KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Villem Lapimaa Määruse tegemise aeg ja koht 9. jaanuar 2012. a, Tallinn Haldusasja number 3-12-2338 Haldusasi BDO Eesti AS-i kaebus audiitortegevuse jär

line kvaliteedikontroll läbi

1. aastal ning Audiitorkogu juhatuse
2. detsembri
3. a otsusega loeti kaebaja kvaliteedikontrolli läbinuks.
4. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus peatada vaidlustatud otsuse nr 72 kehtivus kaebaja suhtes kuni asjas tehtava kohtuotsuse jõustumiseni.
5. novembri
6. a määrusega jättis kohus esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohtu
7. detsembri
8. a määrusega jäeti halduskohtu
9. novembri
10. a määrus muutmata. KOHTU PÕHJENDUSED
11. HKMS § 37 lg 2 p 1 kohaselt võib kohtule esitatava kaebusega nõuda haldusakti osalist või täielikku tühistamist ning p 6 kohaselt haldusakti tühisuse, haldusakti või toimingu õigusvastasuse või muu avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemist. Vastavalt HMS § 51 lg-le 1 on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud

ldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Haldusaktiks on ka eelhaldusakt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2). HMS § 106 lg 1 järgi on toiminguks haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. Sama paragrahvi lõige 2 sätestab, et toimingule kohalduvad sätted ei kohaldu menetlustoimingutele. Menetlustoiminguteks on kõik protseduurilised eeltoimingud haldusaktide andmisel ehk toimingud, mis pole haldusmenetluse lõpptulemuseks.

1. Kaebaja on esitatud kaebuses vaidlustanud audiitortegevuse järelevalvenõukogu
2. oktoobri
3. a otsuse nr 72, millega otsustati alustada erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimist kaebaja suhtes. Kohus on seisukohal, et otsus ei ole haldusakt, mille tühisuse tuvastamist või tühistamist saaks kohtumenetluses nõuda, vaid vastustaja poolt talle seadusega pandud ülesannete täitmiseks läbi viidava järelevalvemenetluse – kvaliteedi kontrollimise – menetlustoiminguga, mis on üksnes vormistatud otsusena.
4. Audiitortegevuse seaduse (edaspidi AudS) § 121 lg 1 kohaselt on järelevalvenõukogu käesoleva seaduse alusel loodud Audiitorkogu sõltumatu järelevalveorgan, kelle ülesanne on

ldada järelevalvet avalikes huvides ning võtta meetmeid audiitortegevuse arengu eelduste loomiseks, vandeaudiitori kutsetegevuse kvaliteedi saavutamiseks ja selle kaitsmiseks. Sama paragrahvi lõige 4 sätestab, et audiitorkogu liikmed on allutatud järelevalvele, mis hõlmab muu hulgas kutseühendusesisest kvaliteedikontrolli. AudS § 136 lg 3 kohaselt kvaliteedikontrolli

ldab kvaliteedikontrolli

alusel Audiitorkogu juhatus järelevalvenõukogu juhtimise ja järelevalve all. Kvaliteedikontrolli

kinnitab järelevalvenõukogu (AudS § 136 lg 5). Audiitorkogu kvaliteedikontrolli

(edaspidi Kord) § 11 järgi on erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise õigus üksnes järelevalvenõukogul. 2 7. Seega algatas vastustaja erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise otsusega AudS § 121 lg 4 sätestatud järelevalvemenetluse, mis hõlmab töörühma moodustamist, kvaliteedikontrolli läbiviimist (

§ 12

lg 1), kontrolli toimingute dokumenteerimist, töörühma protokollide koostamist, millele kontrollile allutatul on võimalus esitada vastuväiteid (

§ 21

lg 1 ja lg 3), ning töörühma tööd lõpetava aruande esitamist juhatusele (

§ 21

lg 4 ja lg 5).

§ 22

lg 1 kohaselt lõpetab kontrollile allutatu osas läbiviidava kvaliteedikontrolli juhatuse otsus, isiku suhtes loetakse kvaliteedikontroll läbituks või jääb see läbimata (

§ 22lg 2).

1. Eeltoodust ilmneb, et vastustaja poolt
2. oktoobril
3. a algatatud järelevalvemenetluse lõpptulemuseks (haldusaktiks) on juhatuse otsus kvaliteedikontrolli läbimise kohta ning sellele eelnenud järelevalvemenetluse raames tehtavad toimingud (sh menetluse algatamine) on menetlustoimingud, millega kaebaja õigusi või kohustusi ei tekitata, muudeta ega lõpetata. Kohus märgib, et juriidiline hinnang, kas dokumendi puhul on tegemist haldusakti, toimingu või menetlustoiminguga, ei saa põhineda üksnes dokumendi vormil, vaid lähtuda tuleb dokumendi sisust. Selle hinnangu annab kohus sõltumatult, olemata seotud sellega, kuidas haldusorgan oma tegevust ise kvalifitseerib.
4. HKMS § 45 lg 3 kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. BDO Eesti AS-i kaebusest menetlustoimingu eraldi vaidlustamiseks aluseid ei ilmne. Kaebaja on vaidlustanud otsuse sisuliselt, kaebaja ei ole seadnud kahtluse alla järelevalvenõukogu pädevust otsuse tegemisel ega väida, et otsus rikuks kaebaja menetlusväliseid õigusi. Samuti ei nähtu kaebusest, et kvaliteedikontrollile allutamisega kaasneks kaebajale muid piiranguid peale selle, et kontrolli läbiviimine on koormav ja segab äriühingu igapäevategevust. Kohus märgib, et audiitorettevõtja kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleneb seadusest ning seadus ei näe ette kontrolli ajaks kontrollitavale audiitorile täiendavaid kohustusi, mistõttu ei saa kvaliteedikontrolli läbiviimine iseenesest rikkuda kaebaja subjektiivseid õigusi. Tuginedes kohtupraktikale on kohus seisukohal, et sellised piirangud ei saa vähemalt esialgu olla sedavõrd ulatuslikud, et oleks võimalik asuda seisukohale, et juba kvaliteedikontroll ise, sõltumata kontrolli tulemusest, piiraks kaebaja õigusi sedavõrd ulatuslikult, et kontrolli tulemuste vaidlustamisega ei oleks võimalik kaebaja õigusi piisavalt kaitsta. Üksnes kaalutlusõiguse, kas kutsetegevuse kontroll läbi viia või mitte, rikkumine, ei ole küllaldane, et asuda seisukohale, et kontrolli läbiviimine rikub kaebaja õigusi (Tallinna Ringkonnakohtu 19.04.2010 määrus haldusasjas nr 3-10-870). Kaebajal on võimalik oma õigusi kaitsta juhatuse otsuse vaidlustamisega.
5. Keelamiskaebuse kontrollimenetlusega seonduvate kohustuste täitmise ja kaebaja muul viisil koormamise vältimiseks saab HKMS § 45 lg 1 kohaselt esitada üksnes juhul, kui õigusi ei saa tõhusalt kaitsta toimingu hilisemal vaidlustamisel. Kohtu hinnangul ei nähtu kaebusest ja pole ka eeldatav, et kaebajat koormatakse nii ulatuslikult ja talumatult, et hilisem vaidlustamine ei võimalda neid tagajärgi tõhusalt kõrvaldada. Sellise keelamiskaebuse esitamiseks peaksid esinema äärmiselt erandlikud asjaolud (nt korduvalt sama eseme kohta või ilmselgelt ebamõistliku tihedusega kontrollimenetluste alustamine, s.o diskretsiooniõigust kuritarvitav menetlustoiming) olukorras, kus audiitorettevõtja kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleneb AudS-st. Praegusel juhul on alustamise õiguspärasus vaieldav ning kaebeõigust kaebajal HKMS §-st 45 tulenevalt kaebuse esitamise hetkel ei olnud.
6. Vaidlustatud otsuse vaidlustamisviite kohaselt oli otsust võimalik vaidlustada 30 päeva jooksul otsuse teatavakstegemisest arvates halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud

s. Kohtu hinnangul on tegemist eksitava vaidlustamisviitega, millega kohus ei ole seotud. 3 12. Eeltoodust tulenevalt kohus tagastab kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. /allkirjastatud digitaalselt/ Villem Lapimaa 4