TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Haldusasja number 3-12-2122 Otsuse tegemise aeg ja koht 10. jaanuar 2013, Tartu Kohtunik Maare Aloe Haldusasi XXX, XXX ja XXX kaebus

) § 54 sätestab, et haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Vaidlustatud Keila-Joa SIK-i sulgemisotsuse aluseks on võetud PGS § 80 lg 1 ja Kord. PGS § 80 lg 1 sätestab, et kooli korraldab ümber ja kooli tegevuse lõpetab kooli pidaja. Riigikooli ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine toimub Vabariigi Valitsuse seaduse alusel, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Haridus- ja teadusministri 16.11.2011 määruse nr 65 „Keila-Joa Sanatoorse Internaatkooli põhimäärus“ § 2 lg-te 1 ja 2 kohaselt on Keila-Joa Sanatoorne Internaatkool Haridus- ja Teadusministeeriumi hallatavaks riigiasutuseks, mille tegutsemise vorm on põhikool ja gümnaasium, mis tegutsevad ühe asutusena ning mis on mõeldud raskete somaatiliste haigustega õpilastele. Koolis õpib 2012/2013 õppeaastal 81 õpilast, kellest 20 on pärit Harku Vallast, 13 Keila linnast või vallast, 19 Tallinnast ja 29 mujalt Harjumaalt.

1. Kohus nõustub kaebajatega, et vaidlustatud käskkirjast ei nähtu õigusnormi, mis annab just vastustajale pädevuse riigiasutuse tegevuse lõpetamiseks. Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamise otsuse alusena on viidatud üldsõnaliselt Korrale, mitte aga sättele, mis tegelikult valitsusasutuste hallatavate asutuste tegevuse lõpetamist käsitleb. Kohtu arvates ei ole PGS § 80 lg 1 see säte, millest tuleneb volitus haridus- ja teadusministrile riigiasutuse tegevuse lõpetamiseks, vaid Haridus- ja Teadusministeeriumi pädevus riigiharidusasutuste sulgemiseks tuleneb Eesti Vabariigi haridusseaduse (HaS) § 6 lg 4 p-st 2 ning sellega seonduv vastustaja volitus Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 49 lg 1 p-st 3, mida sisuliselt dubleerib ka Vabariigi Valitsuse
2. veebruari
3. a määruse „Haridus- ja Teadusministeeriumi põhimäärus“ § 23 lg 2 p
4. Seega olnuks vaidlustatud käskkirja õiguslikuks aluseks vastavas osas HaS § 6 lg 4 p 2 koostoimes VVS § 49 lg 1 p-ga
6. Kohtu hinnangul ei sätesta vaidlustatud käskkiri ka piisava täpsusega konkreetse sisuga haldusakti andmise õiguslikku alust. Käskkirjas viidatakse, et see on kooskõlas Korraga, kuid missugusest Korra punktist tuleneb vastustaja õigus just konkreetse haldusotsustuse langetamiseks, seda ei nähtu. Kohus on seisukohal, et üldsõnalist viidet õigusaktile ei saa pidada korrektseks haldusakti andmise õigusliku aluse sätestamise viisiks, sest haldusorgan ei saa eeldada, et haldusväline isik on võimeline üldsõnalise viite ning haldusaktis sisalduva lakoonilise väite põhjal ise akti andmise õigusliku aluse tuvastama. 12.

§ 56

lg 2 kohaselt tuleb haldusakti põhjendustes märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Ka Riigikohtu halduskolleegium on oma 19.03.2002 lahendis asjas nr 3-3-1-13-02 p-s 14 selgitanud, et koormava haldusakti põhjendus peab sisaldama nii faktilist kui ka õiguslikku motivatsiooni. Faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise. Vaidlustatud käskkirjas on Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamise alusena viidatud haridusressursside kasutamise optimeerimisele ja vajaduse puudumisele riigiasutusena korraldada koolitustegevust somaatiliste haigustega lastele. Kohus märgib, et kulude optimeerimine ei ole Korra punktist 56 nähtuvalt iseseisev riigiasutuse tegevuse lõpetamise alus. Kuna vastustaja ei ole vaidlustatud käskkirjas selle andmise korrektset õiguslikku alust 4 nimetanud, siis võib kohus käskkirja sisu põhjal eeldada, et käskkiri on antud Korra p 56 alapunkti 2, mille kohaselt lõpetatakse riigiasutuse tegevus, kui puudub vajadus osutada teenused riigiasutuse tasandil, alusel. Juhul, kui vaidlustatud käskkirja andmise aluseks oli Korra p 56 alapunkt 2, siis pidanuks käskkirjas sisalduvast faktilisest motivatsioonist nähtuma, miks puudub vajadus jätkata koolitustegevuse korraldamist somaatiliste haigustega lastele riigikoolis. Käskkirjas loetletud asjaolud eelviidatud õigusliku asjaolu kohta aga mingeid põhjendusi ei sisalda. Siiski möönab vastustaja oma kirjalikus vastuses, et haldusakti saab alati enam põhjendada ja ka vaidlustatud haldusaktis oleks saanud täiendavalt tuua välja selle, miks konkreetsel juhul puudub vajadus riigiasutusena korraldada koolitustegevust somaatiliste haigustega lastele, leides, et antud juhul ei olnud see vajalik. Paarisõnalist ning sisuliselt põhjendamata väidet, et vastav vajadus puudub, ei saa kohtu hinnangul pidada

§-ga 56 kooskõlas olevaks ega piisavaks. 13.

§ 56lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud.

Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Mis puutub asjaolusse, et vastustaja koostas Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamisel Korra punktis 57 nimetatud ettepaneku riigiasutuse tegevuse lõpetamiseks, mis sisaldas nõutavaid tegevuse lõpetamise põhjendusi ja need põhjendused olid käskkirja osaks, mistõttu puudus vajadus neid käskkirjas korrata, siis ei saa kohus sellega nõustuda, sest põhjenduste esitamine on muus dokumendis esmajoones lubatud juhul, kui on täidetud kaks kumulatiivset eeltingimust – dokument on menetlusosalisele kättesaadav ning dokumendile on haldusaktis viidatud. Vaidlustatud käskkirjast nähtuvalt puudus selles viide lõpetamisettepanekule. Riigikohtu halduskolleegium selgitas oma lahendi nr 3-3-1-79-08 punktis 26 täiendavalt, et

§ 56

lg 1 teise lause kohaldamise eelduseks on ka see, et teistes kättesaadavates dokumentides leiduva detailse informatsiooni kordamine haldusaktis muudaks motivatsiooni ülemääraseks, s.t. ebaproportsionaalselt mahukaks, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Kuid kohtu arvates ei olnud antud juhul täidetud ükski nimetatud eeltingimustest, sest ministeeriumi dokumendiregistris leiduvat dokumenti ei saa pidada menetlusosalisele kättesaadavaks, eriti olukorras, kus niisuguse dokumendi olemasolu ei ole menetlusosalisele teada. Kohtu hinnangul ei saa vastustaja eeldada, et menetlusosalised suudavad õigusaktide põhjal tuvastada mistahes kolmanda isiku kohustuse koostada haldusaktile eelnev ettevalmistav dokument ning niisuguse dokumendi ka ministeeriumi dokumendiregistrist üles leida. Ka Riigikohus märkis oma lahendis on 3-3-1-39-07, et haldusakti motiveeringuks ei saa pidada dokumenti, mida ei tehta teatavaks koos vaidlustatud haldusakti endaga, vaid mis pannakse üles haldusekandja kodulehele ilma, et sellele dokumendile oleks haldusaktis viidatud. Kohtu arvates väärib Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamine oma tähtsuse ja keerukuse poolest kindlasti enamat kui pooleteiserealist selgitust ja nende põhjenduste esitamine ei oleks muutnud motivatsiooni ebaproportsionaalselt mahukaks. 14.

§ 56

lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes ära märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Riigikohus selgitas oma lahendis nr 3-3-1-42-02, et haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Seega on Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamise otsustamine diskretsiooniõiguse alusel tehtav otsus, mis eeldab kaalutlusõiguse teostamist haldusorgani poolt, kuivõrd haldusorganil tuleb otsustada, kas riigiasutuse tegevuse jätkamine on vajalik ning tegevuse lõpetamine asjakohane. Seetõttu pidanuks Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamise küsimuses olema keskse tähendusega kõigi oluliste asjaolude väljaselgitamine, nendega arvestamine ning põhjendatud huvide kaalumine, arvestades sealjuures ka kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega. 5 Vaidlustatud käskkirjast nähtuvalt on vastustaja konstateerinud üksnes riigiasutusena somaatiliste haigustega laste koolitustegevuse korraldamise ebavajalikkust, kuid käskkirjast ei nähtu, et vastustaja oleks kaalunud kõigi haldusotsustusest mõjutatud osapoolte põhjendatud huve. Kohus nõustub kaebajatega, et oluliseks asjaoluks, mida vastustaja ei kaalunud, on KeilaJoa SIK õpilaste elukohajärgsete üldhariduskoolide valmisolek ja võimekus pakkuda raskete somaatiliste haigustega lastele nende vajadustele vastavaid lahendusi, piisavat meditsiinilist tuge ning nende vajadustele vastava õpikeskkonna võimaldamist. Kohtu arvates oleks vastustaja pidanud kaaluma, kas Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamisel eksisteerivad toimivad võimalused selles koolis õppinud lastele õpingute jätkamiseks muus koolis, mis vastaks nende laste tervislikust seisundist tulenevatele hariduslikele erivajadustele ja kas Keila-Joa SIK õpilaste elukohajärgsed koolid on ülalviidatud asjaolusid arvestades tegelikult valmis raskete somaatiliste haigustega lapsi vastu võtma ning igapäevases õppetöös toetama, kuivõrd suundumust kaasava hariduse poole silmas pidades on väga tõenäoline, et Keila-Joa SIK õpilased peavad jätkama oma haridusteed kodukoha üldhariduskoolides. Vaidlustatud käskkirjas puudub igasugune analüüs ja kaalumine selle kohta, kas Keila-Joa SIK õpilaste suunamine nende elukohajärgsetesse üldhariduskoolidesse on majanduslikult mõttekam kui Keila-Joa SIK tegevuse jätkamine. Kohtu hinnangul on nii haridusliku erivajadusteta kui ka haridusliku erivajadusega õpilaste õppimine üheskoos elukohajärgse kooli tavaklassis iseenesest positiivne, ent selle rakendamiseks puudub Eesti üldhariduskoolides täna veel valmidus, mida kinnitab ka Haridus- ja Teadusministeeriumi toel Poliitikauuringute Keskus Praxis

1. aastal koostatud uuringu „Meditsiiniliste erivajadustega laste üldhariduse korralduse analüüs“ lõpparuanne. Selles on tõdetud, et kaasava õppe korraldamine ja õpikeskkonna vastav kohandamine on kooli juhtkonna ja õpetajate jaoks sageli keeruline, kuna puuduvad nii ressursid kui ka oskused, ning kuivõrd Haridus- ja Teadusministeeriumil puudub ülevaade probleemist, on väga tõenäoline, et suur osa Eesti üldhariduskoolidest ei ole valmis kaasavat haridust rakendama (tl 32). Lõpparuandest nähtub, et kõigi selle koostajate poolt küsitletute ühine seisukoht oli, et sanatoorsed koolid on olulised ning neid ei tohiks ära kaotada (tl 30 pöördel).
2. Kohus leiab, et vastustaja ei ole analüüsinud käskkirja andmisel Keila-Joa SIK õpilaste elukohajärgsete üldhariduskoolide tervishoiuteenuse sobivust Keila-Joa SIK õpilaste erivajaduste rahuldamiseks ega kaalunud, kas üldhariduskoolide koolitervishoiuteenus suudab tagada KeilaJoa SIK õpilastele samaväärse meditsiinilise tähelepanu nagu praegu Keila-Joa SIK-s.
3. Kohtu hinnangul puudub vaidlustatud käskkirjas igasugune sisuline analüüs selle kohta, kas ja kui, siis kui palju otstarbekam oleks somaatiliste haigustega laste koolitustegevuse läbiviimine detsentraliseeritult. Kuna vastustaja ei ole sisuliselt erinevate tegevusalternatiivide otstarbekust haridusressursside kasutamise aspektist analüüsinud, siis ei ole kohtu jaoks veenev ega näi ratsionaalne ka vastustaja seisukoht, et haridusressursside kasutamise optimeerimise kaalutlustel on otstarbekam Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamine.
4. Kohus nõustub kaebuses toodud väitega, et vaidlustatud käskkirja menetlemisel on eiratud hea halduse põhimõtet, sealhulgas on rikutud ärakuulamisõigust. Analüüsides Euroopa õigusruumis tunnustatud põhimõtteid on Riigikohtu põhiseaduslikkuse kolleegium jõudnud kohtuasjas nr 3-4-1-1-03 järeldusele, et isiku õigus heale haldusele, mis tuleneb meie põhiseaduse §-st 14 on üks põhiõigustest. Seega on Riigikohus tunnistanud hea halduse tava põhiseaduslikuks õiguseks. Kohus on seisukohal, et vaidlustatud käskkiri riivab kaebajate põhiseadusega tagatud õigusi otsustada oma laste hariduse üle (PS § 37 lg 3) ja õigust heale haldusele (PS § 14). Hea halduse tava tähendab muuhulgas kohustust kaasata asjassepuutuvad isikud menetlusse, neid menetluse käiguga kursis hoida ja keeldu käituda sõnamurdlikult.
5. Kohus ei saa nõustuda vastustaja väitega, et ärakuulamisõigus oli tagatud ja efektiivselt realiseeritud, kuna „kooli hoolekogu liikmed arutasid kooli sulgemisega seonduvat juba oma
6. 6 jaanuari 2012 toimunud koosolekul“. Paljasõnaline on ka väide, et õpilaste ja vanemate huvide esindamiseks koolis moodustatud hoolekogu esindajad on olnud kaasatud aruteludesse kooli tegevuse lõpetamisega seoses. Tõepoolest,
7. jaanuaril 2012 toimus kooli hoolekogu koosolek, kus päevakorras oli üks punkt ja arutati suulist teadaannet Haridusministeeriumi poolt kooli likvideerimise kohta (tl 102-104), kuid kohtu arvates ei saa seda pidada piisavaks Keila-Joa SIK õppivate laste, nende vanemate ning puudutatud isikute haldusmenetlusse kaasamiseks. Hoolekogu näol, mille ülesanded nähtuvad PGS § 73 lg-st 1, ei ole tegemist lastevanemate esindusorganiga, mis kaitseks lastevanemate või koolis õppivate laste huve, vaid kuhu kuulub ainult üks lapsevanem (Jaanika Mägi), kes oli küll kohal, kuid kes sõna ei võtnud või kellele sõna ei antud, mistõttu kaebajad ega vastustaja tema arvamust kooli tegevuse lõpetamise kohta ei tea.
8. Vaidlust ei ole selles, et kuivõrd üks kaebajatest pöördus juba esimeste kuulduste ilmnemisel Keila-Joa SIK tegevuse võimaliku lõpetamise kohta Haridus- ja Teadusministeeriumi poole kirjaliku palvega sedavõrd olulise ning laste PS §-st 37 ja §-st 28 tulenevaid põhiõigusi riivava otsuse vastuvõtmisega mitte kiirustada ning otsida võimalusi Keila-Joa SIK kui ainsa raskete somaatiliste haigustega lastele keskharidust võimaldava õppeasutuse tegevuse jätkamiseks (tl 75), siis pidi vastustajale kahtluseta arusaadav olema Keila-Joa SIK-s õppivate lastevanemate puudutatus langetatavast otsusest ja vastustajal tulnuks Keila-Joa SIK-s õppivate laste huvide esindatus haldusmenetluses tagada ning sellest tulenevalt vajalikud isikud, sh kaebajad, haldusmenetlusse kaasata. Kaasamine tähendab asjassepuutuvatele isikutele võimaluse andmist oma seisukoha esitamiseks ja otsustusprotsessi mõjutamiseks. Haldusmenetluse seaduse § 40 lg 1 järgi peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalistele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Nõuet, et ärakuulamine peab toimuma enne haldusakti andmist, on Riigikohus mitmel korral oma lahendites rõhutanud (RKHKo 3-3-1-72-10, 3-3-1-94-10). Ka Euroopa Liidu õiguses tunnustatakse õigust heale haldusele, sh ärakuulamisõigust. Ärakuulamisõigus haldusmenetluses eeldab, et puudutatud isikul oleks võimalik enda arvamusi asjassepuutuvates küsimustes piisavalt selgitada ja vajadusel võtta seisukoht haldusorgani poolt tema asja menetlemisel esitatud dokumentide suhtes. Riigikohtu seisukohtade kohaselt on koormava haldusakti andmisel ärakuulamisõiguse tagamata jätmine käsitatav sedavõrd olulise rikkumisena, mis toob endaga kaasa haldusakti õigusvastasuse. Kuna käesolevas asjas Keila-Joa SIK lastevanemaid enne vaidlustatud käskkirja andmist ära ei kuulatud, siis asub kohus seisukohale, et Keila-Joa SIK lastevanemate ärakuulamata jätmine on nende laste hariduse valiku üle otsustamise õiguse valguses põhjendamatu ja niivõrd oluline rikkumine, mis toob kaasa vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse.
9. Kohus peab vajalikuks märkida, et juba nimetatud kooli hoolekogu koosoleku protokollist (tl 102-104) nähtub, et seal arutati kooli sulgemise korral kahte varianti – õpilaskoduga riigikool vähekindlustatud terviseprobleemidega lastele ja kooli munitsipaliseerimist. Samas puudus aga kooli hoolekogu koosolekul Harku vallavalitsuse kui enamuse õpilaste päritolupiirkonna omavalitsuse esindaja. Asja materjalidest nähtuvalt arutati 13.02.2012 kooli esindajate ja kohalike omavalitsuse juhtidega kooli munitsipaliseerimist, kuid Harku ja Keila vald ei pea seda võimalikuks. Harjumaa omavalitsuste liit plaanib aga arutada võimalikku omavalitsustevahelist koostööd maakonna õpilaskodukohtade tagamisel. Kohtule saadetud asja materjalidest nähtuvalt esitas vastustaja 23.05.2012 Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamise ettepaneku koos lisadega kooskõlastamiseks Rahandusministeeriumile (tl 95-100), millest nähtuvalt on kooli hoolekogu teinud pidajale ettepaneku kooli sulgemine edasi lükata või kool munitsipaliseerida, kuid vastustaja otsustas Keila-Joa SIK tegevus lõpetada. Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamise otsus eeldanuks kaalutlusõiguse teostamist kui niisugust ning faktilist oluliste asjaolude kaalumist, mida aga vaidlustatud käskkirja andmise eel tehtud ei ole. Sellist analüüsi, millest selguks erinevate põhiseaduslike õiguste ja era ning avalike huvide kaalumine, enne käskkirja andmist 7 tehtud ei ole, seega ei ole kaalutud kavandatud meetme – Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamise – proportsionaalsust.
10. Kohtu arvates on vaidlustatud käskkirja menetlemisel eiratud hea halduse põhimõtet, kaasamata on jäetud asjassepuutuvad isikud, samuti ei ole tagatud menetlusosalistele ärakuulamisõigust enne haldusakti andmist, mis on Riigikohtu senise praktika kohaselt käsitatav sedavõrd olulise rikkumisena, mis toob kaasa haldusakti õigusvastasuse (RKHKo 3-3-1-94-10). Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamise kohta vastu võetud otsustus on kaalutlemata, kas Keila-Joa SIK tegevuse lõpetamine on ühelt poolt riigi ja teiselt poolt seal koolis õppivate laste ja nende vanemate huve arvestades põhjendatud. Samuti on analüüsimata ja hindamata, kas raskete somaatiliste haigustega lastele on tagatud nende erivajadustele vastavad õppimisvõimalused üldhariduskoolides. Arvestades kõike eeltoodut kohus rahuldab kaebuse ja tühistab haridus- ja teadusministri 03.09.2012 käskkirja nr 440 „ Keila-Joa Sanatoorse Internaatkooli tegevuse lõpetamine“.
11. Vastavalt HKMS § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebajate esindaja taotleb käesolevas asjas kantud menetluskulude väljamõistmist. Kohtule esitati menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid (tl 116-122), mille kohaselt anti kaebajatele õigusabi summas 1698 eurot (sh riigilõivud 90 eurot), kuid kaebajate palvel tasus nimetatud summad Anti Oidsalu. HKMS § 109 lg 5 kohaselt ei välista menetluskulude hüvitamist menetlusosalisele see, kui tema eest kandis need muu isik. Sellest tulenevalt leiab kohus, et menetluskulud antud asjas on põhjendatud ja need on kantud, järelikult tuleb menetluskulud kogusummas 1698 eurot välja mõista Haridus- ja Teadusministeeriumilt. / allkirjastatud digitaalselt / Maare Aloe kohtunik 8