TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-12-901 Otsuse kuupäev 23. oktoober 2012 Kohtunik Roby Koik Kohtuasi UPM-Kymmene Otepää AS kaebus Tööinspektsiooni

§-s 55 sätestatule, kuna ta ei ole selge ja üheselt mõistetav, samuti ei nähtu ettekirjutusest selle tegemise kaalutlused (

§ 56). 4.

Ettekirjutuse osas 3 on leitud, et tööandja sisekontroll oli puudulik, kuna tööandja oli töötaja tervisehäirest teadlik, kuid sellest hoolimata lubas ta uuesti liimidega kokkupuutuvale töökohale. Ülaltoodust tulenevalt on leitud, et kaebaja peab tõhustama ettevõtte töökeskkonna sisekontrolli. Kaebaja leiab, et ettekirjutuse antud osa ei põhine faktidel, ettekirjutuses tehtud korralduse täitmine ei võimalda saavutada ettekirjutusega soovitud tagajärge ning ettekirjutust ei ole võimalik täita, kuna ei ole määratletud, milline saaks olla kohane täitmine. Info töötaja võimaliku allergia kohta oli kaebajal olemas üksnes töötaja enda jutu põhjal. Töötaja oli läbinud perioodiliselt kontrolli töötervishoiuarsti juures ja neil kontrollidel ei tuvastatud mingeid vastavaid tervisehäireid (kokku toimus kontroll 4 korral 2 teenusepakkuja juures). Samuti ei ole töötaja esitanud tööandajale mingeid muid arstliku kontrolli dokumente allergia diagnoosimise kohta. Töötajal diagnoositi formaldehüüdi allergia 15.11.2011, kaebaja sai tööandajana sellest teada

1. aasta detsembri alguses, töötaja võimalik kokkupuude allergeeniga toimus aga
2. aasta alguses ehk enne, kui allergia diagnoositi. Tuleb arvestada ka asjaoluga, et töökohale, kus toimus kokkupuude väidetava allergeeniga, soovis töötaja ise asuda. Olukorras, kus puuduvad arsti otsused töötaja terviseprobleemi või vastunäidustuste kohta, ei 2 ole sisekontrolli abinõudega võimalik probleeme ennetada. Kaebajal ei ole olnud ühtegi juhtumit, kus ta ei oleks järginud töötervishoiuarsti otsuseid või arsti väljastatud tõendeid töökeskkonna piirangute või töö ümberkorraldamiste kohta. Kaebajale ei ole teada, kuidas oleks võimalik vältida analoogiliste probleemide teket olukorras, kus puudub info töötaja tervisele vastunäidustuste kohta, kuid kindlasti ei saa seda probleemi ennetada sisekontrolliga. Kaebaja leiab, et ettekirjutuse
3. osa, milles kohustatakse kaebajat sisekontrolli tõhustama selge ja üheselt mõistetav ning on vastuolus

§-ga 55 lg 1, mille kohaselt peab haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav.

1. Ettekirjutuse punktis 4 on leitud, et kaebaja ettevõttes käideldakse kantserogeenseid ja mutageenseid kemikaale (formaldehüüd, fenool, paraformaldehüüd) ning on leitud, et kaebaja ei ole esitanud Tööinspektsioonile teatist kantserogeenide ja mutageenide käitlemise kohta. Sealjuures on viidatud Vabariigi Valitsuse 15.12.2005 määruse nr 308 "Kantserogeensete ja mutageensete kemikaalide käitlemisele esitatavad töötervishoiu ja tööohutuse nõuded" §-le 8 lg 2 kui õiguslikule alusele ning on kohustatud kaebajat esitama Tööinspektsioonile teatise kantserogeenide ja mutageenide kasutamise kohta. Kaebaja leiab, et ettekirjutus ei vasta seadusele, selle koostamisel ei ole välja selgitatud tegelikku olukorda ja võimalikku rikkumist ning eeltoodust tulenevalt on tehtud ettekirjutus, mida ei ole võimalik täita. Viidatud Vabariigi Valitsuse määruse §-s 1 lg 2 on määratletud määruse kohaldamisala ning sellele vastavalt kohaldatakse määrust juhul, kui käideldav aine või valmistis on liigitatav
2. või
3. kategooria kantserogeeniks või mutageeniks. Kaebaja ei kasuta aga oma tegevuses aineid, mis kuuluksid neisse kategooriatesse. Sellest tulenevalt ei ole võimalik ettekirjutust täita. Vastustaja seisukoht
4. Kutsehaigestumise uurimise käigus kogutud tõendite alusel ja töötaja antud selgitusest nähtub, et kemikaalidest ja selle ohtlikkusest tervisele ei ole teavitatud. Töötaja sõnade kohaselt ei olnud talle selge kasutusel oleva kemikaali (liimi) ohtlikkus tema tervisele. Teda on küll juhendatud ja ta on osalenud ka ettevõtte poolt läbiviidud koolitusel, kuid töötaja ei ole aru saanud, et tema allergia põhjustab ettevõttes kasutusel olev liim, mis sisaldab formaldehüüde. Töötajal tekkis juba ainuüksi liimi läheduses viibimisest sügelemine, mõnikord villid kätel. Tööandja paigutas töötaja liimidest eemale. Liimiaurude ohtlikkusest sissehingamisel ei olnud töötaja aga midagi kuulnud. Tööandja on korraldanud töötervishoiu osas koolitusi, peamiselt seoses sundasenditega, kemikaali ohtlikkusest tervisele selgitus on olnud tagasihoidlik. Töötaja sõnade kohaselt on ta kemikaali ohutuskaarte näinud esimest korda 2011 aastal. Ettevõte on riskianalüüsi käigus hinnanud liimi kasutamise ja liimiga kokkupuutumise riskiklassiks III. Abinõuna on tehtud ettepanek liimiga kokkupuutumisel kasutada hingamisteede kaitsevahendeid ja kokkupuutel nahaga koheselt veega loputada. Kemikaalidega kokkupuutuvatele töötajatele, kaasaarvatud hooldus- ja remondipersonal, ja ka liimide aure sissehingavatele töötajatele, tuleb veelkord selgitada kemikaalide ohtlikkust nende tervisele. Vastustaja on seisukohal, et tööinspektori nõue korraldada töötajatele täiendjuhendamine ohtlike kemikaalidega ohutuks töötamiseks, on arusaadav ja täidetav.
5. Kutsehaigestumise uurimisel ilmnes, et töötajal oli tekkinud formaldehüüdist esmakordne allergiline reaktsioon
6. aastal. Vaatamata selle, et tööandja oli töötaja tervisehäirest teadlik, 3 lubas ta 2011 töötaja uuesti tööle, kus töötaja puutus jällegi kokku formaldhüüde sisaldavate liimidega ning tal diagnoositi 11.01.2012 kutsehaigus. Vahetuse meistri sõnade kohaselt oli ettevõte teadlik töötaja allergilisest reaktsioonist, kuid kahjuks jäi juba 2001 välja selgitamata, kas töötaja on allergiline liimile, puidutolmule või veel mingile ainele. Tööandja poolt tellitud ja töötervishoiuarsti poolt läbiviidud tervisekontrolli käigus pöörati liiga vähe tähelepanu ohtlike kemikaalide tervisemõjudele. Üle tuleb vaadata ka töötervishoiuarsti ja tööandja koostööd tervisekontrollide läbiviimise osas. Tööandja ei olnud järjekindel sisekontrolli läbiviimisega, kuigi ta oli teadlik töötaja tervise allergiseerumisest juba
7. Tööandja ei ole pööranud kutsehaiguse vältimisele piisavat tähelepanu, millest räägib fakt, et 2006 diagnoositi ettevõttes kutsehaigus sarnastel põhjustel. Endiselt on rakendamata abinõud, mida nähti ette eelmise kutsehaigestumise uurimise kokkuvõttes. Vastustaja leiab, et töökeskkonna sisekontrolli tõhustamise nõue, eeskätt osas, mis puudutab kemikaalide mõju töötajate tervisele, on selge ja täidetav.
8. Õige on kaebaja väide, et ettevõttes ei ole ühtegi
9. või
10. kategooria kantserogeeni ega mutageeni. Samas aga esineb tööprotsessi käigus töötajate kantserogeenide või mutageenidega kokkupuute oht. Vabariigi Valitsuse 15.12.2005 määruse nr 308 § 1 lg 2 ja § 2 p 6 alusel kohaldatakse määrust ka siis, kui kantserogeenid või mutageenid on ohuks tööprotsessis. Osundatud sätete alusel ei ole oluline, et kantserogeenid ja mutageenid kuuluvad
11. või
12. kategooriasse. Lähtudes töötaja tervise ohutusest on vastustaja seisukohal, et kui ettevõttes esineb töötajate kantserogeenide või mutageenidega kokkupuute oht, siis tuleb sellest teavitada Tööinspektsiooni. Ettekirjutuses esitatud nõue ja viide osundatud määruse § 8 lg 2 on seaduspärane ja täidetav.
13. Vastustaja on seisukohal, et vaidlustatud ettekirjutus punktide 2, 3 ja 4 osas vastab haldusmenetluse seaduse (

) § 54 nõuetele ning palub jätta kaebus rahuldamata. Kohtu põhjendused ja otsus

1. Käesolevas haldusasjas on poolte vahel vaidlus küsimuses, kas vaidlustatud ettekirjutuse (tlk 11-13) puhul on tegemist selge ja üheselt mõistetava haldusaktiga. Halduskohus on seisukohal, et ilma kaebuse kohta esitatud vastuseta (tlk 38-41) ei ole võimalik ettekirjutusega kaebajale pandud kõigist kohustustest üheselt ja selgelt aru saada. Seega ei vasta halduskohtu hinnangul ettekirjutus selles osas kohtupraktikas haldusaktile kehtestatud nõuetele (vt RKHKo3-3-1-3907).
2. Samuti ei pea halduskohus võimalikuks tugineda alles kohtumenetluses vastustaja poolt esitatud seisukohtadele, kuna HKMS § 158 lg 2 ls-le 2 hindab kohus haldusakti õiguspärasust haldusakti andmise aja seisuga. Riigikohus on mitmetes kohtulahendites, nagu näiteks 12.11.
3. a otsuses haldusasjas nr 3-31-57-07 rõhutanud:“ Kolleegium rõhutab siiski, et iseenesest on õige kassaatori seisukoht, et kohtumenetluse käigus kaalutlusotsuse motiivide esitamine ei ole piisav ega saa asendada haldusorgani seadusest tulenevat motiveerimise kohustust. Põhjenduste hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks ning pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti. Riigikohus on sellist seisukohta väljendanud ka
4. oktoobri
5. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-66-03 (p-d 20 4 ja 23) ja
6. veebruari
7. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-93-06 (p 16).“ Halduskohus leiab seetõttu, et kohtupraktika need seisukohad laienevad eelpool osundatud õiguslikul alusel ka käesolevale vaidlusele. 12.

§ 56

lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjalikult põhjendatud.

§ 56

lg 2 kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Riigikohus on juba oma varases praktikas, mh

1. mai
2. a. asjas nr 3-3-1-14-97, samuti
3. novembril
4. a. asjas nr 3-3-1-30-97 ning
5. mai
6. a. asjas nr 3-3-1-14-00 tehtud otsuses, rõhutanud põhimõtet, et haldusakti motiveerimine on üldine nõue, mis peab tagama Põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse.
7. Ettekirjutuses (tlk 11-13) on vastustaja tuginenud TTOS § 26 1 lõikele 1 ja TTOS § 13 lõike 1 punktile
8. Kaebaja poolt vaidlustatud ettekirjutuse punktides 2-4 on vastustaja osundanud konkreetset ettekirjutust tingivate aktide sätetele. Halduskohus nõustub kaebajaga, et vastustaja ei ole käesoleval juhul korrektselt ettekirjutust motiveerinud, mille tõttu on tegemist osaliselt kaebaja õigusi rikkuva õigusvastase haldusaktiga.
9. Ettekirjutuse punktides 2-4 on vastustaja viidanud kutsehaiguse uurimise käigus tuvastatud asjaoludele. Kutsehaigestumise uurimistoimikus (tlk 67-73) on alajaotises V (tlk 71) tehtud viide tööandja suhtes tuvastatud konkreetsetele õigusaktide sätete rikkumisele. Õigusaktide sätted, mille rikkumine on tuvastatud, on seotud kaebajale pandud kohustustega vaidlustatud ettekirjutuses.
10. Riigikohus on mitmetes lahendites selgitanud haldusakti põhjendamisega seonduvat ja on leidnud, et: “Üheks olulisemaks haldusakti vorminõudeks on haldusakti põhjendamine. Kui haldusaktis viidatakse teisele dokumendile, siis peab viide sisaldama endas vähemalt dokumendi rekvisiite, mis aitaksid üheselt tuvastada viidatava dokumendi. Viide ei tohi olla umbmäärane, kuna see võib haldusakti adressaati eksitada, eriti olukordades, kus haldusakti põhjendused sisalduvad mitmes lisas. Haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus ei pruugi haldusakti adressaadile selgitada, miks just selline haldusakt anti. See aga pärsib kaebeõiguse reaalset teostamist. Samuti ei ole sellisel juhul tagatud haldusorgani enesekontroll (vt Riigikohtu 14.10.2003 otsus asjas nr 3-3-1-54-03). Haldusakti põhjendamise nõuete kohaselt tuleb tuvastatud faktilised asjaolud siduda neile vastava õigusnormi koosseisuga. Haldusakti põhjendus ei eelda selle koormamist õiguslike alustega, mis ei ole asjakohased. Seetõttu tuleb põhjendamise kohustusest lähtuvalt haldusorganil haldusaktis märkida need õiguslikud alused, mille faktiline koosseis on tuvastatud.“ (RKHKon haldusasjas nr 3-3-1-19.08 p 26).
11. Vaidlustatud ettekirjutuse punkti 2 kohaselt tuvastas kutsehaiguse uurimine, et töötajatele ei ole piisavalt selgitatud ohtlike kemikaalide toimet nende tervisele. Osundatud puuduse kõrvaldamiseks peab tööandja tagama töötajatele ohutust tagavate töövõtete rakendamise väljaõppe ja korraldama töötajatele täiendjuhendamise ohtlike kemikaalidega ohutuks töötamiseks.
12. Haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Vaidlustatud ettekirjutuse ja vastustaja poolt halduskohtule esitatud tõendite alusel ei teki halduskohtul veendumust, et vastustaja on kõiki olulisi asjaolusid arvestanud. Kaebaja märgib 5 õigustatult, et ettekirjutuses ei ole toodud põhjendusi, milliste andmete alusel on punktis 2 toodud järeldus vastustaja poolt tehtud. Seetõttu ei ole kummutatud ka kaebaja väide, et tegelikkuses on kaebajal koolitusega seotud dokumendid olemas, kuid neid lihtsalt ei küsitud enne ettekirjutuse tegemist. Kaebaja on tõendanud, et A. Lepik ja kaebaja töötajad on läbinud süstemaatiliselt koolitusi seonduvalt ohtlike kemikaalide toimega nende tervisele (tlk 14-32). Miks vastustaja ei pea nende tõenditega tõendatut piisavaks ettekirjutuse punktist 2 ei selgu. Vastustaja poolt kaebuse kohta esitatud vastuse kohaselt ei ole töötaja A. Lepikut kemikaalidest ja nende ohtlikkusest teavitatud, kemikaali ohutuskaarte nägi A. Lepik esimest korda alles
13. aastal. Vaidlustatud ettekirjutusest ei selgu, miks oleks A. Lepikule pidanud ohutuskaarte tutvustama enne
14. a algust, mil ta omal vabal tahtel vahetas rotatsiooni korras töökohta, millisel ta puutus kokku kemikaalidega, mis tekitasid talle allergia. Ettekirjutuses puuduvad kaalutlused, kuidas ühe töötajaga tekkinud probleemi alusel on jõutud tõdemuseni, et ka kõigile teistele töötajatele ei ole piisavalt selgitatud ohtike kemikaalide toimet tervisele.
15. Vaidlustatud ettekirjutuse punkti 3 kohaselt ilmnes kutsehaiguse uurimisel, et A. Lepikul tekkis formaldehüüdist esmakordne allergiline reaktsioon juba
16. Vaatamata sellele lubati töötaja uuesti tööle, kus töötaja puutus kokku formaldehüüde sisaldavate liimidega ja diagnoositi kutsehaigus. Neil asjaoludel tuvastas vastustaja, et tegemist on puuduliku sisekontrolliga ja tuleb tõhustada ettevõtte töökeskkonna sisekontrolli. Ettekirjutus on tehtud TTOS § 13 lg 1 p-de 1-2 alusel ja kaebajale on määratud ettekirjutuse täitmiseks tähtpäev 16.03.
17. a.
18. Arvestades asjaolu, et kaebaja pidi ettekirjutuse täitma ca 1 kuu jooksul pärast ettekirjutuse kaebajale kättetoimetamist 12.03.
19. a (tlk 11), tuleb nõustuda kaebaja väidetega ettekirjutuse p 3 täitmise võimatusest. Samuti on kaebaja põhjendatult seadnud kahtluse alla võimaluse, kas ja kuidas vastustaja poolt tuvastatud rikkumist saab ettekirjutuse punktis 3 kaebajale pandud kohustusega kõrvaldada. Kaebajale on ettekirjutusega pandud üldsõnaline korraldus hiljemalt 16.03.
20. a tõhustada ettevõtte töökeskkonna sisekontrolli. Vastustaja poolt ettekirjutuse alusena näidatud TTOS § 13 lg 1 p 1 kohustab tööandjat läbi viima süstemaatilist töökeskkonna kontrolli. TTOS § 13 lg 1 p 2 kohustab tööandjat vaatama igal aastal läbi töökeskkonna sisekontrolli korralduse ja analüüsima selle tulemusi ning vastavalt vajadusele kohandama abinõud muutunud olukorrale. Seetõttu nõustub halduskohus kaebajaga, et ettekirjutuse üldsõnalisest resolutsioonist ei nähtu, kuidas on ettekirjutuses tehtud korraldusega võimalik saavutada ettekirjutusega soovitud tagajärge, kuna ei ole täpsemalt määratletud, milline saaks olla ettekirjutuse kohane täitmine. Samuti ei nähtu ettekirjutusest vastustaja kaalutlusi, olukorra kohta, kus info töötaja võimaliku allergia kohta oli kaebajal olemas üksnes töötaja enda jutu põhjal. Töötaja oli läbinud perioodiliselt kontrolli töötervishoiuarsti juures ja neil kontrollidel ei tuvastatud vastavaid tervisehäireid. Tõendatud on, et A. Lepikul diagnoositi formaldehüüdi allergia 15.11.2011, kaebaja on saanud tööandajana sellest teada
21. aasta detsembri alguses, töötaja võimalik kokkupuude allergeeniga toimus aga
22. aasta alguses ehk enne, kui allergia diagnoositi. Seetõttu nõustub kohus kaebajaga, et olukorras, kus puuduvad arsti meditsiinilised otsustused töötaja terviseprobleemi või vastunäidustuste kohta, ei ole sisekontrolli üldsõnaliste abinõudega ja ettekirjutuse üldsõnalise kohustusega võimalik probleemi ennetada ja kõrvaldada. Halduskohus on seisukohal, et TTOS § 13 lg 1 p 2 kohaldamisel peab vastustaja välja tooma vähemalt mingilgi määral konkretiseeritult, milliste abinõudega peab tööandja töökeskkonna sisekontrolli korralduse muutmise raames vastustaja poolt tuvastatud rikkumise kõrvaldama. 6
23. Ettekirjutuse punktiga 4 on kaebajat kohustatud esitama vastustajale teatis kantserogeenide ja mutageenide kasutamise kohta. Teatise esitamise õigusliku alusena on vastustaja märkinud Vabariigi Valitsuse 15.12.
24. a määruse nr 308 § 8 lg 2, mille kohaselt kui tööandja on töökeskkonna riskianalüüsi käigus välja selgitanud kantserogeenide või mutageenidega kokkupuute ohu, on ta kohustatud Tööinspektsiooni kohalikku asutust sellest teavitama, esitades kirjalikult või elektrooniliselt lisaks lõikes 1 loetletud andmetele ka andmed kasutatava kantserogeeni või mutageeni teise kantserogeeni või mutageeniga asendamise juhtude kohta.
25. Halduskohus on seisukohal, et vastustaja on vaideotsuses (tlk 5-6) õigesti osundanud sama määruse § 1 lg-le 2 ja § 2 p-le 6, mille kohaselt tuleb §-s 2 loetletud tööprotsesside käigus määrust kohaldada ka muude tööprotsesside puhul, kus esineb töötajate kantserogeenide või mutageenidega kokkupuute oht. Vastustaja on tuvastanud, et kaebaja töötajatel esineb kantserogeenide või mutageenidega kokkupuute oht, mille tõttu ei riku vaidlustatud ettekirjutuse p 4 kaebaja õigusi. Ka Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivist 2004/37/EÜ, 29.04.
26. a ei tulene, et tööprotsessis käideldav aine peaks olema liigitatav
27. või
28. kategooria kantserogeeniks või mutageeniks.
29. Neil faktilistel ja õiguslikel asjaoludel rahuldab halduskohus kaebuse osaliselt ja tühistab vaidlustatud ettekirjutuse punktid 2 ja
30. 23 . HKMS § 108 lg 2 kohaselt kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kuna halduskohus rahuldab kaebuse 2/3 ulatuses tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista vastavalt sellele proportsioonile ka kaebuse esitamisel tasutud kaebaja menetluskulust (riigilõiv 15,97 eurot) 10,65 eurot. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude kaebajalt välja mõistmist. Roby Koik kohtunik 7