TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Haldusasja number 3-11-2982 Otsuse tegemise aeg ja koht 07. märts 2012, Tartu Kohtunik Maare Aloe Haldusasi Teet Reedi, Marge Kimmeli

§ 37

) ning õigust heale haldusele (

§ 14

). Kaebuse rahuldamise korral paluvad kaebajad välja mõista vastustajalt kõik kaebajate poolt kantud menetluskulud kogusummas 9479,49 eurot (sh riigilõiv 313,06 eurot) vastavalt 27.02.2012 kohtuistungil esitatud ja 01.03.2012 kohtule saadetud taotlusele. Kaebajad leiavad, et vaidlustatud Otsus on õigusvastane, kuivõrd volikogu on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4 nõudeid eirates kaalutlusõigust kasutanud vastuolus kaalutlusõiguse eesmärgiga ja Otsus sisaldab ilmselgeid kaalutlusvigu. Vallavolikogu on Otsuse vastuvõtmisel lähtunud ainult majandusliku kokkuhoiu eesmärgist, kuid ei ole pööranud tähelepanu teistele olulistele aspektidele. Vastuvõetud Otsus on vastuolus nii Otepää valla arengukava kui ka Valga maakonna haridusvõrgu arengukavaga ning on vastu võetud Otepää valla põhimääruse § 22 lg 4 ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 44 lg 5 rikkudes. Kaebajad väidavad, et otsuse menetlemisel on eiratud hea halduse põhimõtet, kaasatud ei ole asjassepuutuvaid isikuid. Menetlus- ja motiveerimisvead kinnitavad kaalutlusotsuse sisulist õigusvastasust. Formaalsete vigade tõttu ei ole võimalik välja selgitada, kas koolide liitmisel saadav lühiajaline kokkuhoid kaalub üle PPK sulgemisega kaasnevad negatiivsed sotsiaalsed ja majanduslikud mõjud. Otsuse põhjendavas osas või seletuskirjas oleks vallavolikogu pidanud esitama vähemalt kokkuvõtliku analüüsi kooli sulgemisega kaasnevate positiivsete ja negatiivsete mõjude kohta. VASTUSTAJA JA OTEPÄÄ VALLAVALITSUSE VASTUVÄITED

1. Nii vastustaja- Otepää Vallavolikogu kui ka kaasatud haldusorgan – Otepää Vallavalitsus paluvad jätta kaebus rahuldamata, kuna vaidlustatud Otsus ei riku kaebuse esitajate subjektiivseid õigusi. Kaebajatel ei ole seadusest tulenevalt subjektiivset õigust nõuda, et nende 2 lastel oleks õigus õppida valla ametiasutuse hallatava asutuse PPK-s, et munitsipaalkooli tegevust ei korraldataks ümber või et munitsipaalkooli ümberkorraldamine keelustataks. Otepää Vallavalitsuse selgituste kohaselt on valla ülesanne tagada kvaliteetse hariduse kättesaadavus kogu valla piires. Otepää vald ei suuda tagada PPK-s järjepidevalt (st ka tulevikus) sellist haridust, mis ei teeks laste arvelt kvaliteedis kompromisse. Uute kooli tulevate laste arvu vähenedes suureneb pidevalt kooli ülalpidamiskulu lapse kohta, mis tuleb kõikide teiste laste ja hariduskulude arvelt. Hetkel peab vald üleval kahes erinevas põhikoolis kolme klassikomplekti ebapiisava laste arvuga. Kui arvesse võtta ainult Otepää vallas sündinud kooli astuvate laste arvu, on see lähiajal piisav vaid kahe klassikomplekti avamiseks. Sihva küla ümbruskonnas, kus asub PPK, ei ole enam piisavalt lapsi, 75% õpilastest tuuakse PPK-sse õppima kaugemalt, enamik õpetajaid käivad mujalt PPK-sse lapsi õpetama ning vaid kolm õpetajat elavad ümbruskonnas. Mis puutub infokoosolekutesse, siis PPK lastevanematele toimusid need 13.12.2011 ja 14.12.
2. Otepää vallavalitsus on seisukohal, et Otepää vallas kvaliteetse põhikooli- ja gümnaasiumihariduse püsimajäämiseks tuleb Otepää ja Pühajärve koolid liita, mille tulemusel paranevad õpikeskkond ja huvihariduse kättesaadavus, lisaks saab vald julgemini teha täiendavaid investeeringuid hariduse ja õpikeskkonna kvaliteedi tõstmiseks. Vastustaja väidab, et otsuse eelnõu esitamise järel teavitati sellest valla kõiki elanikke 11.11.2011 ilmunud Otepää Teataja kaudu. Muuhulgas kutsus vallavalitsus õpetajaid ja vallaelanikke vastavalt 14.11.2011 ja 16.11.2011 avalikule koosolekule, kus selgitati vallavalitsuse plaane. Seda, et lapsevanemad olid teadlikud koosolekust, nähtub hoolekogu pöördumisest vallavalitsuse poole. Lisaks said vallaelanikud avaldada oma arvamust 14.11.2011 pöördumises vallavalitsuse poole ja osalemise kaudu vallavolikogu 23.11.2011 istungil, kus arutati otsuse eelnõud. Kooli tegevuse lõpetamine aitab vallaeelarve kulusid oluliselt kokku hoida. Kui õpilaste arvu vähenemise tingimustes eksisteerib kaks paralleelset ja ilmse alakoormusega töötavat struktuuri, siis on nende struktuuride käigushoidmine mitte ainult majanduslikult ebaotstarbekas, vaid takistab tugeva struktuuri väljaarendamist. Vastustaja viitab otsuse seletuskirjale, kus on märgitud, et ehkki inimlikult on mõistetav lastevanemate soov, et lapsel oleks võimalik käia põhikoolis võimalikult kodu lähedal ja väiksel koolil on oma eelised, kaalub valla hinnangul selle üles kuluargument. VALGA MAAVANEMA SEISUKOHAD
3. Valga maavanem leiab, et kaevatava Otepää Vallavolikogu otsuse vastuvõtmisel ei ole järgitud kõiki menetlusnorme. Vallavolikogu 23.11.2011 istungi protokollist ei nähtu, et haridusvõrgu ümberkujundamise eelnõud oleks haridus-, kultuuri- ja spordikomisjoni töös arutatud ning volikogu istungil ei tehtud komisjoni poolt ka kaasettekannet. Samuti ei järginud vallavolikogu KOKS § 44 lg 5 sätestatud nõudeid, mille kohaselt arutab volikogu istungi kutses märgitud ja volikogu poolt nõutavas korra ettevalmistatud küsimusi, kuna küsimust ei olnud eelnevalt arutatud haridus-, kultuuri- ja spordikomisjonis. Valga maavanem on seisukohal, et kaevatav vallavolikogu otsus on vastuolus Valga maakonna koolivõrgu arengukavaga aastateks 2009-2013, mis ei näe ette PPK sulgemist. Vallavolikogu otsuse põhjendav osa ei ole piisavalt põhjendatud. Otsuses on küll märgitud, et oluliselt on vähenenud PPK-s ja Otepää Gümnaasiumis õppivate laste arv, mille suurenemist ei näita ka viimaste aastate sündivus, kuid nii Otsuses kui ka otsuse eelnõu seletuskirjas puuduvad analüüsid majandusliku (tulu-kulu analüüs), õpilaskoha maksumuse ja demograafia kohta, millest saaks järeldada otsuse eelnõus märgitud koolide liitmise põhjusi, milleks on vajadus kujundada Otepää vallas selline haridusvõrk, mis hoiaks kokku eelarvelisi vahendeid ja tagaks kvaliteetsema hariduse ja kaasaegsema õpikeskkonna. 3 Samas leiab maavanem, et Otepää Vallavolikogu on seoses valla haridusasutuste ümberkorraldamisega järginud kõiki põhikooli- ja gümnaasiumiseadusest (PGS) tulenevaid nõudeid. Vaidlustatud vallavolikogu otsusest nähtuvalt on kõigile koolikohustuslikele isikutele, kelle elukoht asub selle valla territooriumil, tagatud võimalus omandada põhiharidus. KOHTU PÕHJENDUSED JA OTSUS
4. Kohus, tutvunud asja kõigi materjalidega ja ära kuulanud menetlusosaliste seletused, on seisukohal, et otsus Pühajärve Põhikooli tegevuse lõpetamise kohta on tehtud kiirustades ja kõiki asjaolusid kaalumata, järelikult on kaebus põhjendatud ja vaidlustatud otsus tuleb tühistada. Mis puutub vastustaja väitesse, et antud juhul on tegemist teenistusliku haldusaktiga, mille adressaadid on alamalseisvad haldusorganid ja ametiisikud, mitte aga kaebajad ning mille puhul ei kohaldata haldusakti andmise menetlussätteid ja haldusakti kehtivuse ja kehtetuks tunnistamise regulatsiooni, siis ei ole see õige. Kuigi vaidlustatud Otsusega ühendati Otepää valla kaks hallatavat asutust, ei saa seda pidada halduse siseaktiks, sest see ümberkorraldamine mõjutas kolmandate isikute põhiõigusi. Riigikohus asus oma lahendites nr 3-3-1-64-00 ja 3-3-1-65-00 seisukohale, et pelgalt formaalne asjaolu, et akt ei ole või ei saa üldjuhul olla suunatud haldusvälisele isikule, vaid selle adressaadiks on hoopis näiteks teine omavalitsusorgan, ei välista isiku õiguste rikkumise võimalikkust.
5. Vaidlust ei ole selles, et PPK on Otepää valla munitsipaalkoolina PGS § 1 lg 2 lause 1 järgi valla ametiasutuse hallatav asutus. Munitsipaalkooli asutamine, reorganiseerimine ja sulgemine on Eesti Vabariigi haridusseaduse § 7 lg 2 p 2 järgi kohaliku omavalitsuse pädevuses. Seega on Otepää Vallavolikogu KOKS § 22 lg 1 p 34 ja § 35 lg 2 järgi pädev kooli sulgemise otsust tegema. Nimetatud sätete järgi kuulub volikogu (ainu)pädevusse muu hulgas valla või linna ametiasutuse ja valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse moodustamine, ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine ning ametiasutuse põhimääruse kinnitamine. Kuigi kohalikul omavalitsusel on kooli tegevuse lõpetamise otsustamisel avar kaalutlusruum, on sellise otsuse kohtulik kontroll piiratud. Riigikohus on haldusasjas nr 3-3-1-54-03 selgitanud, et kaalutlusotsuse õiguspärasuse kontrollimisel ei hinda kohus ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, ega otsuse tegemisel ei esinenud menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ole väljunud diskretsioonipiiridest.
6. PPK sulgemisotsuse aluseks on PGS § 80 lg 1, mis sätestab, et kooli korraldab ümber ja kooli tegevuse lõpetab kooli pidaja. Seda sätet on seadusandja seletuskirjas selgitanud: „Kooli ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine on kooli pidaja otsus ning selleks ei ole vaja mingeid täiendavaid aluseid seadusega sätestada. Küll aga tuleb pidada kinni seaduses toodud tingimustest ja tähtaegadest. Ümberkorraldamisest ja tegevuse lõpetamisest tuleb kõiki asjaosalisi õigeaegselt teavitada ja õpilastele, kellel seoses ümberkorraldamise või kooli tegevuse lõpetamisega ei ole enam võimalik jätkata hariduse omandamist samas koolis, tuleb luua võimalused õpingute jätkamiseks teises koolis (PGS, 412 SE, Komisjoni istungile 23.11.2009 esitatud seletuskiri). Sama seaduse sama paragrahv lg 2 näeb ette võimalikud kooli ümberkorraldamise viisid ja lg 4 sätestab kooli järkjärgulise ümberkorraldamise. Ühtegi sisulist kooli sulgemise tingimust ega kooli tegevuse lõpetamise õiguslikku alust uus PGS (vastuvõetud 09.06.2010) ei sätesta. Kuid sellest ei saa järeldada, et kooli lõpetamisel ei peaks kohalik omavalitsus kaaluma erinevaid huve ja otsuse mõju nii hariduse kättesaadavusele, kvaliteedile kui ka teistele põhiõigustele. 4 Riigikohtu üldkogu asus asjas nr 3-3-1-41-06 punktis 27 seisukohale, et kohalik omavalitsusüksus on põhiseaduse järgi nii kohaliku elu küsimuste kui talle pandud riigielu küsimuste korraldamisel seotud seaduslikkuse põhimõttega, mistõttu kohaliku omavalitsuse põhisõigusi riivaval tegevusel peab alati olema seaduslik alus. Kooli sulgemise otsus puudutab koolis õppivate laste ja nende vanemate õigusi, olles seega kohaliku omavalitsuse põhiõigusi riivav tegevus. Seega eeldab seaduslikkuse põhimõte põhiõigusi riivava tegevuse puhul lisaks seadusliku aluse olemasolule haldusakti andmisel ka kõigi pädevus-, menetlus- ja vormistamisreeglite järgimist. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole käesoleval juhul kahtlust pädevus- ega vormistamisnõuete täitmise osas Otepää vallavolikogu poolt, kuid kõrgendatud tähelepanu tuleb pöörata menetlusnõuetele, kuna haridusõigus on olulise kaaluga põhiõigus.
7. Vastavalt Põhiseaduse § 37 esimesele lausele on igaühel õigus haridusele. Maakoolide sulgemisel ja õpilaste üleviimisel suurematesse koolidesse on oluline puutumus indiviidi põhiseaduslikult tagatud õigusega haridusele, mille piiramist, samuti kohaliku omavalitsuse positiivset kohustust haridusasutuste ülalpidamiseks tuleb analüüsida nii selle õiguse enese kui teiste põhiseaduslike printsiipide, eelkõige proportsionaalsuse printsiibi valguses. Indiviidi haridusõiguse piiramise õigustatus selgub individuaalse haridusõiguse ning koolide sulgemist õigustava avaliku huvi, aga ka isikule kuuluva õiguse efektiivsele, so kvaliteetsele haridusele, kaalumise tulemusel. Sellist analüüsi, millest selguks erinevate põhiseaduslike õiguste ja era ning avalike huvide kaalumine, vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel Otepää vallavolikogu teinud ei ole, järelikult ei ole kaalutud kavandatud meetme – kooli sulgemine – proportsionaalsust. Õiguskantsler on juba oma 2001.aastal läbi viidud uurimuses leidnud, et lubamatu on väikekoolide sulgemine ilma hariduslike (hariduse kvaliteet) ja majanduslike (tulu-kulu analüüs) argumentideta ning lapsevanemate ja kohalike elanike arvamust arvesse võtmata (I kd, tl 151173). Kooli sulgemise kaalumisel tuleb arvesse võtta mitmesuguseid põhjendeid nagu finantsmajanduslikud kaalutlused, koolitee pikkus ja korraldus, vähempiiravate meetmete olemasolu ja kasutamisvõimalused ning sulgemisele minevas väikekoolis pakutava hariduse kvaliteet, aga ka kooli osa kohalikus küla- ja kultuurielus ning haridusuuenduste seos haldusreformiga. Sellele lisaks peaks vald kooli sulgemisotsuse tegemisel arvestama vallaelanike arvamusega ja pakkuma selle väljendamiseks vajalikke kanaleid, läbi viima majandusliku ning hariduse kvaliteedi analüüsi, samuti kaaluma kooli sulgemisega kaasneda võivaid sotsiaalseid ja pedagoogilisi aspekte, määrates selgelt kindlaks kooliteekondade korralduse, sh bussitranspordi ning tagama selle häireteta toimimise. Arvestades, et põhiseaduse preambulas on sätestatud rahva tahe kindlustada ja arendada riiki, mis peab tagama eesti rahvuse ja kultuuri säilimise läbi aegade, tuleb järeldada, et maakooli säilimine on otseselt seotud maaelulaadi säilimisega, kuid vaidlustatud otsuses ei ole kooli sulgemise mõju kogukonnakeskuse elujõulisuse seisukohast üldsegi kaalutud, mistõttu on kohtu arvates tegemist kaalutlusveaga.
8. Kohus nõustub kaebajate väitega, et vastuvõetud Otsus on vastuolus Otepää valla haridusvõrgu arengukavaga aastateks 2011-2016 ja Valgamaa koolivõrgu arengukavaga aastateks 2009-
9. Omavalitsusüksuse arengukava ei ole formaalne dokument, mis töötatakse välja ja võetakse vastu ainult seetõttu, et seadus arengukava olemasolu nõuab. KOKS § 37 lg 1 sätestab, et vallal ja linnal peab olema arengukava. Arengukava on omavalitsusüksuse pika- ja lühiajalise arengu eesmärke määrav ja nende elluviimiseks tegevusi kavandav dokument, mis tasakaalustatult arvestab majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalisi suundumusi ja vajadusi ning on aluseks erinevate eluvaldkondade arengu integreerimisele ja koordineerimisele. Arengukava sisaldab hetkeolukorra analüüsi ja selles kajastatakse kuni arengukava perioodi lõpuni strateegilised eesmärgid ja tegevused eesmärkide saavutamiseks. KOKS § 37 lg 5 p 2 sätestab, et täiendavalt võib arengukava koostada valdkonnapõhise arengukavana kehtiva arengukava täpsustamiseks või täiendamiseks. Otepää vald on lisaks valla arengukavale kehtestanud valdkonnapõhise arengukavana ka Haridusvõrgu arengukava 2011-2016 (I kd, tl 62-93), mis toob põhi- ja 5 keskhariduse valdkonna peamise eesmärgina välja, et kõigile valla lastele oleks loodud võimalused kvaliteetse ja huvisid arvestava põhihariduse omandamiseks, mille esimeseks alaeesmärgiks on optimaalselt, ressursisäästlikult ja õpilassõbralikult korraldatud haridusvõrk. Veelgi enam, eelnimetatud arengukava rakenduskava p T-5.1.
10. näeb ette, et vallavalitsus analüüsib igal aastal hetkeolukorda ning korraldab vajadusel haridusasutuste võrgu ümber, ühendades järk-järgult ning vastavalt kooli astuvate õpilaste arvule Pühajärve Põhikooli Otepää Gümnaasiumiga. Otepää valla elanikel tekkis õigustatud ootus, et PPK ja Otepää Gümnaasiumi ühendamisel peab vald juhinduma eelnimetatud arengukava viidatud punktist, kuid ei vaidlustatud otsusest ega seletuskirjast ei nähtu, et vald oleks analüüsinud haridusasutuste hetkeolukorda, samuti ei näita seletuskirjas toodud arvud, kuidas ja millistel alustel sellised arvud saadi. Nähtuvalt Otepää valla haridusvõrgu arengukavast 2011-2016 on sisuliselt võetud eesmärgiks kahe Otepää valla kooli ühendamine ja langetatud otsus, et see peab toimuma järkjärgult. Kuna arengukava sisaldas võimalust koolide ühendamiseks ainult teatud tingimuste täitmisel ja juhul, kui isegi esineks vajadus koolide ühendamiseks, tulnuks need kohtu arvates ühendada järk-järguliselt. Ühtlasi selgitas arengukava rakenduskava, et vallavalitsus analüüsib igal aastal hetkeolukorda ning korraldab vajadusel haridusasutuste võrgu ümber, ühendades järkjärgult ning vastavalt kooli astuvate õpilaste arvule Pühajärve Põhikooli Otepää Gümnaasiumiga. Vallavolikogu aga ei ole järginud arengukavas olevat nõuet, et vastavate eelduste olemasolul (analüüsil põhinev vajadus haridusvõrgu ümberkorraldamiseks) toimuks koolide ühendamine järk-järgult, vaid ühendanud koolid ühekorraga 31.08.
11. Vallavalitsus oli kohustatud vastavalt arengukava rakenduskava punktile T-5.1.
12. moodustama töörühma koolide reorganiseerimisega seotud küsimuste lahendamiseks, kuid seda tehtud ei ole. Kuna antud juhul ei vasta Otsus Otepää valla arengukavale, siis oleks vallavolikogu pidanud enne otsuse vastuvõtmist viima läbi menetluse arengukava muutmiseks. Isegi kui arengukavas sisalduv ei oleks vallavolikogule siduv, peaks kohtu arvates vaidlustatud volikogu otsus sisaldama põhjendust, miks arengukava ei järgitud, kuid sellist põhjendust Otsusest ega seletuskirjast ei nähtu. Ka Valga maakonna koolivõrgu arengukava aastateks 2009-2013, mis sätestab maakonna kui terviku arengueesmärgid ja mille koostamisel arvestati üldharidussüsteemi arengukava aastateks 2007-2013, ei näe ette PPK sulgemist, vaid PPK jätkab põhikoolina. Valla arengukava peab olema maakondliku arengukavaga kooskõlas, mis saavutatakse läbi selle, et vald esitab oma arengukava maavalitsusele, kes koostab oma arengukava vastavalt valdade arengukavadele. Kohus leiab, et Otepää valla haridusvõrgu arengukava Otepää vallavolikogu poolt mõistetud kujul, ei ole kooskõlas ei maakonna ega riiklike arengukavadega, mistõttu on vaidlustatud otsus õigusvastane.
13. Kuigi PGS § 80 lg 1 alusel langetatav otsus on kaalutlusotsus ning ei saa välistada, et volikogul on seda tehes ka teatud ulatuses kontrollivaba hindamisruum. Kaalutlusotsuste kohtliku kontrolli sisu ja ulatust on Riigikohtu halduskolleegium oma otsustes korduvalt käsitlenud, rõhutades, et mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt (RKHaKO nr 3-3-1-62-02). Ja kuigi Otsus ei sisalda viidet Otsuse eelnõu seletuskirjale, võib nimetatutest välja lugeda, et PPK tegevuse lõpetamise põhjuseks on vajadus kujundada Otepää vallas selline haridusvõrk, mis hoiaks kokku eelarvelisi vahendeid ja tagaks kvaliteetsema hariduse ja kaasaegsema õpikeskkonna. PPK tegevuse lõpetamise põhjuseks on toodud kooliõpilaste arvu järsk langemine, vajadus kokku hoida munitsipaalkoolide ülalpidamiseks kuluvaid vahendeid ja vajadus säilitada Otepää Gümnaasium. Otsuse põhjendus ei sisalda analüüsi ega erinevate põhiõiguste ja avaliku- ja erahuvi kaalumist. 6 Haridusvõrgu ümberkujundamise peamiseks argumendiks on toodud vajadus saavutada majanduslikku kokkuhoidu, kuid ei Otsus ega selle seletuskiri ei sisalda arvutuskäiku võimaliku kokkuhoiu kohta, mistõttu ei ole see kohtulikult kontrollitav. Otsuse seletuskirja kohaselt kaasneks haridusvõrgu ümberkorraldamisega 2011/2012 aastal haridusteenuse kvaliteedi tõus ja vallaeelarve kulude kokkuhoid 2010.aasta eelarve täitmise põhjal kokku 157 557 eurot, kuid kuna Otsus ega selle seletuskiri ei sisalda arvutuskäiku, kuidas sellise tulemuseni jõuti, siis ei tõenda pelgalt arvud majanduslikku kokkuhoidu. Kohtu hinnangul ei saa ainult majandusliku kokkuhoiu eesmärgist tuletada õigustust maakoolide sulgemisele. Veelgi enam, ka vallavanem ise on oma 15.11.2011 vastuses vallakodanik K.Veere teabenõudele (I kd, tl 138) möönnud, et eelnõu algatamisel detailseid arvutusi sellekohta, kui palju on võimalik suunata haridusasutuste tegevuse ümberkorraldamise tulemusel Otepää valla eelarvelisi vahendeid alushariduse ja noorte vaba ajaga seotud tegevuste korraldamiseks, ei koostatud. Koostamisel on 2012.aasta valla eelarve ja eelarveliste vahendite rahaline jaotus tegevusvaldkondade lõikes on otsustatud arvates eelarve vastuvõtmisest. Kuna vald jääb edasi haldama Pühajärve põhikooli hoonet, siis esialgu majanduslikku kokkuhoidu ei teki.
14. Kohtu arvates ei ole Otsusest ega selle seletuskirjast võimalik aru saada, kuidas saadi õpilaskoha maksumuseks 1108,8 eurot, sest nimetatud dokumentides puudub selle arvutuskäik ja metoodika. Eelnõu seletuskirja kohaselt on haridusvõrgu ümberkujundamise suurimaks põhjuseks asjaolu, et PPK õpilaste arv on vaatamata kooli töö kõrgele kvaliteedile järsult langemas. Kohus sellega ei nõustu. Asja materjalidest nähtuvalt on põhikooli õpilaste arv aastast 2008 püsinud stabiilsena, olles 110

§ 37

lg 3) ja õigust heale haldusele (

§ 14

). Hea halduse tava tähendab muuhulgas kohustust kaasata asjassepuutuvad isikud menetlusse, neid menetluse käiguga kursis hoida ja keeldu käituda sõnamurdlikult. Ringkonnakohus asus oma määruses seisukohale, et piisavaks ei saa pidada seda, kui vallavalitsus kohtus enne Otsuse tegemist vallaelanikega 17.01.2011, kui menetleti haridusvõrgu arengukava, sest selle tulemusel püstitati arengukavas eesmärgiks kahe kooli järk-järguline ühendamine. Vaidlust ei ole selles, et kuivõrd vallavalitsus oli juba pikemat aega rääkinud võimalikust kavast PPK sulgeda, siis pöördusid PPK töötajad 26.10.2011 Otepää Vallavalitsuse ja vallavolikogu poole palvega põhjalikult analüüsida võimaliku kooli sulgemise plusse ja miinuseid (I kd, tl 41). Esimene kirjalik dokument, milles käsitleti vajadust analüüsida PPK ülalpidamise võimalikkust ja kus PPK-le tehti ettepanek viia läbi analüüsid – kuidas on võimalik pidada Põhikooli ja kuidas on võimalik pidada algkooli nn ellujäämiskava, tehti Otepää vallavolikogu hariduskomisjonis 01.11.2011(I kd, tl 42-43), kuid analüüsi koostamiseks aega ei antud. Antud juhul said asjassepuutuvad isikud – lapsevanemad, õpetajad, õpilased ja kooli hoolekogu otsuse eelnõust teada 11.11.2011 ilmunud valla infolehest „Otepää teataja“, mille artikli kohaselt Otepää Vallavalitsus esitab 23.11.2011 toimuvale volikogu istungile eelnõu haridusasutuste ümberkorraldamiseks ja valla koolide õpetajaid kutsuti vallavalitsusega kohtuma Otepää Kultuurimajja alles järgmisel tööpäeval, so 14.11.2011 ja lapsevanemaid 16.11.2011 (I kd, tl 17). Seega vallavalitsus soovis kogukonnaga läbirääkida alles pärast seda, kui otsuse eelnõu oli 07.11.2011 allkirjastatud ja avalikkust 11.11.2011 teavitatud. PPK hoolekogu esitas Otepää vallavalitsusele 14.11.2011 pöördumise (I kd, tl 18), milles paluti vastuseid haridusasutuste ümberkorraldamisega seotud tegevuslikele- ja finantsküsimustele, ühtlasi tehti ettepanek edasi lükata koosolekud seniks kuni vallavalitsus on vastanud esitatud küsimustele ühe kuu jooksul, so hiljemalt 12.12.

1. Samuti paluti viivitamatult teavitada avalikkust, et 16.novembriks 2011 plaanitud koosolek jääb ära ning samuti ei toimu antud küsimuse arutamist 23.novembri 2011 volikogus, kuid seda ei arvestatud. 15.11.2011 toimus PPK töötajate ja vallavalitsuse esindajate kohtumine (I kd, tl 19-20), kus PPK sulgemise tegevuskava kohta esitatud küsimustele vastas vallavanem, et „kõigepealt võetakse otsus volikogus vastu, seejärel vaadatakse kuidas edasi“. Eelnevast nähtub, et Otepää valla elanikke, täpsemalt PPK lastevanemaid ei ole vaidlustatud Otsuse menetlusse kaasatud, teavitamine on toimunud tagantjärele ja üldsõnaliselt. Kaasamine tähendab asjassepuutuvatele isikutele võimaluse andmist oma seisukoha esitamiseks ja otsustusprotsessi mõjutamiseks. Haldusmenetluse seaduse § 40 lg 1 järgi peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalistele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Nõuet, et ärakuulamine peab toimuma enne haldusakti andmist, on Riigikohus mitmel korral oma lahendites rõhutanud (RKHKo 3-3-172-10, 3-3-1-94-10). Ka Euroopa Liidu õiguses tunnustatakse õigust heale haldusele, sh ärakuulamisõigust. Ärakuulamisõigus haldusmenetluses eeldab, et puudutatud isikul oleks võimalik enda arvamusi asjassepuutuvates küsimustes piisavalt selgitada ja vajadusel võtta seisukoht haldusorgani poolt tema asja menetlemisel esitatud dokumentide suhtes. Riigikohtu seisukohtade kohaselt on koormava haldusakti andmisel ärakuulamisõiguse tagamata jätmine käsitatav sedavõrd olulise rikkumisena, mis toob endaga kaasa haldusakti õigusvastasuse. Kuna käesolevas asjas PPK lastevanemaid enne Otepää Vallavolikogu 23.11.2011 otsuse vastuvõtmist ära ei kuulatud, siis asub kohus seisukohale, et PPK lastevanemate ärakuulamata jätmine on nende laste hariduse valiku üle otsustamise õiguse valguses põhjendamatu ja niivõrd oluline rikkumine, mis toob kaasa vaidlustatud Otsuse õigusvastasuse. Asja materjalidest nähtuvalt viidi vaidlustatud Otsuse menetlus volikogus läbi kiirendatud korras: otsuse eelnõu algatamisest kuni Otsuse vastuvõtmiseni kulus 16 päeva, läbides volikogu menetluse sisuliselt muutmatul kujul, kuid mis kohtu hinnangul on niivõrd olulise regionaalpoliitilise kui ka haridusliku küsimuse vastuvõtmiseks ilmselgelt vähe ja mida ei saa 9 pidada mõistlikuks ajaks. On loogiline, et mida intensiivsemalt eelnõu mõjutab valla elanike põhiseadusega kaitstud huve, seda pikem peab olema aeg läbirääkimisteks. Kuid Otepää vallavalitsus ega Otepää vallavolikogu ei ole PPK piirkonna elanikel võimaldanud kaasa rääkida PPK sulgemise küsimuses. Maakoolide sulgemisel ja õpilaste üleviimisel suurematesse koolidesse on oluline puutumus indiviidi põhiseaduslikult tagatud õigusega haridusele, mille piiramist, samuti kohaliku omavalitsuse positiivset kohustust haridusasutuste ülalpidamiseks tuleb analüüsida nii selle õiguse enese kui teiste põhiseaduslike printsiipide, eelkõige proportsionaalsuse printsiibi valguses. Indiviidi haridusõiguse piiramise õigustatus selgub individuaalse haridusõiguse ning koolide sulgemist õigustava avaliku huvi, aga ka isikule kuuluva õiguse efektiivsele, so kvaliteetsele haridusele, kaalumise tulemusel. Sellist analüüsi, millest selguks erinevate põhiseaduslike õiguste ja era ning avalike huvide kaalumine, vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel tehtud ei ole, seega ei ole kaalutud kavandatud meetme - kooli sulgemine - proportsionaalsust. Nii peavad kohaliku võimu põhiõigustega puutumust omavad otsused vastu pidama põhiõiguste piiramise proportsionaalsuse kontrollile. Kooli sulgemise kaalumisel tuleb arvesse võtta mitmesuguseid põhjendeid nagu finantsmajanduslikud kaalutlused, koolitee pikkus ja korraldus, vähempiiravate meetmete olemasolu ja kasutamisvõimalused ning sulgemisele minevas väikekoolis pakutava hariduse kvaliteet, aga ka kooli osa kohalikus küla- ja kultuurielus ning haridusuuenduste seos haldusreformiga.
2. Ja kuigi Pühajärve Põhikooli sulgemisest on väidetavalt räägitud juba ammu, on vastuvõetud Otsus Pühajärve Põhikooli tegevuse lõpetamise kohta tehtud kohtu arvates kiirustades ja läbimõtlematult, Otsuse tegemisel on vallavolikogu kaalutlusõigust kasutanud kaalutlusõiguse eesmärgi vastaselt, mistõttu Otsus sisaldab olulisi kaalutlusvigu, mille tõttu Otsus on õigusvastane. Otsuse menetlemisel on eiratud hea halduse põhimõtet, kaasamata on jäetud asjassepuutuvad isikud, samuti ei ole tagatud menetlusosalistele ärakuulamisõigust enne haldusakti andmist, mis on Riigikohtu senise praktika kohaselt käsitatav sedavõrd olulise rikkumisena, mis toob kaasa haldusakti õigusvastasuse (RKHKo 3-3-1-94-10). Arvestades kõike eeltoodut kohus rahuldab kaebuse ja tühistab Otepää Vallavolikogu 23.11.2011 otsuse nr 1-4-68 „Otepää valla haridusasutuste ümberkorraldamine“.
3. Vastavalt HKMS § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastavalt HKMS § 109 lõikele 1 esitatakse kohtule kuludokumendid, mis seonduvad osalemisega kohtuistungil, kus lõpetati asja arutamine, samuti selliste kulude nimekiri, hiljemalt kolme tööpäeva jooksul pärast istungi lõppu. Kaebajad taotlevad käesolevas asjas kantud menetluskulude väljamõistmist. Kohtule esitati enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid (II kd, tl 214-232), mille kohaselt kaebajad kandsid kulusid summas 6683,49 eurot (sh riigilõiv 313,06 eurot). 01.03.2012 saabus kohtule seonduvalt 27.02.2012 kohtuistungiga kulude nimekiri ja kuludokumendid (III kd, tl 62-66), mille kohaselt kaebajad kandsid menetluskulusid summas 2769,00 eurot. Kokku kandsid kaebajad haldusasjas nr 3-11-2982 menetluskulusid 9479,49 eurot (sh riigilõiv 313,06 eurot), mis on kohtu arvates põhjendatud ja mille kohus mõistab Otepää vallalt kaebajate kasuks välja. Maare Aloe kohtunik 10 11