MÄÄRUS Kohus Kohtukoosseis Määruse tegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi Vaidlustatud kohtulahend Kaebuse esitaja ja kaebuse liik Asja läbivaatamine Menetlusosalised Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene 28. november 2012, Tartu 3-12-1507 Mihhail Antonovi kaebus Narva Linnavolikogu 28. juuni 2012. a otsuse nr 94 tühistamiseks Tartu Halduskohtu 19. juuli 2012. a määrus Mihhail Antonovi määruskaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Mihhail Antonov, esindaja v. adv Janno Kuusk Vastustaja Narva Linnavolikogu, esindajad v. adv-d Ain Alvin ja Tõnis Juurmann RESOLUTSIOON Jätta määruskaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 19. juuli 2012. a määrus muutmata. EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates otse Riigikohtule. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Mihhail Antonov esitas 17. juulil 2012 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Narva Linnavolikogu 28. juuni 2012. a otsuse nr 94, millega kehtestati Narva linna ametiasutuste struktuur ja teenistujate koosseisud. Oma nõudeid põhjendas kaebaja väitega, et vaidlustatav haldusakt on käsitletav tema teenistussuhte lõpetamisele suunatud eelhaldusaktina. 2. Tartu Halduskohtu 19. juuli 2012. a määrusega tagastati kaebus, kuna halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 1 p 1 ja lg 2 p 1 kohaselt peab kohus kaebuse tagastama, kui vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses või kui kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus. Otsuse nr 94 näol ei ole tegemist ei haldusakti, eelhaldusakti ega üldkorraldusega, vaid tegemist on haldusmenetluse seaduse raamidest väljuva halduse sisseaktiga, mis ei reguleeri mitte konkreetset isikut puudutavat üksikjuhtumit, vaid kehtestab ametiasutuses kehtiva üldise teenistusalase korralduse ega ole seetõttu halduskohtus kaevatav. Riigikohtu halduskolleegium on lahendis nr 3-3-1-50-11 otsesõnu leidnud, et ametiasutuse otsus koondada üks või teine ametikoht ei ole vaidlustatav. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 3. M. Antonov esitas 2. augustil 2012 määruskaebuse, milles palus Tartu Halduskohtu 19. juuli 2012. a määruse tühistada. Määruskaebuse põhjendused:
- a)Kaebuse esitajal on kaebeõigus olemas ning kohus on rikkunud menetlusõigust, kui on sellises olukorras kaebuse tagastanud. Euroopa sotsiaalharta art 24, Eesti Vabariigi põhiseaduse §-de 14 ja 15 ning halduskohtumenetluse seadustiku § 2 lg 1 järgi tuleb määruskaebuse esitajale kaebeõigus tagada ka teenistussuhte lõppemisel. Kõik sisulised põhjendused teenistussuhte lõpetamiseks on toodud otsuses nr 94, käskkirjaga vaid vormistati teenistussuhte lõpetamine.
- b)Otsus on sisult eelhaldusakt, mille peale saab halduskohtule kaebuse esitada. Otsus nr 94 puudutab kaebaja õigusi. Vaidlustatud otsusega on siduvalt kindlaks määratud uus struktuur, milles kaebajal ametikohta ei ole ning teenistuse lõpetamise käskkirjaga on vaid vormistatud teenistussuhte lõpetamine uuele struktuurile toetudes.
- c)Riigikohtu praktikat aluseks võttes saab väita, et vaidlustatav ja kontrollitav on siiski koondamist ettenägev haldusakt, kuid mitte koondamise otstarbekus. Riigikohus on lahendites nr 3-3-1-64-00 ja nr 3-3-1-65-00 märkinud, et pelgalt formaalne asjaolu, et akt ei ole või ei saa olla üldjuhul suunatud haldusvälisele isikule, ei välista isiku õiguste rikkumise võimalikkust. 4. Narva Linnavolikogu vastuses leitakse, et määruskaebus tuleb jätta rahuldamata järgmistel põhjustel:
- a)Otsus nr 94 reguleerib Narva Linnavalitsuse ümberstruktureerimist, mitte teenistussuhte lõpetamist kaebajaga, mistõttu ei allu otsus nr 94 halduskohtu kontrollile. Kaebaja teenistusest vabastamise koondamise tõttu sätestab käskkiri nr 126-k ning seda vaidlustades saaks kaebaja realiseerida oma kaebeõigust.
- b)Otsus nr 94 ei ole eelhaldusakt. Tegemist on halduse siseaktiga, mis ei reguleeri konkreetset isikut puudutavat üksikjuhtumit. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 5. Määruskaebuse rahuldamiseks pole alust. See aga ei tähenda, et vaidlustatud akti kontrollimine oleks välistatud. 6. Nõustuda tuleb halduskohtuga, et vaidlusalune linnavolikogu 28. juuni 2012. a otsus nr 94 on siseakt. Selle otsusega kinnitati kohaliku omavalitsusüksuse struktuur ja teenistujate koosseis. See ei olnud suunatud haldusorganist väljapoole ja seega puudub sellel aktil haldusakti olemuslikuks tunnuseks olev välismõju. Tegemist ei ole seega haldusaktiga ja järelikult ei saa see olla ka eelhaldusakt. Sarnast akti on siseaktiks pidanud ka Riigikohus (RKHKo 3-3-1-16-07, p 10). 7. Käesoleva asjaga on seotud haldusasi nr 3-12-1676, kus M. Antonov on vaidlustanud enda teenistusest vabastamise käskkirja. Selles asjas kohaldas ringkonnkohus 20. septembri 2012. a määrusega haldusasjas esialgset õiguskaitset ning peatas koondamiskäskkirja kehtivuse. Muuhulgas nentis ringkonnakohus selles määruses viitega Riigikohtu halduskolleegiumi seisukohale (RKHKo 3-3-1-16-07, p 12), et ka siseakt võib olla vaidlustatav, kui see on vaidluse lahendamiseks vältimatult vajalik (määruse p 15). 8. Käesolevas asjas ringkonnakohtu arvates vaidlusaluse siseakti eraldiseisev vaidlustamine siiski vältimatult vajalik ei ole. Kaebajal on võimalik oma õigusi tõhusalt kaitsta ka tema õigusi vahetult mõjutanud haldusakti – teenistusest vabastamise käskkirja vaidlustades. 2 Sealjuures on kaebajal võimalik selles menetluses esitada oma argumendid ka selle kohta, miks ta loeb enda ametikoha koondamist ja vaidlusaluseid struktuurimuudatusi õigusvastaseks. Sellisele järeldusele orienteerib ka Riigikohtu seisukoht eelnevalt juba viidatud asjas, kus Riigikohus märkis muuhulgas, et töölepingu alusel töötanud isikul on võimalik esitada maakohtus motiivid koondamise õigusvastasuse kohta ning kohus saab hinnata koondamise aluseid (RKHKo 3-3-1-16-07, p 12). Seega on kaebajal vajadusel võimalik teenistusest vabastamise käskkirja üle käivas vaidluses esitada ka motiivid teenistusest vabastamisele eelnenud (ja selle tinginud) siseaktide õigusvastasuse kohta ja kohus saab neid koondamissituatsiooni üldise õiguspärasuse hindamisel ning kaebuse rahuldamisel arvesse võtta. 9. Nõustuda ei saa vastustaja seisukohaga, millest võib järeldada, et tulenevalt Riigikohtu otsusest haldusasjas nr 3-3-1-50-11 ei ole käesolev siseakt vaidlustatav ka teenistusest vabastamise käskkirja vaidlustamise käigus. Riigikohus märkis selles otsuses küll, et „ametiasutuse otsustus koondada üks või teine ametikoht ei ole vaidlustatav“, kuid sellest ei järeldu keeldu vaidlustada ametiasutuse struktuuri ümberkorraldamist teenistusest vabastamise käskkirja vaidlustamise raames. Vastasel juhul avaneks haldusorganile avarad võimalused ametnike teenistustest vabastamiseks ning selle vaidlustamise vältimiseks – ei ole keeruline vormistada siseaktiga ametikoha koondamine ning luua samaaegselt olukord, kus ATS § 116 järgi on teenistusest vabastamine koondamise tõttu ainuvõimalik lahendus. Vältimaks olukorda, kus teenistusest vabastamise tegelik õigusvastane põhjus peitub siseaktis, ja tagamaks isikule tõhus õiguskaitse, on vajalik võimaldada selle siseakti õiguspärasuse kontroll teenistusest vabastamise käskkirja üle käiva vaidluse raames. 10. Eeltoodust tulenevalt jääb määruskaebus rahuldamata, kuid kaebajal on võimalik teenistusest vabastamise käskkirja vaidluse raames esitada argumendid ka Narva Linnavolikogu 28. juuni 2012. a otsuse nr 94 õiguspärasuse suhtes. Maili Lokk Agu Timmi 3 Einar Vene