tegelemise kohustus, on tegemist olulise muutusega ametniku ülesannetes. Selline ülesannete muutmine nõuab vastavalt ATS §-le 47 ja § 59 lg-le 11 ametniku nõusolekut. Kui seni peamiselt omandireformi ja maakorralduse küsimustega tegelenud ametnik (vt tl 8) peab hakkama tegelema planeeringute korraldamise, koordineerimise ja neist tulenevate õigusaktide eelnõude ettevalmistamisega, võib ringkonnakohtu hinnangul rääkida ATS § 59 lg-s 11 sätestatud ametikoha eesmärgi ja põhifunktsiooni muutumisest. Märkimisväärne on seegi, et planeeringute koostamine eeldab hoopis teistsuguseid teadmisi ja teistsugustes õigusaktides orienteerumist kui omandireformi küsimustega tegelemine. Seetõttu võib rääkida ka nõutava erialase ettevalmistuse muutumisest. 9. Avaliku teenistuse olemusega on vastuolus, kui isikule antakse tema vastuseisust hoolimata ametiülesanded, millega isik tunneb end mitte hakkama saavat. Selliselt võib ametiülesandeid sunnitult teostama asuda ebakompetentne isik ning haldusekandja ülesannete tulemuslik täitmine võib sattuda ohtu. Ka sellepärast tuleks olukorras, kus teenistuse ümberkorraldamise tõttu jagatakse koondatud ametniku ülesanded teiste ametnike vahel või pannakse ametnikule uusi, teistsugust ettevalmistust nõudvaid ülesandeid, ametnik tema vastuseisu korral koondada. Vaidlust ei ole selles, et A. Kiiver keeldus kirjalikult uue ametijuhendi järgi tööle asumast (tl 28-29). Ringkonnakohus märgib, et kaebaja palga muutumine oli käesoleval juhul ebaselge, kuna pooled möönsid ringkonnakohtu istungil, et kaebaja palk võis jääda ka samaks (vt ringkonnakohtu istungi protokolli). Sellest hoolimata olid täidetud ATS § 59 lg-s 11 sätestatud eeldused ametniku nõusoleku saamiseks. 10. Nõustuda ei saa Alajõe Vallavalitsuse seisukohaga, et kaebaja jaoks säilis tema senine töö. Nagu eelnevast tuleneb, olid tööülesanded oluliselt muutunud. Seetõttu on halduskohus põhjendatult leidnud, et esines ATS § 116 lg-s 1 sätestatud koondamissituatsioon. Asjaolu, et omandireformiga seonduvad töökohustused oli vähenenud ja seetõttu ei pruukinud planeeringutega seonduvate ülesannete lisandumisel töö maht kaebaja jaoks lõppkokkuvõttes suureneda, ei oma tähtsust. Nagu eelnevalt märgitud, oli muutunud ametikoha eesmärk, funktsioon ning eelduslik erialane ettevalmistus. Fakt, et A. Kiiver töötas kolm kuud pärast kohtusse pöördumist vallavalitsuses edasi, ei tähenda, et ametijuhendiga ei toimunud tema tööülesannete olulist muutust. Kohtule ei ole esitatud tõendeid selle kohta, milliseid ülesandeid A. Kiiver selle kolme kuu jooksul täitis ja kuidas ta nendega hakkama sai. Ringkonnakohtu istungil kinnitas kaebaja, et ta oli teatanud soovist töötada edasi endistel tingimustel. 11. Asjakohaseks ei saa pidada viidet Riigikohtu halduskolleegiumi 24. aprilli 2007. a otsusele haldusasjas nr 3-3-1-14-07. Selles asjas tuvastasid kohtud, et ei leidnud aset sellise ulatusega muudatusi ametijuhendites, mis võinuksid luua koondamissituatsiooni. 5 3-10-581 Kohtuotsusest ei nähtu, et selles haldusasjas oleks ametnikele pandud uusi, senisest erinevaid ülesandeid, mis eeldanuks teistsugust ettevalmistust. 13. Nõustuda ei saa seisukohaga, et olulise muutuse jaoks pidanuks muutuma vähemalt 51% ametiülesannetest. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole võimalik üldjuhul ametiülesannete mahuosasid matemaatiliselt hinnata. Lisaks võiks vastustaja seisukoha järgimine viia selleni, et kui ametniku ametiülesandeid muudetakse näiteks 30% kaupa kahel korral, siis on lõppkokkuvõttes ametnikule antud valdavas osas uued ülesanded, kuid koondamissituatsiooni justkui polegi esinenud. Selline tagajärg ei saanud olla seadusandja eesmärgiks. Seetõttu ei saa lähtuda ametiülesannete matemaatilisest osakaalust, vaid tuleb sisuliselt hinnata, kas toimunud muutus on käsitatav olulisena või mitte. 14. Vastustaja väide, et kaebaja ülesanne planeeringutega tegelemisel oleks üksnes vastavate professionaalidega suhtlemine ja kohaliku omavalitsuse poolne infovahetus, ei ole kuidagi kontrollitav. Samuti ei tulene see kuidagi ka XXX i ametijuhendist, kus räägitakse muuhulgas „planeeringute korraldamisest ja koordineerimisest ning planeeringutest tulenevate õigusaktide eelnõude ettevalmistamisest“ (tl 22). Niivõrd laialt sõnastatud ametiülesannete kirjeldus võimaldaks reaalselt nõuda kaebajalt palju enamat kui lihtsalt suhtlejaks ja infovahetajaks olemist. 15. Eeltoodust tulenevalt jääb Alajõe Vallavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata. HKMS § 92 lg 1 alusel jäävad vastustaja menetluskulud tema enda kanda. Kaebaja on taotlenud apellatsiooniastmes kantud menetluskulude hüvitamist summas 850 eurot. Menetluskulu arvetest nähtuvalt on tegemist õigusabikuludega, mis koosnesid apellatsioonkaebusele vastuse koostamisest (450 eurot) ja kohtuistungil esindamisest (1 h), kohtuistungiks ettevalmistamisest (1,5
- h)ja „sõiduajakulust“ (1,5 h). HKMS § 83 lg 4 p 1 ja 2 järgi võivad menetluskuludeks olla menetlusosaliste esindajate kulud ja menetlusosaliste sõidukulud. Menetlusosaliste esindajate kulude all saab ringkonnakohtu hinnangul mõista üksnes menetlusosalise poolt esindajale tasutud rahasummat, st tasu õigusabi osutamise eest. Esindaja sõitmine kohtuistungile ja tagasi ei ole kaebajale õigusabi osutamine. Tegemist ei ole ka menetlusosalise sõidukuluga, kuna esindaja ei ole halduskohtumenetluses menetlusosaline. Seetõttu puudub alus nn „sõiduajakulu“ väljamõistmiseks vastustajalt kaebaja kasuks. Arvestades sõitmise aega (1,5
- h)ja arvetel näidatud õigusabi tunnihinda (100 eurot), tuleb taotletud menetluskulu (850 eurot) asemel vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 700 eurot. Maili Lokk Agu Timmi 6 Einar Vene