KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Viive Ligi, Oliver Kask Otsuse tegemise aeg ja koht 03.11.2011, Tallinn Haldusasja number 3-10-3106 Haldusas
) § 9 lg 2 p 7 sätestab, et detailplaneeringu ülesandeks on muuhulgas ka tehnovõrkude ja –rajatiste asukoha määramine. Kehtiva detailplaneeringu järgi on Kotkapoja 2b maaüksus sotsiaalmaa sihtotstarbega, hoonestamata ja ühtlasi ehituskeeluvööndis. Planeeringus välja toodud insenervõrgud ei kattu tehnovõrkudega, mis ehitati protestitud ehituslubade alusel. 3. Tallinna Linnavalitsus palus jätta protestid rahuldamata, leides kokkuvõtlikult järgmist: 1) maavanema 11.11.2010 järelevalvekorralduses ei ole märgitud ühtegi konkreetset linnavalitsuse õigusakti, mille seadusega kooskõlla viimist maavanem taotleb. Vastustaja ei pidanud hakkama maavanema ebaselget ettepanekut sisustama ja hindama. Kuna 11.11.2010 korralduses ei olnud konkreetseid õigusakte nimetatud, siis tegi maavanem ettepaneku korraldus nr 39 õigusaktidega kooskõlla viia oma 26.11.2010 korralduses, kuid tühistas 26.11.2010 korralduse selles osas 09.12.2010 korraldusega. Seega ei ole ettenähtud järelevalvemenetlust korralduse nr 39 suhtes toimunud; 2) korraldusega nr 39 ei otsustatud Kotkapoja 2b maa sihtotstarbe muutmist, maa võõrandamist või muid MaaRS § 25 lg-s 3 märgitud asjaolusid, vaid üksnes kinnitati pakkumismenetluse võitja. Korraldusega lubati kolmandal isikul Kotkapoja 2b haljasalale paigutada vaid ajutisi rajatisi, mitte ehitada püsivat hoonestust. Maa ajutiselt kasutusse andmisel pole vaja maa sihtotstarvet muuta; 3) Kotkapoja 2b on linnale kuuluv haljasala, seega linnarajatis, mille kaubandustegevuseks kasutusse andmine kuulub linnaosa valituse pädevusse. Tallinna Linnavolikogu 04.04.2002 määrusega nr 21 kinnitatud „Tallinna linnale kuuluva rajatise või selle osa kaubandustegevuseks kasutusse andmise kord“ võimaldab kõnealust rajatist kaubandustegevuseks kasutusse anda ilma, et see oleks vastuolus teiste õigusaktidega. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 34 lg 2 järgi on linnal õigus otsustada 3
(8)3-10-3106 endale kuuluva maa ajutist kasutamist ka muul eesmärgil, kui seda on ajutiselt kasutusse antud maa registreeritud sihtotstarve, ning selleks ei pea muutma maa sihtotstarvet; 4) planeeringut ei olnud mõistlik algatada enne pakkumismenetluse läbiviimist ega ka enne rendilepingu sõlmimist, kuna tegemist oli ideekonkursiga. Ideekonkursi võitja selgitamine ja temaga lepingu sõlmimine esimeses järjekorras on tähtis planeeringulahenduse elluviimise tagamiseks; 5)
§ 3
lg 2 kohaselt on detailplaneeringu koostamine kohustuslik üksnes hoonete ehitamisel. Vaidlusalused ehitusload väljastati rajatistele ning vastasid projekteerimistingimustele. Ehitusloa saanud ehitusprojektid ei näe ette Kotkapoja 2b maaüksuse hoonestamist. Kuna kehtiv detailplaneering Kotkapoja 2b tehnovõrkudega varustamist ei käsitle, ei saa ehitusload planeeringuga vastuolus olla.
- OÜ Ühinenud Turud palus jätta protestid rahuldamata, nõustudes vastustaja põhjendustega.
- Tallinna Halduskohtu 05.04.2011 otsusega rahuldati Harju maavanema protest osaliselt ja tühistati Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 30.09.2010 ehitusload nr 45675, nr 45676, nr 45677 ja nr
- Muus osas jäeti protest rahuldamata. Kohtuotsuse põhjendused: 1) maavanemal puudub õigus korralduse nr 39 tühistamist taotleda. VVS § 85 lõikest 4 tuleneb, et maavanem võib kohtus protestida üksnes kohaliku omavalitsuse konkreetset haldusakti ning üksnes siis, kui ta on selle konkreetse haldusakti seaduslikkust järelevalvemenetluses kontrollinud. Maavanem aga vaidlustatud korralduse seaduslikkust 02.11.2010 algatatud järelevalvemenetluses ei kontrollinud. Seetõttu ei saanud maavanem ka oma ettepanekus osundada, mis osas ja milliste õigusaktide milliste sätetega see korraldus vastuolus on. Maavanema 11.11.2010 ettepanek polnud täidetav, sest ettepanekust ei selgu, milliseid linnavalitsuse või linna ametiasutuste haldusakte maavanem silmas on pidanud ning milliste seadustega ja mis osas need haldusaktid vastuolus on. Asjaolu, et vastustaja esitas korralduse nr 39 kontrollimiseks hilinemisega, ei anna maavanemale õigust järelevalvemenetlust mitteläbinud haldusakti kohtus protestida. Maavanem küll tegi 26.11.2010 vastustajale ettepaneku korralduse nr 39 õigusaktidega kooskõlla viimiseks, kuid juba 3 päeva hiljem pöördus protestiga kohtusse, ootamata ära ettenähtud 15-päevase tähtaja möödumist. Seega pole maavanem korralduse nr 39 protestimisel kinni pidanud seda liiki asjade eelnevaks kohtuväliseks lahendamiseks seadusega sätestatud kohustuslikust korrast, mistõttu tuleb menetlus selle korralduse tühistamise protesti osas HKMS § 23 lg 1 p 1 alusel lõpetada; 2) ehituslubade tühistamiseks esitatud taotlus kuulub rahuldamisele. Vaidlust pole selles, et kehtiva detailplaneeringuga pole Kotkapoja 2b maaüksusele protestitud ehituslubadel märgitud veevarustuse, kanalisatsiooni, sadeveekanalisatsiooni ja 0,4 kV kaabelliini ehitamist ette nähtud ning nimetatud rajatised paiknevad osaliselt riigile kuuluval maal. Vastustaja väide, et
§ 3
lg 2 ei nõua rajatiste ehitamiseks detailplaneeringu koostamist ning seega polnud vaja ka kehtivat detailplaneeringut muuta, on väär.
§ 3
lg 2 ei nõua rajatiste ehitamiseks detailplaneeringu kehtestamist üksnes siis, kui need ehitatakse maa-alale, kus detailplaneering üldse puudub. Kui aga maa-alal on kehtiv detailplaneering, mis sellele territooriumile rajatisi ette ei näe, saab neid sinna õiguspäraselt ehitada üksnes siis, kui on kehtestatud uus detailplaneering, mis sinna niisuguseid rajatisi ehitada lubab. Uue detailplaneeringu kehtestamisega muutub kehtetuks samale maa-alale varem kehtestatud detailplaneering (
§ 24lg 6).
Kuna kehtiv detailplaneering ei näinud ette Kotkapoja tn 2b maaüksusele protestitud ehituslubadele märgitud rajatiste püstitamist ning rajatised olid osaliselt projekteeritud riigimaale, ei vastanud rajatiste ehitusprojektid detailplaneeringule ning vastustaja pidanuks ehituslubade väljastamisest EhS § 23 lg 1, lg 11, lg 2 p-de 1, 2 alusel keelduma; 4
(8)3-10-3106 3) kuna kolmas isik pidi ehituslubade taotlemisel olema teadlik, et kõnealuste rajatiste ehitusprojektid ei vasta kehtivale detailplaneeringule ning seega on nende projektide alusel väljastatud ehitusload õigusvastased, ei saanud kolmandal isikul tekkida õiguspärast ootust, et need ehitusload jäävad kehtima. Avaliku huviga, et Kristiine linnaosas tegutseks turg, ei saa põhjendada selle turu rajamisel tehtud tahtlikke seaduserikkumisi. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
- Harju maavanema apellatsioonkaebuses palutakse Tallinna Halduskohtu 05.04.2011 otsus tühistada korraldust nr 39 puudutavas osas: 1) kuigi maavanema 11.11.2010 korralduses pole otseselt märgitud, et see tehakse korralduse nr 39 kohta, pole kahtlust, et silmas peetakse just seda haldusakti, kuna muud haldusakti, mis andis kolmandale isikule õiguse ja mille alusel sõlmiti temaga leping Kotkapoja tn 2b sotsiaalmaal Kristiine turu avamiseks ja tegutsemiseks, ei ole. Ka ei ole usutav, et vastustajal puudus teave taolise haldusakti olemasolust; 2) 17.02.2010 kohtumääruses leidis halduskohus, et maavanem on järginud VVS § 85 lõikes 4 ettenähtud 15-päevalist tähtaega. Seega oli kohus teinud protesti lubatavuse suhtes positiivse otsustuse ning ei olnud ilmnenud mingeid uusi asjaolusid, mis tingisid menetluse lõpetamise kohtuotsusega.
- Tallinna Linnavalitsus palub jätta Harju Maavanema apellatsioonkaebuse rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega ning jäädes halduskohtule esitatud seletuses toodud seisukohtade juurde.
- Tallinna Linnavalitsuse apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 05.04.2011 otsus tühistada osas, millega kohus rahuldas Harju maavanema protesti: 1) õige ei ole kohtu seisukoht, et
§ 3lg 2 on kohaldatav ainult juhul, kui vastaval maaalal detailplaneering üldse puudub; 2) Eh
S § 19 lg 1 punktist 2 lähtuvalt olid ehituslubade aluseks olevate ehitusprojektide koostamise lähtetingimusteks Tallinna Linnaplaneerimise Ameti poolt 18.06.2010 Kotkapoja 2b elektrivarustuse, veevarustuse ja kanalisatsiooni projekteerimiseks väljastatud projekteerimistingimused, kus on ehitusprojekti koostamiseks muuhulgas esitatud ka nõue, et arvestada tuleb maa-ala detailplaneeringuga; 3) osa rajatistest, mis on ehitatud vaidlustatud ehituslubade alusel, asub reformimata riigimaal ning selle maa suhtes on esitatud munitsipaliseerimistaotlus. Käesolevaks hetkeks on selgunud, et Harju maavanem on 24.01.2011 korraldustega nr 99-k ja 106-k andnud kõnealused Kotkapoja tn T1 ja T2 maaüksused munitsipaalomandisse ning need on registreeritud maakatastris 02.02.
- Asjaolu, et ehituslubade andmise hetkel puudus riigivara valitseja nõusolek, tuleb lugeda menetluslikuks rikkumiseks, mis ei mõjutanud asja otsustamist, kuna kohtuotsuse tegemise hetkeks oli rikkumine kõrvaldatud.
- Harju Maavanem palub jätta Tallinna Linnavalitsuse apellatsioonkaebuse rahuldamata, jäädes halduskohtus esitatud seisukohtade juurde. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus vaatab esmalt läbi maavanema apellatsioonkaebuse (I), seejärel Tallinna Linnavalitsuse apellatsioonkaebuse (II) ning lõpuks lahendab menetlusosaliste taotlused (III). 5
(8)3-10-3106 I
- Maavanema apellatsioonkaebus on esitatud osas, milles jäeti rahuldamata protest Tallinna Kristiine Linnaosa vanema 17.02.2010 korralduse nr 39 tühistamise nõudes. Ringkonnakohus märgib esmalt, et kohtuotsuse resolutsioon ja põhjendused ei ole selles osas omavahel kooskõlas. Kui resolutsioonis jäeti protest rahuldamata, siis kohtuotsuse põhjendustes on kohus leidnud, et korraldusele nr 39 esitatud protesti osas tuleb menetlus lõpetada HKMS § 23 lg 1 p 1 alusel, kuna protestimisel ei ole kinni peetud VVS § 85 lg-s 4 sätestatud kohustuslikust kohtueelsest menetluskorrast. HKMS § 23 reguleerib samas protesti läbi vaatamata jätmist, mitte menetluse lõpetamist. Eeltoodule vaatamata leiab ringkonnakohus, et tegemist ei ole sellise kohtumenetluse normi rikkumisega, mis tooks vahetult kaasa halduskohtu otsuse tühistamise.
- Vaidlust ei ole selles, et maavanem saab protestiga kohtusse pöörduda alles pärast seda, kui ta on vastavalt VVS § 85 lg-le 4 teinud kohalikule omavalitsusele ettekirjutuse viia üksikakt 15 päeva jooksul õigusnormidega kooskõlla ning kohalik omavalitsus ei ole seda nimetatud tähtaja jooksul teinud. Pooled vaidlevad selle üle, kas korralduse nr 39 osas on VVS § 85 lg-s 4 reguleeritud menetlusest kinni peetud.
- Enne, kui kohus asub eelnevalt väljendatud vaidlusküsimust lahendama, peatub ringkonnakohus apellatsioonkaebuse väitel, et menetluse lõpetamine on õigusvastane juba seetõttu, et protesti lubatavuse osas on halduskohus otsustuse teinud juba 17.12.2010 määrusega, millega kohus jättis rahuldamata Tallinna Linnavalitsuse taotluse protesti läbi vaatamata jätmiseks. 17.12.2010 määruses leidis halduskohus, et kuna maavanem on pöördunud korralduse nr 39 tühistamise nõudes kohtusse 29.11.2010, nimetades linnavalitsuse poolt mittetäidetud ettepanekuna maavanema 11.11.2010 korraldust nr 1894-k, on järgitud VVS § 85 lg-s 4 ettenähtud 15-päevast tähtaega. Kohus saab alles protesti sisulise läbivaatamise käigus otsustada, kas maavanema protest ja eelnev ettepanek olid põhjendatud. Ringkonnakohus leiab, et jättes rahuldamata taotluse protesti läbi vaatamata jätmiseks, ei ole kohus teinud siduvat otsustust, mis välistaks selle küsimuse juurde tagasipöördumise. Kui kohtumenetluse käigus menetlusosaliste väited täpsustuvad, toimikusse lisanduvad uued tõendid jms, võib kohus kaebuse või protesti lubatavuse üle otsustada ka hiljem. Kohus peab kaebuse lubatavust hindama igas menetlusstaadiumis. Siinkohal tuleb rõhutada, et HKMS § 23 lg-s 1 on sätestatud obligatoorsed protesti läbi vaatamata jätmise alused, mistõttu kohtul puudub nende kohaldamisel kaalutlusõigus. Kui madalama astme kohus on jätnud mõne HKMS § 23 lg-s 1 nimetatud aluse tähelepanuta või on teinud ebaõige määruse menetluse jätkamise kohta, on HKMS § 23 lg 1 kohaldamise üle õigus otsustada kõrgemalseisval kohtul. Seega ei saa halduskohtu otsust pidada õigusvastaseks põhjusel, et kohus on protesti lubatavuse küsimuses varasemalt olnud teistsugusel seisukohal.
- Seoses vaidlusaluse protestiga näeb sündmuste kronoloogia välja järgmine: 1) 02.11.2010 korraldusega nr 1836-k algatas maavanem riikliku järelevalve „Tallinna Linnavalitsuse tegevuse seaduslikkuse kontrolliks Kristiine turu ehitamise osas“; 2) 10.11.2010 edastas Tallinna Linnaplaneerimise Amet maavanemale ehitusload nr 45680, 45675 ja 45676, 28.09.2009 ettekirjutuse nr 45540 ning maa-ala detailplaneeringu. Kristiine Linnaosa Valitsus edastas omalt poolt Ühinenud Turud OÜ-ga sõlmitud lepingu. Korraldust nr 39 ei edastatud; 6
(8)3-10-3106 3) 11.11.2010 korraldusega nr 1894-k tegi maavanem Tallinna Linnavalitsusele ettepaneku „viia Kotkapoja tn 2b sotsiaalmaal Kristiine turu avamiseks ja tegutsemiseks antud kohaliku omavalitsuse haldusaktid 15 päeva jooksul põhiseaduse, seaduse ja muude õigusaktidega vastavusse“. Korralduse põhjendavas osas on p-s 4.1 leitud, et Tallinna Kristiine Linnaosa Valitsuse poolt antud haldusakt, mille alusel kuulutati 15.01.2010 välja konkurss Kotkapoja tn 2b haljasala osal kaubandustegevuse korraldamiseks parima äriplaani saavutamiseks, on vastuolus seaduse ja seaduse alusel antud õigusaktidega. Vastuolus on ka halduse üksikakt, mille alusel avalikustati 19.02.2010 eelläbirääkimistega pakkumise tulemused ja sõlmiti Ühinenud Turud OÜ-ga leping turu korraldamiseks. Korraldust nr 39 maavanema ettepanekus nimetatud ei ole. 4) 18.11.2010 esitati maavanemale tutvumiseks korraldus nr 39; 5) 29.11.2010 pöördus maavanem protestiga kohtusse, taotledes korralduse nr 39 tühistamist.
- Ringkonnakohus leiab, et kuigi maavanema 11.11.2010 korralduses ei olnud konkreetselt nimetatud ühtegi õigusakti, mida kohalik omavalitsus oleks pidanud õigusnormidega kooskõlla viima, ei olnud tegemist sellise menetlusliku puudusega, mis muutis korraldusest arusaamise võimatuks. Korralduse p-s 4.1 on üheselt öeldud, et muuhulgas on õigusnormidega vastuolus halduse üksikakt, mille alusel avalikustati 19.02.2010 eelläbirääkimistega pakkumise tulemused ja sõlmiti Ühinenud Turud OÜ-ga leping turu korraldamiseks. Ringkonnakohtu hinnangul pidi kohalikule omavalitsusele olema mõistetav, et silmas peetakse korraldust nr
- Asjaolu, et maavanemale ei ole olnud korraldus nr 39 11.11.2010 korralduse andmise ajaks veel kättesaadavaks tehtud, ei anna alust väita, et vastava haldusakti üle jäi nõuetekohane järelevalvemenetlus maavanema poolt läbi viimata. Toimiku materjalidest ja menetlusoaliste seletustest nähtub, et faktilised asjaolud olid maavanemale teada, tal oli elektrooniliste teabevahendite kaudu võimalik tutvuda nii 15.01.2010 korraldusega, millega eelläbirääkimistega pakkumine välja kuulutati, kui ka 19.02.2010 teatega, mis andis infot pakkumise tulemustest. Maavanem ei ole korraldust nr 39 kohtus protestinud mingitel üksnes sellest korraldusest tulenevatel põhjustel, vaid leides, et Kotkapoja 2b maaüksuse kasutusse andmine turu pidamiseks on üldse välistatud. Seega ei saanud korralduse nr 39 füüsiline puudumine järelevalve dokumentide hulgas enne 11.11.2010 korralduse andmist järelevalvemenetluse tulemusi mõjutada.
- Vastustaja on rõhutanud, et 26.11.2010 andis maavanem uue korralduse, millega tegi ettepaneku korraldus nr 39 õigusnormidega kooskõlla viia. 26.11.2010 korraldus tühistati maavanema poolt vastavas osas 09.12.
- Vastustaja on leidnud, et pärast 26.11.2010 korraldust ei pidanud 11.11.2010 korraldust enam täitma ning kuna maavanema korralduste näol on tegemist toimingute, mitte haldusaktidega, ei saanud 09.12.2010 korraldusega 26.11.2010 korralduse kui toimingu kehtivust lõpetada ning 11.11.2010 korralduse kehtivust taastada. Ringkonnakohus leiab, et eelnimetatu ei muuda 11.11.2010 korralduses tehtud ettepanekut sisutuks või protesti lubamatuks. Lisaks tuleb arvestada menetlusökonoomia põhimõttega. Vastustaja leiab jätkuvalt, et nii korraldus nr 39 kui ka ehitusload on õiguspärased. Kohtumenetlus nende aktide üle on kohtus toimunud peaaegu aasta, kohtulahendi jõustumise ajaks aga juba üle aasta. Jättes korralduse nr 39 osas protesti läbi vaatamata, on maavanemal õigus alustada sama akti osas uut järelevalvemenetlust, mille tulemuseks on kohtuvaidlus täpselt samade asjaolude üle. Seega vaatamata sellele, et maavanem oleks korralduse nr 39 osas võinud järelevalvemenetluse läbi viia selgemalt, ei ole põhjendatud lugeda järelevalvemenetlust mitteläbituks ning protesti lubamatuks. 7
(8)3-10-3106 II
- Halduskohus on tühistanud 30.09.2010 tehnorajatistele väljastatud ehitusload, kuna need on vastuolus kehtiva detailplaneeringuga ning asuvad osaliselt reformimata riigimaal, milleks ei ole nõusolekut küsitud.
- Vaidlust ei ole asjaolu üle, et kehtiva detailplaneeringu järgi ei ole Kotkapoja 2b maaüksusel tehnorajatiste paiknemist ette nähtud. Linn on andnud nende rajamiseks projekteerimistingimused.
§ 3
lg 2 näeb detailplaneeringu koostamise kohustuse ette üksnes hoonete rajamiseks või laiendamiseks ning maa-ala kruntideks jagamiseks. Kuigi
§ 9
lg 2 p 7 sätestab, et detailplaneeringu ülesandeks on tehnovõrkude ja –rajatiste asukoha määramine, ei kätke eeltoodu endas planeeringu koostamise kohustust. Eeltoodud normitõlgenduse üle menetlusosaliste vahel vaidlus iseenesest puudub. Maavanem leiab vaid, et kuna kehtiva detailplaneeringu järgi krundil tehnovõrkude asumist ette nähtud ei olnud, on tehnovõrkude rajamise näol sisuliselt tegemist planeeringu muutmisega, mis saab toimuda vaid uue planeeringu kehtestamise näol. Ringkonnakohus leiab, et kuigi tehnovõrkude rajamiseks üldjuhul planeeringukohustus puudub, tuleb juhul, kui kruntide ehitusõigused ja sihtotstarbed on detailplaneeringuga kindlaks määratud, lähtuda olemasolevast detailplaneeringust. Taoliste trasside, mis rajatakse maaüksusele selleks, et kasutada konkreetset maaüksust planeeringus mitteettenähtud eesmärgil, ehitamine krundile, kus seda detailplaneeringust tulenevalt ei ole ette nähtud, ei ole detailplaneeringuga kooskõlas. Seega on halduskohus vaidlusalused ehitusload õigesti tühistanud. III 19. Arvestades eeltoodut tuleb maavanema apellatsioonkaebus rahuldada ning linnavalitsuse apellatsioonkaebus jätta rahuldamata. Kuna halduskohus on korraldusele nr 39 esitatud protesti jätnud rahuldamata üksnes põhjusel, et protest ei olnud lubatav, ning pole andnud sisulist hinnangut korralduse nr 39 õiguspärasusele, tuleb asi saata korraldust nr 39 puudutavas osas halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Kaire Pikamäe Viive Ligi Oliver Kask 8
(8)