TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-10-2417 Otsuse kuupäev 31.jaanuar 2011 Kohtunik Maare Aloe Kohtuasi MTÜ Eesti Euroinfo Ühing kaebus Vabariigi Valitsuse 12.08.2010 määruse nr 112 osaliseks tühistamiseks Asja läbivaatamise kuupäev 11.jaanuar 2011 Istungil osalenud isikud Kaebuse esitaja - MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esindaja Jüri Martin ja vandeadvokaat Ott Saame, vastustaja – Haridus- ja teadusministeeriumi esindaja Heddi Lutterus ja nõustaja Tiina Laidvee Resolutsioon
- Jätta MTÜ Eesti Euroinfo Ühingu kaebus rahuldamata.
- Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord Käesoleva kohtuotsuse peale võib selle avalikult teatavakstegemisest 31.jaanuarist 2011 arvates esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul ehk hiljemalt 2.märtsil 2011 (k.a). Tartu Ringkonnakohus võib apellatsioonkaebuse lahendada kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri poolt moodustatud hindamiskomisjon viis Euroakadeemias läbi tavamenetluse järgmiste õppekavade bakalaureuse- ja magistriõppe hindamiseks: keeled- ja kultuurid; keskkonnahoid ning ärindus ja haldus. 30.06.2010 võttis Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu vastu otsuse teha ettepanek haridus- ja teadusministrile anda Euroakadeemiale õigus õpet läbi viia ja väljastada õppekava läbimisel vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid järgmiselt: 1) tähtajaga 3 aastat keeled ja kultuurid õppekavagrupi bakalaureuse- ja magistriõppes; 2) tähtajaga 2 aastat keskkonnahoid ning ärindus ja haldus õppekavagrupi bakalaureuse- ja magistriõppes. Haridus- ja teadusministri 14.07.2010 käskkirjaga nr 732 otsustati esitada Vabariigi Valitsusele ettepanek anda eraülikoolile Euroakadeemia tähtajaline õigus õpet läbi viia ja väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid järgmiselt: 1) tähtajaga kuni 30.06.21013 keeled ja kultuurid õppekavagrupi bakalaureuse- ja magistriõppes; 2) tähtajaga kuni 30.06.2012 keskkonnahoid ning ärindus ja haldus õppekavagrupi bakalaureuse- ja magistriõppes. Vabariigi Valitsuse 12.08.2010 määrusega nr 112 muudeti Vabariigi Valitsuse 18.12.2008 määrust nr 178 „Kõrgharidusstandard“. Muudatusega lisas Vabariigi Valitsus muuhulgas haridus- ja teadusministri 14.07.2010 käskkirjale nr 732 tuginedes kõrgharidusstandardi lisasse 3 Euroakadeemia kohta keelte ja kultuuride, keskkonnahoiu ning ärinduse ja halduse õppekavagruppidesse tähtajalise õppe läbiviimise õiguse. Vabariigi Valitsuse määrus kõrgharidusstandardi muudatuse kohta avaldati Riigi Teatajas 18.08.2010 ning see jõustus 21.08.
- KAEBUSE PÕHJENDUSED JA TAOTLUS MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esitas kohtule kaebuse, milles palub tühistada Vabariigi Valitsuse 12.08.2010 määrus nr 112 osas, millega kinnitati Vabariigi Valitsuse 18.12.2008 määruse nr 178 „Kõrgharidusstandard“ lisas 3 haridus- ja teadusministri 14.07.2010 käskkirjas nr 732 „Ettepaneku esitamine Vabariigi Valitsusele Euroakadeemiale kõrgharidustaseme õppekavagruppides tähtajalise õppe läbiviimise õiguse andmiseks“ tehtud ettepanek anda Euroakadeemiale tähtajaline õigus õpet läbi viia ning väljastada õppekava läbimisel vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid tähtajaga kuni 30.06.2013 keelte ja kultuuride bakalaureuse- ja magistriõppe õppekavagruppides ning tähtajaga kuni 30.06.2012 keskkonnahoiu ning ärinduse ja halduse bakalaureuse- ja magistriõppe õppekavagruppides. Kaebuse rahuldamise korral palub kaebaja välja mõista vastustajalt menetluskulud kogusummas 1966,1 eurot. Kaebuse esitaja leiab, et Vabariigi Valitsuse määrus on õigusvastane osas, milles on kinnitatud haridus- ja teadusministri 14.07.2010 käskkirjas nr 732 tehtud ettepanek ja on seisukohal, et tegemist on haldusaktiga, mis rikub kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi. Kaebuse esitaja õigusi riivab Vabariigi Valitsuse määrusega antud tähtajaline ning tingimuslik õigus käskkirjaga nr 732 hõlmatud õppekavagruppides õpet läbi viia. Kaebuse esitaja eesmärgiks on kordushindamise läbiviimine, mida tehakse põhiseadusega kooskõlas olevate õigusaktide alusel ning mille põhjendustes oleksid esitatud asjakohased, ratsionaalsed ja kontrollitavad kaalutlused. Kaebaja leiab, et üleminekuhindamist reguleerivas menetluskorras on olulised puudused, samuti ei ole hindamise lõppotsuse kujunemise protseduur selge ja läbipaistev. VASTUSTAJA VASTUVÄITED Vastustaja ei pea kaebust õigeks ja palub jätta kaebus rahuldamata ning kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja vastuväidete kohaselt on haridus- ja teadusministril õigus volitada ülikooliseaduse § 10 lõikes 1 nimetatud ülesandeid täitma sihtasutuse, kellega sõlmitakse vastav haldusleping. Kuna ülikooliseaduse § 10 lõiked 1 ja 5 annavad Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurile õiguse korraldada üleminekuhindamisega seonduvat, siis ei saa täiendavate nõuete ja läbiviimise korra kehtestamist üleminekuhindamist korraldava organi poolt ja vastavat volitusnormi haridusja teadusministri käskkirjas pidada haridus- ja teadusministri pädevust ületavaks tegevuseks. 2 Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohaga, et üleminekuhindamise regulatsioon on puudulik, kuna üleminekuhindamisele keskendub terve ülikooliseaduse § 567, täpsem korraldus on kehtestatud haridus- ja teadusministri 06.05.2009 käskkirjas nr
- Vastustaja on seisukohal, et kaebaja ei ole ise üles näidanud piisavat hoolsust ja aktiivsust enda õiguste kaitseks, vaidlustamata üleminekuhindamise toimingu. Vastustaja on seisukohal, et antud juhul ei ole asjakohane rääkida ministri käskkirja õigusvastasusest, kuna ministri käskkirjas ja hindamisnõukogu otsuses esitatud põhjendused tähtajalise õppe läbiviimise õiguse osas on piisavad ning arvesse on võetud kõiki olulisi asjaolusid ning kaalumine on seejuures toimunud ratsionaalselt. Vastustaja on seisukohal, et kohtulik kontroll kaalutlusõiguse alusel välja antud haldusaktide üle on piiratud ja kohus ei saa ennast asetada haldusorgani rolli ja hakata asjaolusid ise hindama ega otsustama, millised asjaolud on olulisemad. Riigikohus on avaldanud seisukoha, et kohus ei saa kontrollida hinnanguliste otsuste sisulist põhjendatust ega otstarbekust, vaid saab võtta seisukoha, kas menetluskorda ja kaalumisreegleid on järgitu ning otsus motiveeritud. Ka õiguskantsler on seisukohal, et kohus ei saa sisuliselt hinnata, kas õppeasutuse poolt läbiviidav tegevus on kvaliteedinõuetele vastav või mitte. KOHTU PÕHJENDUSED JA OTSUS Kohus, tutvunud asja kõigi materjalidega ja ära kuulanud menetlusosaliste seletused, on seisukohal, et kaebus on põhjendamata ja tuleb jätta rahuldamata. Asja materjalidest nähtuvalt esitas Haridus- ja Teadusministeerium oma 15.07.2010 käskkirjaga nr 732 (tl 22-23) Vabariigi Valitsusele ettepaneku anda eraülikoolile Euroakadeemia kõrgharidustaseme õppekavagruppides tähtajalise õppe läbiviimise õiguse, võttes aluseks erakooliseaduse § 33 lõike 4 punkti 2, lõiked 5 ja 6 ning lähtudes eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu 30.06.2010 otsuse. Kohus nõustub kaebajaga, et vaidlustatud haldusakti puhul on tegemist üksikaktiga, kuna vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määruse alusel tehti Kõrgharidusstandardi lisasse 3 muudatused, millega lisati õppekavagruppide juurde kõrgkoolide akronüümid (nimede lühendid) ja õppe läbiviimise tähtajad. Vabariigi Valitsuse määrusele eelneb haridus- ja teadusministri käskkiri ning sellel eelneb omakorda hindamisnõukogu otsus. Vabariigi Valitsuse määruse kui lõppaktiga kinnitatakse haridus- ja teadusministri käskkirjades tehtud ettepanekud ning sisuliselt on haridus- ja teadusministri käskkiri ja hindamisnõukogu otsus Vabariigi Valitsuse määruse suhtes eelhaldusaktideks HMS § 52 lg 1 p 2 tähenduses. Seega Vabariigi Valitsuse määruse näol on tegemist üksikaktiga, kuivõrd selle sisuks on teistes üksikaktides sisalduvate konkreetsete õppeasutuste suhtes tehtud haridus- ja teadusministri ettepanekute kinnitamine. Asja kohatu on kaebaja väide, et üleminekuhindamisel tehtud haldusotsused tuginevad volitusnormita antud õigusaktidele. Mõlemad õigusaktid - nii haridus- ja teadusministri 06.05.2009 käskkiri nr 367 kui ka Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu poolt 14.10.2009 kehtestatud „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ on kehtivad, kaebaja neid õigeaegselt vaidlustanud ei ole, mistõttu kohtul puudub õigus nende haldusaktide õiguspärasuse kontrollimises. 3 Kohus ei nõustu kaebaja väitega, et haridus- ja teadusminister on üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamise delegeerimisega osaliselt Hindamisnõukogule ületanud talle antud pädevusi, viidates ülikooliseaduse § 567 lõikele
- Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja on jätnud tähelepanuta ülikooliseaduse § 10 lõike 5, mille kohaselt haridus- ja teadusministril on õigus volitada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud ülesandeid täitma sihtasutuse, kellega sõlmitakse vastav haldusleping. Sama seaduse § 10 lõikes 1 on sätestatud Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ülesanded – korraldada ja viia kõrghariduse omandamist võimaldavates õppeasutustes läbi institutsionaalset akrediteerimist; korraldada ja läbi viia kõrgharidustaseme õppekavagruppide kvaliteedi hindamist; täita teisi talle õigusaktidega pandud ülesandeid. Seega ei saa täiendavate nõuete ja läbiviimise korra kehtestamist üleminekuhindamist korraldava organi poolt ja vastavat volitusnormi haridus- ja teadusministri vaidlustatud käskkirjas pidada haridus- ja teadusministri pädevust ületavaks tegevuseks, kuna ülikooliseaduse § 10 lõiked 1 ja 5 annavad Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurile õiguse korraldada üleminekuhindamisega seonduvat. Ülikooliseaduse § 567 lg 5 sätestab, et kuni 2011.aasta 31.detsembrini hindab kõrghariduse kvaliteediagentuur lisaks ülikooliseaduse § 10 lõike 1 punktides 1 ja 2 nimetatud ülesannetele õppeasutuste õppekavagruppe. Kohtu arvates on haridus- ja teadusminister ka nii toiminud, kehtestades oma 06.05.2009 käskkirjaga nr 367 „Kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku tingimused ja kord“ üleminekuhindamise täpsema korralduse ja tehes Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurile ülesandeks kehtestada hindamise läbiviimiseks täpsem regulatsioon. Asja materjalidest nähtuvalt on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur moodustatud SA Archimedes struktuuriüksusena ja loodud kõrgharidusstrateegia täitmiseks 01.01.2009 ning see tegeleb peamiselt õppeasutuste ning nende õppe kvaliteedi välishindamisega, lähtudes oma tegevuses rahvusvahelistest põhimõtetest. Agentuuri koosseisu kuulub hindamisnõukogu, mille liikmete valikul jälgitakse, et hindamisnõukogusse kuuluks igast õppevaldkonnast vähemalt üks ekspert. Kohus ei saa nõustuda ka kaebaja väitega, et üleminekuhindamise regulatsioon on puudulik. Üleminekuhindamist reguleerib ülikooliseaduse § 567 , lisaks on haridus- ja teadusminister kehtestanud oma 06.05.2009 käskkirjaga nr 367 üleminekuhindamise täpsema korralduse. Kogu üleminekuhindamise menetluskord ja hindamise lõppotsuse kujunemise protseduur on väga selgelt esitatud Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu poolt 14.10.2009 heaks kiidetud dokumendis „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“. Üleminekuhindamise menetlus on valdavalt üles ehitatud eksperthinnangutele ning et tagada võimalikult pädevate ja huvide konfliktita ekspertide kaasamine, on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur enne hindamiskomisjoni moodustamist selle koosseisu kooskõlastanud üleminekuhindamise taotlejaga. Samuti on taotlejal protseduurireeglite kohaselt õigus esitada vastuväiteid enne hindamiskomisjoni istungit, kus sõnastatakse lõplikud osahinnangud. Seega on kohtu hinnangul üleminekuhindamise menetluskord ja hindamise lõppotsuse kujunemise protseduur selge ja läbipaistev. Kohus ei nõustu kaebaja väitega, et Haridus- ja Teadusministeeriumi pädevus ja roll on ebaselged hindamisotsuste menetlemisel. Kohtul ei ole alust kahelda selles, et minister lähtub negatiivse otsuse kinnitamisel eelkõige kõigist asjaoludest, mida on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu tulenevalt ülikooliseaduse § 567 lõikest 8 tulenevalt lõpphinnangu otsuse langetamisel kasutanud – üleminekuhindamise taotlus, lisatud andmed, ekspertiisikomisjoni esialgne hinnang jne. Kusjuures eelnimetatud seadusesätte punktis 3 ja lõikes 11 sätestatud regulatsioon ei kohusta haridus- ja teadusministrit argumenteerima 4 negatiivset otsust ainult hindamisnõukogu poolt lõpp-protokollis väljatoodud argumentide abil, vaid minister võib kasutada otsuse alusena ka esialgse ekspertiisikomisjoni poolt väljatoodut. Kuna haldusakt peab olema põhjendatud, piisavalt argumenteeritud, siis tugineti antud juhul selle väljaandmisel ka esialgsetele hindamiskomisjoni osahinnangutele, õigesti. Kaebaja väide, et õppejõudude teadustöö hindamise aluseks ei ole võetud objektiivseid ja igakülgseid asjaolusid, ei vasta tõele. Asja materjalidest nähtuvalt jõudsid hindajad järeldusele, et õppejõududel on küll piisav õpetamispädevus, kuid aktiivses teadustegevuses teaduskonna õppejõud ei osale, seetõttu ei ole täidetud eelnimetatud kõrgharidusstandardi § 15 lõike 1 nõuded, mille kohaselt ülikooli professori ametikohal töötav oma eriala rahvusvaheliselt tunnustatud asjatundja peab omama vähemalt 5 aastast aktiivse teadus- ja arendustegevuse või muu loometegevuse kogemust. Kohus ei saa nõustuda kaebaja väitega, et hindamiskomisjoni poolt antud hinnangute puhul on tegemist „suhtelise hinnanguga“, kuna asja materjalidest nähtub, et hindamiskomisjoni otsus on põhjendatud ja igati motiveeritud. Kohtu arvates asjaolu, kui Euroakadeemia ei suuda tagada, et seal õppivad üliõpilased osaleksid õppetöös, sh vastavates mobiilsusprogrammides ja mida ka kaebaja ise kinnitab, siis on sellise kõrgkooli toimimise vajadus kaheldav. Kohus nõustub vastustajaga, et lähtudes kõrgharidusstandardist peab õppeasutuses õpetavate õppejõudude arv olema piisav, sest väike põhikohaga töötavate erialaõppejõudude arv ei võimalda tagada õppekavagrupis õppe läbiviimise jätkusuutlikkust. Mis puutub õppejõudude teadustööga tegelemise teemasse, siis tõendab kohtu arvates fakt, kui õppeasutuse vastava teaduskonna õppejõud on kirjutanud kokku 1-2 artiklit, et tegelikku teadustegevust ei ole tehtud. Hindamisnõukogu otsuses märgitud miinused – nii üliõpilaste ja tööandjate ebapiisav kaasamine õppekavaarendusse, arengut toetava tagasiside puudumine üliõpilaste õpitulemuste hindamises kui ka õppejõudude väheaktiivne enesetäiendamine väliskõrgkoolide juures, on põhjendatud ja kontrollitavad ning hinnangu andmisel on lähtutud kõrgkooli poolt Eesti Hariduse Infosüsteemis ja õppeasutuse hindamiskülastamisel saadud informatsioonist. Kohus ei saa nõustuda kaebaja väitega, et Euroakadeemia poolsete väidete sisulist kaalumist ja analüüsi ei ole vastustaja poolt toimunud. Kohtu arvates on hindamisnõukogu igakülgselt ja põhjalikult kaalunud Euroakadeemia esitatud argumente ja tõendeid, mis on kontrollitavad. Kohtule esitatud asja materjalidest nähtuvalt toetus hindamisnõukogu oma kaalutlusõiguse teostamisel välishindamise hea tava kohaselt eelnevalt läbi viidud eksperthinnangule ning võrdlevale analüüsile ja tegi oma 30.06.2010 otsustes (tl 24-41) haridus- ja teadusministrile ettepaneku anda Euroakadeemiale kõrgharidustaseme õppekavagruppides tähtajalise õppe läbiviimise õiguse. Riigikohus on oma 12.05.2008 otsuses nr 3-3-1-18-08 asunud seisukohale, et kohus ei saa kontrollida asutuse või ametiisiku hinnangulise otsustuste sisulist põhjendatust ega otstarbekust, vaid saab võtta seisukoha üksnes menetluskorra ja kaalumisreeglite järgimise ning motiveerimiskohustuse täitmise osas. Hinnanguliste otsustuste õiguspärasust saab halduskohus kontrollida vaid piiratud ulatuses. Väga ulatusliku kaalumisruumi ja sisult hinnanguliste otsustuste puhul pidas kolleegium vajalikuks märkida, et oluline on küll motivatsiooni olemasolu, kuid selliste otsustuste omapärast tingitult ei ole motiivid halduskohtus sisuliselt kontrollitavad. Motivatsioonist saab tuleneda otsustuse õigusvastasus vaid juhul, kui selgub, et lähtutud on asjakohatutest ja täiesti sobimatutest kaalutlustest. Seega tuleb riigikohtu praktika kohaselt kohtul kontrollida hinnangulisi asjaolusid sisuliselt üksnes juhul, kui on tegemist oluliste põhiõiguste rikkumisega. Kohtulik kontroll kaalutlusõiguse alusel välja antud haldusaktide üle on piiratud ja kohus ei saa ennast asetada haldusorgani rolli ja hakata asjaolusid ise hindama ega otsustama, millised asjaolud on olulisemad. Ka käesolevas haldusasjas Euroakadeemiale tähtajalise õppe läbiviimise õiguse andmisel ei ole tegemist 5 Euroakadeemia põhiõiguste olulise riivega, sest vaatamata otsuse tähtajalisusele on ikkagi tegemist õppekavagrupile positiivse hinnangu andmisega. Kohtu arvates ei saa täitevvõim, haridus- ja teadusminister ega Vabariigi Valitsus ümber hinnata sõltumatute hindamiskomisjonide hinnangute sisulist põhjendatust ega otstarbekust, vaid saab hinnata üksnes ekspertide hinnangute õiguspärasust – kontrollida menetluskorra järgimist ja motiveerimiskohustuse täitmist. Kuna sisult hinnanguliste otsustuste omapärast tingitult ei ole nende motiivid nii täitevvõimu kui kohtu poolt sisuliselt kontrollitavad, saab motivatsioonist tuleneda hinnanguliste otsustuste õigusvastasus vaid juhul, kui selgub, et lähtutud on asjakohatutest ja täiesti sobimatutest kaalutlustest. Arvestades eeltoodut asub kohus seisukohale, et vastustaja on Euroakadeemia üleminekuhindamise haldusotsuste tegemisel järginud kaalutlusõiguse teostamise piire ja eesmärki ning nii haridus- ja teadusminister kui hindamisnõukogu on otsuste langetamisel igakülgselt ja põhjalikult kaalunud Euroakadeemia esitatud argumente ja tõendeid, mistõttu on Vabariigi Valitsuse 12.08.2010 määrus nr 112 osas, millega kinnitati Vabariigi Valitsuse 18.12.2008 määruse nr 178 „Kõrgharidusstandard“ lisas 3 haridus- ja teadusministri 14.07.2010 käskkirjas nr 732 tehtud ettepanek anda Euroakadeemiale tähtajaline õigus õpet läbi viia ning väljastada õppekava läbimisel vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid tähtajaga kuni 30.06.2013 keelte ja kultuuride bakalaureuse- ja magistriõppe õppekavagruppides ning tähtajaga kuni 30.06.2012 keskkonnahoiu ning ärinduse ja halduse bakalaureuse- ja magistriõppe õppekavagruppides, nii formaalselt kui materiaalselt õiguspärane, järelikult kohus jätab MTÜ Eesti Euroinfo Ühingu kaebuse rahuldamata. Kuna kohus jätab kaebuse rahuldamata, siis jäävad menetluskulud HKMS § 92 lg 1 alusel kaebuse esitaja kanda. Maare Aloe kohtunik 6