3-10-2136/40

TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-10-2136 Otsuse kuupäev 31.jaanuar 2011 Kohtunik Maare Aloe Kohtuasi MTÜ Eesti Euroinfo Ühing kaebus haridus- ja teadusministri 15.07.2010 käskkirja nr 737 tühistamiseks ning haridus- ja teadusministrile ettekirjutuse tegemiseks hindamistulemuste uueks otsustamiseks Asja läbivaatamise kuupäev 11.jaanuar 2011 Istungil osalenud isikud Kaebuse esitaja - MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esindaja Jüri Martin ja vandeadvokaat Ott Saame, vastustaja – Haridus- ja teadusministeeriumi esindaja Heddi Lutterus ja nõustaja Tiina Laidvee ning 3.isiku – SA Arcimedes Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri esindaja Heli Mattisen Resolutsioon

1. Jätta MTÜ Eesti Euroinfo Ühingu kaebus rahuldamata.
2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord Käesoleva kohtuotsuse peale võib selle avalikult teatavakstegemisest 31.jaanuarist 2011 arvates esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul ehk hiljemalt 2.märtsil 2011 (k.a). Tartu Ringkonnakohus võib apellatsioonkaebuse lahendada kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK Perioodil 29.01.2010 – 08.03.2010 viis Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri poolt moodustatud hindamiskomisjon läbi tavamenetluse Euroakadeemia kunstide õppekavagrupi magistriõppe hindamiseks. 30.06.2010 võttis Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu vastu otsuse teha ettepanek haridus- ja teadusministrile mitte anda Euroakadeemiale kunstide õppekavagrupis magistriõppes õigust õpet läbi viia ja väljastada õppekava läbimisel vastavaid kraade ja diplomeid. Haridus- ja teadusministri 15.07.2010 käskkirjaga nr 737 otsustati kinnitada Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ettepanek mitte anda eraülikoolile Euroakadeemia õigust kunstide õppekavagrupis magistriõpet läbi viia ega väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid. KAEBUSE PÕHJENDUSED JA TAOTLUS MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esitas kohtule kaebus, milles palub tühistada haridus- ja teadusministri 15.07.2010 käskkiri nr 737 ning teha haridus – ja teadusministrile ettekirjutus hindamistulemuste uueks otsustamiseks. Kaebuse rahuldamise korral palub kaebaja välja mõista vastustajalt menetluskulud kogusummas 3315.91 eurot. Kaebuses oli esitatud ka esialgse õiguskaitse taotlus ning palutud peatada vaidlustatud käskkirja nr 737 kehtivus kohtuvaidluse ajaks. Tartu Halduskohus jättis 25.08.2010 määrusega rahuldamata MTÜ Eesti Euroinfo Ühingu taotluse peatada eelnimetatud käskkiri kohtuvaidluse ajaks. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse. Tartu Ringkonnakohus jättis 23.09.2010 määrusega Tartu Halduskohtu 25.08.2010 määruse muutmata ja määruskaebuse rahuldamata. Kaebaja leiab, et üleminekuhindamist reguleerivas menetluskorras on olulised puudused ja hindamisel on rikutud üleminekuhindamise menetlusreegleid. Samuti ei ole vaidlustatud käskkirja aluseks olevate haldusotsuste tegemisel järgitud kaalutlusõiguse teostamise piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. VASTUSTAJA VASTUVÄITED Vastustaja ei pea kaebust õigeks ja palub jätta kaebus rahuldamata ning kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja vastuväidete kohaselt on haridus- ja teadusministril õigus volitada ülikooliseaduse § 10 lõikes 1 nimetatud ülesandeid täitma sihtasutuse, kellega sõlmitakse vastav haldusleping. Kuna ülikooliseaduse § 10 lõiked 1 ja 5 annavad Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurile õiguse korraldada üleminekuhindamisega seonduvat, siis ei saa täiendavate nõuete ja läbiviimise korra kehtestamist üleminekuhindamist korraldava organi poolt ja vastavat volitusnormi haridusja teadusministri käskkirjas pidada haridus- ja teadusministri pädevust ületavaks tegevuseks. Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohaga, et üleminekuhindamise regulatsioon on puudulik, kuna üleminekuhindamisele keskendub terve ülikooliseaduse § 567, täpsem korraldus on kehtestatud haridus- ja teadusministri 06.05.2009 käskkirjas nr
3. Vastustaja on seisukohal, et kaebaja ei ole ise üles näidanud piisavat hoolsust ja aktiivsust enda õiguste kaitseks, vaidlustamata üleminekuhindamise toimingu. Vastustaja väidab, et Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur on sõltumatu organ, kes annab sõltumatuid eksperthinnanguid ja keda Haridus- ja Teadusministeerium usaldab. Vastustaja kinnitab, et hindamisnõukogu tegevus oli kooskõlas Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri regulatsiooniga, samuti oli enne hindamisnõukogu otsust ärakuulamisõigus täiesti realiseeritud. Vastustaja on seisukohal, et antud juhul ei ole asjakohane rääkida ministri käskkirja õigusvastasusest, kuna ministri käskkirjas ja hindamisnõukogu otsuses esitatud põhjendused õppe läbiviimise õiguse äravõtmise osas on piisavad ning arvesse on võetud kõiki olulisi asjaolusid ning kaalumine on seejuures toimunud ratsionaalselt. 3.ISIKU SEISUKOHAD 3.isiku – Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri esindaja palub jätta kaebus rahuldamata ja nõustub kõigi vastustaja seisukohtadega, rõhutades, et 30.06.2010 hindamisnõukogu otsus on 2 põhjendatud ja motiveeritud. Lisades, et hindamisnõukogu ei pidanud võimalikuks teha ettepanekut õppe läbiviimise õiguse andmiseks olukorras, kus teoreetilise suunitlusega magistriõpet ei toeta korraliste õppejõudude teadustöö. Hindamisnõukogu toetus oma kaalutlusõiguse teostamisel välishindamise hea tava kohaselt eelnevalt läbi viidud eksperthinnangule ning võrdlevale analüüsile. Eriarvamusele jääb 3.isik ka õppekava nimetuse muutmise või täpsustamise osas, leides, et nimetuse muutmine ei kaotaks vastuolu õppekava sisu ja nimetuse vahel. KOHTU PÕHJENDUSED JA OTSUS Kohus, tutvunud asja kõigi materjalidega ja ära kuulanud menetlusosaliste seletused, on seisukohal, et kaebus on põhjendamata ja tuleb jätta rahuldamata. Asja materjalidest nähtuvalt kinnitati haridus- ja teadusministri 15.07.2010 käskkirjaga nr 737 (tl 85-86) erakooliseaduse § 33 lõike 7 alusel kõrghariduse kvaliteediagentuuri ettepanek mitte anda erakoolile õigust õppekavagrupis õpet läbi viia ega väljastada vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid (akrediteerida õppekavagrupp negatiivselt). Kohus ei nõustu kaebaja väitega, et haridus- ja teadusminister on üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamise delegeerimisega osaliselt Hindamisnõukogule ületanud talle antud pädevusi, viidates ülikooliseaduse § 567 lõikele
4. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja on jätnud tähelepanuta ülikooliseaduse § 10 lõike 5, mille kohaselt haridus- ja teadusministril on õigus volitada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud ülesandeid täitma sihtasutuse, kellega sõlmitakse vastav haldusleping. Sama seaduse § 10 lõikes 1 on sätestatud Eesti kõrghariduse Kvaliteediagentuuri ülesanded – korraldada ja viia kõrghariduse omandamist võimaldavates õppeasutustes läbi institutsionaalset akrediteerimist; korraldada ja läbi viia kõrgharidustaseme õppekavagruppide kvaliteedi hindamist; täita teisi talle õigusaktidega pandud ülesandeid. Seega ei saa täiendavate nõuete ja läbiviimise korra kehtestamist üleminekuhindamist korraldava organi poolt ja vastavat volitusnormi haridus- ja teadusministri vaidlustatud käskkirjas pidada haridus- ja teadusministri pädevust ületavaks tegevuseks, kuna ülikooliseaduse § 10 lõiked 1 ja 5 annavad Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurile õiguse korraldada üleminekuhindamisega seonduvat. Ülikooliseaduse § 567 lg 5 sätestab, et kuni 2011.aasta 31.detsembrini hindab kõrghariduse kvaliteediagentuur lisaks ülikooliseaduse § 10 lõike 1 punktides 1 ja 2 nimetatud ülesannetele õppeasutuste õppekavagruppe. Kohtu arvates on haridus- ja teadusminister ka nii toiminud, kehtestades oma 06.05.2009 käskkirjaga nr 367 „Kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku tingimused ja kord“ üleminekuhindamise täpsema korralduse ja tehes Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuurile ülesandeks kehtestada hindamise läbiviimiseks täpsem regulatsioon. Asja materjalidest nähtuvalt on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur moodustatud SA Archimedes struktuuriüksusena ja loodud kõrgharidusstrateegia täitmiseks 01.01.2009 ning see tegeleb peamiselt õppeasutuste ning nende õppe kvaliteedi välishindamisega, lähtudes oma tegevuses rahvusvahelistest põhimõtetest. Agentuuri koosseisu kuulub hindamisnõukogu, mille liikmete valikul jälgitakse, et hindamisnõukogusse kuuluks igast õppevaldkonnast vähemalt üks ekspert. 3 Kohus ei saa nõustuda ka kaebaja väitega, et üleminekuhindamise regulatsioon on puudulik. Üleminekuhindamist reguleerib ülikooliseaduse § 567 , lisaks on haridus- ja teadusminister kehtestanud oma 06.05.2009 käskkirjaga nr 367 üleminekuhindamise täpsema korralduse. Kogu üleminekuhindamise menetluskord ja hindamise lõppotsuse kujunemise protseduur on väga selgelt esitatud Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu poolt 14.10.2009 heaks kiidetud dokumendis „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“. Üleminekuhindamise menetlus on valdavalt üles ehitatud eksperthinnangutele ning et tagada võimalikult pädevate ja huvide konfliktita ekspertide kaasamine, on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur enne hindamiskomisjoni moodustamist selle koosseisu kooskõlastanud üleminekuhindamise taotlejaga. Samuti on taotlejal protseduurireeglite kohaselt õigus esitada vastuväiteid enne hindamiskomisjoni istungit, kus sõnastatakse lõplikud osahinnangud. Seega on kohtu hinnangul üleminekuhindamise menetluskord ja hindamise lõppotsuse kujunemise protseduur selge ja läbipaistev. Kohus ei nõustu kaebaja väitega, et Haridus- ja Teadusministeeriumi pädevus ja roll on ebaselged hindamisotsuste menetlemisel. Kohtul ei ole alust kahelda selles, et minister lähtub negatiivse otsuse kinnitamisel eelkõige kõigist asjaoludest, mida on Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu tulenevalt ülikooliseaduse § 567 lõikest 8 tulenevalt lõpphinnangu otsuse langetamisel kasutanud – üleminekuhindamise taotlus, lisatud andmed, ekspertiisikomisjoni esialgne hinnang jne. Kusjuures eelnimetatud seadusesätte punktis 3 ja lõikes 11 sätestatud regulatsioon ei kohusta haridus- ja teadusministrit argumenteerima negatiivset otsust ainult hindamisnõukogu poolt lõpp-protokollis väljatoodud argumentide abil, vaid minister võib kasutada otsuse alusena ka esialgse ekspertiisikomisjoni poolt väljatoodut. Kuna haldusakt peab olema põhjendatud, piisavalt argumenteeritud, siis tugineti antud juhul selle väljaandmisel ka esialgsetele hindamiskomisjoni osahinnangutele, õigesti. Mis puutub vaidlustamisõigusesse, siis õigus vaiet esitada oli koolil 20 tööpäeva Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri büroo poolt hindamisnõukogu lõpphinnangu edastamisest õppeasutusele, kuid asja materjalidest nähtuvalt saatis kaebaja 12.07.2010 Haridus- ja Teadusministeeriumile küll pöördumise õppekavagruppide üleminekuhindamisega seoses, jättes aga vaidlustamata Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri poolt läbiviidavad üleminekuhindamise toimingud. Seega laskis kaebaja kohtu arvates vaide esitamise tähtajad omal süül mööda. Kohus nõustub vastustajaga, et hindamisnõukogu tegevus oli kooskõlas Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri regulatsiooniga, sest ärakuulamisõigus oli õppeasutusel pärast esmast osahinnangute esitamist olemas, kuigi Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu vaidlustas osahinnangu ning hindamiskomisjon muutis osahinnangut, ei olnud antud juhul õppeasutusele veelkordseks seisukohavõtuks hinnangu esitamine vajalik. Olemasoleva raporti põhjal vaatas ekspertkomisjon korra andmed üle ja otsustas ühe komponendi osas muuta esialgset hinnangut, mistõttu „vastab nõutavale tasemele“ asendati „vastab osaliselt nõutavale tasemele“. Kuna tegemist oli tööversiooniga, siis saadetigi esialgne hinnang kommenteerimiseks, järelikult oli kohtu arvates enne hindamisnõukogu otsust ärakuulamisõigus täiesti realiseeritud. Kaebaja väited, et mõlemad haldusotsused – nii hindamisnõukogu poolt 30.06.2010 vastuvõetud otsus kui ka eelnimetatu otsuse ministri poolt kinnitamine – ei ole nõutavalt motiveeritud, ei vasta tõele. Kohtu arvates sisalduvad põhjendused negatiivse hinnangu kohta Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri 30.06.2010 hindamisnõukogu otsuses (tl 50-51). Hindamisnõukogu otsust põhjendavad hindamisel selgunud asjaolud, kusjuures hindamisnõukogu toetub oma kaalutlusõiguse teostamisel välishindamise hea tava kohaselt eelnevalt läbi viidud 4 eksperthinnangule ning võrdlevale analüüsile. Antud juhul olid hindamisnõukogu arvates hindamisel selgunud asjaolud piisavad, et mitte anda õppeasutusele õppekavagrupis õigust õpet läbi viia. Hindamisnõukogu kaalus kõrgkooli tugevusi ja nõrkusi kunstide õppekavagrupis magistriõppe läbiviimsel, pannes esmalt hindamisnõukogus hääletusele ettepaneku tähtajalise õppe läbiviimise õiguse andmiseks, kuid see ettepanek ei saanud poolthääli, mistõttu Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuuri hindamisnõukogu otsustas hääletamise tulemusena 12 poolthäälega teha haridus- ja teadusministrile ettepaneku mitte anda Euroakadeemiale kunstide õppekavagrupis magistriõppes õigust läbi viia ja väljastada õppekava läbimisel vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid. Mis puutub kaebaja argumenti, et ta võib õppekava nimetust „Kunstiteadus“ täpsustada, nimetades selle „Kujunduskunsti“ õppekavaks, siis kohus peab vajalikuks juhtida kaebaja tähelepanu asjaolule, et ainult nimetuse muutmine ei kaotaks vastuolu õppekava sisu ja nimetuse vahel, sest esimene koolitusluba väljastati sellele õppekavale asja materjalidest nähtuvalt 28.08.2001, seega peaaegu kümme aastat tagasi ning aastal 2010 hinnati üleminekuhindamise käigus täna kehtivat õppekava ja eksperdid põhjendasid oma otsust piisavalt – miks nende hinnangul õppekava nimetus ja sisu ei ühti. Kuna hindamisnõukogu asus seisukohale, et õppekava ei ole suunatud mitte niivõrd kunstiteadlaste ettevalmistamisele kuivõrd sisekujunduskunstniku ja moekunstniku erialase kvalifikatsiooni tõstmisele, samuti on magistritööd antud õppekava läbinute poolt kirjutatud enamasti disaini ajaloost, siis on eksperdid oma hinnangus muuhulgas pakkunud ühe võimalusena nimetada õppekava „Kaasaegse disaini teooria ja ajalugu“, kuid Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur jäi nimetatud seisukoha suhtes eriarvamusele. Kaebaja väited, mis puudutavad õppejõudude kvalifikatsiooni ning nende poolt teadus- ja arendustegevusega tegelemist, samuti väide, mille kohaselt ei ole ühegi õigusaktiga reguleeritud eriala ja õpetamise vahekorda, mistõttu ei olekski justkui tähtis, millise erialase pädevusega on erialal õpetavad õppejõud, ei ole asjakohased. Kohtu arvates tuleb antud asjas lähtuda seadusesättest, mille eesmärgiks on eelduspäraselt siduda õppetöö kvaliteetne läbiviimine erialase pädevusega, mille hindamise ainsaks kriteeriumiks ei ole üksnes formaalse kvalifikatsiooni vastavus, vaid esmajoones sisulise erialaspetsiifilise kvalifikatsiooni olemasolu, mille olulisimaks näitajaks teaduspõhise õppe läbiviimisel on korraliste õppejõudude erialaspetsiifilise teadustöö tulemused, kuid antud juhul hindasid eksperdid selle ebapiisavaks, leidmata vaatamata kaebaja poolt esitatud informatsioonile andmeid Euroakadeemia õppejõudude poolt tehtud teadustööle kunstiteaduse suunal. Nii näiteks on kolmel õppekavaga seotud õppejõul (J.Hristoforov, J.Martin, J.Maltsev) küll doktorikraad või sellega võrdsustatud kvalifikatsioon, kuid õppekavagrupi spetsiifikast erinevas valdkonnas (tehnoloogia- ja bioteadused) ja neil puuduvad kunstiteaduse valdkonnaga seotud rahvusvahelise levikuga teaduspublikatsioonid. Asjakohatu on ka kaebaja väide õppejõudude vanuselise struktuuri osas, kuna vaidlustatud käskkirjas õppejõudude kõrget vanust arvesse võetud ei ole. Riigikohus on oma 12.05.2008 otsuses nr 3-3-1-18-08 asunud seisukohale, et kohus ei saa kontrollida asutuse või ametiisiku hinnangulise otsustuste sisulist põhjendatust ega otstarbekust, vaid saab võtta seisukoha üksnes menetluskorra ja kaalumisreeglite järgimise ning motiveerimiskohustuse täitmise osas. Hinnanguliste otsustuste õiguspärasust saab halduskohus kontrollida vaid piiratud ulatuses. Väga ulatusliku kaalumisruumi ja sisult hinnanguliste otsustuste puhul pidas kolleegium vajalikuks märkida, et oluline on küll motivatsiooni olemasolu, kuid selliste otsustuste omapärast tingitult ei ole motiivid halduskohtus sisuliselt kontrollitavad. Motivatsioonist saab tuleneda otsustuse õigusvastasus vaid juhul, kui selgub, et lähtutud on asjakohatutest ja täiesti sobimatutest kaalutlustest. 5 Arvestades eeltoodut asub kohus seisukohale, et vastustaja on kaebaja kunstide magistriõppekavale üldhinnangu andmisel kinni pidanud üleminekuhindamise menetluse korrast, hindamisel on võetud aluseks õiged asjaolud, on lähtutud üldtunnustatud hindamise kriteeriumitest ja asjakohastest kaalutlustest. Hindamisnõukogu on esitatud andmeid ratsionaalselt kaalunud, mistõttu lõpliku ettepaneku aluseks olev hinnang on põhjendatud ja kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, järelikult kohus jätab MTÜ Eesti Euroinfo Ühingu kaebuse rahuldamata. Kuna kohus jätab kaebuse rahuldamata, siis jäävad menetluskulud HKMS § 92 lg 1 alusel kaebuse esitaja kanda. Maare Aloe kohtunik 6