KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukooseis Kohtunik Tiina Pappel Otsuse tegemise aeg ja koht 30. mail 2011. a, Tallinnas Haldusasja number 3-10-2261 Haldusasi Tallinna li

-ga pandud lisakohustuste täitmiseks

1. aasta eest 234 436 euro ning
2. aasta eest 4 672 270 euro väljamaksmiseks või alternatiivselt
3. ja
4. aastaks vajalike kulude kindlaksmääramiseks ning vastava summa väljamaksmiseks Menetlusosalised Kaebuse esitaja – Tallinna linn, volitatud esindajad Priit Lello, Andres Pajula, Tanel Keres, lepinguline esindaja vandeadvokaat Ain Alvin; Vastustaja – Haridus- ja Teadusministeerium, volitatud esindajad Indrek Kilk, Kristin Hollo, Riho Raave; Kaasatud isik – Rahandusministeerium, volitatud esindajad Andrus Jõgi, Tiit Rebane. Asja läbivaatamise aeg
5. aprillil
6. a Resolutsioon Jätta kaebus rahuldamata (HKMS § 26 lg 1 p 6). Edasikaebamise kord Käesoleva kohtuotsuse peale on õigus selle avalikult teatavakstegemisest
7. maist
8. a arvates esitada apellatsioonkaebus vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul ehk hiljemalt
9. juunil
10. a (k.a) (HKMS § 31 lg 1, 4). Kui apellant ei taotle apellatsioonkaebuse lahendamist kohtuistungil, võidakse see lahendada kirjalikus menetluses (TsMS § 442 lg 6). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
11. 01.09.2010 jõustus uus 09.06.2010 vastu võetud põhikooli- ja gümnaasiumiseadus (

). Eelviidatud seadus asendas senise, 1993. a vastu võetud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse. 1 01.09.2010 jõustusid Vabariigi Valitsuse 28.01.2010 määrus nr 13 „Gümnaasiumi riiklik õppekava“ ja Vabariigi Valitsuse 28.01.2010 määrus nr 14 „Põhikooli riiklik õppekava“, mis kehtestati uue

§ 15lõike 2 alusel.

1. 31.08.2010 esitas Tallinna linn (Tallinna Linnavalitsuse kaudu) Tallinna Halduskohtule kaebuse nõuetega:
2. Tuvastada, et õigusvastane on riigi tegevus(etus), millega on jäetud 01.09.2010 jõustuva

-ga Tallinna linnale sätestatud täiendavaid kulutusi kaasa toovate lisakohustuste kehtestamisel andmata regulatsioon: 1.1. millised

-ga pandud lisakohustused on omavalitsuslikud ja millised on riiklikud; 1.2. mis näeks

-st tulenevate omavalitsuslike lisaülesannete täitmise rahastamiseks ette rahastamissüsteemi, mis tagaks Tallinna linnale raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus; 1.3. mis näeks ette

-ga pandud riiklike lisakohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest; 2. Teha vastustajale kohustav ettekirjutus Tallinna linnale

-ga pandud lisakohustuste täitmiseks

1. a ja
2. a vajalike kulude kindlaksmääramiseks ja vastava summa väljamaksmiseks. Kaebaja palub kohtul ettekirjutuses määrata vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §-le 26 lg 3 ka vastavate kulude kindlaksmääramise ja väljamaksmise üldtingimused;
3. Teha vastustajale ettekirjutus kohustada vastustajaid tegema omalt poolt kõik toimingud, mis on vajalikud selleks, et tagada Tallinna linnale

-s sätestatud täiendavaid kulutusi kaasa toovate lisakohustuste rahastatus vastavalt Eesti Vabariigi Põhiseaduse (PS) §-s 154 ning Riigikohtu 16.03.2010 otsuse haldusasjas nr 3-4-1-8-09 resolutsiooni p-s 1 sätestatud nõuetele. Kaebaja palub kohtul määrata vastustajatele ettekirjutuse täitmiseks konkreetne tähtaeg. 4. Tunnistada Eesti Vabariigi Põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata

§ 83lg 4 p 5.

Kaebaja märkis vastustajateks Rahandusministeeriumi ning Haridus- ja Teadusministeeriumi. 3. Tallinna Halduskohtu 07.10.2010 kohtumäärusega võttis kohus menetlusse Tallinna linna kaebuse Eesti Vabariigi (Rahandusministeeriumi kaudu) kohustamise nõudes Tallinna linnale

-ga pandud lisakohustuste täitmiseks

1. a ja
2. a vajalike kulude kindlaksmääramiseks ja vastava summa HKMS § 26 lg 3 alusel väljamaksmiseks. Kohus tagastas kaebuse halduskohtu pädevuse puudumise tõttu Eesti Vabariigi tegevusetuse õigusvastasuse tuvastamise nõudes (põhinõue nr 1) ning Eesti Vabariigi kohustamise nõudes teha kõik toimingud, mis on vajalikud Tallinna linnale

-s sätestatud täiendavaid kulutusi kaasa toovate lisakohustuste rahastatuse tagamiseks vastavalt PS §-s 154 ning Riigikohtu 16.03.2010 otsuses haldusasjas nr. 3-4-1-8-09 resolutsiooni p-s 1 sätestatud nõuetele ning kohtu määratud tähtajale (nõue nr 3). Kohus määras vastustajaks Rahandusministeeriumi ja kaasas menetlusse HKMS § 14 lg 3 p 3 alusel riigi esindajana Haridus- ja Teadusministeeriumi. 05.01.2010 seletuses kohtule vaidles Rahandusministeerium vastu enda kaasamisele menetlusse vastustajana leides, et õigeks vastustajaks haldusasjas on Haridus- ja Teadusministeerium.

1. Tallinna Halduskohtu 10.12.2010 kohtumäärusega määras kohus vastustajaks Haridus- ja Teadusministeeriumi (edaspidi ka HTM) ning kõrvaldas menetlusest seni menetluses vastustajaks olnud Rahandusministeeriumi. Lähtudes HKMS § 8 lõikest 51 ning kaebuse esitaja 30.11.2010 taotlusest, vaadata kaebus hoolimata vastustaja asendamisest menetlusökonoomia põhimõttest tulenevalt läbi Tallinna Halduskohtus, jätkas kohus kaebuse menetlemist. Tallinna Halduskohtus 17.03.2011 toimunud istungil kaasas kohus Rahandusministeeriumi menetlusse kaasatud isikuna – riigi esindajana.
2. 01.04.2011 saabus kohtule seisukoht, milles kaebaja täpsustas oma kohustamisnõuet (Tallinna linna kohustamisnõue
3. aasta lisakulude eest on 234 436 eurot ning
4. aasta lisakulude eest 4 672 270 eurot). Tallinna Halduskohtu 05.04.2011 kohtumäärusega võttis kohus kaebuse täpsustuse menetlusse. 2 KAEBUSE ESITAJA SEISUKOHT
5. Riik ei ole määratlenud uue

-i puhul, milline seadusega kehtestatud ülesanne on riiklik ja milline omavalitsuslik, mistõttu ei ole võimalik eristada ka vastavate küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ettenähtud raha. Riik ei ole sellise regulatsiooni kehtestamisel ja rahastamisallikate kehtestamata jätmisel arvestanud linna õiguste ja huvidega ega kaasanud linna vastavasse otsustamisprotsessi. Seaduse jõustumiseks ei ole ette nähtud piisavat ja mõistlikku aega, mille jooksul oleks linnal teoreetiliselt olnud võimalik oma tegevust vastavalt ümber korraldada. Uue

-ga kehtestatud täiendavate ülesannete seadmisel linnale on rikutud nii linna õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (PS § 154 lg 1) kui ka õigust KOV-le seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest (PS § 154 lg 2) ning lisaks õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (PS § 154 lg 1 koosmõjus õiguskindluse põhimõttega). Riigikohus sedastas 16.03.2010 otsuses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-8-09, et riik peab sätestama, millised KOV-dele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud. Kuivõrd vastav eristamise kohustus lasub riigil, siis ei too kaebaja välja konkreetseid erisusi täiendavate ülesannete liigi ja olemuse osas. Riigikohtu põhiseadusevastase olukorra lahendamiseks ei saa lugeda memode, järelepärimiste ja ministeeriumi seisukohtadest kokkuvõtte koostamist. Olenemata sellest, kas kehtestatud ülesanded on riiklikud või omavalitsuslikud, on riigil igal juhul kohustus rahastada kohalikke omavalitsusi piisavalt, et tagada nende ülesannete täitmine (nt omapoolsete finantsvahendite võimaldamise läbi). 7.

-s sätestatud vaidlusaluste ülesannete sisu ja regulatsiooni astet arvestades on ilmne, et mitmed vaidlusalused ülesanded on olemuslikult riiklikud ülesanded, kuuludes PS § 154 lg-s 2 nimetatud kohustuste ringi.

-is sätestatud kohustused on reguleeritud selliselt, et linnal ei jää sisuliselt mingit otsustuspädevust ja kaalutlusruumi ülesannete täitmise osas. Nt puudub linnal igasugune otsustuspädevus selle üle, kas ja kuidas osaleda eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises (vt

§ 105

p 21).

§ 47

sätestab spetsiifiliselt, et direktor peab määrama haridusliku erivajadusega õpilase õppe korraldaja, samuti sätestab

§ 47otseselt vastava isiku tööülesanded.

Uute õppekavade (

§ 15

lg 2 ja lg 19) rakendamisel ei ole linnal üldse mingit otsustusõigust, vaid otsene kohustus täita kõik seadusandja poolt esitatud ja väga detailselt kehtestatud nõuded. Ka ei ole linnal

-ist tulenevalt mingit otsustus- ega valikuvõimalust selles osas, kas linn saab nõuda teistelt omavalitsustelt tegevuskulude hüvitisena ka koolihoonete kasutusrendimakseid või mitte (vt

§ 83lg 4 p 5).

Eeltoodud loetelu on võimalik jätkata ka teiste täiendavate kohustuste täitmisega.

1. Kaebaja tulubaas on riigipoolse kohalikele omavalitsustele ettenähtud tulumaksu eraldise alandamise tulemusena (11,93%-lt 11,4%-ni) ja täiendavalt majanduslanguse tõttu oluliselt vähenenud. Kaebaja on pidanud oma kulusid arvestataval määral vähendama ning see mõjutab täidetavate ülesannete mahtu ja avalike teenuste kvaliteeti. Haridusvaldkonna kulutused on säilinud küll enam-vähem samal tasemel, kuid neid kulutusi on tehtud teiste valdkondade arvel. Kaebaja on vähendanud KOKS §-s 6 sätestatud põhitegevusvaldkondades kulusid piirini, kus nende täiendav vähendamine ei ole realistlik, kuna siis langeks avalike teenuste kvaliteet tasemele, mis ei tagaks teenuste kättesaadavust. Ka on kaebaja tulude vähenemise tõttu vähendanud märkimisväärselt investeeringute mahtu. Seejuures on investeeringute mahud kahanenud mitme aasta vältel kordades piirini, kus täiendava kokkuhoiu korral langeks investeeringu vajadus alla kriitilise piiri ning ei oleks võimalik tagada varade säilimist ja KOV-i ning tema avalike teenuste jätkusuutlikku arendamist. Kulutuste vähendamisega on saavutatud valla- ja linnaeelarve seaduses nõutud eelarve tasakaal, kuid sellest ei saa teha meelevaldset järeldust, et kuna finantsseis on korras, siis on võimalik seadusega valimatult panna kaebajale peale täiendavaid uusi kohustusi. 3
2. Rahandusministeeriumi ettepanek tõsta hariduskulude katmiseks makse, on sisutu. Rahandusministeerium ei ole selgitanud, milline oleks maksumaksjate võimekus maksta üle 60% suuremat maamaksu. Arvestades Eesti tänast elatustaset ja inimeste sissetulekut, on maamaksu tõstmine 2,5%-ni ebarealistlik ja demagoogiline, mis ei lähtu tõsiselt võetavast kaalutlustest või analüüsist. Majanduslanguse faasis ja
3. aastal riigi poolt KOV-ide tulubaasi langetamisel tegi Rahandusministeerium ettepaneku kehtestada paadimaks ja müügimaks. Tallinna Linnavolikogu kehtestaski 17.12.2009 määrusega nr 45 „Müügimaks Tallinnas“ müügimaksu ja 17.12.2009 määrusega nr 46 „Paadimaks Tallinnas“ paadimaksu. Mõlemad maksud kehtestati selleks, et tagada piisav tulubaas ja maksu erieesmärkide täitmine. Pärast maksude kehtestamist otsustas Riigikogu tunnistada kohalike maksude seaduses mõlemad nimetatud maksud kehtetuks alates 01.01.
4. Seaduse muudatuse tulemusena väheneb alates
5. aastast Tallinna linna tulubaas tervelt 15 984 303 euro (250 mln krooni) võrra. Ühtegi alternatiivset tuluallikat ei ole ärakaotatud maksude asemel KOV-ile ette nähtud. Sellises mahus maksutulude vähendamisega seatakse ohtu täna seadusega kohalikule omavalitsusele pandud kohustuste täitmise võimekus ning kohatu on rääkida seadusega täiendavate ülesannete panemisest ja nende rahastamise võimalustest. Rahandusministeeriumil ei ole õigus sekkuda kohaliku omavalitsuse vabatahtlikesse ülesannetesse andes hinnanguid, missugused ülesanded on ühe riigi valitsusasutuse arvates vajalikud. Vastavalt Põhiseaduse §-le 154 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikkel 3 lg 1 ja artikkel 4 lg-le 2 rajaneb kohalik omavalitsus enesekorraldusõigusel ja on pädev autonoomselt ilma riigi sekkumiseta otsustama vabatahtlike ülesannete sisu ja nende täitmise viisi üle. Riigi ülesanne on tagada kohustuslike ja vabatahtlike ülesannete täitmiseks vajalik vähemalt minimaalne tulubaas. Kohaliku elu küsimuste lahendamise otsustab KOV autonoomselt. Rahandusministeeriumi seisukoht, mille kohaselt peaks KOV loobuma oma vabatahtlikest ülesannetest, et leida

-i uute kohustuste katteks vahendeid, on vastuolus seadusega, sest KOKS §-s 6 sätestatud KOV-i ülesanded ja riigi ülesanded ei ole sätestatud hierarhilises süsteemis. Kulude lõplik suurus tuleb kindlaks määrata vastustajal. Kaebajale kaasnevad uue

-i rakendamisega täiendavad kulud mille katmiseks ei ole riik kehtestanud regulatsiooni ega taganud rahalisi vahendeid

1. a 234 436 euro ulatuses ning
2. a vähemalt 4 672 270 euro ulatuses järgmiselt: 10.

§-st 13 tuleneva koolikohustuse täitmise tagamise kohustusega seoses tekib kaebajale täiendavaid kulusid

1. a 30 933 eurot (2 ametnikku palgaga 959 eurot (linna palgaaste A10) x riiklikud maksud 34,4% x 12 kuud = 30 933 eurot). Kulude arvestuse aluseks on tõenäoline õpilaste arv Tallinna munitsipaalüldhariduskoolides 2010/
2. õppeaastal (39 284 õpilast) ja kahe ametikoha loomine töötasuga. Kaebajal ei olnud võimalik

§ 13sätestatud vastavat täiendavat kohustust 2010.

a rakendada rahaliste vahendite puudumise tõttu, mistõttu selles osas ta kohustamisnõuet ei esita.

§ 13

sätestab kaebajale kohustuse tagada koolikohustuse täitmine, mh peab kaebaja toetama koolikohustuslikku isikut, vanemat ja kooli, luues oma pädevuse piires tingimused koolikohustuse täitmiseks. Kaebaja peab sealhulgas korraldama koolikohustuslike isikutega tegelemise, koolikohustuse täitmata jätmise põhjuste väljaselgitamise ning meetmete rakendamise koolikohustust mittetäitvate isikute suhtes. Uus

§ 13

sätestab varasema seadusega võrreldes uue kohustuse, mille täitmiseks ja rahastamiseks ei ole riik ette näinud vastavat süsteemi ega tulubaasi ning kaebajal ei ole olnud võimalik neid kohustusi ette planeerida. 11.

§-i 16 rakendamisega kaasnevad kaebajale 2011. aastal eelduslikult täiendavad kulud suuruses 46 338 eurot.

§ 16

sätestab õppe Rahvusvahelise Bakalaureuseõppe Organisatsiooni (edaspidi IBO) õppekava ja Euroopa koolide põhikirja konventsiooni alusel väljatöötatud õppekava kohaselt.

-i seletuskiri

-i eelnõu teise lugemise jätkamise juurde sätestab lk-del 8-9, et osutatud sätte eesmärk on tingitud „Vajadusest luua paremaid eeldusi rahvusvaheliseks koostööks (sh diplomaatilised esindused, väliseksperdid).../“. IBO õppekava rakendamisega tagatakse sisuliselt erinevate riikide välisteenistujate, investorite, välislektorite ja 4 teiste välisspetsialistide lastele haridustee jätkamise võimalus Eestis. IBO õppekava rakendamise näol on ilmselgelt tegemist riigi huvides kohalikele omavalitsustele seatud kohustusega. Varasema seaduse § 32 lg 4 ja § 44 lg 2 ja 3 sätestas IBO õppekavade rahastamise mh riigi poolt, kuid

-is otseselt samane regulatsioon puudub. 12.

§ 19

lg 2, § 20 lg 1 ja RÕKi rakendamisega kaasneb kaebajale iga-aastaselt täiendav kulu.

1. a on vastavate kulude suurus hinnanguliselt 2 104 948 eurot. RÕK-i rakendamisel õppematerjalide soetamise ja õppetöö korraldamise täiendav kulu õpilase kohta on vahemikus 2001200 krooni sõltuvalt klassist. Eelnevatel aastatel tegi linn tsentraliseeritud hanked oma eelarvest. Kaebaja taotleb rahalisi vahendeid selliste õppevahendite soetamiseks, mida varem ostsid lapsevanemad.
2. aastal ei olnud võimalik täita eelviidatud sätetest tulenevaid kohustusi rahaliste vahendite puudumiste tõttu. RÕK-ist tulenevate täiendavate kulude hüvitamise kohustuse panemine lapsevanematele ei ole kooskõlas

§ 7lg-ga 8.

13.

§ 37tuleneva tugispetsialistide teenuse rakendamisega seoses tekkis kaebajale 2010.

a täiendav kulu 234 436 eurot (1,11 ametikohta kooli kohta x 61 kooli x pedagoogi alampalgamäär 644,04 eurot x riiklikud maksud 1,344 x 4 kuud= 234 436 eurot).

1. a osas on nõue rahuldatud VV 10.03.2011 määrusega nr 49, mistõttu kaebaja loobus nõudest
2. a osas. Nimelt eeldab

§-s 37 sätestatud õpilase arengu toetamise nõuete täitmine vähemalt ühe täiendava stabiilse ametikoha loomist igasse kooli. Vastustaja vastupidised vastuväited on ebaõiged, kuna vastustaja on tuginenud oma väite puhul Eesti Hariduse Infosüsteemile (EHIS), mille andmed on eelduslikult ebaõiged, kuna mitmed koolid ei täida oma andmete sisestamise kohustust adekvaatselt.

§ 37

lg 2 sätestab, et õpilasele tagatakse vähemalt eripedagoogi, psühholoogi ja sotsiaalpedagoogi ehk tugispetsialistide teenus. Tugispetsialistide teenuse rakendamiseks loob võimalused kooli pidaja ning selle korraldab direktor. Varem rahastati nimetatud kulusid riigieelarveliste toetuste arvelt, kuid

§ 82

lg 3 välistab selle (sätestatud on konkreetsed isikud, kelle töötasusid võib KOV riigieelarvest toetuste arvelt katta). 14.

§-s 38 sätestatud täiendav kohustus - pikapäevarühmade moodustamine ja nende töö korraldamine - tekitab kaebajale 2011. a täiendavat lisakulu ligikaudu 7 99 805 eurot (77 pikapäevarühma x pedagoogi alamäär 644,04 eurot x riiklikud maksud 34,4% x 12 kuud 0 799 805 eurot). Pikapäevarühmade moodustamise ja töö korraldamise tagamiseks on vajalik luua igasse kooli täiendavalt 4 ametikohta. Pikapäevarühmade tegevust varem korraldanud haridusministri 02.06.2000 määruse nr 15 „Pikapäevarühma töökorralduse alused“ § 1 lg 2 sätestas, et pikapäevarühma saab moodustada vaid linna- või vallavalitsuse nõusolekul. Uue

-i regulatsiooniga on tekkinud olukord, mil kaebaja on kohustatud pikapäevarühma moodustamist rahastama, kui kooli hoolekogu pikapäevarühma soovib. Pikapäevarühmas korraldatava õppekavavälise tegevusena pakutakse õpilasele järelevalvet ning pedagoogilist juhendamist ja suunamist õppest vaba aja sisustamisel, koduste õpiülesannete täitmisel, huvitegevuses ning huvide arendamisel. 15. Kaebajale tekib 2011. a

§ 44

lg 5 alusel koolidesse jälgimisseadmestiku väljaehitamise ning hooldamisega täiendavaid kulutusi summas 766 939 eurot.

§ 44sätestab vaimse ja füüsilise turvalisuse tagamise koolides.

Vägivalla ennetamiseks tagatakse uue regulatsiooniga koolides järelevalve õpilaste üle kogu õppepäeva vältel.

§ 44

lg 5 sätestab, et kool võib õpilaste ja koolitöötajate turvalisust ohustava olukorra ennetamiseks ning olukorrale reageerimiseks kasutada kooli territooriumil jälgimisseadmestikku turvaseaduses sätestatud tähenduses ja korras, arvestades isikuandmete kaitse seaduses sätestatud nõudeid. Antud juhul on näiliselt tegemist vabatahtlikkusel põhineva võimalusega, ent reaalselt eksisteerib uue regulatsiooniga iga kooli soovi korral ka vastava süsteemi väljaehitamise finantseerimise kohustus. 5 Kulu vastavate seadmete väljaehitamiseks ja opereerimiseks on hinnanguliselt 300 000 krooni kooli kohta. Kuivõrd kaebajal ei olnud võimalik rahaliste vahendite puudumise tõttu kohustust täita 2010. a, ei esita kaebaja vastavat kohustamisnõuet 2010. aasta osas. 16.

§ 47

lg-s 3 sätestatud haridusliku erivajadusega õpilase õppe korraldamine nõuab igasse Tallinna kooli hinnanguliselt 0,5 ametikoha loomist, mis toob kaebajale kaasa täiendavad kulud 211 203 eurot (1 koordinaator kooli kohta palgaga 644,04 eurot x riiklikud maksud 34,4 % x 4 kuud x 61 kooli = 211 203 eurot). Vastavalt

§ 47

lg-le 3 määrab kooli direktor isiku, kelle ülesandeks on haridusliku erivajadusega õpilase õppe ja arengu toetamiseks vajaliku koostöö korraldamine tugispetsialistide, andekate õpilaste juhendajate ja õpetajate vahel. Nimetatud isiku ülesanneteks on

§ 47

lg 4 kohaselt õpetajate toetamine ja juhendamine haridusliku erivajaduse väljaselgitamisel; õpetajale, vanemale ja direktorile ettepanekute tegemine edaspidiseks pedagoogiliseks tööks ning koolis pakutavate õpilaste arengut toetavate meetmete rakendamiseks või täiendavate uuringute läbiviimiseks, tehes selleks koostööd õpetajate ja tugispetsialistidega. Seega on tegemist olulise ning püsivat laadi ametikohaga. Osundatud kohustust ei olnud varasema seadusega kaebajale ette nähtud. Osundatud uus regulatsioon tähendab 0,5 ametikoha loomist igasse kooli. Kaebajal ei olnud võimalik

§ 47lg 3 rakendada 2010.

aastal rahaliste vahendite puudumise tõttu.

1. Kaebajale tekib alates
2. aastast oluline lisakulu (258 336 eurot) seonduvalt

§ 83

lg 4 p 5 rakendamisega.

§ 83

lg 4 p 5 regulatsiooniga on põhjendamatult jäetud kooli hoonetega seotud kasutusrendi kulud välja kuludest, mida peavad kohalikule omavalitsusele proportsionaalselt hüvitama teised omavalitsused, kelle elanikud vastavas koolis õpivad.

seletuskirjast ei ilmne hüvitamisest välistatud kulude välistamise põhjus ja mõte. Varasem arvlemist puudutav regulatsioon oli sätestatud

§-s 441, mille lõikes 2 sätestati loetelu kuludest, mis kuuluvad tegevuskulude hulka, sh on käsitletud kasutusrendikulusid alati § 441 lg 2 p-s 2 sätestatud majanduskulude hulka kuuluvana ehk hüvitatava tegevuskuluna.

-i puhul on aga lähtutud välistusmeetodist ning on sõnastatud kulud, mida ei arvata tegevuskulude hulka, sh on otseselt välistatud kasutusrendikulud.

§ 83

lg 4 p 5 on vastuolus Eesti Vabariigi Põhiseadusega ning tuleb jätta kohaldamata.

§ 83

lg 4 p 5 on sisuliselt piirang, mille tõttu tuleb kaebajal kanda täiendavaid kulusid, mida varasema seadusega kandis teine KOV. Seadusandja ei ole osundatud piirangu sätestamise osas andnud selgitusi. Piirangu kehtestamise mõte ei ole tuletatav

-i eesmärgist ja mõttest ning

-i normide koosmõjust. Linnale lisakulude tekitamine seeläbi, et kooli hoonetega seotud kasutusrendikulusid ei arvata teiste omavalitsuste poolt hüvitatavate tegevuskulude hulka, on põhjendamatu, ebamõistlik ja vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Puuduvad igasugused alused pidada sellekohast piirangut sobivaks, vajalikuks ja mõõdukaks. Riik rikub osutatud piiranguga kohalike omavalitsuste rahastamissüsteemi stabiilsust ja tekitab ebakindlust, kahjustades kohalikele omavalitsustele PS §-st 154 tulenevaid finantstagatisi. Juhul, kui kohus ei pea põhjendatuks tunnistada

§ 83

lg 4 p 5 põhiseadusega vastuolus olevaks, taotleb kaebaja, et kohus kohustaks riiki nimetatud sätte rakendamisega tekkivat täiendavat kulu tasuma kohustamiskaebuse raames. Tallinna linnal puudub uue regulatsiooni järgi seaduslik õigus nõuda teistelt omavalitsustelt kasutusrendikulude hüvitamist. Ainuke võimalus kaasata omavalitsust kasutusrendikulude katmisesse on siis, kui teine omavalitsus on sellega vabatahtlikult nõus (

§ 83lg 2).

Seni pole ükski omavalitsus vastavat nõusolekut andnud, mis tähendab, et kaebaja on kohustatud katma hoone ülalpidamiseks tehtavad kasutusrendikulud kõigi teiste omavalitsuste eest. 18. Kaebajal tekib täiendav rahaline kohustus 2011. aastal seonduvalt

§ 105

p-st 21 tuleneva kohustusega eraüldhariduskoolide tegevuskulude rahastamiseks (erakooliseaduse § 222) summas 453 768 eurot (erakoolis õppivate rahvastikuregistri andmete alusel Tallinnas linna 6 haldusterritooriumil elavate õpilaste arv 1533 x õpilase maksumuse piirmäär ühes kuus 74 eurot x 4 kuud = 453 768 eurot).

§ 105p 21 sätestab uuendusena erakooliseaduse (Era

KS) täiendamise paragrahviga 22, mille lg 1 kohaselt osaleb vald või linn eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil. Nimetatud säte jõustub 01.09.2011, misjärel peab kaebaja osalema eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises. Varasemalt sellekohast regulatsiooni ei eksisteerinud. Kaebaja on taganud kõigile koolikohustuslastele õpilaskoha ning võimaluse õppida munitsipaalkoolis. Kui riik soovib, et lisaks olemasolevatele õpilaskohtadele peab kaebaja hüvitama seaduses sätestatud ulatuses ka erakoolides õpilaskohtade maksumuse, siis kaasnevad sellega paratamatult täiendavad kulud, mille hüvitamise süsteemi ja tulubaasi pole riik sätestanud.

§ 7

lg 1 teises lauses sätestatud valikõppeainete ja nendest kujundatava kolme õppesuuna rahastamise süsteem ja allikad on ebaselged. Riik ei ole kehtestanud korda, mis reguleeriks üheselt õppesuundade rahastamisega seonduva olukorra. VASTUSTAJA SEISUKOHT 19. Kaebajale ei kaasne

paragrahvide rakendamisega uusi kohustusi ega täiendavat kulu. Riik on taganud vajaliku tulubaasi nii uue

-i kui ka uute riiklike õppekavade rakendamiseks. Kaebaja ei ole võtnud arvesse, et seaduse ja riiklike õppekavade (põhikooli riiklik õppekava, gümnaasiumi riiklik õppekava) teatud sätete jõustumine toimub erineval ajaperioodil (osa sätteid jõustub 2011, osa 2012 ja osa 2013). Kohalikud omavalitsused peavad ise suutma hinnata ja rehkendada oma tulubaasi ja finantsvõimekust. Juhul, kui senisega võrreldes esinevad lisakulud, on vajalik need oma eelarvesse planeerida. Riigi eelarve strateegia koostamisel on võimalik arvestada täiendavate selgunud finantskohustustega. Kohalike omavalitsuste tulubaasi tagamist tuleb käsitleda tervikuna, kuna raha vajaduse ja suuruse üle otsustamine on võimalik vaid konkreetsete faktide alusel. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi asjaolu, millest saaks järeldada, et

seab kahtluse alla riigi kohustuse – tagada kohalikele omavalitsustele piisav tulubaas – nõuetekohase täitmise. Kaebaja väide linna üldise rahastamise vähenemise kohta 20% võrra on eksitav, kuna vastavast väitest ei selgu, millise eelarveaastaga võrreldes on tulud vähenenud. Kaebaja ei ole väitnud, et

-i jõustumine põhjustaks talle rahaliste vahendite puudujäägi. Võrreldes

1. a ja
2. a, on Tallinna linna kogu eelarvetulude maht
3. a hoopis tõusnud 6307 miljonilt kroonilt

võeti vastu enne Tallinna 2011. a eelarve vastuvõtmist. Kohustuste seadmise aastale järgnevate aastate osas kohalikele omavalitsustele lisanduvate kulude kompenseerimist õigusaktides ette ei nähta. Hinnangu andmiseks, kas

jõustumisel saabus olukord, kus riik ei taga enam kaebajale piisavat tulubaasi, tuleb esmalt hinnata kaebaja kõiki tulusid ja kõiki kulusid kogumis. Kui kaebaja osas eksisteeriks alarahastuse oht, siis tuleb arvestada, et kaebajal on tulude ebapiisavuse korral oma ülesannete minimaalses mahus täitmiseks võimalik taotleda saneerimistoetust. Kaebaja ei ole saneerimistoetust taotlenud. 20. Uus

§ 13

täpsustab olemasolevat kohustust, kuid sellest ei tule kaebajale täiendavaid kohustusi. Juba varemkehtinud

-i § 17 lg 5 sätestas kooli pidaja kohustuse pidada koolikohustuslike laste arvestust ja teostada koolikohustuse täitmise kontrolli. Sama rõhutas üle ka varemkehtinud

§ 17

lg 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 10.11.2000 määruse nr 355 „Koolikohustuslike laste arvestamise kord“ § 1 lg 1. Selgusetuks jääb, kas kaebaja on pidanud uue kohustusena silmas seda, et ta peab lisaks koolikohustuse täitmise kontrollile selgitama välja ka 7 koolikohustuse mittetäitmise põhjuse. Juhul kui see on nii, jääb selgusetuks, kuidas varasemalt koolikohustuse täitmise kontrolli teostati ning kas pärast seda, kui tuvastati, et mõni õpilastest koolikohustust ei täida, lõpetati ka olemasolev kontroll. Igalt ametiasutuselt, kes mingi valdkonnas kontrolli või järelevalvet teostab, on mõistlik eeldada, et lisaks millegi mittetäitmise tuvastamisele selgitatakse välja ka mittetäitmise põhjus.

§ 13

ei nõua uue ametikoha loomist senistele lisaks, vaid ülesandeid on võimalik täita ametis olevate töötajate poolt. Kuna kooli pidaja kohustus on ka seni olnud koolikohustuslike laste arvestuse pidamine ja koolikohustuse täitmise kontroll, siis on vastavad ametikohad juba loodud (neid tööülesandeid juba täidavad kindlad ametiisikud). Seadusandja jaoks oli vastava seadusesätte täpsustamisel oluline parem läbipaistvus ja vastutuse konkretiseerimine omavalitsusüksuse struktuuri raames, kuna olukorras, kus on olemas üks kindel isik või struktuuriüksus, on kõigile asjast huvitatud isikutele teada, kellel lasub kohustus tegutseda ja probleeme lahendada. 21.

§ 16rakendamisega ei kaasne kaebuse esitajale täiendavaid kulusid.

Ka ei saa nõustuda seisukohaga, et IBO õppekava rakendamise näol on ilmselgelt tegemist riigi huvides kohalikele omavalitsustele seatud kohustusega. Kuigi seletuskirjas on sätestatud võimalikud

§-s 16 sätestatud õppekava järgi õppijad, ei tähenda see veel seda, et just need isikud ja ainult need isikud selle õppekava järgi õppima asuvad. Seaduses ei ole piirangut ühegi isiku osas, kes nt praegusel hetkel õpib riikliku õppekava kohaselt, et tema ei võiks Rahvusvahelise Bakalaureuseõppe Organisatsiooni õppekava järgi tulevikus õppida. Seletuskirjas esitatud isikute ring on näitlik ning läbi selle, et seletuskirjas on keegi ühiskonnagrupist ära nimetatud, ei saa pidada vastava õppekava järgi õpetamise võimalust riigi huvides kohalikule omavalitsusele pandud kohustuseks. IBO õppe rahastamisega seonduv regulatsioon on tõepoolest õigusaktides muutunud. Kaebaja poolt väljatoodud

§ 32

lg 4, § 44 lõiked 2 ja 3 ning varemkehtinud seaduses sätestatud viited teistele

sätetele tähendasid seda, et IBO õppekava järgi õpetavatele koolidele tagati riigieelarvest toetus sarnaselt sellele, kui õpetamine toimuks riikliku õppekava alusel. Munitsipaalkooli kulud kattis ka varemkehtinud seaduse alusel kooli pidaja ja teeb seda ka nüüd. Riigi poolt eraldati varemkehtinud seaduse kohaselt toetust kooli pidajatele teatud kulude katmiseks (koolilõuna, õpikud ja õppevahendid jne) ja seda tehakse ka uue seaduse alusel. Seadusandja pidas

§ 16

lõikes 3 vajalikuks rõhutada, et kui kooli pidaja on otsustanud, et ta lisaks gümnaasiumi riikliku õppekava järgi õpetamisele soovib oma koolis viia läbi õpet ka Rahvusvahelise Bakalaureuseõppe Organisatsiooni õppekava alusel, siis peab ta selle rakendamist ka ise rahastama. Küll aga tuleb riik vastu ja sõlmib selliste koolide pidajatega halduslepingu, milles lepitakse muuhulgas kokku täiendav rahastamine, kuna riigil on ka oma huvi, et Eestis oleks võimalik vastava õppekava järgi õppida. Tallinna linnas Tallinna Inglise Kolledžis Rahvusvahelise Bakalaureuseõppe Organisatsiooni õppekava rakendamisega seonduvat on Tallinna linn läbi Tallinna Haridusameti juba aastaid enne vastava regulatsiooni kehtestamist taotlenud. Eeltoodu tõttu jääb arusaamatuks kaebaja viide sellele, et talle on antud täiendav riiklik ülesanne. Pärast seda, kui saadi aru, et lisaks riigi poolt eraldatavatele vahenditele tuleb ka ise panustada, muutus esialgu atraktiivsena tundunud rahvusvahelise õppekava rakendamine mitte nii atraktiivseks riiklikuks kohustuseks. Riik ega HTM riigiasutusena ei ole keeldunud IBO osas kohalikke omavalitsusi toetamast. Tallinna Linnavalitsuse 13.08.2010 saadetud kirjast ilmneb, et Välisministeerium toetas Tallinna Linnavalitsust IBO õppe rakendamise osas. 2011. a eraldatakse HTM eelarvest Tallinna Inglise Kolledžile rahvusvahelise hariduse programmi läbiviimiseks 639 116 eurot ja rahvusvahelise üldhariduse tegevuskava (IBO õppekavade) rakendamiseks 127 824 eurot. Täiendava raha eraldamine ei ole seotud käesoleva kohtuasjaga vaid hoopis riigi enda huviga vastavat õppekava Eestis rakendada. 22.

§ 19

lg 2 ja

§ 20

lg 1 tulenevad nõuded õppekeskkonnale olid kehtestatud ka varemkehtinud

-is ja teistes õigusaktides. 01.09.2010 jõustunud

üksnes täpsustab 8 õppekeskkonnaga seonduvat. Sama saab öelda ka riiklike õppekavade jõustumise ja rakendamise kohta. Täiendava kulu tekkimist ei ole Tallinna Linnavalitsus oma 13.08.2010 saadetud kirjas ega ka kaebuses kuidagi põhjendatud. Samuti ei ole esitatud rahalisi arvutusi. Riik on kogu aeg toetanud kohalikke omavalitsusi kooli õppekirjanduse osas ning riiklike õppekavade vahetamisega seoses on kavas alates

1. aastast suurendada õppekirjandusega seonduvat toetust.
2. a on riigi poolt eraldatud täiendavat toetust LTT (loodus- ja täppisteadused) valdkonna füüsilise õpikeskkonna tagamiseks kõigis kooliastmetes. LTT lisaraha on mõeldud loodusainete, matemaatika ja tehnoloogia ainevaldkondade füüsilise õpikeskkonna parandamise toetuseks, et kiirendada selle vastavusse viimist õppekava nõuetega. Eraldis võimaldab soetada õpetajatele demonstratsioonivahendeid, soetada seadmeid, mõõte- ja tööriistu praktiliste tööde tegemiseks ning kaasajastada klasside sisseseadet. Riik toetab õppekirjandusega seonduvaid kulusid, mitte ei kanna kõiki õppevahendite kulusid. Õppekeskkonna tagamine on ja oli kooli pidaja ülesanne, mistõttu riik kannab riigikoolide vastavad kulud, munitsipaalkoolide kulud kannab aga kohalik omavalitsus, kelle omandisse vastav kool kuulub. Riik annab kohalikele omavalitsustele toetust selleks, et toetada kokkulepitud kriteeriumide alusel kohaliku omavalitsuse üksusi haridusvõimaluste tagamisel sõltumata konkreetse kohaliku omavalitsuse (kooli pidaja) tulubaasist ja eelarvevõimalustest. Riigieelarvest eraldatavad toetused on lisapanuseks munitsipaalomandis olevate haridusasutuste rahastamisel, mitte aga kohalikele omavalitsustele võimaluseks oma vahendeid kokku hoida. Õppevahendite soetamise toetuseks arvestatakse 57 eurot iga 1.-
3. klassis õppiva õpilase kohta. Toetuse määr tõusis võrreldes
4. aastaga põhikooli osas 20% ja gümnaasiumi osas 216%.
5. a eraldati ühekordse meetmena ka füüsilise õpikeskkonna toetuseks täiendavaid vahendeid. Kui
6. a eraldati Tallinna linnale õpikute ja õppevahendite osas kokku 1 645 045 eurot, siis
7. a 2 370 811 eurot ning sellele lisaks eraldati
8. a LTT õpikeskkonna osa toetust (ühekordne meede) 746 796 eurot. Õppekavaga seotud püsikulud ei ole täiendav kulu võrreldes varasemaga. Riiklikes õppekavades on küll võrreldes varasemaga kohati täpsemini lahti kirjutatud füüsilise õpikeskkonna kirjeldus, kuid samas eeldas ka senise õppekava sisu ja selles kirjeldatud õpitulemused samasuguse keskkonna olemasolu. Õppemaksu võtmise keeld on esitatud juba Eesti Vabariigi Põhiseaduse §-s 37, mistõttu on üllatav, et kaebaja käsitleb õppekava rakendamise kulusid uue

-i valguses täiendavate kuludena, millest võib järeldada, et seni on õppekava rakendamise püsikulud kaetud lastevanemate poolt. Seda ei saa pidada kooskõlas olevaks põhiseaduses väljendatud põhimõtetega ja

§ 82lõikes 3 sätestatuga, mille kohaselt munitsipaalkooli kulud katab kooli pidaja.

Samas ei keela

ja riiklik õppekava õppevahendite ja õppetööks vajalike materjalide soetamist vanemate poolt.

§ 7

lg 8 sätestab küll keelu nõuda kaasrahastamist, kuid see on kantud eesmärgist, et õppes osalemise võimalus ei tohiks olla sõltuvuses õpilase ja tema vanemate majalikust seisust. 23. Kaebaja ei ole põhjendanud ametikohtade arvu suurendamise vajadust, mistõttu

§ 37

tuleneva kohustusega seoses tehtud arvutuskäik ja vajadus täiendavate rahaliste vahendite kohta ei ole asjakohane.

§ 37

tuleneva eripedagoogi, psühholoogi ja sotsiaalpedagoogi teenuse kättesaadavus on vajadusepõhine. Ametikohtade loomisel tuleb arvestada haridus- ja teadusministri määruses „Koolitöötajate miinimumkoosseis“ sätestatut ja konkreetse kooli vajadusi. Lisaks

-ile rõhutab ka haridus- ja teadusministri määrus vajadusepõhisust ehk ametikoha loomine ja selle suurus sõltub abivajavate laste arvust. Sotsiaalpedagoogi ja koolipsühholoogi (tegemist ei ole mitte ainult hariduslike erivajadustega õpilast toetavate ametikohtadega, vaid need toetavad ka täiesti tavalisi, terveid lapsi) osas on määruses ametikoha suurus seotud koolis õppivate laste arvuga. Eripedagoogi osas (teenust vajab eelkõige haridusliku erivajadusega laps) on see seotud abivajavate laste arvuga.

§ 37

lg 2 puhul on rakendussätteks

§ 91

lg 1, mille kohaselt rakendatakse eripedagoogi, psühholoogi ja sotsiaalpedagoogi teenust alates 01.09.

1. Sellele vaatamata on HTM kavandanud
2. a riigieelarve seaduse eelnõus hariduskulude hulgas täiendava toetuse kohalikele omavalitsustele, 9 mis võimaldab neil paremini täita oma kohustusi, sh rakendada tugiteenuseid (psühholoog, sotsiaalpedagoog, eripedagoog, abiõpetaja).
3. aasta osas ei saa kulu tekkida ja
4. a osas on võimalik see vaid 4 viimase kuu osas. Kui ametikohtade arvu on enne 01.09.2011 suurendatud, tuleb linnal see kulu ise katta. 24.

§ 38

lõike 1 viimases lauses sätestatut ei saa vaadelda täiendava kohustuse panemisena kohalikele omavalitsustele, kuna sellise sätte olemasolu seaduses ei too iseenesest kaasa vajadust ega kohustust ühtegi täiendavat pikapäevarühma moodustada. Ei saa nõustuda

§ 38

osas näidatud ligi 800 000 euro suuruse täiendava kulu tekkimisega, kuna Tallinna Linnavalitsus ei ole kuidagi käesoleva haldusasja raames tõendanud seda, et 77 pikapäevarühma on loodud olemasolevatele pikapäevarühmadele lisaks

§ 38lõikes 1 sätestatu tõttu.

Ka ei ole kaebaja esitanud 77 erinevat hoolekogu otsust pikapäevarühma loomise kohta. Pikapäevarühma moodustamise korraldamise kohustust reguleerinud varemkehtinud ja kehtivate normide sõnastuse osas ei ole erisusi.

§ 38

lg 1 lõppu on lisatud vaid täiendav lause – hoolekogu ettepanekul on kool koostöös kooli pidajaga kohustatud korraldama pikapäevarühma moodustamise.

§ 38

lõige 1 sätestab pikapäevarühmas läbiviidavate tegevuste kirjelduse - pakutakse õpilasele järelevalvet ning pedagoogilist juhendamist ja suunamist õppest vaba aja sisustamisel, koduste õpiülesannete täitmisel, huvitegevuses ning huvide arendamisel. Järgmine lõige sätestab, et pikapäevarühma töökorralduse ja päevakava kehtestab kooli direktor, määrates seal aja koduste õpiülesannete täitmiseks, puhkuseks vabas õhus ja huvitegevuseks. Lisaks sellele lähtutakse pikapäevarühma töö planeerimisel ja korraldamisel hoolekogu ettepanekutest, kooli õppe- ja kasvatustegevuse üldistest eesmärkidest, pikapäevarühma õpilaste vanuselistest ja individuaalsetest iseärasustest, nende kodustest tingimustest ning vanemate ja õpilaste põhjendatud soovidest, samuti transpordivõimalustest. Sama paragrahvi kolmandas lõikes pannakse paika pikapäevarühma täitumuse ülemine piirnorm ning neljandas lõikes pikapäevarühma vastuvõtmisega seonduv. Kuna pikapäevarühmas käivate laste arv on kolme aasta jooksul oluliselt langenud (

1. a 24 820 lapselt
2. a 13 316 lapsele ehk peaaegu 2 korda), siis ei saa rajada eeldust sellele, et tänu seaduses sätestatud võimalusele luuakse tulevikus hoolekogu initsiatiivil uusi pikapäevarühmi olemasolevatele lisaks. Kui Tallinna Linnavalitsus soovib hakata omal initsiatiivil juba moodustama uusi pikapäevarühmi ja palkama täiendavat pedagoogilist personali, siis tuleb oma soovide realiseerimist ka ise rahastada. Täiendava raha küsimist ei saa antud juhul aktsepteerida, kuna seadus ei kohusta kohalikke omavalitsusi ilma hoolekogu initsiatiivita pikapäevarühmi moodustama. Kaebusest ei selgu, millega on põhjendatav 4 täiendava ametikoha loomine lisaks olemasolevatele. Pikapäevarühma õpetaja ametikoht ei ole riigi poolt toetatav vastavalt Vabariigi Valitsuse 18.02.2010 määrusele nr 23 „,,
3. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele eelarvete tasandusfondi määratud toetuste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ ja kindlasti ei pea seetõttu pikapäevarühma õpetajale töötasu määrama Vabariigi Valitsuse 13.08.2010 määruse nr 114 „Põhikooli ja gümnaasiumi õpetajate töötasu alammäärade kehtestamine“ alusel, kuna pikapäevarühma õpetajat ei atesteerita pikapäevarühma õpetaja ametikoha osas (ei omistata selle töö tarbeks ametijärku). Kui õpetaja töötab osaliselt nt pikapäevarühma õpetajana ja osaliselt (osalise tööajaga) klassi- või aineõpetaja, siis viimasena nimetatu osas (vastava tööfunktsiooni täitmiseks) saab talle omistada ka ametijärgu ja maksta töötasu, arvestades Vabariigi Valitsuse 13.08.2010 määruses nr 114 sätestatut. Kaebaja arvutused täiendavate ametikohtade loomise kulude kohta on vildakad ja meelevaldsed. Pikapäevarühm ei pea olema lastele tasuta.

lubab korraldada õppekavaväliseid tegevusi vanemate kaasrahastamisel. Nii ei ole kulude arvutamisel korrektne lähtuda eeldusest, et pikapäevarühm on kõigile õpilastele täiesti tasuta (vt

§ 7lg 8).

25. Jääb arusaamatuks, kuidas on võimalik

§ 44

lõikes 5 sätestatud regulatsiooni - „Kool võib õpilaste ja koolitöötajate turvalisust ohustava olukorra ennetamiseks ning olukorrale 10 reageerimiseks kasutada kooli territooriumil jälgimisseadmestikku turvaseaduses sätestatud tähenduses ja korras, arvestades isikuandmete kaitse seaduses sätestatud nõudeid“ pidada kooli pidaja jaoks kohustuseks. Sõnastus „kool võib“ ei anna koolile alust otsustusõiguseks ja kooli pidajale nõudmise esitamiseks. Seadus ei kohusta jälgimisseadmestikke muretsema, kui turvaline koolikeskkond suudetakse tagada muude meetmetega. Isikuandmete kaitse seaduse § 14 lõike 3 alusel oli ka seni võimalik jälgimisseadmestikke kasutada, kuid

-i lisati vastav regulatsioon seetõttu, et koolid ja kooli pidajad teadvustaksid end rohkem sellisest võimalusest. Andmekaitse Inspektsioon on seisukohal, et videovalve (jälgimisseadmestik) tuleks paigaldada vaid vajaduse korral ja vaid siis, kui sama eesmärgi saavutamiseks puuduvad muud, vähem pealetükkivad vahendid. 26.

§ 47lg-test 3 ja 4 ei tule täiendavaid kohustusi koolide ja nende pidajate jaoks.

Seaduse sätte mõte seisneb selles, et igas koolis peaks hariduslike erivajadusega õpilaste toetamine toimuma koordineeritult. Muuhulgas peaks igas koolis olema töötaja, kes antud valdkonnas koostööd korraldab. See inimene ei pea aga tegelema ainult selle tööga. Haridusliku erivajadusega õpilasel oli õigus õppida elukohajärgses koolis juba varemkehtinud seaduse alusel (selle seaduse jõustumisest 1993. aastal). Paratamatult jääb kaebusest mulje, et seni ei ole hariduslike erivajadustega õpilaste õppe ja arengu toetamist Tallinna koolides üldse toimunud ning nende õpilastega tegelevate tugispetsialistide koostööd (sh eelkõige kooli enda tugispetsialistide ehk logopeedi, psühholoogi, eripedagoogi) ei ole üldse korraldatud. Kaebaja ei ole selgitanud, et miks ta leiab, et

§ 47

lg-test 3 ja 4 tulenevate kohustuste täitmiseks tekib tal vajadus täiendavate ametikohtade loomiseks. Seaduses ei ole sätestatud kohustust moodustada nimetatud ülesannete täitmiseks täiendavaid ametikohti. Tööülesandeid on võimalik täita ka senisest efektiivsemalt olemasolevate töötajate poolt. Jääb mulje, et kaebaja on ka varasemalt kehtinud seaduses sätestatud võtnud uue kohustusena. Täiendava raha nõudmine on põhjendamatu. Kaebaja ei saa nõuda raha selle eest, et ta ei ole varemkehtinud seaduse alusel enda kohustusi korrektselt täitnud, lubades need nüüd raha saamisel täita. Kaebuses on kaebaja viidanud kehtetule määrusele. Uue ja hetkel kehtiva seadusel alusel on korrektne viidata (kaebuse koostamisel juba kehtestatud) Vabariigi Valitsuse 13.08.2010 määrusele nr 114 „Põhikooli ja gümnaasiumi õpetajate töötasu alammäärade kehtestamine“. Tallinnas on Eesti Hariduse Infosüsteemi andmetel (10.11.2010 seisuga) 20 tavakooli, kus ei ole ühtegi hariduslikku erivajadusega õpilast. Seega puudub Tallinna linnal vajadus 61 uue spetsialisti järele ning asjakohane ei ole ka väljaarvutatud rahasumma 211 203 eurot. Tekkivad täiendavad kulud on võimalik katta tasandusfondi kaudu eraldatava summa kasvu arvelt. Tugispetsialistide teenuse rakendamiseks on tasandusfondi hariduskuludes suurendatud vabade vahendite lõtku 3,5% ehk seniselt 8%-lt 11,5%-le. See tähendab, et 2011. a arvestuslik toetuse kasv kohalikele omavalitsustele on u. 4 700 000 eurot. Sellest summast suur osa eraldatakse Tallinna linnale. 27.

§ 83

lg 4 piiritleb koolide tegevuskulude teiste omavalitsuste poolt kaetava osa (kasutades selleks välistamismeetodit) ehk need minimaalsed kulud, mis tuleks igal juhul katta kui omavalitsused ei ole kokku leppinud teisiti. Osade tegevuskulude välistamine on põhjendatud sellega, et arvlemisega ei kataks neid tegevuskulusid, mis on juba rahastatud muudest allikatest (s.o

§ 83lõike 4 punktid 1, 2 ja 3).

Samuti on tegevuskulude hulgast välja arvatud õppekavaväliste tegevustega seotud kulud (need ei pea olema kaetud eelarvest).

§ 83

lg 4 p 5 toomine seadusesse on toimunud järgmistel kaalutlustel: koolihoonete kordategemine/korrashoidmine on kooli pidaja kohustus. Teise linna / valla õpilase lisandumine ei muuda üldjuhul koolihoone kordategemiseks vajalike kulude suurust. Koolihoonetesse tehtavad investeeringud ei pea põhimõtteliselt kuuluma teise omavalitsuse poolt kaetavate tegevuskulude hulka ja investeeringute osas peab eraldi rahastamise kokkulepped sõlmima kooli tegevuskuludest. Ka riigi raamatupidamise toimkond on asunud seisukohale, et koolihooned on hea 11 raamatupidamistava alusel kõik kapitalirendi objektid, kapitalirent aga ei ole käsitletav tegevuskuluna. Kui Tallinna linn kasutab oma koolide kordategemiseks kasutusrendilepinguid, siis on tegemist olulise finantsdistsipliini rikkumisega. Kui kasutusrent (mis on raamatupidamislikus mõttes küll tegevuskulu) jääks Tallinna kaebuse kohaselt arvlemise objektiks, siis mähitaks seadusandja sellega ka teisi kohalikke omavalitsusi eksima hea raamatupidamistava vastu ehk teisisõnu rikkuma finantsdistsipliini. Pealegi kohtleks riik sellisel juhul õiguspäraselt käituvaid ja oma koolide kordategemiseks kapitalirenti kasutavaid omavalitsusi ebaõiglaselt. Kuna

§ 83

lg 2 kohaselt võivad omavalitsused tegevuskulude katmisel kokku leppida ka teisiti, ei takista miski Tallinna linnal asumast läbirääkimistesse teiste omavalitsustega eesmärgiga kokku leppida ka kapitalirendi kulude katmisel või muul moel nende panustamises Tallinna linna omandis olevate koolihoonete kordategemisse. 28.

§ 105p 21 (erakooliseaduse täiendamine paragrahviga 222) jõustub alles 01.09.2011.

Avaliku sektori poolne erakoolide rahastamine ei ole midagi uut ning erakoolide käsitlemine võrdsetena munitsipaalkoolide ja riigikoolidega on väga oluline põhimõtteline muudatus. Paljudes teistes riikides on erakoolide rahastamine võrdsetel alustel tagatud. Tasandusfondi hariduskulude hulgas on lisaks munitsipaalkoolidele arvestatud samadel alustel toetust ka erakoolidele õpetajate palgakuludeks ja täiendkoolituseks, õpikute- ja õppevahendite soetamiseks, investeeringuteks ja koolilõuna kulude katmiseks. Erakoolidele arvestatud toetus eraldatakse asukohajärgsele kohalikule omavalitsusüksusele, kelle otsustada on hariduskulude toetuse jaotus piirkonna munitsipaal- ja erakoolide vahel. Reeglina eraldavad kohalikud omavalitsused toetuse ka erakoolidele edasi, kuid sellega on olnud aeg-ajalt ka probleeme (eeskätt investeeringutoetuse ja koolilõunatoetuse erakoolile edasiandmise osas). Tegevuskulude katmise nõude sisseviimine aitab kaasa sellele, et ka kohalikud omavalitsused kohtleksid erakoole edaspidi võrdselt munitsipaalkoolidega kõikide toetusliikide osas. Arvlemise nõue erakoolidega kehtib vaid juhul, kui omavalitsus ja erakooli pidaja ei ole kokku leppinud teisiti. Eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises osalemise ja vastavate kokkulepete sõlmimise eelduseks võiks olla see, et kui erakool saab mingi kulu riigi või kohaliku omavalitsuse poolt eraldatud vahenditega kaetud, siis selle kulu katmist erakooli pidaja läbi õpilase õppemaksu enam nõuda ei saa. Ühe ja sama kulu mitmekordset katmist erinevate isikute poolt ei saa pidada õigeks ega mõistlikuks. KAASATUD ISIKU SEISUKOHT 29. PS § 154 lg-st 2 ning Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH) art-st 9 tulenevat riigipoolset kohustuse täitmist- tagada KOV-le piisavate rahaliste vahendite olemasolu – on võimalik hinnata vaid juhul, kui arvestatakse KOV-i tulusid kogumis. Kaebaja ei märgi, et

jõustumine põhjusta(k)s talle rahaliste vahendite puudujäägi. Vastupidi, Tallinna linn on planeerinud maksutulude suurenemiseks

1. aastal 165 mln krooni, mida on neil võimalik suunata vastavalt vajadustele. Vabariigi Valitsuse 23.09.2010 määrusega nr 142 eraldati Tallinna linnale täiendavalt 11 684 820 krooni õpikeskkonna arendamiseks. Seejuures on neil olnud õigus nimetatud vahenditest soetada näiteks ka õppevahendeid, teha investeeringuid või suunata vahendid õpetajate tasustamiseks.
2. aasta riigieelarve eelnõus on planeeritud eraldisena KOVdele ca 110 mln krooni, mille suunamisel haridusvaldkonda on palutud omavalitsusliitudel esitada omapoolsed ettepanekud. Lisanduva raha arvelt on omavalitsusliitudega kokkuleppel võimalik rahastada

uusi nõudeid. Ebaõige on kaebaja väide, et kasutusrendi kulude väljaarvamine munitsipaalkooli tegevuskuludest tähendab linnale lisakulusid. Olenemata õpilaste arvust peab Tallinn tasuma rendipinna omanikule kooli remondi eest kasutusrenti.

§ 83

lg 2 lubab linnal sõlmida teiste KOV-dega kokkuleppeid, et nad tasuvad oma õpilaste eest Tallinna koolide kasutusrendi kulusid. Kui kaebaja osas eksisteeriks alarahastuse oht, siis tuleb arvestada, et 12 kaebajal on tulude ebapiisavuse korral oma ülesannete minimaalses mahus täitmiseks võimalik taotleda saneerimistoetust. Kaebaja ei ole saneerimistoetust taotlenud.

1. Tallinna finantsseis on
2. aasta kokkuvõttes hea. Linna põhitegevuse tulem on kõigi aegade paremuselt teine tulemus (ainult
3. aastal oli see parem). Kuigi linna põhitegevuse tulud on vähenenud
4. aastaga võrreldes 13%, on suudetud vähendada põhitegevuse kulusid 15%, mis ongi taganud finantsvõimekuse paranemise
5. aastaga võrreldes. Eelarvekärpeid on tehtud mitmes valdkonnas, kuid seetõttu ei ole jäänud haridusteenused pakkumata ega muud kohaliku omavalitsuse üksuse kohustused täitmata. Linna head finantsvõimekust iseloomustab ka suutlikkus kasvatada linna reserve
6. a 0,3 miljardi krooni võrra.
7. a eelarve on linn vastu võtnud ülejäägiga. Linna tulud suurenevad, sh maksutulude kasvuks eeldatakse 15 miljonit eurot. Seejuures on ette nähtud võimalus linna reservide täiendavaks suurenemiseks mahus 11,3 mln eurot (linna lisaeelarve eelnõu seda ei muuda). Tallinna linna finantsseis on võimaldanud oma initsiatiivist tegevusi laiendada uutesse valdkondadesse (nt Tallinna TV), sealhulgas asuda vabatahtlikult tegelema isegi selliste tegevustega, mis on seadusega määratud täitmiseks riigile. Linn on asunud levitama lehte ka oma haldusterritooriumilt kaugemale. Eeltoodu näitab, et linn leiab võimalusi oma ülesannete täitmist ohtu seadmata teostada ennast ka valdkondades, mis dubleerivad riigi tegevust või mille reguleerimine väljub üksuse haldusterritooriumilt. Omavalitsusüksuse tulud ei koosne ja ei peagi koosnema ainult riiklikest toetustest ja määratud laekumistest (nt maksudest). KOV-l on võimalik leida täiendavaid lisatulusid.
8. Kaebuses ei ole nimetatud ühtegi asjaolu, mis annaks alust arvata, et

-ga kohustati kaebajat täitma riiklikke kohustusi. Kaebaja hea finantsseis annab ühtlasi tunnistust, et riik ei riku PS § 154 lg-s 2 koosmõjus §-ga 157 kehtestatud nõuet tagada kaebajale piisav tulubaas. Kaebaja stabiilselt heast finantsseisust annab tunnistust ka asjaolu, et ta ei saa ega ole saanud riigieelarve seaduse § 9 lg 2 punktis 1 nimetatud tasandusfondi vahendeid. Nende vahendite jaotamise eesmärgiks on tagada igaaastaselt sellistele KOV-dele piisav tulubaas, kellele sihtotstarbeta kasutamiseks mõeldud vahenditest (eraldised tulumaksust, maamaksust ja keskkonnatasudest) ei pruugi piisata kohustuste täitmiseks. Kaebaja taotleb abstraktse normikontrolli teostamist, mille lahendamine peaks toimuma halduskohtumenetluse asemel Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis või vajadusel üldkogus. Kaebaja subjektiivsete õiguste riive võiks halduskohtumenetluses olla kaitstav juhul, kui kaebuse esemeks oleks teise KOV-ga sõlmitud kulude hüvitamise leping ning kaebuse aluseks asjaolu, et

§ 83lg 4 punkt 5 ei võimalda kaebajal asjakohaselt KOV-lt hüvitist nõuda.

Käesoleval juhul sellist kaebuse eset ei esine ning ka viidatud aluse kohaldamine on raskendatud tänu

§ 83lg-le 2.

32. Koolide tegevuskulude hulka kasutusrendi arvestamata jätmine on õigustatud kuna kasutus- ja kapitalirent on mõlemad rendikulud. Olenemata raamatupidamislikust kajastamisest on omavalitsusüksuse sõlmitud koolide kasutus- või kapitalirendi lepingud suunatud ühtmoodi koolihoonete renoveerimiseks. Ühtsest eesmärgist lähtuvalt reguleeritakse

§ 83lg 4 punktis 5 neid tehinguid sarnaselt.

KOV-d on kapitalirendi tehingutele kehtinud piirangute tõttu (pole olemuslikult tegevuskulu) asunud oma lepinguid kujundama selliselt, et need kajastuksid bilansiliselt kasutusrendina, kuigi omavalitsusüksuse enda iga-aastased maksekohustused sellest ei muutu. Sellises olukorras oleks põhjendamatu jätta KOV-de vaheline kulutuste hüvitamine sõltuvusse sellest, kas hüvitist taotlev KOV on vastavad kulud kajastanud raamatupidamises kapitalirendina (investeering) või kasutusrendina (tegevuskulu). Pooled võivad kokkuleppel sellise hüvitise ette näha, kuid seaduse ega võrdse kohtlemise põhimõtte alusel sellise kokkuleppe sõlmimist ei eeldata. Teise omavalitsusüksuse õpilase lisandumine kooli õpilaste nimekirja ei muuda omavalitsusüksuse kooli hoonetega seotud kasutus- või kapitalirendikulude suurust. 13 KOHTU PÕHJENDUSED Kaebuse ese ja alus ning Tallinna linna kaebeõigus 33. Tallinna linn esitas kohtule kaebuse Eesti Vabariigi (Haridus- ja Teadusministeeriumi kaudu, edaspidi ka HTM) toimingu sooritamiseks kohustamise nõudes. Taotletavaks toiminguks on 2010. aasta eest 234 436 euro ning 2011. aasta eest 4 672 270 euro maksmine või alternatiivselt 2010. ja 2011. aastal Tallinna linnal

-i jõustumisest tekkinud lisakohustuste täitmiseks vajalike kulude kindlaksmääramine ja väljamaksmine. Riigivastutuse seaduse §-st 14 tulenevalt võib isik nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega talle tekitatud kahju hüvitamist. Vaidlus puudub selles, et Tallinna linn ei taotle Eesti Vabariigilt

-i jõustumisega seoses tekkinud kahju hüvitamist, kuna kaebusest nähtuvalt

sätted eraldiseisvalt kaebuse esitaja õigusi ei riku. Seega on kohtule esitatud HKMS § 6 lg 2 p 2 alusel kohustamistaotlus sooritamata toimingu sooritamiseks. Kohus nõustub kaebuse esitajaga selles, et Riigikohtu halduskolleegiumi praktikas on kohaliku omavalitsusüksuse poolt teiselt omavalitsusüksuselt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse alusel koolitus- ja muude hariduskulude tasumise nõuet käsitletud toimingu sooritamiseks kohustamise ja mitte kahju hüvitamise nõudena, mis kuulub halduskohtu pädevusse (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 10.05.2001 määrus asjas nr. 3-3-1-24-01, p 1 ning Riigikohtu halduskolleegiumi 12.06.2008 määrus asjas nr. 3-3-1-29-08, p 10) ning vastavat kohtupraktikat aluseks võttes on Tallinna linnal eelduste olemasolul ka käesoleval juhul võimalik esitada kohtule Eesti Vabariigi vastu kohustamiskaebus. 34. Kaebuse lisast 1 nähtuvalt esitas Tallinna linnapea 13. augustil 2010 nii Rahandusministeeriumile kui ka Haridus- ja Teadusministeeriumile ettepaneku eraldada Tallinna linnale 2010. aastaks

-i rakendamiseks täiendavat raha (kd I, lk. 20-23; 24-27). 31.08.2010 Tallinna Halduskohtule kaebuse esitamise ajal ei olnud Haridus- ja Teadusministeerium ametlikult keeldunud Tallinna linnale

-i rakendamisega seoses raha eraldamisest. Tallinna linn sai HTM-lt sisuliselt eitava vastuse päev hiljem, 01.09.2010 (kd I, lk. 139-139-140). Seega ei saanud kaebuse kohtusse esitamise ajal kaebuse esitaja õigusi rikkuda Haridus- ja Teadusministeeriumi toimingust keeldumine. Kaebusest nähtuvalt ongi kaebus esitatud riigi (HTM-i kaudu) tegevusetuse peale toimingu sooritamisel. Riigikohtu halduskolleegium on 06.03.

1. a otsuses haldusasjas nr. 3-3-1-2-01 leidnud järgmist: „Vastavalt HKMS § 6 lg. 2 p-le 2 võib kaebusega nõuda sooritamata toimingu sooritamist. Kohus peab sellise kaebuse rahuldama, kui on tuvastatud järgmised asjaolud: vastustaja on kohustatud sooritama toimingu; kaebuse esitajal on õigus nõuda toimingut vastustajalt; toimingut ei ole vaatamata kaebaja taotlusele veel sooritatud; ei esine muid põhjendatud vastuväiteid, millest tulenevalt õigus toimingule võiks olla ära langenud. Kohustus toiming sooritada ja sellele vastav õigus nõuda toimingut võib tuleneda seadusest, muust õigustloovast aktist, haldusaktist või halduslepingust. Kui haldusakt on kehtiv ja näeb ette õiguse nõuda toimingut, on pädev haldusorgan kohustatud toimingu sooritama, st haldusakti täitma, sõltumata haldusakti õiguspärasusest, põhjendatusest või otstarbekusest“ (p 1). Samas on Riigikohtu üldkogu 07.12.2009 otsuses asjas nr. 3-3-1-5-09 leidnud ka järgmist: „[k]ui kohtuotsuse tegemise ajal kehtiv õigus ei võimalda kohustada haldusorganit toimingut sooritama, siis tulenevalt riigivastutuse seaduse § 6 lg-st 1 ei saa kohus kohustada haldusorganit toimingut sooritama ning sellesisuline kaebus tuleb jätta rahuldamata“ (p 44).
2. Vaidlust ei ole selles, et puudub seadus, muu õigustloov akt, haldusakt või haldusleping, mis sõnaselgelt kohustaks Eesti Vabariiki HTM-i kaudu Tallinna linnale seoses

-i rakendamisega täiendavat raha eraldama. Kaebusest nähtuvalt on kohustamiskaebuse aluseks riigi põhiseadusevastane tegevusetus, millega on jäetud linnale uues

-s sätestatud täiendavaid 14 kulutusi kaasa toovate lisakohustuste kehtestamisel andmata regulatsioon: 1) millised uue

-ga pandud lisakohustused on omavalitsuslikud ja millised on riiklikud; 2) mis näeks

-st tulenevate omavalitsuslike lisaülesannete täitmise rahastamiseks ette rahastamissüsteemi, mis tagaks linnale raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus; 3) mis näeks ette

-ga pandud riiklike lisakohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest. Kohus möönab, et kohustamiskaebus võib põhimõtteliselt tugineda ka regulatsioonile, mis on põhiseadusevastaselt

-s lahti kirjutamata jäetud või mis oleks pidanud olema sätestatud haridus- ja teadusministri õigustloovates aktides ning mille olemasolu korral tekiks riigil kohustus kaebuse esitaja raha küsimise taotlus rahuldada. Kohaliku omavalitsusüksuse puhul eeldab see aga õigusi kaitsva sätte olemasolu Põhiseaduses. Kaebuses kohtule leidis Tallinna linn, et uue

-ga kehtestatud täiendavate ülesannete seadmisel linnale on rikutud nii linna õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (PS § 154 lg 1) kui ka õigust kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest (PS § 154 lg 2). Seega tugineb kaebuse esitaja kohustamiskaebus Põhiseaduse §-le 154, kusjuures kaebuse esitaja ei ole esialgses kaebuses kohtule ega ka kohtumenetluse käigus soovinud täpsustada, milliseid

-st tulenevaid täiendavaid ülesandeid peab ta omavalitsuslikeks ja milliseid riiklikeks. Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt (lg 1). Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest (lg 2).

1. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 09.06.2009 otsuses asjas nr. 3-4-1-2-09 leidnud: „PS § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Nii omavalitsuslike ülesannete kui ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks piisavalt raha (RKÜK
2. aprilli
3. aasta otsus kohtuasjas nr. 3-3-1-46-03, punkt 21). /…/ Seega tuleneb PS § 154 lõikest 1 õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mis võimaldavad kohaliku omavalitsuse üksusel iseseisvalt otsustada ja korraldada nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke omavalitsuslikke ülesandeid. Niisuguse õiguse näevad ette ka harta artikli 9 lõiked 1 ja
4. /…/ Rahalised vahendid peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega. PS § 154 lõikest 2 tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuste õigus nõuda neile seadusega pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist riigieelarvest. /…/ Kahes eelmises lõigus nimetatud õigustele vastab riigi kohustus tagada kohaliku omavalitsuse üksustele piisavad rahalised vahendid nii riiklike kui ka omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (vt selle kohta RTÜK eespool viidatud otsus nr. 3-3-1-46-03, punktid 20-24). Riik peab selle kohustuse täitmisel arvestama harta artiklist 9 tulenevate nõuetega. (otsuse p 42).“ Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 26, 95) artikli 9 p-d 1 ja 2 sätestavad: „
5. Kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada.
6. Kohalike võimuorganite rahalised vahendid on vastavuses neile põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega.“ Viidatud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuses leidis kohus veel: „Õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei saa aga lugeda riivatuks pelgalt seetõttu, et omavalitsuse majanduslik olukord mingi õigustloova akti tõttu tõenäoliselt muutub. See annaks omavalitsusüksustele väga laia kaebeõiguse ja võimaldaks seetõttu vaidlustada igasuguseid õigusakte, mis mingilgi määral mõjutavad omavalitsusüksuste rahanduslikku seisu, olles samas väga nõrgalt seotud kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamisega. Nagu eelnevalt märgitud, ei ole piisava hulga raha olemasolu iseseisev eesmärk. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele on nähtud ette, et tagada piisavate vahendite olemasolu 15 just kohaliku elu küsimuste otsustamisel. Kõnesolevat õigust on seega riivatud juhul, kui vaidlustatud abinõu vähendab kohaliku omavalitsuse üksuse tulusid või suurendab kohustuslike omavalitsuslike ülesannete mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata ja raskendab selle tõttu omavalitsuslike ülesannete täitmist (p 48). /…/ [k]ui kohaliku omavalitsuse üksus väidab, et on rikutud tema õigust piisavatele rahalistele vahenditele, peab ta ära näitama ülesanded, mis võivad rahapuudusel täitmata jääda (vt selle kohta RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr. 3-3-1-46-03, punktid 35 ja 36)“ (p 50).
7. Riigikohtu üldkogu leidis 16.03.2010 otsuses asjas nr. 3-4-1-8-09 järgmist: „Olukord, kus omavalitsusüksus peab riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha kohalike ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid kohustusi täita, on PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus. /…/ PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt tuleb kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklikke kohustusi rahastada viisil, mis võimaldab hinnata, kas riik ka tegelikult katab kõik seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Ühtlasi peab omavalitsusüksusele olema tagatud võimalus end seadusega pandud riiklike kohustuste mittetäieliku rahastamise korral kohtus kaitsta. Omavalitsusüksus võib nõuda, et sellise regulatsiooni puudumine, mis tagaks mingi kohalikule omavalitsusüksusele seadusega pandud riikliku kohustuse täieliku rahastamise riigieelarvest, tunnistataks PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus olevaks. Samuti tekib omavalitsusüksusel, kellele ei ole mingi riikliku ülesande täitmiseks vajalikku raha eraldatud, PS § 154 lg 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks puuduolevat raha. Samas ei saa omavalitsusüksus PS § 154 lg 2 teise lause alusel vaidlustada riiklikku kohustust kui sellist. PS § 154 lg 2 teine lause on käsitatav kitsalt kohaliku omavalitsuse finantstagatisena, mille eesmärk ei ole võimaldada kohalikel omavalitsustel sekkuda riigielu küsimuste lahendamisse (p 74). Seega nõuab PS § 154 lg 2 teine lause, et omavalitsusüksusel oleks mõistlik võimalus tõendada, et talle riiklike kohustuste täitmiseks laekuv raha ei kata riiklike kohustuste täitmiseks vajalikke kulusid. Selleks on vaja, et seadused, mis panevad omavalitsusüksustele kohustusi, määraksid kindlaks, kas need kohustused on omavalitsuslikud või riiklikud“ (p 75). /…/ Küll on omavalitsusüksusel võimalik esitada PS § 154 lg 2 teise lause alusel riigi vastu ka nõue hüvitada summa, mille võrra omavalitsusüksusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmise kulud mingi riikliku meetme tõttu suurenevad. Järelikult saab omavalitsusüksus, kelle kulud riiklike kohustuste täitmisele TTO §-de 122 ja 313 kehtestamise tõttu suurenesid, nõuda riigilt selle kulude kasvu hüvitamist. Sellise nõude esitamiseks peab omavalitsusüksus näitama, kui suurt tööjõukulu ta riiklike ülesannete täitmiseks kannab ja kui palju see TTO §-de 122 ja 313 kehtestamise tõttu eelduslikult suureneb. Olukorras, kus seadustes on jäetud kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud ja omavalitsuslikud kohustused selgelt piiritlemata, saab omavalitsusüksus, tuginedes üldisele eristamiskriteeriumile (vt eespool p 53), taotleda tema poolt riiklikeks peetavate ülesannete täitmisega seotud tööjõukulude suurenemise hüvitamist. Vaidlust lahendav kohus saab hinnata, kas omavalitsusüksuse taotluses toodud riiklike ja kohalike ülesannete eristamine on põhjendatud (vt eespool p 73) (p 132). Eeltoodud kohtuasjas tunnistas Riigikohtu üldkogu põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis:
8. sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud;
9. eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest.
10. Eeltoodud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi ning Riigikohtu üldkogu lahenditest võib järeldada, et Eesti Vabariigil on PS § 154 lõikest 1 tulenevalt kohustus tagada Tallinna linnale piisavad rahalised vahendid, mis võimaldavad Tallinna linnal iseseisvalt otsustada ja korraldada nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke omavalitsuslikke ülesandeid ning juhul, kui 16 selliste ülesannete täitmine on seoses

rakendamisega ohtu sattunud, on riigil kohustus Tallinna linnale omavalitsuslike ülesannete täitmiseks raha juurde anda, et tagada Tallinna linna majanduslik suutlikkus avalike ülesannete täitmiseks. PS § 154 lõikest 2 tulenevalt on riigil omakorda kohustus hüvitada kohalikule omavalitsusele (Tallinna linnale) kulud, mille võrra omavalitsusüksusele

-ga pandud riiklike kohustuste täitmise kulud suurenevad. Kui kulu hüvitamise eelduseks on õigusakti vastuvõtmine, mis reguleeriks riiklike või omavalitsuslike kohustuste täitmisest või suurenemisest tekkivate kulude hüvitamise korda, on vastava regulatsiooni puudumine vastuolus PS § 154 lõikega

1. Seega, kuivõrd kaebuse esitaja väitel on käesoleval juhul rikutud kaebuse esitaja õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ning kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest, tugineb kaebuse esitaja kohustamiskaebus nii PS § 154 lõigetele 1 kui ka
2. Tuginedes viidatud Riigikohtu lahenditele, leiab kohus, et kummalgi juhul peab kohalik omavalitsus näitama, millises ulatuses tema kulud seoses täiendavate riiklike või omavalitsuslike ülesannetega suurenesid. Seega saab kohus kaebuse rahuldada vaid juhul, kui

-ga pannakse Tallinna linnale täiendavaid riiklikke kohustusi, mille rahastamist riigieelarvest ei ole ette nähtud või kui

-ga pannakse Tallinna linnale täiendavaid omavalitsuslikke kohustusi viisil, et see seab ohtu Tallinna linna võime iseseisvalt otsustada ja korraldada omavalitsuslikke ülesandeid. 39. Enne, kui kohus asub analüüsima

-st tulenevate kohustuste iseloomu peab kohus vajalikuks märkida, et kohustamiskaebus kohtule on esitatud ennatlikult. Riigikohtu

1. mai
2. a otsuses haldusasjas nr. 3-3-1-25-02 (p 24) leidis kohus: „Kui kaebajal oli kaebuse esitamise hetkel kaebeõigus, siis ei lange kaebeõigus ära asjaolude hilisema muutumise tagajärjel.“ Eeltoodust tuleneb, et kaebuse esitaja õigusi peab olema rikutud kaebuse esitamise ajal. Kohtule esitatud lõplikest arvutustest (vt 01.04.2011 vastus kohtunõudele, kd II, lk. 234-235) ilmneb, et kaebuse esitajal tekkis
3. aastal seoses

-i jõustumisega täiendavaid kulusid vaid

§ 19

lg-s 2 ning § 20 lg-s 1 sätestatud riikliku õppekava rakendamisega seoses, summas 234 437 eurot. Ülejäänud

-iga seonduvad kulud tekivad kaebuse esitajal eeltoodud vastuse kohaselt 2011. aastal. Kuigi kohustamistaotluse rahuldamiseks piisab sellest, kui isik tõendab, et vastustajal on kohustus toiming sooritada, mistõttu kaebuse esitaja poolt veel enne kaebuse kohtusse esitamist

-ga seotud kulude kandmine obligatoorne ei ole, peab kohus vajalikuks rõhutada seda, et kaebuse esitamise ajaks ei olnud riigil tekkinud veel kohustust otsustada kaebuse esitajale 2011. aastaks

-i jõustumisega seoses rahade eraldamine ja väljamaksmine. Riigikogu ei olnud kaebuse esitamise ajaks jõudnud veel vastu võtta

1. aasta riigieelarve seadust (võeti vastu alles 08.12.2010, jõustus 01.01.2011) ning pooleli olid ka omavalitsusliitude ja riigi läbirääkimised kohalikele omavalitsustele
2. aastaks tasandusfondi kaudu eraldatavate vahendite suuruse ja jaotuse osas. Vabariigi Valitsuse määrus nr. 33 „„
3. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele määratud tasandusfondi toetuse, muude toetuste ja hüvitiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ kehtestati
4. märtsil 2011 ning kuni selle ajani oli kaebuse esitajal võimalik rahade eraldamise protsessis kaasa rääkida. Samuti on kohus jätkuvalt seisukohal, et kaebuse esitajal oli võimalik oma õiguste rikkumise korral vaidlustada ka talle tasandusfondist rahade eraldamine. Riigikohtu halduskolleegiumi
5. aprilli
6. a määruses asjas nr. 3-3-1-16-01 leidis Riigikohus, et Vabariigi Valitsuse määrus, millega jaotati
7. aasta riigieelarve valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud sihtotstarbelised eraldised maakondade lõikes, ei saa olla üldakt (p 2). Ühtlasi väärib märkimist, et ka Tallinna linna
8. aasta eelarve oli kaebuse esitamise aja seisuga vastu võtmata. Eelarve võeti vastu
9. septembril 2010 (vt Tallinna Linnavolikogu
10. septembri
11. a. määrus nr. 46). Tallinna Linnavolikogu
12. märtsi 2011 määrusega nr. 9 tehti muudatusi juba vastuvõetud eelarves ning võeti vastu esimene lisaeelarve. 17
13. Kaebuse esitaja väitel pannakse talle täiendavaid kohustusi

§-dega 13, 16, 19, 20, 37, 38, 44, 47, 83 ja 105. Lähtudes kaebuse esitaja poolt osundatud

sätetest märgib kohus ka seda, et vastavalt

§ 127

lõikele 2 jõustub

§ 105p 21 alles 2011.

aasta 1. septembril (kaebuse esitaja kohustus eraüldhariduskoolide tegevuskulude rahastamiseks); vastavalt

§ 91

lõikele 1 rakendatakse

§ 37lõiget 2 alles 2011.

aasta 1. septembrist (kohustus tagada õpilasele tugispetsialistide teenus); vastavalt

§ 93

lõikele 1 määrab direktor haridusliku erivajadusega õpilase õppe koordineerija hiljemalt

1. aasta
2. septembriks (nõue määrata haridusliku erivajadusega õpilase õppe koordineerija tuleneb

§-st 47). Seega isegi kui jätta kõrvale asjaolu, et kaebuse esitamise ajal oli ebaselge 2011. aasta Tallinna linna ning riigieelarve eraldised ja Tallinna linnale tasandusfondist rahade eraldamine ning kaebuse esitajal tekkis võimalus vaidlustada riigi poolt talle rahade ebapiisavat eraldamist ka tasandusfondist rahade eraldamise määruse vaidlustamise kaudu, ei saanud kaebuse esitamise aja seisuga

§-dest 105, 37 ja 47 tulenevalt kaebuse esitajale rahade eraldamata ja väljamaksmata jätmine kaebuse esitaja õigusi rikkuda, kuna eeltoodud sätetes ettenähtud ülesannete täitmise kohustus tekkis kaebuse esitajal alles

1. aasta
2. septembril. Sel põhjusel kohus eeltoodud sätete sisu Tallinna linnal täiendavate ülesannete tekkimise aspektist täiendavalt ei analüüsi. Kaebus jääb vastavas ulatuses Tallinna linnal kaebeõiguse puudumise tõttu rahuldamata. Kuigi kohtul oleks võimalus jätta kaebeõiguse puudumise tõttu rahuldamata ka kaebus tervikuna, peab kohus siiski menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt vajalikuks anda hinnang nii

-st tulenevate ülejäänud sätete iseloomule kui ka kaebuse esitaja tulubaasi piisavusele vastavate ülesannete täitmisel. Järgnevalt uurib kohus, kas 01.09.2010 jõustunud

-ga pandi kaebuse esitajale täiendavaid riiklikke või omavalitsuslikke ülesandeid.

-st tulenevate kohustuste iseloom 41. Kohus on seisukohal, et järelejäänud vaidlusalustest sätetest (

§-d 13, 16, 19, 20, 38, 44, ja 83) lähtuvate kohustuste iseloomu määratlemisel tuleb lähtuda

-iga reguleeritavast valdkonnast laiemalt.

§-st 1 nähtuvalt reguleerib seadus muuhulgas kohaliku omavalitsuse poolt peetavate koolide tegevust ning koolide pidamise ja rahastamise aluseid.

§ 13

sätestab valla või linna rakendatavad meetmed koolikohustuse täitmise tagamiseks; § 16 õppe võimaluse rahvusvahelise Bakalaureuseõppe Organisatsiooni õppekava või Euroopa koolide põhikirja konventsiooni alusel väljatöötatud õppekava kohaselt; § 19 õppekeskkonna alused; § 20 nõuded õppekirjandusele; § 38 pikapäevarühma moodustamise alused; § 44 vaimse ja füüsilise turvalisuse tagamise meetmed koolis; § 83 teiste valdade või linnade poolt munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemise põhimõtted. Seega reguleerivad

vaidlusalused sätted omavalitsuse kui munitsipaalkooli pidaja õigusi ja kohustusi.

1. Põhiseaduse § 37 esimesest lõikest tulenevalt on igaühel õigus haridusele. PS § 37 lg 2 sätestab: „Et teha haridus kättesaadavaks, peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi. Seaduse alusel võib avada ja pidada ka muid õppeasutusi, sealhulgas erakoole.“ Seega on hariduse andmine nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse ülesanne. Selleks, et määratleda kohalikule omavalitsusele Põhiseadusega pandud ülesande iseloomu, tuleb lähtuda Riigikohtu üldkogu on 16.03.2010 otsusest asjas nr. 3-4-1-8-09, milles leitakse: „Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu ülesande täitmine omavalitsusüksusele kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui see on enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks. Omavalitsuslikud ülesanded jagunevad niisiis seadusest tulenevaiks omavalitsusülesandeiks (ka „kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded“) ja 18 muudeks ülesanneteks (ka „vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded“), mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud“ (p 53). Eesti Vabariigi haridusseaduse (HaS) § 4 lg 1 kohaselt tagavad riik ja kohalik omavalitsus Eestis igaühe võimalused koolikohustuse täitmiseks ja pidevõppeks õigusaktides ettenähtud tingimustel ja korras. HaS § 7 lg 2 p 2 järgi kohalikud omavalitsused asutavad, reorganiseerivad ja sulevad õigusaktides ettenähtud korras munitsipaalasutusi ning registreerivad oma halduspiirkonnas asutatud haridusasutusi. HaS § 7 lg 2 p 3 kohaselt tagavad kohalikud omavalitsused oma halduspiirkonna munitsipaalharidusasutuste majandusliku teenindamise ja finantseerimise. HaS § 30 lg 1 kohaselt alluvad riigiharidusasutused Haridus- ja Teadusministeeriumile või mõnele teisele täidesaatvale riigivõimuorganile, munitsipaalharidusasutused alluvad kohalikule omavalitsusele. HaS § 31 lg 1 järgi finantseeritakse avalikke haridusasutusi ja avalik-õiguslikke ülikoole riiklikest, munitsipaal- ja omavahenditest. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 2 järgi on omavalitsusüksuse ülesanne korraldada antud vallas või linnas muuhulgas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja huvikoolide ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. Nimetatud asutuste osas võidakse seadusega ette näha teatud kulude katmist kas riigieelarvest või muudest allikatest.
2. Kohus on seisukohal, et eeltoodud sätetest kogumis võib järeldada, et munitsipaalkoolide pidamine ning sellest tulenevate kulude kandmine on nii vormilisest kui ka sisulisest kriteeriumist lähtudes omavalitsuslik ülesanne (

§-d 13, 16, 19, 20, 37, 38, 44, 47 ja 83). Vormilisest küljest on oma haldusterritooriumil asuvate munitsipaalkoolide ülalpidamise korraldamine, majanduslik teenindamine ja finantseerimine nii KOKS § 6 lõike 2 kui ka HaS § 7 lg 2 p 3 alusel kohaliku omavalitsuse kohustus. Sisulisest küljest on munitsipaalkoolide pidamine suunatud eelkõige konkreetse omavalitsuse elanike teenindamiseks ehk lähtub omavalitsusüksuse kogukonna huvidest. Omavalitsused, kelle halduspiirkonnas rahvastikuregistri andmetel elavad lapsed käivad teises omavalitsuses asuvas koolis, on kohustatud osalema ka vastava munitsipaalkooli tegevuskulude katmises (

§ 83lg 1).

Ühtlasi on omavalitsus vaba otsustama seda, mitut kooli omavalitsuse elanike teenindamiseks pidada, kuna omavalitsuse halduspiirkonnas munitsipaalkoolide asutamise, reorganiseerimise ja sulgemise otsustab vastav omavalitsus ning asutatud munitsipaalharidusasutus allub kohalikule omavalitsusele. Kohtu eeltoodud järeldust toetab ka Riigikohtu halduskolleegiumi

1. juuni
2. a. otsus asjas nr. 3-3-1-37-02, milles kohus leidis, et „/…/ halduspiirkonnas vajalikul arvul õppeasutuste ülal pidamise ja tasuta hariduse andmise kohustus on eelkõige kohaliku elu küsimus“ (p 9). Rahandusministeeriumi poolt kohtule 05.11.2010 vastuses antud selgituse kohaselt

eelnõu koostamisel ega kohustuste hindamisel ei tuvastatud, et 1. septembril 2011. a jõustuvas

regulatsioonis või sellele eelnenud regulatsioonis oleks kehtestatud KOV-dele riiklikke ülesandeid. Rahandusministeeriumi seisukohta toetab HTM-i poolt kohtule esitatud HTM 01.09.2010 vastus Tallinna Linnavalitsuse kirjale (kd I lk. 139). Nimetatud kirjas selgitab minister, et uus seadus ei muuda sugugi põhimõtet, et riik kannab riigikooli kulud, munitsipaalkooli kulud kannab omavalitsus ning riik toetab omavalitsusi selleks, et neil oleksid võrdsed võimalused oma ülesandeid täita. Ühtlasi nähtub HTM-i 08.06.2010 kirjast regionaalminister Siim Kiislerile, et enne

-i vastuvõtmist hindas HTM ka

-i eelnõus sätestatud kohalike omavalitsuste ülesandeid ning ei tuvastanud, et tegemist oleks riiklike ülesannetega. 44. Õigusteadlane Vallo Olle on eristanud vabatahtlikke ja kohustuslikke omavalitsuslikke ülesandeid (vt V. Olle artiklit „Kohaliku omavalitsuse ülesannete struktuur ja liigitamiskriteeriumid“, Juridica 2002 nr. VIII lk. 523-531). Kui vabatahtlikud ülesanded on sellised, mida kohalik omavalitsus pole kohustatud täitma, kuid mida ta igal ajal võib endale täitmiseks võtta, siis kohustuslikud ülesanded on sellised, millise täitmist riik kõrgendatud avalikust huvist tulenevalt kohalikult omavalitsuselt nõuab. Ülesande täitmise kohustus võib olla 19 tingimatu (ülesanne tuleb igal juhul täita) või tingimuslik (ülesanne tuleb täita vajaduse korral või teatud tingimustel). Põhimõtteliselt on kohalik omavalitsus kohustuslike omavalitsuslike ülesannete puhul vaba otsustama üksnes seda, kuidas ülesannet täita, mitte aga seda, kas seda teha. Kui kohaliku omavalitsuse diskretsioon vabatahtliku ülesande täitmise puhul puudub, muutub see kohustuslikuks ülesandeks. Kui aga kohustusliku omavalitsusliku ülesande täitmine on reguleeritud nii põhjalikult, et kohalikul omavalitsusel ei jää selle täitmise viisi ja laadi osas mingit otsustusõigust, võib omavalitsuslikust ülesandest rääkida veel üksnes formaalses mõttes (Ibid, lk. 525). Kohus on seisukohal, et

-st tulenevate ülesannete näol on PS §-le 37, HaS § 4 lõikele 1 ning § 7 lg 2 p-le 3, samuti KOKS § 6 lõikele 2 tuginedes tegemist kohustuslike omavalitsuslike ülesannetega. Seega on kohalik omavalitsus kohustatud tagama enda halduspiirkonna elanikele võimaluse haridust omandada. Kohtu seisukohta toetab ka eeltoodud artikli autori selgitus, mille kohaselt on kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded sätestatud KOKS § 6 lõigetes 1 ja 2. Piisav tulubaas

-s sätestatud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks 45. Järgnevalt annab kohus hinnangu kaebuse esitaja tulubaasi piisavuse kohta seoses

§-de 13, 16, 19, 20, 38, 44 ja 83 jõustumisega. Siinkohal on kohtu arvates oluline viidata Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 09.06.2009 otsuses asjas nr. 3-4-1-2-09 sedastatule, mille kohaselt õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei saa lugeda riivatuks pelgalt seetõttu, et omavalitsuse majanduslik olukord mingi õigustloova akti tõttu tõenäoliselt muutub. See annaks omavalitsusüksustele väga laia kaebeõiguse ja võimaldaks seetõttu vaidlustada igasuguseid õigusakte, mis mingilgi määral mõjutavad omavalitsusüksuste rahanduslikku seisu, olles samas väga nõrgalt seotud kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamisega. /…/ Kõnesolevat õigust on seega riivatud juhul, kui vaidlustatud abinõu vähendab kohaliku omavalitsuse üksuse tulusid või suurendab kohustuslike omavalitsuslike ülesannete mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata ja raskendab selle tõttu omavalitsuslike ülesannete täitmist /…/ Kui kohaliku omavalitsuse üksus väidab, et on rikutud tema õigust piisavatele rahalistele vahenditele, peab ta ära näitama ülesanded, mis võivad rahapuudusel täitmata jääda (p 50). Eeltoodust tulenevalt on kaebuse esitaja õiguste riive tuvastamiseks vajalik kindlaks teha

vaidlusaluste sätetega Tallinna linnale täiendavate omavalitsuslike ülesannete panemine, mis suurendavad Tallinna linna finantskohustusi ning muudavad võimatuks või raskendavad seeläbi teiste omavalitsuslike ülesannete täitmist. Järgnevalt võtab kohus seisukoha selles, kas

§-d 13, 16, 19, 20, 38, 44 ja 83 panevad Tallinna linnale alates 01.09.2010 kehtivuse kaotanud

-ga võrreldes täiendavaid rahalisi kohustusi. 46.

§ 13

sätestab: „Koolikohustuse täitmise tagamiseks toetab koolikohustusliku isiku elukohajärgne vald või linn vastavalt vajadustele ja võimalustele koolikohustuslikku isikut, vanemat ja kooli, luues oma pädevuse piires tingimused koolikohustuse täitmiseks, sh 1) korraldab koolikohustuslike isikutega tegelemist, koolikohustuse täitmata jätmise põhjuste väljaselgitamist ning meetmete rakendamist koolikohustust mittetäitvate isikute suhtes, määrates ametikoha või struktuuriüksuse, mille ülesannete hulka see kuulub; 2) korraldab võimaluse korral koolitusi vanematele, kelle lapsed ei täida koolikohustust, et toetada neid tingimuste loomisel koolikohustuse täitmiseks; 3) esitab alaealise mõjutusvahendite seaduse kohaselt alaealiste komisjonile taotluse alaealise õigusrikkumise asja arutamiseks. Kohus nõustub vastustajaga selles, et

§ 13

täpsustab varemkehtinud

§ 17

lõiget 5, mille kohaselt peab koolikohustuslike laste arvestust valla- või linnavalitsus. Koolikohustuse täitmist kontrollib ja loob tingimused selle täitmiseks valla- või linnavalitsus koos kooliga. Ühtlasi sätestas HaS § 7 lg 2 p 8 kohalikele omavalitsustele kohustuse pidada koolikohustuslike laste arvestust ja tagada koolikohustuse täitmise kontroll, anda lastele koolikohustuse täitmiseks ainelist ja muud abi, korraldada sõidu haridusasutusse ja tagasi, tagada meditsiiniabi ning toitlustamine õppetöö ajal. Seega ei ole 20 tegemist linnale pandud uue kohustusega, millest tulenevalt pidi linn ka enne uue

-i jõustumist koolikohustuslike laste arvestust pidama, koolikohustuse täitmist kontrollima ning selle täitmiseks tingimusi looma. Lisaks juhib kohus kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et koolikohustusliku isiku, vanema ja kooli toetamine koolikohustuse täitmise tagamiseks toimub vastavalt linna vajadustele ja võimalustele. 47.

§ 16

lg 1 sätestab: „Õppe- ja kasvatustegevus koolis võib toimuda Rahvusvahelise Bakalaureuseõppe Organisatsiooni (Internatinal Baccalaureate Organization) õppekava ning Euroopa koolide põhikirja konventsiooni alusel väljatöötatud õppekava (edaspidi koos rahvusvaheline õppekava) kohaselt.

§ 16

lg 2 kohaselt võib munitsipaal- või riigikoolis õpetada rahvusvahelise õppekava alusel juhul, kui koolis õpetatakse samal põhikooli kooliastmel ka põhikooli riikliku õppekava alusel ja gümnaasiumis gümnaasiumi riikliku õppekava alusel. Rahvusvahelise õppekava rakendamist rahastab kooli pidaja. Kooli pidaja ning haridus- ja teadusminister sõlmivad õppe täiendavaks rahastamiseks riigieelarvest halduslepingu, milles määratakse täiendava rahastamise alused, õppekohtade arv ja õpilaste vastuvõtu alused. Kohus nõustub vastustajaga selles, et seadus ei sea piiranguid sellele, kes võiksid munitsipaalkoolis eeltoodud õppekava alusel õppida, mistõttu on väär kaebuse esitaja järeldus, mille kohaselt on vastava õppekava järgi õpetamine kohalikule omavalitsusele pandud riiklik kohustus. Samuti saab viidatud sättest järeldada, et vastava õppekava alusel õpetamine on koolidele täiendav vabatahtlik võimalus, mitte kohustus. Lisaks eeltoodule nähtub HTM-i 19.01.2011 vastusest kohtumäärusele, et kuigi

§ 16

lõike 3 kohaselt rahastab rahvusvahelise õppekava rakendamist kooli pidaja, on riik tulnud koolide pidajatele vastu ja on eraldanud

1. a riigieelarvest kokku 894 763 eurot toetust rahvusvaheliste õppekavade rakendamiseks. Samuti eraldatakse Tallinna Inglise Kolledži kui õpet läbiviiva kooli rahvusvahelise hariduse programmi tarbeks
2. aastal kokku 639 116 eurot (kd I, lk. 129). Kaebuse esitaja ei ole eeltoodule vastu vaielnud. 48.

§ 19

lg 2 sätestab: „Koolis ja väljaspool kooli toimuva õppe ja kasvatuse korraldamisel lähtub kool riiklikes õppekavades ja teistes õigusaktides õppekeskkonnale sätestatud nõuetest.“

§ 19

lg 3 kohaselt kooli sisustusele, ruumidele, hoonetele ja maa-alale esitatavad tervisekaitsenõuded kehtestab Vabariigi Valitsus.

§ 20

sätestab nõuded õppekirjandusele.

§ 7

lg 8 esimene lause sätestab, et kooli õppekava alusel munitsipaal- või riigikoolis toimuvas põhi- või keskharidusõppes osalemise eest ei tohi nõuda kaasrahastamist õpilaste või vanemate poolt. Kohus on seisukohal, et kaasrahastamise keelamise nõue on kooskõlas HaS § 7 lg 2 p-ga 3, mille kohaselt tagavad kohalikud omavalitsused oma halduspiirkonna munitsipaalharidusasutuste majandusliku teenindamise ja finantseerimise. Nimetatud säte kehtis juba enne uue

-i vastuvõtmist. Lisaks osundab kohus, et

§ 82lg 3 järgi katab munitsipaalkooli kulud kooli pidaja.

Lähtudes munitsipaalkooli õpilaste arvust, määratakse kooskõlas riigieelarve seadusega igal aastal riigieelarvest toetus valdadele ja linnadele munitsipaalkoolide õpetajate, direktorite ja õppealajuhatajate töötasu ning täiendkoolituse, investeeringute ning käesoleva seaduse § 20 lõikes 1 nimetatud õppevahenditega seotud kulude katmiseks. Kui käesoleva seaduse § 20 lõikes 1 nimetatud õppevahenditega seotud kulud on kaetud või kooli õppekava ei nõua nende õppevahendite kasutamist, võib õppevahenditega seotud kulude katmiseks riigieelarvest eraldatud toetust kasutada kooli õppekava läbimiseks vajalike muude õppevahendite tasuta kasutamise võimaldamiseks. Vastustaja on selgitanud, et sõltumata kohaliku omavalitsuse kohustusest munitsipaalkoolide pidajana koolide kulusid kanda, eraldatakse ka riigieelarvest omavalitsustele toetusi õppevahendite soetamiseks. Õppevahendite soetamise toetuseks arvestatakse 57 eurot iga 1.-12. klassis õppiva õpilase kohta. Samuti ilmneb vastustaja seletusest, et 2010. aastaks eraldati Tallinna linnale õpikute ja õppevahendite osas kokku 1 645 045 eurot ning 2011. aastaks 2 370 811 eurot. Kohus märgib, et seda on 2011. aasta kohta rohkem, kui kaebuse esitaja on kaebuses hinnanguliselt oma tekkivate kulude suuruseks märkinud (2 104 948 eurot). Eeltoodust 21 tulenevalt puudub kohtul alus järelduseks, et kaebuse esitaja õigust piisavale tulubaasile omavalitsuslike ülesannete täitmiseks on rikutud. 49.

§ 38

lg 1 sätestab: „Kooli direktor võib kooli pidaja nõusolekul moodustada koolis pikapäevarühmi põhiharidust omandavatele õpilastele./…/ Hoolekogu ettepanekul on kool koostöös kooli pidajaga kohustatud korraldama pikapäevarühma moodustamise.“ Kaebuse esitaja väitel tekib tal eeltoodud sätte jõustumisest tulenevalt täiendav lisakulu, milleks on 77 pikapäevarühma pedagoogi palga alammäär. Kaebuse esitaja lisab, et tulenevalt haridusministri 02.06.2000 määrusest nr. 15 „Pikapäevarühma töökorralduse alused“, sai varem pikapäevarühma moodustada vaid linna- või vallavalitsuse nõusolekul. Kohus nõustub kaebuse esitajaga selles, et 01.09.2010 jõustunud

paneb hoolekogu ettepaneku korral koolile koostöös kooli pidajaga kohustuse pikapäevarühm moodustada. Samas ei ole kaebuse esitaja käesolevas vaidluses esitanud kohtule tõendeid selle kohta, et koolide hoolekogud oleksid Tallinna linnale seoses uue

-i vastuvõtmisega pikapäevarühmade moodustamise ettepanekuid esitanud ning et pikapäevarühmade arv oleks Tallinna linna koolides seetõttu suurenenud. Seega ei riku

§ 38

lg-s 1 sätestatud kohustus hoolekogu ettepanekul pikapäevarühmi moodustada Tallinna linna subjektiivseid õigusi, millest tulenevalt ei saa ka leida, et

§ 38lõike 1 jõustumisega oleks Tallinna linna õigust piisavale tulubaasile rikutud.

50.

§ 44

lg 5 sätestab: „Kool võib õpilaste ja koolitöötajate turvalisust ohustava olukorra ennetamiseks ning olukorrale reageerimiseks kasutada kooli territooriumil jälgimisseadmestikku turvaseaduses sätestatud tähenduses ja korras, arvestades isikuandmete kaitse seaduses sätestatud nõudeid.“ Taas kord märgib kohus, et sätte sõnastusest nähtuvalt ei ole tegemist imperatiivset kohustust sisaldava sättega, mistõttu valiku tegemise õigus jälgimisseadmestiku kasutamiseks on kooli pidajal. Kohtule ei nähtu, et

§ 44

alusel tekiks igal munitsipaalkoolil õigus kooli pidajalt nõuda kooli jälgimisseadmestiku väljaehitamist. Seetõttu tuleb eeldada, et kooli pidaja saab jälgimisseadmestiku väljaehitamist finantseerida vastavalt oma rahalistele võimalustele. Kohus märgib, et õpilase vaimset ja füüsilist turvalisust on koolil võimalik kaitsta ka vähem kulukate meetmetega. 51.

§ 83reguleerib munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemist.

Vastavalt

§ 83

lõikele 1 osalevad munitsipaalkooli tegevuskulude katmises täies ulatuses teised vallad või linnad proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub nende valdade või linnade haldusterritooriumil.

§ 83

lg 4 p 5 sätestab: „Tegevuskulude hulka ei arvata kooli hoonetega seotud kasutusrendi kulud.“ Kaebuse esitaja arvates on antud säte vastuolus PS § 154 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikliga 9 ning õiguspärase ootuse põhimõttega, kuna varasema

-i regulatsiooni kohaselt olid kasutusrendikulud tegevuskuludena hüvitatavad. Kaebuse esitaja arvates rikub riik piirangu kehtestamisega kohalike omavalitsuste rahastamissüsteemi stabiilsust ja tekitab ebakindlust, kahjustades kohalikele omavalitsustele PS §-st 154 tulenevaid finantstagatisi. Kaebuse esitaja väitel puudub Tallinna linnal uue regulatsiooni järgi seaduslik alus nõuda teistelt omavalitsustelt kasutusrendikulude hüvitamist. Ainuke võimalus kaasata omavalitsust kasutusrendikulude katmisesse on siis, kui teine omavalitsus on sellega vabatahtlikult nõus. Seni ei ole ükski omavalitsus vastavat nõusolekut andnud. Kohus märgib, et käesoleva vaidluse raames puudub kohtul võimalus

§ 83

lõike 4 p 5 Põhiseadusega vastavuse kontrollimiseks, kuna vaidluses riigiga täiendavate rahaliste vahendite eraldamise üle seoses uute kohustuste tekkega ei ole antud säte asjassepuutuv. Kaebuse esitajal on võimalik taotleda antud sätte põhiseadusega kooskõla kontrolli vaidluses konkreetse omavalitsusega, kes ei ole nõus olnud kaebuse esitaja kasutusrendikulusid katma. Käesoleva vaidluse puhul sellist küsimust ei tõusetunud; samuti oleks asjakohatu väita, et riik oleks pidanud

§ 83

lg 4 p 5 jõustumise tõttu 22 kaebuse esitajale teiste omavalitsustega tekkida võivate vaidluste ennetamiseks täiendavaid rahalisi vahendeid eraldama. Kohus ei saa teostada abstraktset normikontrolli. 52. Eeltoodust tulenevalt on kohus seisukohal, et kaebuse esitaja poolt viidatud

sätted ei pannud kaebuse esitajale uusi kohustuslikke omavalitsuslikke ülesandeid. Olenemata eeltoodust peab kohus vajalikuks puudutada lühidalt ka kaebuse esitaja piisava tulubaasi küsimust. Kohus nõustub teiste menetlusosalistega selles, et omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalikku Tallinna linna tulubaasi tuleb vaadelda tervikuna, vastasel juhul võib tekkida olukord, kus kohalikul omavalitsusel on piisavalt rahalisi vahendeid selleks, et täita ebaproportsionaalselt suures mahus vabatahtlikke omavalitsuslikke ülesandeid, samas nõuab ta aga riigilt täiendavaid vahendeid kohustuslike omavalitsuslike ülesannete täitmiseks, mille täitmine peaks seadusest tulenevalt olema kohaliku omavalitsuse esmane ülesanne. Kohtu käsitlust toetab ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 09.06.2009 otsuses asjas nr. 3-4-1-2-09 esitatud seisukoht, mille järgi peab kohaliku omavalitsuse üksus piisavate rahaliste vahendite puudumist väites ära näitama ülesanded, mis võivad rahapuudusel täitmata jääda (p 50). On ilmne, et kohustuslike ning vabatahtlike omavalitsuslike ülesannete vahel valides saavad täitmata jääda vaid vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded. Kohus nendib, et kaebuse esitaja ei ole kaebuses märkinud, millised ülesanded on tal seoses

-i jõustumisega rahapuudusel täitmata jäänud. Ühtlasi ei anna ka Tallinna linna finantsnäitajad alust järelduseks, et Tallinna linna majanduslik olukord oleks kehv. Kaasatud isiku Rahandusministeeriumi 31.03.2011 selgitusest kohtule (kd II, lk. 247-250) ilmneb, et Tallinna linna finantsseis

1. aasta kokkuvõttes oli hea. Linna põhitegevuse tulem on kõigi aegade paremuselt teine tulemus (ainult
2. aastal oli see parem). Kuigi linna põhitegevuse tulud on vähenenud
3. aastaga võrreldes 13%, on suudetud vähendada põhitegevuse kulusid 15%, mis on taganud finantsvõimekuse paranemise
4. aastaga võrreldes, mil linna tulud olid kõige suuremad. Rahandusministeeriumi arvates iseloomustab linna head finantsvõimekust nii suutlikkus kasvatada linna reserve
5. aastal 0,3 miljardikrooni võrra kui ka asjaolu, et likviidsed varad moodustavad linna põhitegevuse tuludest 6,2%. Kohus nõustub Rahandusministeeriumi seisukohaga. Samuti ei saa märkimata jätta asjaolu, et Tallinna linn on
6. a. eelarve vastu võtnud ülejäägiga ning nähakse ette võimalus linna reservide täiendavaks suurenemiseks 11,3 mln euro võrra. Nõustuda tuleb Rahandusministeeriumiga ka selles, et Tallinna linna finantsseis on võimaldanud linnal oma initsiatiivil laiendada tegevusi uutesse valdkondadesse (Tallinna TV) ning tööhõiveprogrammide ja pensionäridele täiendavalt eraldatavate toetuste näol vabatahtlikult dubleerida ka riigi ülesandeid. Lisaks nähtub võrdlevast ülevaatest erinevate omavalitsuste tuludest elaniku kohta aastal 2010, et Tallinna linna tulud jäid alla vaid Harju maakonna tuludele, küll aga edestasid kõigi teiste Eesti omavalitsuste tulusid.
7. Eeltoodud kaalutlustel jätab kohus kaebuse HKMS § 26 lg 1 p 6 alusel rahuldamata. Vastavalt HKMS § 92 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega jäävad kaebuse esitaja menetluskulud tema enda kanda. Tiina Pappel kohtunik 23