MÄÄRUS Kohus Kohtukoosseis Määruse tegemise aeg ja koht Haldusasja number Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene 20. september 2012, Tartu Haldusasi Mihhail Antonovi kaebus Narva Lin

§ 249

lg-st 1 tulenevalt kohaldatakse esialgset õiguskaitset juhul, kui ilma esialgse õiguskaitseta tekiksid kaebajale kahjulikud tagajärjed, mida kaebuse rahuldamisel enam kõrvaldada või taastada pole võimalik. Kaebaja on nimetanud kahjulike tagajärgedena seda, et ta kaotab sissetuleku kohtumenetluse ajal, kaotab elamispinna munitsipaalkorteris ja peab seetõttu lahkuma Narvast, ning et töötuskindlustushüvitise määramisel katkeb tal töötuskindlustusstaaž. 3 Iseenesest tuleb möönda, et sellised tagajärjed võivad kaebaja jaoks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel saabuda. Need tagajärjed ei ole tagantjärgi täielikult kõrvaldatavad sellega, kui kaebus rahuldatakse, kaebaja tööle ennistatakse ja talle makstakse tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Samas tuleb märkida, et need ei pruugi olla kaebaja jaoks vältimatud tagajärjed, mis esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega saabuvad. Kaebajal on XXXX kvalifikatsioon ning töö leidmine Narvas või selle lähiümbruses ei pruugi olla ringkonnakohtu arvates sugugi välistatud. Lisaks on vastustaja viidanud sellele, et kaebajal on olemas eluase Tallinnas, kus elab ta abikaasa ja XXXX. Seega poleks kaebaja jaoks iseenesest välistatud ka kolimine Tallinna ja seal töö leidmine. Tööle asumisel ei katkeks ka töötuskindlustusstaaž. Munitsipaalkorteri asemel on isikul tõenäoliselt võimalik üürida uus eluruum. 8. Lisaks tuleb esialgse õiguskaitse kohaldamisel kaaluda ka avalikku huvi ning esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (

§ 249lg 3).

Ka need argumendid räägiksid pigem esialgse õiguskaitse kohaldamise vastu. Kaebaja soovitud viisil esialgse õiguskaitse kohaldamine tähendaks seda, et ta asuks taas linnavalitsuses tööle hoolimata selles tehtud struktuurimuudatustest. On tõenäoline, et kaebaja tööleasumine olukorras, kus linnavalitsuse L- ja M struktuuris enam XXXX ameti kohta ei ole, tekitaks segadust ka muude linnavalitsuse töötajate jaoks ning pärsiks haldusorgani efektiivset tööd tervikuna. See ei ole kindlasti avalikes huvides. Samuti tekiks sellisel juhul linnal kohustus maksta kaebajale edasi töötasu, kuid kaebuse rahuldamata jätmise korral tekiks olukord, kus kaebajale töötasu maksmine oli alusetu – kaebuse rahuldamata jätmisel ja esialgse õiguskaitse lõppemisel tekiks olukord, kus kaebaja oli alates

1. juulist 2012 teenistusest vabastatud. Sellisel juhul tekiks küsimus haldusakti tagasitäitmisest, muuhulgas küsimus ka sellest, kas kaebajal tuleks sel perioodil saadud töötasu tagasi maksta. Samas ei pruugi kaebajalt töötasu tagasisaamine täies ulatuses olla enam selleks ajaks võimalik. See, ning muud probleemid, mis kaasneksid sellega, kui linnavalitsuses töötanud ametniku õiguslik alus töötamiseks langeb ära tagasiulatuvalt, on märkimisväärselt tõsised ning võimalusel tuleb sellise olukorra tekkimist vältida.
2. Ülalviidatud argumendid räägiksid iseenesest esialgse õiguskaitse kohaldamise vastu. Teisalt tuleb esialgse õiguskaitse kohaldamisel arvestada aga ka kaebuse perspektiive (

§ 249lg 3).

Ekslik on vastustaja väide, nagu ei omaks kaebuse rahuldamise tõenäosus esialgse õiguskaitse kohaldamisel üldse tähtsust. Ebamõistlik oleks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine ja kaebajale kahjulike tagajärgede tekkida laskmine olukorras, kus kaebuse ja muude asja materjalide pinnalt võib kaebuse rahuldamist pidada pigem tõenäoliseks.

1. Kaebaja on vaidlustanud enda teenistusest vabastamise linnavalitsuse L- ja M XXXX ametikohalt koondamise tõttu. Koondamine on reguleeritud avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-s
2. ATS § 116 lg 3 sätestab, et ametnikku ei vabastata, kui teda on võimalik nimetada tema nõusolekul teisele ametikohale. Seega peab ametniku koondamisele eelnema talle teise ametikoha pakkumine, kui selliseid ametikohti on olemas. M. Antonovi teenistusest vabastamise käskkirjast (tl 20-20p) ei nähtu mingisugust informatsiooni vabade ametikohtade kohta ega kaalutlusi seoses ametikoha pakkumise või pakkumata jätmisega M. Antonovile. Kaebaja on osundanud, et kui XXXX ametikoht Narva Linnavalituse L- ja M kaotati, loodi sealsamas L- ja M juurde kaks spetsialisti ja üks vanemspetsialisti ametikoht ning vabanes teine vanemametniku ametkoht (kus enne töötas 4 samuti XXXX haridusega isik). Seega, kui eeldada kaebaja väidete õigsust, siis oli samas struktuuriüksuses vabu ametikohti, millele oleks kaebaja saanud ATS § 116 lg 3 alusel kandideerida. Teenistusest vabastamise käskkirjast ei nähtu vähimaidki põhjendusi, miks neid ametikohti M. Antonovile ei pakutud. Kui isiku koondamisel ei ole talle pakutud teisi vabu ametikohti vastavalt ATS § 116 lg-le 3, on isiku koondamine õigusvastane ning kuulub tühistamisele.
3. Samuti on M. Antonovi kaebuses osundatud sellele, et Narva Linnavolikogu
4. mai
5. a otsusega nr 68 oli muudetud linna ametiasutuste struktuuri ja Narva Linnakantseleis loodi viie ametikohaga juriidiline teenistus. M. Antonovi kinnitusel oleksid seal saanud teenistusse asuda kõik linnavalitsuse erinevates ametiasutustes töötanud XXXXd ning kaebaja koondamiseks vajadus puudus. Kui eeldada nende andmete tõelevastavust, siis ei ole välistatud, et sellises olukorras oleks tulnud enne koondamist kontrollida ametniku üleviimise võimalusi. Ametniku üleviimist reguleerib ATS §
6. ATS § 471 lg 1 sätestab, et kui tegevusvaldkonna ja ülesannete üleminekul teise riigi ametiasutusse või sama kohaliku omavalitsuse teise ametiasutusse viiakse tegevusvaldkonna ja ülesannetega seotud ametikohtadel teenistuses olevad ametnikud, kelle ametikoha eesmärk, põhifunktsioonid, nõutav erialane ettevalmistus ja teenistuse paikkond ei muutu ning ametipalk ja käesoleva seaduse alusel makstavad lisatasud ei vähene, üle teise riigi ametiasutusse või sama kohaliku omavalitsuse teise ametiasutusse. ATS § 471 lg 2 sätestab, et „Kui üleviimisel teise riigi ametiasutusse või sama kohaliku omavalitsuse teise ametiasutusse muutuvad üleviidava ametikoha eesmärk, põhifunktsioonid, nõutav erialane ettevalmistus, teenistuse paikkond, väheneb ametipalk või vähenevad käesoleva seaduse alusel makstavad lisatasud, võib ametniku üle viia üksnes tema kirjalikul nõusolekul. Ametniku mittenõustumisel vabastatakse ta teenistusest käesoleva seaduse § 116 lõike 1 alusel koondamise tõttu hiljemalt kalendripäevast, mis vahetult eelneb teise riigi ametiasutusse või sama kohaliku omavalitsuse teise ametiasutusse üleviimiseks määratud kuupäevale.“ Eeltoodud regulatsioonist tuleneb, et kui kohalikus omavalitsusüksuses viiakse ühe struktuuriüksuse funktsioonid üle teise struktuuriüksusesse, siis viiakse vastavalt teisele ametikohale üle ka ametnikud. Kui üleviimisega kaasneb teenistustingimuste muutusi, on üleviimise eelduseks ametniku nõusolek. Alles siis, kui nende võimaluste järgi toimida ei saa, on võimalik ametniku koondamine. Nii, nagu ei nähtu M. Antonovi teenistusest vabastamise käskkirjast talle teise ametikoha pakkumist ega sellekohaseid kaalutlusi, ei nähtu käskkirjast ka mingeid kaalutlusi seoses teise ametiasutusse üleviimise võimalustega. Kui ametnik koondati koheselt ilma, et oleks kaalutud tema üleviimist ja pakutud talle selleks võimalust, võib koondamine olla õigusvastane. Üleviimisest hoidumine võib olla õigusvastane hoolimata sellest, et linnakantseleis XXXXde ametikohtade loomine toimus mõnevõrra varem (
7. mai 2012 otsusega) kui L- ja M XXXX ametikoha kaotamine (
8. juuni
9. otsusega). Mõlemad otsused võttis vastu üks ja sama haldusorgan (linnavolikogu) ning niivõrd lühikese ajavahemiku puhul pidanuks ta arvestama oma järgnevate otsustega.
10. Lisaks on kaebaja esitanud väite, et tema teenistusest vabastamine abilinnapea poolt oli õigusvastane pädevuse ületamise tõttu, kuna ATS § 112 ja § 20 lg 1 järgi pidanuks tema teenistusest vabastama ametiasutuse juht ehk L- ja M direktor. 5
11. Ei vastuses esialgse õiguskaitse taotlusele ega vastuses määruskaebusele ei ole vastustaja M. Antonovi neid väiteid ümber lükanud ega neile vastu vaielnud. Seetõttu on ringkonnakohtul praeguses menetlusstaadiumis ja praegu kohtutele esitatud materjalide pinnalt tõsine kahtlus, et M. Antonovi koondamine võis olla õigusvastane ja kaebus on seega põhjendatud. Ringkonnakohtu arvates on niisuguses olukorras põhjendatud esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine ja Narva Linnavalitsuse
12. juuli
13. a käskkirja nr 126-k kehtivuse peatamine, vältimaks kaebuse esitajale negatiivsete tagajärgede tekkimist kohtumenetluse ajaks olukorras, kus kaebus võib suure tõenäosusega rahuldamisele kuuluda. Kaebuse perspektiivikus kaalub ringkonnakohtu hinnangul üles nii avaliku huvi linnavalitsuse efektiivse toimimise vastu kui ka selle, et kaebajale negatiivsete tagajärgede tekkimine kaebaja kirjeldatud intensiivsusastmes pole vältimatu. Ringkonnakohus märgib siinkohal, et hoolimata sellest, et kaebaja ametisse naasmine võib tekitada segadust linnavalitsuse töös, on linnavalitsusel endal võimalik seda segadust minimeerida.
14. Ringkonnakohus märgib samuti, et vastustajal on igal ajal võimalik kaebaja väited ümber lükata. Kui sellega seoses muutub kaebuse rahuldamine vähem tõenäoliseks, on vastustajal võimalik taotleda ka esialgse õiguskaitse määruse tühistamist

§ 253lg 1 järgi.

1. Seoses vastustaja seisukohaga, et kaebaja koondamise tingis Narva Linnavolikogu
2. juuni
3. a otsus nr 94 „Narva ametiasutuste struktuuri ja teenistujate koosseisude kinnitamine“, märgib ringkonnakohus, et M. Antonovi teenistusest vabastamine toimus
4. juuli
5. a käskkirjaga nr 126-k ning seega on selle käskkirja kehtivuse peatamisel M. Antonovi teenistussuhe linnavalitsusega jätkuv. Ringkonnakohus möönab, et teenistusest vabastamise käskkirja kehtivuse peatamisel ja linnavolikogu
6. juuli
7. a otsus nr 94 kehtivuse jätkumisel tekib mõnevõrra vastuoluline olukord, kuna kaebaja ametikohta otseselt ette ei nähta. Teisalt ei pea ringkonnakohus linnavolikogu otsuse peatamist käesolevas asjas siiski võimalikuks, kuna see akt ei ole praeguse vaidluse esemeks, vaid on kaebaja poolt vaidlustatud iseseisva haldusasja raames. Seoses linnavolikogu
8. juuni
9. a otsuse vaidlustamisega osundab ringkonnakohus veel järgnevale. Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et teatud juhtudel on võimalik vaidlustada ka kohaliku omavalitsuse volikogu poolt antud siseakti, millega muudetakse kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatava asutuse struktuuri. See ei ole võimalik küll siis, kui selline siseakt põhjustas töölepingu lõpetamise, kuna tööõiguslikud vaidlused ei allu halduskohtule (RKHKo 3-3-1-16-07, p 12). Kuid käesolevas asjas ei ole tegemist tööõigusliku vaidlusega, vaid avalikust teenistusest tuleneva vaidlusega, mistõttu võib ringkonnakohtu arvates olla praeguses olukorras niisugune siseakt vaidlustav, kui see on teenistusalase vaidluse lahendamiseks vältimatult vajalik.
10. M. Antonov on viidanud, et linnavolikogu
11. juuni
12. a otsuse on ta vaidlustanud eraldi haldusasjas. Ringkonnakohtu arvates maksab kaebajal kaaluda, kas põhjendatud võiks olla taotleda selle haldusasja liitmist praeguse haldusasjaga. Riigikohus on selgitanud, et kui töötaja koondamise põhjustas struktuurimuudatused kehtestanud siseakt, saab isik maakohtus esitada motiivid koondamise õigusvastasuse kohta ning kohus saab hinnata koondamise aluseid (RKHKo 3-3-1-16-07, p 12). Vastavalt võib halduskohtumenetluses olla põhjendatud lahendada üheskoos kaebused teenistusest vabastamise käskkirja ja struktuurimuudatused 6 kehtestanud otsuse peale, kui kaebaja õiguste tõhusaks kaitseks ei piisa üksnes teenistusest vabastamise käskkirja vaidlustamisest.
13. Samuti rõhutab ringkonnakohus, et teenistusalastes vaidlustes võib, eriti juhul, kui kaebus paistab olevat pigem põhjendatud, olla vastustajal mõistlik kaaluda kaebajaga kompromisslahenduse leidmist vastavalt

§-le

2. Eeltoodust tulenevalt tuleb määruskaebus rahuldada. Ringkonnakohus kohaldab kaebaja taotluse alusel esialgset õiguskaitset ja peatab Narva Linnavalitsuse L- ja M
3. juuli
4. a käskkirja nr 126-k kehtivuse. Vastavalt

§ 252lg-le 3 jõustub esialgse õiguskaitse määrus selle teatavakstegemisel.

Esialgse õiguskaitse kehtivus lõppeb vastavalt

§ 249lg-s 4 sätestatule.

Maili Lokk Agu Timmi 7 Einar Vene