3-13-88/17

KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Maret Altnurme Määruse tegemise aeg ja koht 30.01.2013, Tallinn Haldusasja number 3-13-88 Haldusasi OÜ Morobell kaebus Eesti Rahvusvaheliste Autovedajate Assotsiatsiooni (ERAA) poolt TIR-süsteemis töötavatele ja liitumist taotlevatele ettevõtetele kehtestatud nõuete tühisuse tuvastamise nõudes; alternatiivselt ERAA poolt TIRsüsteemis töötavatele ja liitumist taotlevatele ettevõtetele kehtestatud nõude tühistamise nõudes osas, millega ERAA mitteliikmetelt nõutakse TIR-süsteemiga liitumisel tagatist summas 60 000 eurot iga väljastatud TIR-märkmiku kohta; ERAA 12.12.2012 kirjas nr 1946 sisalduva otsuse tühistamise nõudes, millega keelduti OÜ Morobell taotluse rahuldamisest; alternatiivselt selle otsuse tühisuse tuvastamise nõudes ning ERAA või Vabariigi Valitsuse kohustamise nõudes kaebaja taotluse TIR-süsteemile juurdepääsu andmiseks ja TIR-märkmike välja andmiseks uuesti läbi vaatamiseks.

1. Tagastada OÜ Morobell kaebus läbivaatamatult nõude osas, millega kaebaja taotleb Vabariigi Valitsuse kohustamist kaebaja taotluse läbivaatamiseks TIR-süsteemile juurdepääsu andmise ja TIR-märkmike välja andmise nõudes, kuivõrd esitatud nõuetega pole võimalik kaebuse eesmärki saavutada.
2. Tagastada OÜ Morobell kaebus ülejäänud nõuete osas läbivaatamatult halduskohtu pädevuse puudumise tõttu.
3. Jätta rahuldamata OÜ Morobell esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlus.
4. Saata kohtumääruse ärakiri kaebajale, ERAA-le ja Rahandusministeeriumile. Määruse p-dele 1 ja 2 on õigus esitada määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates. Määruse p-le 3 on õigus esitada määruskaebuse 15 päeva jooksul vahetult Tallinna Ringkonnakohtule. RESOLUTSIOON Edasikaebamise kord 1 Asjaolud
5. 12.08.2011 esitas OÜ Morobell ERAA-le avalduse TIR-süsteemiga liitumiseks. OÜ Morobell märkis esitatud avalduses, et ta ei pea võimalikuks ERAA-ga liitumist ega esitada nõutud kahte soovituskirja.
6. 12.12.2012 vastusega teatas ERAA OÜ-le Morobell, et tema 12.08.2011 esitatud taotlus lükati
7. aastal tagasi, kuna esitatud dokumendid ei vastanud kehtivale TIR-süsteemiga liitumise korrale.
8. 14.01.2013 saabus Tallinna Halduskohtule OÜ Morobell kaebus ERAA poolt TIR-süsteemis töötavatele ja liitumist taotlevatele ettevõtetele kehtestatud nõuete tühisuse tuvastamise nõudes; alternatiivselt ERAA poolt TIR-süsteemis töötavatele ja liitumist taotlevatele ettevõtetele kehtestatud nõude tühistamise nõudes osas, millega ERAA mitteliikmetelt nõutakse TIRsüsteemiga liitumisel tagatist summas 60 000 eurot iga väljastatud TIR-märkmiku kohta; ERAA 12.12.2012 kirjas nr 1946 sisalduva otsuse tühistamise nõudes, millega keelduti OÜ Morobell taotluse rahuldamisest; alternatiivselt selle otsuse tühisuse tuvastamise nõudes; ning ERAA või Vabariigi Valitsuse kohustamise nõudes andma OÜ-le Morobell juurdepääs TIR-süsteemile ja välja andma TIR-märkmikud. Koos kaebusega esitati kohtule esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlus. 3.
9. Kaebaja märgib, et TIR-konventsiooni alusel võib iga konventsiooniosaline määrata riigisisese garantiiühingu, kellele konventsiooniosalise tolliasutus on andnud loa tegutseda TIRprotseduuri kasutavate isikute käendajana ja väljastada TIR-märkmikke. Vabariigi Valitsus delegeeris 02.09.1992 protokollilise otsusega nr 57 garantiiühingu ülesanded ERAA-le. Kaebaja on seisukohal, et ERAA täidab avalik-õiguslikke funktsioone, sest TIR-märkmike väljastamine on riikliku, välislepinguga võetud kohustuse täitmine. Otsus TIR-süsteemile juurdepääsu andmiseks ja TIR-märkmike väljastamiseks kujutab endast avaliku võimu teostamist. 3.
10. Kaebaja on seisukohal, et ERAA on kehtestanud TIR-süsteemiga liitumiseks tingimused, millega ERAA pole mitte üksnes täpsustanud, vaid laiendanud TIR-konventsiooni lisa 9 II osas kehtestatud miinimumtingimusi ja -nõudeid, mis on vastuolus välislepinguga. Kuid TIRkonventsiooni järgi ei ole TIR-märkmike väljastamise eelduseks ERAA liikmeks astumine või konkurentidelt soovituskirjade muretsemine. ERAA-l ei ole volitust kehtestada selliseid nõudeid, kuid isegi kui volitusnorm on kooskõlas põhiseadusega, siis on sellised tingimused vastuolus välislepinguga. Kuna välislepinguga on kohustuse võtnud Eesti Vabariik, kes on jätnud kehtivalt reguleerimata TIR-süsteemiga liitumise tingimused ja tasud, siis peab Eesti Vabariik tagama ka välislepingu täitmise. Samuti ei ole TIR-konventsiooniga kooskõlas ERAA poolt 14.12.2012 kehtestatud tingimused mitteliikmetele ebaproportsionaalse tagatisnõude osas. Ühtlasi on küsimus ka ERAA poolt TIR-süsteemiga liitumisel nõutavate tagatiste ja liitumistasude põhiseaduspärasuses. 3.
11. Kaebaja on seisukohal, et ERAA ei ole pädev organ kehtestama TIR-süsteemis osalemiseks ettevõtjaid piiravaid tingimusi. Akti näol, millega ERAA on kehtestanud TIR-süsteemis töötavatele ja sellega liitumist taotlevatele ettevõtetele oma tingimused, on tegemist üldkorraldusega haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2 mõttes. Kaebaja märgib, et TIRsüsteemiga ühinemise otsustamine ei saa olla ERAA ainupädevuses, sest TIR-konventsiooni kohaselt peaks olema kaasatud ka konventsiooniosalise pädeva asutuse esindajad. Seega, kui riigisisene õigusakt on vastuolus välislepinguga, siis tuleb lähtuda välislepingus sätestatust ning selle täitmise peab tagama Eesti Vabariik. Praegusel juhul on seega võimalik lähtuda üksnes nendest tingimustest, mis on kooskõlas TIR-konventsiooniga ning jätta TIR-süsteemiga liitumisel nõuetena kõrvale ERAA poolt ebaproportsionaalselt kehtestatud nõuded. 2 3.
12. Kaebaja vastab TIR-süsteemiga ühinemiseks ettenähtud kõigile sisulistele nõuetele, kuid ta ei soovi astuda ERAA liikmeks. Kaebajal ei ole mitteliikmena võimalik kasutada TIRmärkmikke, sest ERAA kehtestatud tasu iga väljastatud TIR-märkmiku eest on ebaproportsionaalselt suur ega võimalda sisuliselt ühelgi Eesti äriühingul nendele tingimustele vastata. 3.
13. Kaebaja on seisukohal, et ERAA otsus keelduda kaebajale TIR-süsteemi liitumise ja TIRmärkmike väljastamisest on õigusvastane, alternatiivselt tühine. ERAA keeldumine TIRsüsteemiga liitumise taotluse rahuldamisest on põhjendamata. ERAA keelduv otsus on nii sisuliselt kui ka vormiliselt õigusvastane ning kuulub tühistamisele. Kui kohus asub seisukohale, et ERAA ei ole üldse pädev haldusorgan, palub kaebaja tuvastada vaidlustatud otsuse tühisuse. 3.
14. Kahjude ärahoidmiseks ning tema tegutsemise võimaldamiseks on vajalik esialgse õiguskaitse korras kohustada ERAA-d või Vabariigi Valitsust kui TIR-konventsiooni järgi kohustatud isikut andma kaebajale võimalus kasutada TIR-süsteemi samadel tingimustel kui ERAA liikmed seda teevad. TIR-süsteem võimaldab üle piiride kulgeval rahvusvahelisel kaubaveol nii vedajatele kui ka tollile lihtsat, paindlikku, tasuvat ja turvalist tollirežiimi. TIRsüsteem on loodud selleks, et vähendada veokorraldajate tekkivaid raskusi, samal ajal võimaldades tollile rahvusvahelist kontrollisüsteemi, mis asendaks traditsioonilisi riiklikke protseduure, sest kaitseb tõhusalt tollitulusid igas riigis, kust kaup läbi toimetatakse. Ilma TIRsüsteemi liikmeks olemata ei ole teatud riikidesse üldse võimalik teostada rahvusvahelist kaubavedu. Seepärast on ERAA poolt põhjendamatu keeldumise tulemusena oluliselt takistatud kaebaja tegutsemine rahvusvahelistel autovedudel, mistõttu esialgse õiguskaitse korras TIRsüsteemiga liitumise võimaluse puudumise korral on kaebaja majandustegevus jätkuvalt takistatud. 3.
15. Kaebaja peab kaebuse eduväljavaateid heaks. ERAA poolt seatud ebaproportsionaalsed tingimused on vastuolus nii TIR-konventsiooniga kui ka põhiseadusega. ERAA poolt kehtestatud tingimuste puudustele on tähelepanu juhtinud ka Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
16. oktoobri 2012 kirjas nr 8-3/12-00750/
17. Kaebaja TIR-süsteemiga liitumise ning TIRmärkmike kasutamise kaudu ei saa avalik huvi oluliselt kahjustada. Kaebajale tagatakse seeläbi üksnes võimalus osaleda TIR-süsteemis ning see ei kahjusta avalikku huvi.
18. Tallinna Halduskohtu 15.01.2013 kohtunõudega määras kohus ERAA-le ja Vabariigi Valitsusele (Rahandusministeeriumi kaudu) tähtaja esialgse õiguskaitse taotluse ja vaidluse avalik-õigusliku sisu kohta seisukoha esitamiseks – 22.01.2013 kell 12.
20. 22.01.2012 saabunud seisukohas palub Rahandusministeerium jätta kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata ning tagastada kaebus selle esitajale. Rahandusministeerium märgib, et TIR-märkmikud ei ole rahvusvahelise kaubaveo toimimiseks kohustuslikud. Kaupade vedu TIR-märkmiku alusel on üksnes lihtsustatud tolliprotseduuridega. Rahvusvaheline kaubavedu toimib ka ilma TIR-süsteemita ja seda ka väljapoole Euroopa Liitu, kuivõrd Euroopa Liidu siseselt tollimaksude tasumise kohustust, mida tagab TIR-süsteem, ei ole. Rahvusvaheline vedu mistahes riiki väljapoole Euroopa Liitu, näiteks Venemaale, on samuti võimalik ilma TIRmärkmikuta. Selleks peab kauba saaja oma asukohariigi tolliasutusele olema andnud vastava garantii kas ise või oma agentide kaudu, mida toll aktsepteerib. TIR-süsteem loob rahvusvahelise garantiiketi kaudu suhteliselt lihtsa juurdepääsu nõutavale tagatisele, kuid juurdepääsu saamiseks ongi kehtestatud ulatuslikud usaldusnõuded TIR-süsteemi liikmeks saamisel. 5.
21. Rahandusministeerium märgib, et Vabariigi Valitsus ei saa anda kaebajale juurdepääsu TIRsüsteemile, seda saab teha ERAA. Kaebaja nõue, millega ta palub kohustada Vabariigi Valitsust väljastama TIR-märkmikke, ei ole Vabariigi Valitsuse poolt täidetav, kuna TIR-konventsiooni kohaselt saab TIR märkmikke välja anda vaid garantiiühing. Garantiiühinguks saamiseks on konventsiooni
22. lisa I osas kehtestatud nõuded, mille on Eesti Vabariigis täitnud vaid ERAA. 3 Samuti on Rahandusministeerium seisukohal, et esitatud kaebus on ilmselgelt perspektiivitu, kuna halduskohus ei saa anda korraldusi, mille täitmine on faktiliselt või õiguslikult võimatu. 5.
23. Rahandusministeerium on seisukohal, et vaidlus ei kuulu lahendamisele halduskohtus. Kuigi Eesti Vabariik on ühinenud konventsiooniga, ei anna see rahvusvahelisele autoveole avalikõiguslikku sisu. Rahvusvaheline kaubavedu on eraõigusliku iseloomuga ning ka seda reguleerivad konventsioonid reguleerivad õigussuhteid eraõiguslike isikute vahel.
24. 22.01.2012 saabunud seisukohas palub ERAA jätta kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata ning tagastada kaebus selle esitajale. ERAA märgib, et tema näol ei ole tegemist avalik-õigusliku isikuga. ERAA on ettevõtjate loodud mittetulundusühing, mis on loodud autoveonduse kui tegevusala arendamise ning oma liikmete huvide ja õiguste kaitsmise eesmärgil. Samuti on ERAA garantiiühing TIR-märkmike alusel toimuva rahvusvahelise kaubaveo konventsiooni tähenduses. ERAA üheks ülesandeks on TIR-märkmike väljastamine TIR-süsteemi vastu võetud Eesti vedajatele ja TIR-konventsiooni alusel garantiiühingu funktsioonide täitmine Eesti Vabariigi territooriumil, s.o. vastutus Maksu- ja Tolliameti (MTA) ja rahvusvahelise tagatisketi ees sõltumata vedaja päritolumaast. ERAA on TIR-märkmike kasutajate käendajaks ja tema ülesandeks on tagada veoettevõtjate kohustusi, mis kaasnevad TIRmärkmike kasutamisega Eesti Vabariigi territooriumil. 6.
25. ERAA ei ole haldusorgan ega täida avalikke ülesandeid. TIR-konventsiooni eesmärk on lihtsustada kaubavahetust läbi garantiiühingute, kes annavad riiklikele tolliasutustele tagatise, et sellist lihtsustatud tolliprotseduuri ei kuritarvitata. ERAA kui garantiiühing tagab TIR-märkmike välja andmisega võetud kohustusi omavahenditest (mis kuuluvad ERAA liikmetele, kelleks on veoettevõtjad), mitte riigilt eraldatud vahenditest. ERAA ei allu ühelegi Eesti haldusorganile, vaid saab suuniseid üksnes TIR halduskomiteelt ja juhatuselt ning on vastutav Rahvusvahelise Maanteetranspordi Liidu (IRU) ja MTA ees. TIR-konventsiooni artikli 6 lg-st 2 tulenevalt peab garantiiühing andma täieliku tagatise, mis kataks kõiki kohustusi, mis on tekkinud seoses kaubavedudega Eesti Vabariigi territooriumil. ERAA ei nõustu kaebajaga, et ainuüksi fakt, et käesolevat valdkonda reguleerib välisleping, muudab vaidluse avalik-õiguslikuks. Välislepingud reguleerivad ka eraõiguslike isikute vahelisi suhteid ja seejuures saab konventsiooni osaliseks ollagi vaid riik või riikide ühendus (nt Euroopa Liit). Ka kaubandus- ja muud teised konventsioonid ei ole loodud eesmärgiga täita avalik-õiguslikku funktsiooni, vaid lihtsustada riikide vahelisi kaupade liikumise protseduure, et elavdada kaubandust ja seeläbi majandust. 6.
26. ERAA on seisukohal, et rahvusvaheline kaubavedu on eraõigusliku iseloomuga ning ka seda reguleerivad konventsioonid reguleerivad õigussuhteid eraõiguslike isikute vahel. Asjaolu, et Eesti Vabariik ühines TIR-konventsiooniga, ei anna rahvusvahelisele kaubaveole avalikõiguslikku sisu. TIR-märkmik võimaldab teostada kaubavedu ümberlaadimiseta üle ühe või enama riigipiiri konventsiooniosalise lähtetolliasutuse ja teise või sama konventsiooniosalise sihttolliasutuse vahel, tingimusel, et osa TIR-veost toimub maanteel. Riik peab tagama, et TIRmärkmikke annavad välja garantiiühingud, kellel on selleks piisavalt tagatisi. 6.
27. ERAA märgib, et TIR-märkmikud ei ole rahvusvahelise kaubaveo toimimiseks kohustuslikud. Kaupade vedu TIR-märkmiku alusel on üksnes lihtsustatud tolliprotseduuridega, kuivõrd rahvusvaheline tagatisorganisatsioon koos rahvuslike garantiiühingutega käendavad TIR-märkmiku alusel kaupu vedavate vedajate kohustusi riigimaksude tasumisel. ERAA-le teadaolevalt ei kehti üheski riigis sellist piirangut, kus ilma TIR-märkmikuta kaubavedu poleks võimalik korraldada. 6.
28. Vaidlus selle üle, millistel tingimustel käendab rahvusvahelisel kaupade veol üks eraõiguslik isik teise eraõigusliku isiku kohustusi, ei ole avalik-õiguslik vaidlus. Samuti ei ole võimalik ühelgi eraõiguslikul isikul nõuda, et teine eraõiguslik isik käendaks tema kohustusi üksnes tema 4 poolt sätestatud tingimustel. ERAA on vedajate organisatsioon, kes on oma juhtorganite kaudu kehtestanud ühtsed tingimused, kelle kohustusi nad ühiselt käendavad ning millises ulatuses. 6.
29. ERAA on seisukohal, et halduskohtul puudub pädevus panna eraõiguslikule isikule kohustust tagada kolmandate eraõiguslike isikute finantskohustusi. TIR-konventsioonist tuleneb, et garantiiühing peab andma täieliku tagatise, mis kataks kõiki kohustusi, mis on tekkinud tema poolt välja antud TIR-märkmiku alusel. Garantiiühing ei saa välja anda TIR-märkmikke suuremas ulatuses kui tema finantsvõimekus lubab. Kuivõrd ERAA tagab kõiki kohustusi omavahenditega, saamata kohustuste tagamiseks finantsvahendeid riigilt või üheltki teiselt avalik-õiguslikult isikult, siis ei saa kohus panna ERAA-le esialgse õiguskaitse korras kohustust tagada OÜ Morobell poolt tema kohustuste täitmist ja sellest tulenevalt tasuma tema eest kolmanda isiku poolt tema vastu esitatud rahalisi nõudeid, mis on tekkinud TIR-märkmike kasutamisel.
30. 16.01.2013 määrusega jättis kohus kaebuse käiguta ning palus kaebajal täpsustada esitatud Vabariigi Valitsuse kohustamise nõude sisu, millega kaebaja taotles kohtult Vabariigi Valitsuse kohustamist kaebajale juurdepääsu andmiseks TIR-süsteemile ja kaebajale TIR-märkmike välja andmiseks.
31. 25.01.2013 saabunud seisukohas märgib kaebaja, et TIR-konventsioon on tollialane konventsioon tollitransiidirežiimi eesmärgil. TIR-transiidisüsteem on loodud selleks, et anda tollidele ning riikidele, mida kaup transiidina läbib, piisavad garantiid maksude laekumise kohta, kui kaup peaks mingil põhjusel sattuma tarbija kätte nii, et riigimaksud jäävad tasumata. Tegemist ei ole seega mitte üksnes eraõiguslikke suhteid reguleeriva süsteemiga. 8.
32. Kaebaja on seisukohal, et TIR-konventsiooniga loodud TIR-süsteem on rahvusvaheline tollitransiidirežiim, mis ei ole võrreldav eraõiguslikke suhteid reguleerivate rahvusvaheliste konventsioonidega. TIR-konventsioon reguleerib riikidevaheliste tolliasutuste suhteid, mitte TIRmärkmike alusel kaupu vedavate eraõiguslike juriidiliste isikute omavahelisi suhteid. TIR konventsiooni alusel ei teki kaupu vedavate (kauba saatja ja saaja) isikute vahel mingeid lepingulisi suhteid, vaid õigussuhted tekivad kauba vedaja ja tolliasutuste vahel. Tolliasutus või selleks volitatud garantiiühing täidab TIR-märkmike väljastamisel haldusülesandeid ja poolte vahel tekivad avalik õiguslikud suhted. 8.
33. TIR-süsteemi kasutamine eeldab konventsiooniosaliste poolt vajaliku regulatsiooni kehtestamist selleks, et eraõiguslikud juriidilised isikud saaksid taotleda ja kasutada TIRmärkmikke. TIR-süsteemis rahvusvaheliste vedude teostamise eeltingimus on TIR-süsteemile juurdepääs ning sõiduki kohta TIR-märkmiku saamine. TIR-konventsiooni lisa 9 osa II lg 3 kohaselt kehtestavad konventsiooniosalised kooskõlas siseriiklike õigusaktidega korra, mida tuleb järgida TIR-protseduuri kasutamiseks lõigetes 1 ja 2 sätestatud miinimumtingimuste ja nõuete alusel. Vastavat korda kaebajate teada Eestis kehtestatud ei ole, kui jätta kõrvale ERAA kehtestatud nõuded. 8.
34. Konventsiooni kohaselt on TIR-protseduurile juurdepääs puhtalt konventsiooniosaliste pädevate asutuste otsustamise küsimus, TIR-märkmike väljastamise võib aga anda garantiiühingule. Konventsiooni tähenduses on pädevaks asutuseks tolliasutus ehk avaliku võimu volitustega pädev asutus. Garantiiühing ei ole pädevaks asutuseks konventsiooni tähenduses. 8.
35. Rahvusvaheline kaubavedu peaks küll formaalselt toimima väljapoole Euroopa Liitu ka ilma TIR-süsteemita, kuid tegelik elu on kaebajat veennud, et TIR-süsteemi väliselt tähendab see kaebaja jaoks oma toodangu ekspordi teostamist oluliselt raskendatult, nt Ukrainas ja Venemaal. 8.
36. Kui kohus tuvastab vaidlustatud haldusaktide tühisuse või tunnistab ERAA kehtestatud nõuded põhiseadusevastaseks või tuvastab üldse TIR-konventsiooni alusel ERAA-le pädevuse 5 delegeerimise tühisuse või põhiseadusevastasuse, siis on kaebaja TIR-süsteemile juurdepääsemise ja TIR-märkmike väljastamise taotlusega seisus, kus tal tuleb hakata taotluse pärast kulutama Vabariigi Valitsuse uksi. Kuna välislepinguga võtab kohustusi riik, siis täitevvõimuna on Vabariigi Valitsus pädevaks haldusorganiks kaebaja taotluse lahendamiseks. Kaebaja eesmärk on saavutada TIR-süsteemile juurdepääsu tegelik võimalus ning seepärast peab kaebaja vajalikuks Vabariigi Valitsuse kaasamist vastustajana juba käesolevas menetluses. Kaebaja ei välista seejuures, et Vabariigi Valitsuse poolt võib kohase delegeerimise tulemusena kaebaja taotluse edaspidi lahendada ka eraõiguslik isik. Kaebaja märgib, et kohustamisnõude esitamisel arvestab kaebaja tema taotluse osas menetluse jätkamist ning kuivõrd kaebajal on täidetud kõik tingimused (v.a õigusvastaselt nõutavad tingimused), siis tuleb haldusorganil anda kaebajale juurdepääs TIR-süsteemile ja välja anda TIR-märkmikud. Kohtu seisukohad
37. HKMS § 4 lg 1 sätestab, et halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Riigikohus on oma mitmes lahendis leidnud, et kohtute pädevuse piiritlemisel on lähtekohaks vaidlusaluse õigussuhte iseloom. Ehk teisisõnu tuleb käesoleval juhul lähtuda kaebuses esitatud nõuetest. Nõudeid ja kaebuse sisu vaadeldes nähtub, et kaebaja põhipretensioon on suunatud rahaliste kohustuste suurusele, mis TIR-süsteemiga liitumine täna temalt nõuab. Nii vaidlustab kaebaja seda, et TIR-süsteemiga liitujalt nõutakse liitumise maksu 8000 USD ja TIR-süsteemis töötamise tagatist summas 50 000 USD kui ka seda, et ERAA mitteliikmetelt nõutakse tagatist 60 000 eurot iga väljastatud TIR-märkmiku kohta. Seega tuleb kohtul kindlaks teha, kas ERAA tegevus TIRsüsteemis töötavatele ja liitumist taotlevatele ettevõtetele liitumis- ja tagatisnõuete kehtestamisel ning TIR-süsteemiga liitumise üle otsustamisel toimub eraõiguslikus või avalik-õiguslikus suhtes.
38. TIR-konventsiooni artikkel 1 sisustab konventsiooni kohaldamisel kasutatavaid mõisteid. Viidatud artikli punkt q) kohaselt on garantiiühing ühing, kellele konventsiooniosalise tolliasutus on andnud loa tegutseda TIR-protseduuri kasutavate isikute käendajana. Vabariigi Valitsuse 02.09.1992 istungi protokolli nr 57 p 8 kohaselt nõustus Vabariigi Valitsus Transpordi- ja Sideministeeriumi ettepanekuga panna rahvusliku tagatisühingu ülesanded vastavalt TIRkonventsioonile ERAA-le ning Vabariigi Valitsuse 28.09.1994 määrusega nr 350 määrati TIRkonventsiooni täitmist korraldavaks asutuseks Eestis Tolliamet. 29.01.2013 kohtunõudega palus kohus MTA-l edastada kohtule leping, millega MTA tunnustab ERAA-d kui garantiiühingut. 30.01.2013 saabus kohtule MTA ja ERAA vahel 24.05.2004 sõlmitud leping nr 1.1-2/
39. Vastavalt MTA kaaskirjale on tegemist asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud dokumendiga, millel on juurdepääsupiirang AvTS § 35 lg 1 p 10 alusel. Et nimetatud säte kaitseb teavet tehnoloogiliste lahenduste kohta, peab kohus võimalikuks käsitleda lepingu punkte, mis tehnoloogilisi lahendusi ei puuduta, kuid aitavad kohtul avada ERAA kui garantiiühingu ülesandeid. Viidatud lepingu p 3.1 kohaselt tunnustab MTA ERAA-d kui Eestis ainsat garanteerivat ja TIRmärkmikke väljastavat ühingut. Lepingu p 3.2 kohaselt on ERAA-d IRU poolt volitatud väljastama TIR-märkmikke vastavalt TIR-konventsioonile ja IRU määrustele. Lepingu neljandas peatükis on kokkulepitud ERAA kohustustes. Mh peab ERAA lepingu järgi vastutama kõigi TIR-konventsiooni artiklis 8 esitatud kohustuste täitmise ees (4.
40. a)); kohustub tasuma makseid MTA esimesel kirjalikul nõudmisel ja TIR-konventsioonis määratud tähtaegadel ning lähtudes riiklikest õigusaktidest (4.
41. d)); garanteerib vastavalt Euroopa ühenduse rakendussätete artiklile 457 p.1 MTA-le tollivõlast tuleneva maksusumma tasumise iga TIR-märkmiku kohta summas kuni 60 000 EUR (kuuskümmend tuhat eurot) või summa, mis on ühe TIR–märkmiku kohta määratud Euroopa ühenduse tolliseadustiku artikli 18 kohaselt (liikmesriikidele, kus ühisvaluuta ei käibi) (4.11 e)); kontrollib enne uue liikme ühinemistaotluse tollile edastamist tema vastavust miinimumnõuetele, mis on kajastatud konventsiooni lisa 9 osas II (4.
42. g)); kohustub olema 6 garandiks MTA ees TIR-märkmike osas, mis on antud välja tema enda poolt või mille on väljastanud välisriikide assotsiatsioonid, kes on sama rahvusvahelise TIR-märkmikke väljastava organisatsiooni liikmed, mille liige on ERAA (4.
43. h)). Lepingu kuuendas peatükis on lepitud kokku MTA ja ERAA vaheline koostöö. P-s 6.7 sätestatakse, et lepingu punktis 6 sätestatud koostöö ja uute TIR-süsteemi liikmekandidaatide sobivuse kooskõlastamiseks moodustavad MTA ning ERAA komisjoni, millesse kuulub üks MTA esindaja ja üks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi esindaja.
44. Eeltoodust nähtub, et käesoleval juhul on MTA tunnustanud ERAA-d kui garantiiühingut, kelle põhiliseks ülesandeks on tagada TIR-süsteemi liikmete või TIR-märkmikke omavate äriühingute kohustusi tolli ees. Samuti nähtub eeltoodust (lepingu p-dest 3.1, 4.1 g) ja 6.7), et ERAA ei otsusta TIR-süsteemi uute liikmete vastuvõtmise üle. ERAA üksnes kontrollib esitatud avalduse vastavust miinimumnõuetele ning osaleb komisjoni moodustamisel. Seega lõpliku otsuse, kas rahuldada uue liikme ühinemistaotlus või mitte, peaks lepingu p 6.7 kohaselt langetama komisjon, mis eelduslikult koosneb MTA ning Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi ametnikest. Selle komisjoni kui haldusorgani otsust peaks olema halduskohtus võimalik vaidlustada. ERAA poolt kehtestatud nõuded TIR-süsteemis töötavatele ja liitumist taotlevatele ettevõtetele on oma sisult sarnased, mis ERAA ja MTA on omavahelises lepingus kokku leppinud. Niisamuti tuleneb viidatud tingimustest sätestatud tagatissumma suurus, mida nõutakse TIR-süsteemi mitteliikmelt, MTA ja ERAA vahel kokkulepitud lepingust. ERAA-l lasub üksnes kohustus kontrollida liikmekandidaadi vastavust TIR-konventsioonis esitatud miinimumnõuetele, kuid sellekohase lõpliku otsuse peab siiski tegema komisjon. Seega on kohus seisukohal, et küsimus sellest, kas mõnel äriühingul on õigus ühineda TIRsüsteemiga või mitte, on oma olemuselt avalik-õiguslik (ligipääsu võimaldamine tollisoodustusi andvale süsteemile), kuid seda küsimust ei otsusta ERAA. Nii ei saa halduskohtule ka esitada nõuet ERAA kohustamiseks vastavat otsust langetama. Küsimus sellest, millises suuruses nõutakse liikmeksastujatelt või mitteliikmetelt tagatisi, on kohtu arvates eraõiguslik ning selles kontekstis ei saa vaidlust lahendada halduskohtus. Seetõttu on kohus seisukohal, et ERAA tegevus viidatud nõuete kehtestamisel ei ole oma sisult avalik-õiguslik.
45. Kaebaja väitega, nagu ERAA poolt kehtestatud TIR-süsteemis töötavatele ja sellega liitumist taotlevatele isikutele esitatavate nõuete näol on tegemist üldkorraldusega HMS § 51 lg-2 mõttes, kohus ei nõustu. HMS § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Kohus märgib, et üldkorralduse esmaseks tunnuseks see, et selle on välja andnud haldusorgan. ERAA puhul on tegemist eraõigusliku juriidilise isikuga, kes ei täida avalik-õiguslikke ülesandeid, vaid tegutseb liikmelisuse alusel, oma liikmete huvides ning selleks oma vahendeid kasutades. Nagu kohus põhjendas, siis ERAA poolt koostatud dokument kajastab sisuliselt ERAA ja MTA vahel kokkulepitud tingimusi, millest lähtudes peab ERAA garantiiühinguna oma ülesandeid täitma. Puhtalt garantiiühingu ülesandeid täites ei teostada ERAA avalikku võimu. Seega pole ERAA haldusorgan HMS § 8 mõttes, kes saaks anda välja haldusakte ja üldkorraldusi, mis oleks halduskohtus vaidlustatavad.
46. Kohus on seisukohal, et ERAA on õigesti leidnud, et üksnes riigi poolt välislepingu sõlmimise fakt ei tähenda, et käesolev vaidlus oleks oma sisulist avalik-õiguslik. TIRkonventsiooniga ühinemisel oli riigi kohustuseks tagada garantiiühingu olemasolu, kellel on konventsioonist tulenevate kohustuste täitmiseks piisavalt tagatisi ning kes hakkab vastavaid märkmikke väljastama. Selleks sõlmiski MTA ERAA-ga lepingu, kes hakkas garantiiühingu funktsioone täitma. TIR-süsteemiga liitumist pole tehtud riigi poolt ettevõtetele kohustuslikuks 7 ning TIR-konventsioonist tulenevalt ei saa riik panna eraõiguslikule juriidilisele isikule mingeid kohustusi selle süsteemiga liitumiseks. Nii on TIR-süsteemiga (ja ka ERAA-ga) liitumine vabatahtlik ning selleks, et kasutada selle süsteemiga liitumisega kaasnevaid hüvesid, peab liituja olema valmis ka aktsepteerima tingimusi, mida oma liikmeid koondav ühing selleks ette näeb. Küsimus sellest, kas ühingu poolt nõutud liikmeksastumise summad ja tagatissummad on mõistlikud ja põhjendatud või mitte, on selgelt eraõigusliku iseloomuga. ERAA on kohtule vastates õigesti viidanud, et tegemist on kahe eraõigusliku isiku vaidlusega finantstagatise andmise kohta ning eriarvamust sellest, millistel tingimustel on üks eraõiguslik isik nõus teise eraõigusliku isiku kohustusi käendama, ei saa lahendada halduskohtus. Vastavalt ERAA ja MTA vahelise lepingu p-le 7.1 kuuluvad ka ERAA ja MTA TIR-konventsiooni rakendamisest tulenevad vaidlused lahendamisele tsiviilkohtus.
47. Eeltoodut kokku võttes on kohus seisukohal, et ERAA tegevus, kehtestades nõuded TIRsüsteemis töötavatele ja liitumist taotlevatele ettevõtetele, pole oma sisult avalik-õiguslik. Samuti pole nimetatud tingimused kehtestatud üldkorraldusena. Eraõiguslike isikute vaidlused finantstagatise andmise kohta on eraõiguslikud. ERAA on võtnud endale kõik garantiiühingu kohustused, sh kontrollida esitatud uute liikmete vastavust miinimumnõuetele. Vaidlustatud nõuete osas on ERAA suures osas tuginenud MTA ja ERAA vahelisele lepingule, mis on omakorda sõlmitud TIR-konventsiooni alusel. ERAA-l eraldiseisvalt pole pädevust otsustada, kas liitumisavaldus rahuldada või mitte. Eeltoodud põhjustel leiab kohus, et käesolev kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel halduskohtu pädevuse puudumise tõttu kõigi nõuete osas, mis on esitatud ERAA vastu.
48. Kaebaja on esitanud halduskohtule ka taotluse Vabariigi Valitsuse kohustamiseks kaebaja taotluse läbi vaatamiseks, millega ta taotleb TIR-süsteemile juurdepääsu ja TIR-märkmike väljastamist. Selle nõude esitamise eelduseks on kõigi ERAA vastu esitatud nõuete rahuldamine kohtu poolt. TIR-konventsiooni artikkel 6 lg 1 kohaselt võib iga konventsiooniosaline lubada ühingul väljastada TIR-märkmikke kas ise või asjaomase ühingu kaudu ning tegutseda käendajana, kui
49. lisa I osas sätestatud miinimumtingimused ja -nõuded on täidetud. Seega näeb TIRkonventsioon ette, et TIR-märkmikke saab väljastada selleks määratud pädev ühing. Kuna täna on Eestis sellise pädeva ühinguna tunnustatud ERAA-d, ning ERAA vastu esitatud nõudeid ei saa halduskohus pädevuse puudumisel läbi vaadata, puudub kohtul võimalus Vabariigi Valitsuse kohustamiseks kaebaja viidatud taotluse läbi vaatamiseks. Seega tuleb kaebus eeltoodud nõude osas tagastada HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel, kuna esitatud nõudega pole võimalik kaebuse eesmärki – saada juurdepääs TIR-süsteemile ja kätte TIR-märkmikud kaebajale sobivatel tingimustel - saavutada.
50. Kuivõrd kohus on seisukohal, et kaebus tuleb selle esitajale tagastada läbivaatamatult, pole alust ka esialgse õiguskaitse kohaldamiseks. Seetõttu tuleb kaebaja vastavasisuline taotlus jätta rahuldamata.
51. HKMS § 108 ei näe ette kaebuse tagastamise korral vastaspoole menetluskulude väljamõistmist kaebajalt (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 11.04.2012 määrust asjas nr 3-12-248). /allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme Kohtunik 8