KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Silvia Truman, Oliver Kask ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 7. mai 2012, Tallinn Haldusasja number 3-11-1892 Haldusasi Rein Solli kaebus Sauga Vallavolikogu 16.06.2011 otsuse nr 19 tühistamiseks Menetlusosalised Kaebaja – Rein Soll Vastustaja – Sauga Vallavolikogu Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 15.12.2011 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Rein Solli apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta Rein Solli apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.12.2011 otsus haldusasjas nr 3-11-1892 muutmata. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 06.06.2012, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK Sauga vallale kuulub Tammistu külas asuv Sauga Niidu kinnistu (katastritunnus 73001:008:0593, sihtotstarve 100 % elamumaa) pindalaga 6 991 m2, mille kinnistusraamatu väljavõttest nähtuvalt vald omandas aiandusühistult Sauga Niidu 02.07.2010 sõlmitud asjaõiguslepingu alusel. 25.04.2011 esitas Tammiste küla elanik Rein Soll Sauga vallale avalduse Sauga Niidu kinnistust ligikaudu 1 520 m2 osa tasuta omandamiseks eesmärgiga „tagada ennekõike käesoleva kinnistu osa jätkuv korrashoid, mida avaldaja on heanaaberlikult seniajani korrastanud“. Avalduses märgiti, et „Avaldaja on teadlik looduskaitseseaduses sätestatud ja veevarustus- ja kanalisatsioonisüsteemide rajamisega seotud piirangutest, elektriohutusseadusest tulenevatest kitsendustest ning palub sellekohased täpsemad tingimused ja nõuded määrata vastavalt Sauga valla parimale äranägemisele“. 3-11-1892 Sauga Vallavolikogu jättis 16.06.2011 otsusega nr 19 R. Solli avalduse Sauga Vallavolikogu 28.01.2000 määrusega nr 3 kinnitatud „Sauga valla vara valdamise, kasutamise ja käsutamise korra“ (Kord) p 17.3.1 alusel rahuldamata põhjendusega, et seoses Tammiste küla ühisveevärgi ja –kanalisatsiooni rajamisega on taotletavale maale projektijärgselt ette nähtud kanalisatsioonitorustiku rajamine; kinnistu omamine praeguses suuruses (6 991 m2) on Sauga vallale vajalik temale seatud ülesannete täitmiseks ning taotletud maad ei saa käsitleda Korra punktides 17.2.1 ja 17.2.3 nimetatud tunnustele vastavana. R. Solli kaebuses palutakse Sauga Vallavolikogu 16.06.2011 otsus nr 19 tühistada. Kaebuse kohaselt rikub vaidlusalune otsus kaebaja põhiseadusest tulenevaid subjektiivseid õigusi ja vabadusi. Rikutud on kaebaja õigust heale haldusele, õiguspärasele menetlusele ning õigusnormide järgimisele täidesaatva võimu poolt. Otsusest ei selgu võõrandamisest keeldumise õiguslikku ega faktilist alust. Märgitud pole, et vallale tekiks maa võõrandamisega kahju. Haldusõiguses kehtivat uurimiskohustust rikkudes jättis vald tõendid kogumata/hindamata, asja lahendamisel tähtsust omavad asjaolud välja selgitamata ning eiras kaebaja õigust olla ära kuulatud. Otsuses viidatud korra p 17.2.3 järgi vallavara võõrandatakse, kui vallavara ei ole valitsemise otstarbeks vajalik ning selle muul viisil vallavarana kasutamine ja käsutamine ilma võõrandamiseta ei ole võimalik, põhjendatud või on vallale kahjulik. Vaidlusalusest otsusest ei selgu, millisest alusest - võõrandamine ei ole:
- a)võimalik,
- b)põhjendatud,
- c)on vallale kahjulik – on vald oma keelduva otsuse tegemisel lähtunud. Ebaselge on viide Korra p-le 17.2.1 (vallavara ei ole otstarbekas ja võimalik kasutada). Otsus ei sisalda põhjendusi ega kaalutlusi selle kohta, miks on vallale vajalik kinnistu omamine praeguses suuruses ja miks ei ole võimalik sellest ligikaudu 1 500 m2 suurust maatükki kaebajale tasuta võõrandada. Vaidlusaluses otsuses pole viidatud võõrandamisest keeldumist võimaldavale materiaalõiguse normile, millega on eiratud Riigikohtu poolt korduvalt rõhutatud haldusakti motiveerimise kohustust. Kaebajale ei ole keelduva otsuse tegemine arusaadav ja see pärsib tema kaebeõigust. Otsuses toodud valla väited on spekulatiivsed ja kontrollimatud. Menetluslikud minetused on olulised ja toovad kaasa otsuse tühistamise. Sauga Vallavolikogu leidis kaebuse alusetu olevat ja palus selle rahuldamata jätta. Vaidlusaluses haldusaktis on viidatud selle andmise õiguslikule alusele ja põhjendatud on, mis asjaoludel vallavara tasuta võõrandamine käesoleval juhul otstarbekas pole. Vaidlusaluse otsusega pole kaebaja õigusi kitsendatud. Pole ühtegi õiguslikku alust, mis kohustaks valda maad tasuta võõrandama. Keeldumise alusena on viidatud Korra p-le 17.2, mis sätestab juhtumid, millal võib vallavara võõrandada; tegemist on võimalusega, mitte valla kohustusega. Avalikust huvist lähtuva otstarbekuse kaalutlusel keeldumise korral ei pea maa võõrandamisega vallale tekkida võivat kahju või saamata jäänud tulu täiendavalt motiveerima. Kohalikul omavalitsusel on vastutus ja kohustus tagada oma vara kõige otstarbekam kasutamine ning käesoleval juhul ongi vald oma otsuses selgitanud, et kõnealusel kinnistul täidab vald oma seadusjärgset ülesannet rajada Tammiste küla ühisveevärk ja –kanalisatsioon. Etteheide uurimispõhimõtte rikkumisele on põhjendamatu. Otsusest nähtub, et vald uuris kõnealuse maa kasutamise võimalusi ja avalik huvi ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamiseks kaalub üles üksikisiku huvi maaomandi tekkimisele. Kaebajale taotletud ulatuses kinnistu võõrandamise korral ei oleks olnud võimalik realiseerida ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamist planeeritud kujul. Tallinna Halduskohus jättis 15.12.2011 otsusega kaebuse rahuldamata ja kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Kohalikul omavalitsusel on ulatuslik omakorraldusõigus oma vara kasutamisel ja käsutamisel (põhiseaduse § 154). Kohus saab kontrollida munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise õiguspärasust, mitte otstarbekust. Isikul puudub subjektiivne õigus vallavara võõrandamisele ning kohalikule omavalitsusele vallavara omandamiseks taotluse esitamine ei tekita isikule õigupä2
(6)3-11-1892 rast ootust, et vald tema taotluse rahuldab ja vallavara taotletud ulatuses ja tingimustel talle võõrandab. Kaebaja ei ole maa omandamise õigustatud subjekt. Asja materjalidest nähtuvalt ei ole kõnealust kinnisasja (kinnisasja osa) ka kaebaja kasutusse (nt rendile) antud, vaid ta on hooldanud maad vabatahtlikult omal algatusel. Kuna vaidlust pole selle üle, et kõnealuse kinnistu osa on korrastanud kaebaja ja et kinnistule kavandatakse rajada Tammistu küla ühisveevärgi ja kanalisatsioonisüsteem, polnud vastustajal vajadust koguda kaebaja avalduse lahendamiseks täiendavaid tõendeid/seisukohti. Kohtumenetluses uute tõendite/asjaolude mitteesitamine kinnitab kohtu eeltoodud järeldust. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse ülesandeks ja pädevuses korraldada oma haldusterritooriumil veevarustust ja kanalisatsiooni. Selle ülesande täitmisel on tegemist avalikes huvides tegutsemisega. Vaidlusaluses otsuses põhjendati kaebaja taotluse rahuldamata jätmist kinnistule ühisveevärgi ja kanalisatsiooni rajamisega. Tegemist on asjakohase motiiviga ning kaebaja avaldusest nähtuvalt oli ta kinnistule trasside rajamisest teadlik. Vaidlusaluses otsuses on viited Korra p-dele 17.2.1 ja 17.2.3 ning ära on toodud nende punktide sisu. Seega sisaldab otsus selle andmise faktilisi ja õiguslikke aluseid; samuti oli kaebajale tema avalduse rahuldamata jätmise põhjus teada ning talle ei saanud olla üllatuslikud vastustaja väited, et keelduva otsuse tegemisel lähtuti munitsipaalvara valitsemise otstarbekusest. Vallavara on valdavalt mõeldud avalike ülesannete täitmiseks, vallavara kasutamise ja käsutamise korraldamisel peab kohalik omavalitsus järgima haldusõiguse üldpõhimõtteid ja kehtestama täpsed reeglid. KOKS § 22 lg 1 p 6 ja § 34 lg 2 kohaselt on valla- või linnavolikogu ainupädevuses valla- või linnavara valitsemise korra kehtestamine. Vaidlusaluse otsuse tegemise ajal kehtinud Korra p 8 järgi vallavara kasutatakse valla üldisel otstarbel, valla valitsemise otstarbel ja vallale tulu saamiseks. Tulenevalt korra üldsätetest ja vallavara reguleerivatest sätetest on vallavara võõrandamine piiratud otstarbekuse, seadustes ja määrustes sätestatud tingimuste ning avaliku õiguse põhimõtetega. Kuna ükski norm, sh ka põhiseadus, ei kehtesta juriidilisi aluseid, millest tulenevalt on kohalikul omavalitsusel kohustus vallavara võõrandada, on kohalikul omavalitsusel õigus otsustada vara võõrandamine otstarbekusest lähtudes ja selle põhikriteeriumiks on avalik huvi. Kõnealusele kinnistule ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamine on avalik huvi, mis prevaleerib kaebaja huvi ees saada kinnistu (selle osa) omanikuks kinnistu korrashoiu eesmärgil. Asjas ei ole tuvastatud, et vastustaja oleks oma otsuses ebaõigeid andmeid esitanud ja sellega kaebaja kaebeõigust rikkunud. Kaebaja väited riigivõimu omavolist on alusetud, sest PS § 154 ning KOKS §-d 6 lg 1, § 22 lg 1 p 6 ja § 34 lg 2 annavad kohalikule omavalitsusele seadusliku aluse munitsipaalvara käsutamise üle otsustamiseks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES R. Soll palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja uue otsusega kaebuse rahuldada. Kohus tuvastas õigesti, et otsuse tegemisel oli otstarbekuse põhikriteeriumiks valla ja vallaelanike huvi ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamiseks ja omavalitsusüksusel veevarustuse korraldamiseks maaüksuse kasutamise vajadus. Vastustaja pidi aga kaaluma maa omandamise avalduses toodud asjaolude vastavust seatud eesmärgi suhtes ning oma otsust motiveerima; halduskohus pidi kontrollima, kas otsuse tegemisel ei tehtud kaalutlusvigu. Kaalutlusotsuse täiendav motiveerimine kohtumenetluses pole lubatav ning seda on arvukas Riigikohtu praktikas korduvalt rõhutatud. Vaidlusalusest haldusaktist ei nähtu, mis asjaoludel ja kaalutlustel leiti, et kaebajale tema taotletud ulatuses maa võõrandamine piirab/takistab vallal oma avalikke ülesandeid täita, miks seati kahtluse alla kaebaja suutlikkus kinnistut korras hoida ning milline on ressursikulu (aeg, raha) võrreldes valla ja vallaelanike võimaliku kasuga. 3
(6)3-11-1892 Kohtu arvamus, et vallavara võõrandamine ei ole vallaelaniku subjektiivne õigus, on vale. Ebaõige on ka kohtu seisukoht, et kaebaja avalduse lahendamisel ei pidanud vastustaja täiendavaid seisukohti/tõendeid koguma. Kaalutletud ja õiguspärase otsuse tegemiseks oleks pidanud vastustaja võimaldama kaebajale oma arvamust/vastuväiteid esitada (HMS § 40) ning koguma tõendeid omal algatusel (HMS § 6). Ebaõige on kohtu seisukoht, et vaidlusaluses otsuses esitatud avalduse rahuldamata jätmise põhjendus – ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamine - on asjakohane motiiv. Tegemist on faktilise asjaoluga, mille üle vaidlust pole. Vaidlusaluseks küsimuseks on hoopis see, mis on maa kaebajale võõrandamata jätmise motiiviks olukorras, kus vallale tagatakse kinnistul oma avalike ülesannete, so ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamine, täitmine. Kõnealusele kinnistule ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamise vajadus ei ole piisav põhjendus kinnistu osa võõrandamata jätmiseks, sest trasside rajamine on tsiviilõiguslike vahenditega võimalik tagada ka võõrandatud maal. Vallavolikogu otsuses puuduvad põhjendused, mille pinnalt oleks olnud võimalik võtta seisukoht, miks lähtuvalt Korra p-dest 17.2.1 või 17.2.3 on põhjendatud maa võõrandamata jätmine maa võõrandamisega võrreldes või miks kinnisasja osaline võõrandamine vallale kahjulik on. Kohtuotsusest ei selgu, kuidas kaebaja oma taotlusega piirab või takistab kohalikul omavalitsusel oma ülesannete täitmist ning arusaamatu on kohtu selgitus riigi- ja munitsipaalvara kasutamise/käsutamise üldpõhimõtete ja reeglite kohta. Kaebaja pole väitnud, et ta pole nõus võimaldama kohalikule omavalitsusele juurdepääsu kõnealusele kinnistule ja kinnistu kasutamist. Maa võõrandamisest keeldumist saaksid õigustada üksnes erandlikud asjaolud, milliseid käesoleval juhul ei esine. Lisaks sellele, et vastustaja on kohtumenetluses asunud haldusakti tagantjärgi põhjendama, on seda lubamatult teinud ka kohus. Kohus eksis kaebaja väite esitamisega, märkides, et ebaõige on kaebaja väide selle kohta, et vastustaja pole viidanud oma otsuses konkreetsele õigusnormile. Tegelikkuses on kaebaja pidanud silmas haldusaktis puuduvat viidet keelunormile, mis ei luba munitsipaalmaad võõrandada, sest Korra p-d 17.2.1 ja 17.2.3 on vara võõrandamist lubavad normid, mis ei välista muude asjaolude esinemisel munitsipaalvara võõrandamist. Seetõttu võõrandamisest keeldumisel Korra viidatud punktidele tuginemine ei ole asjakohane. Sauga Vallavolikogu palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Vaidlusalune haldusakt on nõuetekohaselt motiveeritud ja selle andmisel ei tehtud kaalutlusvigu. Kohalikul omavalitsusel ei lasu sajaprotsendiline tõendamiskoormis eriti taotluse lahendamisel, millel puudub kohustav õiguslik alus. Kaebaja soovis omandada vallale kuuluvat maad tasuta selle korrashoidmise eesmärgil. Vald uuris ja kaalus kõnealuse kinnisasja kasutamise võimalusi ja leidis, et maa jätmine valla omandisse on vajalik ülekaaluka avaliku huvi tõttu. Ebaõige on kaebaja väide, et vallavara võõrandamine on isiku subjektiivne õigus. Selline õigus on vaid kohalikul omavalitsusel endal. Ekslik on seisukoht, et vallavara võõrandamisest keeldumise korral rikutakse isiku subjektiivseid õigusi. Vale on ka eeldada, et vallal on nõude esitamise korral kohustus oma vara võõrandada, kui ei ilmne asjaolusid, mis seda takistab. Kaebaja väide haldusakti õigusvastasusest ärakuulamisõiguse rikkumise tõttu pole põhjendatud. Vastustaja on kaebaja avalduse lahendamisel selgitanud välja kõik asjas tähtsust omavad asjaolud ning õige on kohtu tähelepanek, et kuna täiendavaid tõendeid/seisukohti pole kohtumenetluses esitatud, siis järelikult polnud neid ka haldusmenetluses olemas. Vastustaja oli otsuse tegemisel teadlik sellest, et avalikke ülesandeid saab täita ka tsiviilõiguslike vahenditega, kuid leidis, et eraomandis oleval maal pole seda vajalikus kvaliteedis teha võimalik. Haldusaktis tehtud viited Korra vastavatele sätetele on asjakohased, kuna just need sätestavad vallavara võõrandamise alused. Kord ei kohusta valda tema omandis olevat kinnisasja võõrandama, vaid näeb ette, mis asjaoludel see võimalik on. Ei saa eeldada, et kui on olemas maa võõrandamist võimaldav norm ja normis märgitud aluseid ei esine, siis eksisteerib veel mingi 4
(6)3-11-1892 kohustav norm, mis valla sellisele kohustusele viitaks. Haldusakti põhjendamisel on oluline mitte selle vorm, vaid sisu. Puudub norm, mis annaks kaebajale õiguse vallamaad tasuta omandada ning kaebaja ei saa tugineda väitele, et haldusakt on motiveerimata. Kaebajale oli avalduse rahuldamata jätmise motiiv teada ja ta ei saa väita, et otsus talle on arusaamatu. Vastustaja ega halduskohus ei ole haldusakti tagantjärele põhjendanud ning apellandi sellekohane etteheide on alusetu. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED Ringkonnakohus määras käesolevas asjas asja läbivaatavaks kohtukoosseisuks tulenevalt Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi tööjaotusplaanist kohtunikud Silvia Truman, Oliver Kase ja Kaire Pikamäe. Tulenevalt kohtunik Kaire Pikamäe lähetusest asendab teda asja lahendamisel tööjaotusplaanist tulenevalt Ruth Virkus. Apellatsioonkaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata. Kaebusest nähtuvalt on kaebaja eesmärk saada tasuta enda omandisse tema krundiga piirnevast Sauga vallale kuuluvast maast ligikaudu 1 500 m2 ning vaidluse esemeks on vallavolikogu otsus, millega kaebaja avalduse rahuldamisest keelduti. Kaebaja pole viidanud ühelegi normile, millel tema nõue maa omandamiseks põhineda võiks. Halduskohus leidis, et vaidlusalune haldusakt on õiguspärane ja vallale kuuluva kinnisasja (osa) võõrandamisest keeldumisega pole kaebaja õigusi rikutud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga. Kohalik omavalitsus käitub oma vara kasutamisel ja käsutamisel tavapärase omanikuna ning omanikuna on tal võimalus anda oma vara kolmandatele isikutele kasutamiseks, võõrandada see või kasutada oma funktsioonide täitmisel. Tehingute teostamine kohalikule omavalitsusele kuuluva varaga on aga tavatehingutest erinev, sest avaliku sektori vara ei saa vabalt võõrandada ega kasutusse anda, vaid tehingute tegemisel tuleb järgida õigusaktidega kehtestatud erinorme. Kohaliku omavalitsuse vara käsutamine ja kasutamine toimub konkreetse volikogu poolt kehtestatud korras (KOKS § 34 lg 2). Nagu apelleeritud kohtuotsuses märgiti, kaebaja poolt vallavara ostmise avalduse esitamise ja vaidlusaluse otsuse tegemise ajal kehtinud Sauga Vallavolikogu kehtestatud Korra kohaselt vallavara kasutatakse: valla üldisel otstarbel (p 8.1), valla valitsemise otstarbel (p 8.2) ja vallale tulu saamiseks (p 8.3). Vastavalt korra p-le 17.2 vallavara võib võõrandada, kui: vallavara ei ole otstarbekas ja võimalik kasutada (p 17.2.1), vallavara ei anna tulu (p 17.2.2) ja vallavara ei ole valitsemise otstarbeks vajalik ning selle muul viisil vallavarana kasutamine ja käsutamine ilma võõrandamiseta ei ole võimalik, põhjendatud või on vallale kahjulik. Samuti nägi Kord ette, et vallavara võõrandatakse: isikule, kes vajab seda töö tegemiseks üldsuse huvides ning vara võõrandamiseks tehtud ettepanekust nähtub, et nimetatud töö tegemine ilma vallavara omandamiseta pole võimalik (p 17.2.4), kui vallavara on vaja heategevuslikke ja üldsuse huve teenivatele organisatsioonidele nende ülesannete täitmiseks (p 17.2.5), kui vara on antud vallale erastamise kohustusega (p 17.2.6), muudel seaduses või volikogu poolt ettenähtud korras (p 17.2.7). Korra p-d 18 ja 19 reguleerivad vallavara võõrandamise viise (reeglina enampakkumisel ja Korras nimetatud juhtumitel enampakkumist korraldamata). Seega Korra järgi on Sauga vallal õigus oma vara võõrandada, kui vara on vallale antud erastamise kohustusega või kui vara pole vallale endale valitsemise otstarbeks, avalike ülesannete täitmiseks või tulu teenimiseks vajalik. Viidatud normid on aluseks ka vara võõrandamisest keeldumisele ning ekslik on ega tugine õigusaktile kaebaja arusaam, et eksisteerib veel mingi norm, mis vallavara võõrandamisest keeldumise alused eraldi sätestab ja millele vastustaja vaidlusaluses haldusaktis viitama oleks pidanud. Leides, et kõnealuse kinnistu omamine on vallale jätkuvalt vajalik Tammistu küla ühisveevärgi ja –kanalisatsioonisüsteemi rajamiseks, ei pidanud vastustaja täiendavalt motiveerima, miks 6 991 m2 suurusest kinnistust kaebaja 5
(6)3-11-1892 taotletud 1 500 m2 suuruse maatüki võõrandamine ja tsiviilõiguslike vahenditega avalike ülesannete täitmise tagamine põhjendatud pole. Kohus saab vaidlusaluse haldusakti tühistada vaid juhul, kui tuvastab kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumise. Viidatud korrast ega ühestki teisest õigusaktist ei tulene kaebajale subjektiivset õigust saada enda omandisse Sauga vallale kuuluvat maad. Asja materjalidest ei nähtu, et tegemist oleks erastamiskohustusega varaga. Subjektiivsete õiguste rikkumine ei tulene asjaolust, et kaebaja naaberkinnisasja omanikuna omaalgatuslikult ja vabatahtlikult kõnealust maad korras on hoidnud ega ka asjaolust, et kaebaja on huvitatud kõnealuse kinnistu osa omanikuks saamisest. Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata, apelleeritud kohtuotsus muutmata ning kaebaja menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Vastustaja pole menetluskulude hüvitamise taotlust esitanud, mistõttu jäävad vastustaja menetluskulud samuti tema enda kanda. Ruth Virkus Oliver Kask Silvia Truman 6
(6)