KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Kohtunik Elle Kask Otsuse kuulutamise aeg ja koht 14.05.2012, Tallinn Haldusasja number 3-11-1819 Haldusasi Kuusalu Vallavalit

) §-dele 154 ja 157 ning üldise õigusriigi põhimõtte alusel ka §-le

1. Lisaks toetub kaebaja veel Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 9 lg-tele 1, 2 ja 4, samuti harta art-le
2. Oma nõude põhistamisel tugineb Kuusalu Vallavalitsus täiendavalt veel Riigikohtu praktikas avaldatud 2 seisukohtadele (RKPJKo 16.03.2010 nr 3-4-1-8-09; 09.06.2009 nr 3-4-1-2-09; 19.03.2009 nr 34-1-17-08; RKÜKo 19.04.2003 nr 3-4-1-46-03 jm). Kaebuse esitamsie ajendiks on Kuusalu valla soov saavutada kaebuse esitamise ja selle rahuldamisega olukord, kus halduskohus kohustaks Eesti Vabariiki Rahandusministeeriumi kaudu (edaspidi vastustaja) mõistliku aja jooksul välja töötama sellised kompensatsioonimeetmed, millede rakendamisel oleks võimalik kindlustada riigi poolt maamaksuseaduse (edaspidi MaaMS) §-s 4 sätestatud looduskaitselise maksusoodustuste tõttu aastate vältel Kuusalu valla eelarvesse laekumata jäänud ning laekumata jääva maamaksu kompenseerimise ja tagada seeläbi valla tulubaasi suurenemine, et viimasel oleks võimalik asuda täitma vähemalt minimaalses nõutavas mahus kaebuses loetletud rahaliste vahendite puudumise tõttu täitmata jäänud kohalikke ülesandeid ja riiklikke kohustusi. Riigi poolt looduskaitselistel eesmärkidel kehtestatud maamaksusoodustuste tõttu on Kuusalu valla tulubaas ainuüksi aastatel 2008 - 2010 vähenenud kokku 281 252 euro võrra ning väheneb igal järgneval aastal ca 95 000 euro võrra. Samas on nimetatud maksutulu laekumine vallale hädavajalik, kuna kaebusest nähtuvalt on kaebajal rahaliste vahendite piiratuse tõttu jäänud täitmata mitmed valla arengukavas kajastatud ning kaebuses loetletud omavalitsuslikud ülesanded ja riiklikud kohustused nt taristu arendamise, hariduse ja noorsootöö, sotsiaal- ja haridusvaldkonnas. Kaebuses väljatoodud asjaolude põhjal on selge, et Kuusalu vald ei suuda hetkel olemasoleva tulubaasi juures minimaalses nõutavas mahus täita omavalitsuslikke ülesandeid ja seadusega pandud riiklikke kohustusi. 1.2.Kaebaja taotlusel on halduskohus võtnud tõendina haldusasja materjalide juurde konsultatsiooni- ja koolituskeskusena tegutseva OÜ Geomedia poolt koostanud Siseministeeriumi tellimusel valminud kohalike omavalitsuse üksuste võimekuse hindamise indeksi ja analüüsi
3. aasta kohta. Indeksi analüüsi tulemused näitavad selgelt, et vastupidiselt vastustaja poolt kaebuse kohta koostatud arvamuses esitatud väidetele on Kuusalu valla finantsvõimekus tegelikult riigis üks madalamaid. Analüüsi tulemusi kokkuvõtvas tabelis on Kuusalu vald 227 omavalitsusüksuse hulgas finantsvõimekuse osas
4. kohal ehk üks nõrgimate näitajatega omavalitsus terves riigis. Niisiis näitab riigi enda poolt tellitud ja avalikustatud põhjalik analüüs selgelt, et paika ei pea vastustaja poolt üksnes valikustel näidetel põhinevad paljasõnalised väited Kuusalu valla väidetavast heast finantsseisust ja võimekusest täita omavalitsusüksusel lasuvaid ülesandeid ja kohustusi. Kaebaja on seisukohal, et vastustaja
5. novembri
6. a arvamuses viidatud asjaolu Siseministeeriumi veebilehele lisatud täpsustuse näol, mille kohaselt ei ole seal avaldatud haldussuutlikkuse indeksi eesmärk kohaliku omavalitsuse üksuse finantssuutlikkuse või tulubaasi piisavuse hindamine, ei saa olla käsitatav tõendina HKMS § 56 lg-te 1 ja 2 ning TsMS § 229 lg 2 mõistes ega lükka ümber indeksis avaldatud andmeid kohalike omavalitsuse üksuste finantsvõimekluse kohta. Siseministeeriumi poolt Rahandusministeeriumi palvel lisatud täpsustus täpsustab vaid haldussuutlikkuse indeksi eesmärki, kuid ei mööna ühelgi viisil selles avaldatud andmete ebaõigust või puudulikkust. Halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 59 lg-st 1 tulenevalt peab menetlusosaline tõendama neid asjaolusid, millele tuginevad tema väited. Juhul kui tõendite esitamine ei ole võimalik, tuleb näidata põhjused, miks neid esitada ei saa, ja teatada, kus tõendid asuvad või võivad asuda. Sama paragrahvi lõige 4 sätestab, et kui menetlusosaline ei esita tõendit asjaolu kohta, mida ta peab käesoleva paragrahvi lõike 1 kohaselt tõendama, ja tõendeid asjaolu või selle ümberlükkamise kohta ei ole võimalik hankida muul viisil, võib kohus hinnata asjaolu tema kahjuks. Menetlusosalise või tema esindaja poolt kohtuistungil antud seletus saab olla tõendiks üksnes juhul, kui see on antud vande all, mistõttu ei ole
7. oktoobril 2011 toimunud kohtuistungil riigi volitatud esindajate poolt antud selgitused eelnimetatud haldussuutlikkuse indeksi väidetavate puuduste kohta käsitatavad tõendina HKMS § 56 lg-te 1 ja 2 ning TsMS § 229 lg 2 ja § 267 lg 1 mõistes. Kuna vastustaja ei ole käesoleva ajani esitanud oma väidete tõendamiseks mitte ühtegi seaduses sätestatud menetlusvormis tõendit, tuleb tema väiteid 3 hinnata paljasõnalisteks. Seetõttu ei ole kohtul võimalik pelgalt vastustaja volitatud esindajate ütlustele tuginedes kindlaks teha vastustaja vastuväiteid põhjendavaid asjaolusid. 1.3.Seoses ülaltoodud seisukohtadega soovib kaebaja veel tähelepanu juhtida hiljuti valminud Riigikontrolli auditi „Avalike teenuste pakkumise eeldused väikestes ja keskustest eemal asuvates omavalitsustes“ tulemustele. Riigikontroll leidis auditi tulemusena, et mitmed kohaliku omavalitsuse tegevusvaldkonnad on seadustes kirjas kõigest formaalsete nõuetena (nt on antud omavalitsusele deklaratiivne suunis mõne küsimusega tegeleda või pandud kohustus koostada mingit valdkonda reguleeriv kord), mõnedes valdkondades puuduvad needki. Riigikontroll ei saanud hinnata teenuse tegeliku pakkumise vastavust mõistlikule kvaliteedile ehk tegelikku elu, vaid ainult formaalsete eelduste olemasolu (s.t kas oli kehtestatud vastav kord vms). Riigikontroll oli sunnitud piirduma vaid formaalsete eelduste analüüsiga sellepärast, et riik ei ole ligikaudu 20 aasta jooksul kehtestanud enamikus valdkondades omavalitsuste osutatavate teenuste kvaliteedile ega neid osutavatele ametnikele mingeidki nõudeid, mistõttu ei ole võimalik objektiivselt hinnata, kas omavalitsused suudavad oma ülesandeid täita. Riigikontrolli hinnangul on probleemiks ka praegune olukord, kus ei ole selgelt eristatud omavalitsuste ja riigi ülesanded, ning see ei ole kooskõlas

-ga. Sellele on

1. aastal tähelepanu juhtinud ka Riigikohus. Riigikohtu seisukohale on omakorda tuginenud Kuusalu vald oma kaebuses. Riigikontrolli arvates tuleks välja selgida teenuste mõistlik tase, mida kohalik omavalitsus on kohustatud inimestele tagama – tuleb kehtestada teenuse standardid. Pärast teenuste pakkumise suutlikkuse analüüsi on halduskorralduses võimalik ellu viia põhjendatud muudatusi, mida teenuse kvaliteedi parandamine ilmselt eeldab. Konkreetses kohtuvaidluses on Kuusalu vald oma kaebuses viidanud suurele hulgale valla arengukavas loetletud omavalitsuslikele ülesannetele ja riiklikele kohustustele, mis on jäänud rahaliste vahendite piiratuse tõttu faktiliselt täitmata. Vastustajaks olev riik (Rahandusministeeriumi kaudu) on seevastu väitnud, et tegelikult on kaebajal piisavalt rahalisi vahendeid tal lasuvate omavalitsuslike ülesannete ja riiklike kohustuste täitmiseks. Ülalviidatud Riigikontrolli auditi valguses tuleb asuda seisukohale, et kuna riik ei ole siiani kehtestanud teenuse standardeid, mis võimaldaksid vahendite piisavust adekvaatselt hinnata, on riigi esindajate väited vahendite piisavusest paljasõnalised. Vastustaja ei ole esitanud kohtumenetluse käigus ühtegi kaebaja väiteid ümber lükkavat tõendit HKMS § 56 lg-te 1 ja 2 ning TsMS § 229 lg 2 mõistes, jättes täitmata HKMS § 59 lg-s 1 sätestatud tõendamiskohustuse. Olukorras, kus riik ei ole suutnud paarikümne aasta jooksul kehtestada osutatavate teenuste standardeid, ei ole vastustajal võimalik vahendite piisavust objektiivselt hinnata ja tõendeid esitamata väita, et kaebaja suudab tal lasuvaid ülesandeid nõuetekohaselt täita. 1.4.Kaebaja ei saa nõustuda riigi esindaja poolt kaebuse kohta koostatud arvamuses sisalduva lähenemisega, milles heidetakse Kuusalu vallale ette, et viimane ei ole kasutanud täiendavaid võimalusi oma finantsseisundi parandamiseks. Nimetatud võimalustena on vastustaja nimetanud nt maa maksimaalses võimalikus ulatuses maksustamise võimalust, samuti võimalust loobuda vallapoolsete kulutuste tegemisest sporditreeningrühmade ülalpidamisele, oma ajalehe väljaandmisele, aukodaniku toetuse maksmisele, Kolga Keskkooli ülalpidamisele jms. Lisaks soovitab vastustaja kaebajal loobuda sisuliselt kõikidest Kuusalu valla poolt kohalikule elanikkonnale pakutavatest ühishüvedest, mida vald loob ja osutab oma võimaluste piires elanikkonnale inimväärsema elukeskkonna tagamise ja sidususe loomise eesmärgil. Kaebaja hinnangul on vastavasisulised ettepanekud asjakohatud alljärgnevatel põhjustel. Kuusalu Vallavalitsus on kohtumenetluse käigus korduvalt märkinud, et tema hinnangul ei saa pidada aktsepteeritavaks olukorda, kus riik õigustab kohalike omavalitsuse üksuste tulubaasi vähendavate seadusemuudatuste tagajärgede kompenseerimata jätmist argumendiga, et omavalitsusel on võimalik tulubaasi suurendada kõrgemate maamaksumäärade või kohalike maksude kehtestamise kaudu. Sisuliselt tähendaks soovitatud viisil käitumine seda, et riigi poolt tehtud seadusemuudatuste tõttu saamata jäävad kohalike omavalitsuste eelarvelised tulud tuleks 4 kompenseerida mitte vähenemise otseseks põhjustaks oleval riigil, vaid hoopis omavalitsusüksuse maksumaksjal. Sisuliselt tähendaks vastustaja poolt soovitatud viisil käitumine seda, et Kuusalu vald peaks loobuma valdavas osas ühishüvede loomisest ja osutamisest, mis aitavad tal kindlustada valla arengukavas toodud püsiväärtuste säilimist ja põhimissiooni elluviimist. Ning seda põhjusel, et riik ei suvatse täita kohustust, mille olemasolu on tegelikult varasemalt mööndud ja mida vastustaja on paari kuu jooksul
2. aastal ka täitma asunud. Samuti on riik asunud välja töötama kompensatsioonimehhanismi, et hüvitada kohalikele omavalitsusüksustele nn kodualuse maa maamaksuvabastuse tõttu laekumata jääv maksutulu. Seetõttu jääb kaebajale arusaamatuks, miks leiab vastustaja, et maamaksusoodustuste tõttu kohalikele omavalitsusüksustele laekumata jääv maksutulu tuleb viimastele kompenseerida üksnes valikuliselt ja varem antud lubadustest taganedes. Täiendavalt väärib rõhutamist asjaolu, et isegi juhul, kui Kuusalu vald loobuks riigi esindaja poolt nimetatud kulutuste tegemisest, mis kaasnevad valla poolt kohalikule elanikkonnale teatud hüvede osutamisega, ei võimaldaks kokkuhoitav rahasumma katta kõiki kaebuses loetletud omavalitsuslike ülesannete ja riiklike kohustuste täitmisega kaasnevaid kulusid infrastruktuuri arendamise, hariduse ja noorsootöö, sotsiaalse heaolu ning kultuuri ja vabaaja vallas. Vastustaja on oma arvamuses väljatoonud konkreetsed rahasummad teatud osutatavate hüvede osas (nt ajalehe väljaandmine, sporditreeningrühmade toetamine, valla aukodaniku toetuse maksmine), mis liidetuna ei küündi ligilähedalegi vastustaja enda poolt arvestatud summale, mis kaebajal jääb keskmiselt igal aastal saamata seoses riigi poolt kehtestatud looduskaitseliste maamaksusoodustustega. Seega ei ole riigi poolt pakutavad abinõud nii või teisiti probleemi lahendamiseks asjakohased ega piisavad. 1.5.Käimasolevas kohtuasjas
3. oktoobril 2011 toimunud kohtuistungil pälvisid laialdast kõneainet Rahandusministeeriumi poolt eelarveaastate lõikes koostatud põhjalikke andmeid sisaldavad tabelid kohalikele omavalitsusüksuste eelarvesse laekuva maamaksu kohta. Tabelites on muuhulgas ära toodud arvandmed selle kohta, kui palju jääb ühe või teise omavalitsuse üksuse eelarvesse maamaksu laekumata looduskaitsealade osas kehtestatud maksusoodustuste tõttu. Tabelitest nähtuvalt jääb ülekaalukalt enim maamaksu laekumata Kuusalu vallal ja Vihula vallal, kelle haldusterritooriumil on kõige rohkem looduskaitselisi maid, millede osas kehtivad tulenevalt MaaMS § 4 lg-test 1 ja 2 maamaksusoodustused. Rahandusministeeriumi veebilehel avaldatud tabelitest nähtub, et Kuusalu valla eelarvesse on kehtestatud looduskaitseliste maamaksusoodustuste tõttu jäänud viimastel aastatel laekumata maamaksu alljärgnevates summades: -
4. aasta eest 1 462 715 krooni ehk 93 485 eurot; -
5. aasta eest 1 352 995 krooni ehk 86 472 eurot; -
6. aasta eest 1 533 802 krooni ehk 98 028 eurot; -
7. aasta eest 1 513 843 krooni ehk 96 752 eurot.
8. oktoobri 2011 kohtuistungil möönis vastustaja esindaja vastuseks kaebuse esitaja esindaja küsimusele, et juhul kui seadusandja poolt ei oleks looduskaitse alla kuuluvate maade osas madalamat maamaksumäära kehtestatud, siis oleks tabelites Kuusalu valla osas ülalnimetatud numbrite asemel
9. Vastustaja on seega sisuliselt tunnistanud, et MaaMS-s riigi poolt kehtestatud looduskaitselised maksusoodustused mõjutavad Kuusalu valla tulubaasi, kuna maksusoodustuste tõttu jäävad valla eelarvesse laekumata ülalnimetatud tabelites aastate lõikes kajastatud maamaksusummad. Seetõttu saab kõnesolevaid tabeleid käsitada tõenditena HKMS § 56 lg-te 1 ja 2 ning TsMS § 229 lg 2 mõistes, mis tõendavad kaebaja väiteid põhjusliku seose olemasolu kohta vastustaja poolt kehtestatud looduskaitselise iseloomuga maamaksusoodustuste ja Kuusalu valla eelarvesse iga-aastaselt laekumata jääva maamaksu vahel, samuti laekumata jäänud summa suurust. Teisisõnu on võimalik kaebaja nõude põhjendatust hinnata muuhulgas vastustaja enda poolt loodud tõenditele tuginedes. 1.6.Lisaks eeltoodule tuleb nõude põhjendatuse hindamisel tähelepanu pöörata riigi esindaja poolt kaebuse kohta koostatud arvamuses tehtud viitele
10. aasta
11. jaanuaril jõustunud 5 MaaMS-i muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas märgitud asjaoludele. Eelnõu seletuskirjas on viidatud asjaolule, et
12. septembril 2007 toimunud Vabariigi Valitsuse komisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste rahanduse ja maksupoliitika töörühma nõupidamisel jõudsid pooled kokkuleppele, et MaaMS-s tehtavatest muudatustest tingitud maamaksu laekumise vähenemine hüvitatakse kohalike omavalitsuse üksustele
13. aastal koos ülejäänud kavandatavate maksumuudatustega tulumaksu ja maamaksu intresside osas. Tulumaksuseaduse (edaspidi TuMS)
14. jaanuaril
15. a jõustunud redaktsiooniga kohalikele omavalitsusüksustele laekuva residendist füüsilise isiku maksustatava tulu osa suurendamisega 11,9%-lt 11,93%-ni asuski riik hüvitama kõikidele kohalikele omavalitsuse üksustele võrdsetel alustel muuhulgas looduskaitsealadega seotud maamaksu laekumise vähenemist. Vastustaja on ise Kuusalu valla kaebusele koostatud vastuses märkinud, et
16. jaanuaril 2009 jõustunud TuMS-i redaktsiooniga hüvitati kohalikele omavalitsustele looduskaitsealuste maadega seotud muudatustega vähenenud tulu, kuid negatiivses suunas muutunud majanduslik olukord tingis kohalikele omavalitsusüksustele laekuva tulumaksu baastaseme muutmise. Niisiis on vastustaja ise kaebuse kohta esitatud arvamuses viidanud asjaoludele, milledest ilmneb ühemõtteliselt, et riik Vabariigi Valitsuse komisjoni kaudu on Omavalitsusliitude Koostöönõukogu delegatsiooniga aastate jooksul peetud läbirääkimiste tulemusena tunnistanud looduskaitselistel eesmärkidel rakendatud maamaksusoodustuste tõttu kohalikele omavalitsuse üksustele laekumata jääva maamaksu hüvitamise kohustust ja seda võrdsetel alustel. Veelgi enam – riik asus hüvitamiskohustust ka reaalselt täitma, suurendades
17. aasta alguses jõustunud seadusaemuudatusega kohalikele omavalitsustele laekuvat residendist füüsilise isiku tulumaksu osa 0,03% võrra. Hüvitamisest loobuti
18. aasta
19. märtsil jõustunud riigi
20. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega, mille §-ga 17 tehtud seadusemuudatusega vähendati TuMS § 5 lg 1 p-s 1 sätestatud kohalike omavalitsuse üksuste eelarvetesse laekuvat tulumaksuosa 11,4%-ni ning seda seoses riigi majandusolukorra halvenemisega. 1.7.Täiendavalt viitab Kuusalu Vallavalitsus tõsiasjale, et
21. märtsil 2012 andis Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon Riigikogu menetlusse MaaMS-i muutmise seaduse eelnõu (197 SE I). Seaduseelnõus nähakse ette, et riigi poolt MaaMS § 4 alusel maamaksust vabastatud maa eest saamata jäänud maamaks kompenseeritakse omavalitsustele riigieelarvest. Eelnõu kohaselt arvutataks kompensatsiooni suurus lähtudes maksust vabastamise ajal kehtivast maamaksu määrast ja maa maksustamisehinnast, kusjuures viimast korrigeeritakse maa korraliste hindamiste käigus. Eelnõu seletuskirjas põhjendavad selle koostajad looduskaitselistel eesmärkidel rakendatud maamaksusoodustuste tõttu kohalike omavalitsusüksuste eelarvesse laekumata jääva maksutulu hüvitamise vajadust argumendiga, et maamaksuvabastus on oluline vahend maaomanikule riigi poolt seaduse alusel pandud piirangute kompenseerimisel, kuid samas on käesoleval ajal kehtiva korraga tekitatud kohalikele omavalitsustele tulupuudujääk. Pakutav seadusemuudatus ongi mõeldud selle olukorra parandamiseks. Niisiis on Eestis populaarseimaks tõusnud opositsioonierakond välja pakkunud omapoolse lahenduse Kuusalu valla poolt kaebust esitama ajendanud olukorrale. Seaduseelnõu väljatöötamine ja esitamine näitab kaebaja hinnangul selgelt seda, et lahendamist vajav probleem ei eksisteeri kaugeltki vaid Kuusalu valla arvates, vaid tegemist on üldise riiklikul tasandil lahendamist vajava küsimusega. 1.8.Ülaltoodut tõendab täiendavalt ka asjaolu, et Vabariigi Valitsuse komisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste lõpp-protokollis
22. aasta riigieelarve osas on fikseeritud Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni ettepanekud, mis näevad muuhulgas ette, et kohalike omavalitsuste eelarvetele laekuvate riiklike maksude maksutulusid, sealhulgas maamaks, või kohalike maksude maksutulusid vähendavate otsuste kavandamisel tuleb ette näha samas rahalises mahus muude maksutulude suurendamine või tulubaasi vähenemise kompenseerimine. Ühtlasi esitas delegatsioon ettepaneku, et riik kaotaks edaspidi riiklikud maamaksuvabastused ja kavandaks maaomanikele maakasutuse piirangute 6 eest hüvitiste maksmist erinevate riiklike toetusskeemide kaudu. Nn kodualuse maa maamaksust vabastamise korral sooviti aga vahendite eraldamist ja kompensatsioonimehhanismi kohalikele omavalitsustele tulubaasi vähenemise kompenseerimiseks. Nagu ajakirjandusse jõudnud infost ilmneb, ongi Rahandusministeerium asunud välja töötama hüvitusmehhanismi, et hüvitada kohalikele omavalitsusüksustele kodualuse maa osas rakendatatava maamaksuvabastuse tõttu laekumata jääv maksutulu. Otsused selle kohta tehakse eelarvestrateegia kokkulepete käigus hiljemalt
23. aasta aprillis ning seejärel alustatakse ka seaduse muutmisega. Seega on riik taaskord oma käitumisega aktsepteerinud kaebaja väidet, et riigi poolt kehtestatud maamaksuvabastuste tõttu kohalikele omavalitsusüksustele laekumata jääv maksutulu tuleb kompenseerida ja selle tarvis sobilik mehhanism välja töötada. 1.9.Lõpetuseks märgib kaebaja seonduvalt menetluskulude väljamõistmise nõudega, et Riigikohtu halduskolleegium on praktikas korduvalt väljendanud seisukohta, et kuigi haldusorganil ei ole halduskohtumenetluses välise õigusabi kasutamine keelatud, peab selleks, et õigustada halduskohtumenetluses haldusorgani poolt kantud haldusvälise õigusteenuse kulude väljamõistmist teiselt poolelt, kohtuasi olema reeglina haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest väljuv, mistõttu võivad haldusorgani menetluskulud jääda tema kasuks välja mõistmata isegi kaebuse rahuldamata jätmise korral (vt RKHKo 06.11.2007 nr 3-3-1-52-07; 19.06.2007 nr 3-3-1-24-07; 14.01.2009 nr 3-3-1-62-08; 26.04.2010 nr 3-3-1-9-10, 30.11.2010 nr 3-3-1-63-10 jt). Riigikohus on praktikas haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmise võimalikkust piiranud mitmete tingimustega, nt välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne. Kaebaja on konkreetse kaebuse eset ja vaidluse keerukust arvestades seisukohal, et käesoleval juhul on Kuusalu valla kaebuse rahuldamise korral põhjendatud kantud menetluskulude väljamõistmine vastustajalt kaebaja kasuks. Haldusasi on tavapärasest kohtuasjast komplitseerituma olemusega ja kaebajale teadaolevalt ei ole varasemas kohtupraktikas analoogse sisuga kaebusi menetletud. Kaebuse ese puudutab kohalike omavalitsuste põhiseaduslikke tagatisi ja omavalitsusüksuste riigipoolse rahastamise põhimõtteid, eeldades kaebuse koostamisel ja kohtus esindamisel vastavasisuliste teadmiste ja varasema kogemuse olemasolu, mida Kuusalu Vallavalitsuse ametnikel ei ole ega saagi olla. Advokaadibüroo Aivar Pilv on seevastu varem esindanud Tallinna linna Riigikohtu põhiseaduslikkuse kolleegiumi poolt menetletud kohtuasjades nr 3-4-1-14-08 ja 3-4-1-4-09 ning üldkogu poolt menetletud kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, mille käigus eelnimetatud küsimustega seonduvat kas otseselt või kaudselt käsitleti. Kaebuse eset arvesse võttes on igati mõistetav, et Kuusalu vald pöördus õigusabi vajaduse ilmnemisel asjassepuutuvas valdkonnas eelnevat kogemust omava haldusvälise õigusteenuse osutaja poole. Menetluses oleva haldusasja eset, vaidluse keerukust ja varasema vastavasisulise kohtupraktika puudumist arvestades tuleb asuda seisukohale, et kohtuasi on selgelt Kuusalu valla igapäevase põhilise tegevuse raamidest väljuv ning eeldab seetõttu haldusvälise õigusabi kasutamist. Seetõttu on põhjendatud kaebuse rahuldamisel vastustajalt kaebaja kasuks muuhulgas viimase esindajate kulude väljamõistmine. 2.Kokkuvõte Lähtudes ülaltoodust, on kaebaja seisukohal, et tema nõue on nii õiguslikult kui faktiliselt põhjendatud. Kuusalu valla nõudeid ja väiteid põhjendavad asjaolud on tõendatud kohtu poolt asja materjalide juurde võetud tõenditega, samas kui vastustaja ei ole esitanud tõendeid tõendamaks neid asjaolusid, millele tuginevad tema väited. Kuna vastustaja ei ole esitanud tõendeid tõendamisele kuuluvate asjaolude kohta, tuleb kohtul hinnata asjaolud tema kahjuks. Kaebaja jääb eeltoodud teesidele tuginedes oma nõude juurde, paludes kohtul: 1)rahuldada Kuusalu Vallavalitsuse kaebus; 2)kohustada Eesti Vabariiki (Rahandusministeeriumi kaudu) töötama välja kompensatsioonimehhanism MaaMS § 4 lg 1 ja lg 2 alusel kehtestatud looduskaitseliste maamaksusoodustuste tõttu Kuusalu valla eelarvesse laekumata jäänud ja jääva maamaksu 7 kompenseerimiseks nii etteulatuvalt kui ka tagasiulatuvalt alates
24. aastast ning määrata Eesti Vabariigile selleks mõistlik tähtaeg; 3)kohustada Eesti Vabariiki (Rahandusministeeriumi kaudu) rakendama väljatöötatud kompensatsioonimehhanismi ja maksma Kuusalu vallale selle alusel välja laekumata maamaksusummad ette- ja tagasiulatuvalt; 4)välja mõista vastustajalt Kuusalu Vallavalitsuse kasuks kaebuse esitaja poolt haldusasjas nr 311-1819 kantud menetluskulud vastavalt kohtule esitatud kohtukulude nimekirjale ja menetluskulude kandmist tõendavatele kuludokumentidele. VASTUSTAJA VASTUVÄITED
25. Jätkuvalt on vastustajale arusaamatu, millist halduse akti või millist halduse toimingut või halduse toimingu tegemata jätmist vaidlustatakse. Kohaliku omavalitsuse üksusel (edaspidi KOV) ei ole nõudeõigust maamaksu osa hüvitamiseks, mis ei ole Maamaksuseaduse § 2 kohaselt maamaksu objektiks. Vastustaja leiab, et kui tegu ei ole maamaksu objektiga, siis see ei peagi KOV eelarvesse laekuma. Põhjendamatu on eeldada, et KOV-l on õigus maamaksule suuremas summas kui seaduse järgi maksu kogutakse või nõuda riigilt hüvitist edasi- ja tagasiulatuvalt aegade lõpuni olukorras, kus seadus maksukogumist ette ei näe (sh maksukohustust ületavas osas). Kui isik ei pea mingit maksu (k.a maksu mingis osas) maksma, siis ka vastav maks ei laeku riigi ega KOV eelarvesse. 2.

§ 154

ja 157 koostoimes on riik kohustatud KOV-le tagama piisavalt rahalisi vahendeid, et minimaalselt vajalikus mahus täita kohalikke ülesandeid. Käesoleval juhul puudub poolte vahel vaidlus selles, et kaebuse esitajale tagatakse piisavalt vahendeid. Vastustaja leiab, et kaebuse esitajal nagu kõikidel KOV-del on õigus piisavatele rahalistele vahenditele ning seda talle riik ka tagab. KOV-d tegutsevad seaduste alusel (

§ 154

) ning avalik-õiguslikud rahalised kohustused sätestatakse seadusega (

§ 113

) või seaduse alusel KOV poolt (

§ 157lg 2).

KOV-del puudub nõudeõigus konkreetse laekumise jätkumiseks aegade lõpuni, küll aga on KOV-l õigus nõuda, et temale laekuvad vahendid kokku võimaldaksid täita minimaalselt vajalikus mahus kohalikke ülesandeid. Vastustaja peab kaebuse esitajat üheks rikkaimaks KOV-iks Eestis. Asjaolule, et riik tagab kaebuse esitajale piisavalt vahendeid, juhtis tähelepanu ka kaebuse esitaja: „Kaebaja ei väida, et tema majanduslik olukord oleks nii halb, et ei võimaldaks täita kõiki nõutavaid kohustusi …“. 3. Valik, kas KOV-le laekuvaid vahendeid kasutatakse otstarbekalt ning kas kasutatakse kõiki õigusaktidega KOV-le ette nähtud tulu suurendamise ja kulu vähendamise viise, on paratamatult KOV enda teha. Samas ei ole kaebuse esitajal pädevust kammitseda seadusandjat selliselt, et muuta võimatuks KOV-de tulubaasi muutmine või näha ette kohustus, et kui õigusaktidega KOV tulubaasi negatiivselt ka mõjutatakse (nt vähendatakse maksumäära või kaotatakse maksuobjekt), siis tuleb negatiivne mõju riigieelarvest hüvitada (sellisel juhul ei oleks kunagi võimalik KOV-de tulubaasi negatiivselt mõjutada).

§-des 154 ja 157 sätestatud KOV eelarvepädevuse ja universaalpädevuse põhimõte ei eelda aga mitte igasuguse negatiivse mõju hüvitamist vaid seab tingimuse, et riik eraldab KOV-le piisavalt vahendeid, et ei satuks ohtu omavalitsuslike ülesannete täitmine.

1. Kaebuse esitaja soovib kompensatsiooni tagasiulatuvalt
2. aastast. Vastustaja mõistab, et aasta 2009 jäi nõudesse vaid põhjusel, et enne uue kaebuse esitamist vaidlustati vaid 2009 jõustunud Maamaksuseaduse (edaspidi MaaMS) muudatust ning uue kaebuse esitamisel jäi aastaarv nõudesse vaid põhjusel, et kuidagi seostada uut nõuet eelmise nõudega. Vaatamata eeltoodule juhib vastustaja tähelepanu asjaolule, et kaebuse esitaja rakendab oma eelarvet ning korraldab ja juhib kohalikku elu konkreetsel aastal ette nähtud vahendite piires. Ühel eelarveaastal avaliku teenuse minimaalses mahus täitmata jätmine ei ole kompenseeritav sellega, 8 et järgmisel aastal osutatakse avalikke teenuseid suuremas mahus või kvaliteetsemalt. KOV-l ei ole riigi vastu tagasiulatuvat nõudeõigust piisavate vahendite saamiseks, kuna periood, mille osas seda nõutakse, on möödunud ning avalikke teenuseid ei saa elanikkonnale pakkuda tagantjärgi varasemate aastate eest.
3. Kaebuse esitaja soovib kompensatsiooni edasiulatuvalt aegade lõpuni, s.t kaebuse esitaja soovib, et riik looks kompensatsioonimehhanismi, mis hüvitaks aegade lõpuni kaebuse esitajale maamaksu saamise olukorras, kus vastavas osas ei ole tegu maksuobjektiga ning riik ega KOV sellist tulu maksukohustuslaselt ei kogu. MaaMS ega ühestki teine seadus ei sea riigile kohustust hüvitada KOV-le MaaMS §-s 4 sätestatud (täielikult või osaliselt) maamaksust vabastatud maade eest saamata jäänud maamaksu. Riik peab tagama kaebuse esitajale piisava tulubaasi omavalitsuslike ülesannete minimaalses mahus täitmiseks, kuid rahastamise allikate valikul on seadusandja vaba. Ajatu nõude rahuldamine tähendaks sisuliselt seda, et iga omavalitsusüksuse rahastamise allika muutmisel tuleks riigil kompenseerida kehtetuks tunnistatud rahastamise allikast saamata jäänud tulu. Selline õigussuhete „kivistamine“ ei taga KOV-de rahastamise paindlikkust ning võimaldaks seadusandjal muuta KOV-de rahastamise aluseid. Majanduspoliitika teostamisel peab riigil olema võimalik õiguspäraselt vähendada ka KOV-dele õigusaktide alusel laekuvaid vahendeid. Sarnase võimaluse õiguspärasust on Riigikogus nentinud järgmiselt: „Omavalitsusüksused ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivad õigusakte mitte kunagi ei muudeta. Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka omavalitsusüksustele eraldatavate rahaliste vahendite vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise korrapära.“. KOV-de põhiseaduslikke tagatisi austades peab siiski mõistma, et õiguskord ei ole „kivistatud“. Seadusandjal on voli muuta õigussuhteid, sh kujundada ümber ka suhteid, mille üheks pooleks on KOV. Kuna KOV koostab eelarve üheks kalendriaastaks, siis saaks ka vahendite puudujääki tuvastada ja hüvitist nõuda ainult konkreetse eelarveaasta osas.
4. Endiselt leiab vastustaja, et uue kaebuse esitamisel ei olnud tegu kaebuse muutmisega (sh täiendamise ega täpsustamisega), käesoleval juhul esitati täiesti uus kaebus. Varasemalt nõuti
5. jaanuaril 2009 jõustunud Maamaksuseaduse redaktsiooni tõttu kahju hüvitamist, kuid käesoleval juhul nõutakse kõike muud, kui
6. jaanuaril 2009 jõustunud Maamaksuseaduse redaktsiooni tõttu kahju hüvitamist. Viimast põhjusel, et pooled on üksmeelele jõudnud, et
7. jaanuaril 2009 jõustunud Maamaksuseaduse redaktsioon kaebuse esitaja õigusi ei mõjutanud. Vastustaja on jätkuvalt seisukohal, et ka uue kaebuse menetlemises osalemise vastu ei ole meil midagi, kuid asjaolu, et tegu on uue kaebusega, rõhutasime ka
8. oktoobri 2011 kohtuistungil. Kohtukulude nõudes aga ilmselt sisalduvad ka kulud, mis seonduvad selle kaebuse menetlemisega, mille osas kaebuse esitaja nägi ka ise, et vaidlustatud aktidega ei ole neil puutumust. Samuti märgib vastustaja, et vaidlus ei ole nende arvates keeruline ega mahukas. Mahukaks, sealjuures mitte keeruliseks, tegi vaidluse kaebuse esitaja: 1)ekslik lähenemine, millega vaidlustati esmalt 2009 jõustunud MaaMS muudatus ning alles ligi pool aastat pärast perspektiivitu vaidluse pidamist, kusjuures juba oma esimeses vastuses juhtisime kohtu ja vastaspoole tähelepanu 2009 jõustunud MaaMS muudatuse vaidlustamise perspektiivitusele, esitati uus kaebus teise aluse ja esemega; 2)soov siduda vaidlusega riigi
9. A lisaeelarve (meie vastuargumendid I vastuse punktis 3)soov siduda vaidlusega tasandusfondi jaotuse regulatsioon (meie vastuargumendid I vastuse punktis 6); 4)soov siduda vaidlusega KOV-de rahastamise süsteem (meie vastuargumendid I vastuse punktis 7; 5)soov siduda vaidlusega tegevused, mida kaebuse esitaja sooviks ellu viia aastateni 2025 (meie vastuargumendid I vastuse punktis 8.3 ning kohtu istungil, kus tuvastati, et osaliselt nõutud summa juba kompenseeritakse riigieelarvest kaebuse esitajale, sh uus nõue ei ole summaline); 9 6)soov siduda teemaga müügimaks, paadimaks ja koduomanike osaline maamaksust vabastamine (esimese kaebuse punkt 2.3.
10. – ei seondu vaidlusega). Ükski neist argumentidest ei ole hilisemas kohtuvaidluses kajastust leidnud. Selliselt on tekitatud kohtuvaidlusest väärarusaam, et vaidlus on mahukas. Vaidlus puudutab kaebuse esitaja tulubaasi ja kaebuse esitaja põhiseaduslikke tagatisi. Tegu on kaebusega, mis kantud soovist suurendada omavalitsusüksuse tulubaasi. KOV tagatistega seotud teemade osas tuleb KOV-de pädevust eeldada, kasutamata advokaadi abi. Selliselt on ka kohtukulude väljamõistmise nõue meie arvates põhjendamatu. Sarnaselt võiks vastustaja taotleda kaebuse esitajalt oma kohtukulude hüvitamist, kuid jätab selle tegemata, kuna vastustaja osas võib eeldada, et KOV-dega seotud regulatsiooni tundmine on nende pädevuses ilma, et peaksid selleks kasutama advokaadi abi. Vastustaja pool palub kaebuse jätta rahuldamata ja menetluskulud kaebaja enda kanda. KOHTU PÕHJENDUSED Kohus, tutvunud kaebusega ja vastustaja kirjaliku seletusega, kuulanud poolte esindajate selgitusi, hinnanud käesolevas haldusasjas esitatud tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses, leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata järgnevatel kohtu motiividel: Maamaksuseaduse § 1 annab maamaksu mõiste, mille kohaselt maamaks on maa maksustamishinnast lähtuv maks (lg 1). Maa maksustamishind määratakse ja selle vaidlustamise kord kehtestatakse, lähtudes maa hindamise seadusest (lg 2). Maamaks arvutatakse kohalikust omavalitsusest saadud andmete põhjal (lg 3). Maamaksuseaduse § 4 sätestab maksuvaba maa, mille lõike 1 p 11 kohaselt maamaksu ei maksta kaitsealade loodusreservaadi ja sihtkaitsevööndi maalt ning püsielupaikade sihtkaitsevööndi maalt (jõust. 01.01.2009). Lõike 2 kohaselt Looduskaitseseaduse §-s 31 sätestatud piiranguvööndi maalt,
11. peatükis sätestatud hoiualade maalt, § 50 lõike 1 alusel määratud püsielupaiga piiranguvööndi maalt ja § 68 alusel sätestatud looduse üksikobjekti piiranguvööndi maalt makstakse maamaksu 50 protsenti maamaksumäärast (jõust. 01.01.2009). Põhiseaduse § 154 sätestab, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest. Põhiseaduse § 157 näeb ette, et kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. Kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi. Kaebaja poole väitel kaebuse esitamise ajendiks on Kuusalu valla soov saavutada kaebuse esitamise ja selle rahuldamisega olukord, kus halduskohus kohustaks Eesti Vabariiki Rahandusministeeriumi kaudu mõistliku aja jooksul välja töötama sellised kompensatsioonimeetmed, millede rakendamisel oleks võimalik kindlustada riigi poolt Maamaksuseaduse §-s 4 sätestatud looduskaitselise maksusoodustuste tõttu aastate vältel Kuusalu valla eelarvesse laekumata jäänud ning laekumata jääva maamaksu kompenseerimise ja tagada seeläbi valla tulubaasi suurenemine, et viimasel oleks võimalik asuda täitma vähemalt minimaalses nõutavas mahus kaebuses loetletud rahaliste vahendite puudumise tõttu täitmata jäänud kohalikke ülesandeid ja riiklikke kohustusi. Kaebaja väidab, et riigi poolt looduskaitselistel eesmärkidel kehtestatud maamaksusoodustuste tõttu on Kuusalu valla tulubaas ainuüksi aastatel 2008 - 2010 vähenenud kokku 281 252 euro võrra ning väheneb igal järgneval 10 aastal ca 95 000 euro võrra. Kaebaja väietl nimetatud maksutulu laekumine vallale on hädavajalik, kuna kaebusest nähtuvalt on kaebajal rahaliste vahendite piiratuse tõttu jäänud täitmata mitmed valla arengukavas kajastatud ning kaebuses loetletud omavalitsuslikud ülesanded ja riiklikud kohustused nt taristu arendamise, hariduse ja noorsootöö, sotsiaal- ja haridusvaldkonnas. Kuusalu vald ei suuda hetkel olemasoleva tulubaasi juures minimaalses nõutavas mahus täita omavalitsuslikke ülesandeid ja seadusega pandud riiklikke kohustusi. Kaebaja on kohtule tõendina esitanud tõendina konsultatsiooni- ja koolituskeskusena tegutseva OÜ Geomedia poolt koostanud Siseministeeriumi tellimusel valminud kohalike omavalitsuse üksuste võimekuse hindamise indeksi ja analüüsi
12. aasta kohta. Kaebaja on seisukohal, et indeksi analüüsi tulemused näitavad selgelt, et Kuusalu valla finantsvõimekus on tegelikult riigis üks madalamaid. Analüüsi tulemusi kokkuvõtvas tabelis on Kuusalu vald 227 omavalitsusüksuse hulgas finantsvõimekuse osas
13. kohal ehk üks nõrgimate näitajatega omavalitsus terves riigis. Riik on asunud välja töötama kompensatsioonimehhanismi, et hüvitada kohalikele omavalitsusüksustele nn kodualuse maa maamaksuvabastuse tõttu laekumata jääv maksutulu. Isegi juhul, kui Kuusalu vald loobuks riigi esindaja poolt nimetatud kulutuste tegemisest, mis kaasnevad valla poolt kohalikule elanikkonnale teatud hüvede osutamisega, ei võimaldaks kokkuhoitav rahasumma katta kõiki kaebuses loetletud omavalitsuslike ülesannete ja riiklike kohustuste täitmisega kaasnevaid kulusid infrastruktuuri arendamise, hariduse ja noorsootöö, sotsiaalse heaolu ning kultuuri ja vabaaja vallas. Kaebaja poolt kohtule esitatud tabelites on muuhulgas ära toodud arvandmed selle kohta, kui palju jääb ühe või teise omavalitsuse üksuse eelarvesse maamaksu laekumata looduskaitsealade osas kehtestatud maksusoodustuste tõttu. Kaebaja väidab, et tabelitest nähtuvalt jääb ülekaalukalt enim maamaksu laekumata Kuusalu vallal ja Vihula vallal, kelle haldusterritooriumil on kõige rohkem looduskaitselisi maid, millede osas kehtivad tulenevalt MaaMS § 4 lg-test 1 ja 2 maamaksusoodustused. Kaebajale teadaolevalt
14. märtsil 2012 andis Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon Riigikogu menetlusse MaaMS muutmise seaduse eelnõu (197 SE I). Seaduseelnõus nähakse ette, et riigi poolt MaaMS § 4 alusel maamaksust vabastatud maa eest saamata jäänud maamaks kompenseeritakse omavalitsustele riigieelarvest. Eelnõu kohaselt arvutataks kompensatsiooni suurus lähtudes maksust vabastamise ajal kehtivast maamaksu määrast ja maa maksustamisehinnast, kusjuures viimast korrigeeritakse maa korraliste hindamiste käigus. Eelnõu seletuskirjas põhjendavad selle koostajad looduskaitselistel eesmärkidel rakendatud maamaksusoodustuste tõttu kohalike omavalitsusüksuste eelarvesse laekumata jääva maksutulu hüvitamise vajadust argumendiga, et maamaksuvabastus on oluline vahend maaomanikule riigi poolt seaduse alusel pandud piirangute kompenseerimisel, kuid samas on käesoleval ajal kehtiva korraga tekitatud kohalikele omavalitsustele tulupuudujääk. Pakutav seadusemuudatus ongi mõeldud selle olukorra parandamiseks. Seaduseelnõu väljatöötamine ja esitamine näitab kaebaja hinnangul selgelt seda, et lahendamist vajav probleem ei eksisteeri kaugeltki vaid Kuusalu valla arvates, vaid tegemist on üldise riiklikul tasandil lahendamist vajava küsimusega. Ajakirjandusse jõudnud infost ilmneb, et Rahandusministeerium on asunud välja töötama hüvitusmehhanismi, et hüvitada kohalikele omavalitsusüksustele kodualuse maa osas rakendatatava maamaksuvabastuse tõttu laekumata jääv maksutulu. Otsused selle kohta tehakse eelarvestrateegia kokkulepete käigus hiljemalt
15. aasta aprillis ning seejärel alustatakse ka seaduse muutmisega. Seega kaebaja arvates on riik oma käitumisega aktsepteerinud kaebaja väidet, et riigi poolt kehtestatud maamaksuvabastuste tõttu kohalikele omavalitsusüksustele laekumata jääv maksutulu tuleb kompenseerida ja selle tarvis sobilik mehhanism välja töötada. Vastustaja seisukohad lühidalt on järgnevad: Eesti Vabariigi Põhiseaduse § 113 kohaselt tuleb kõik maksuelemendid sätestada seadusega. Riigikogul on maksude kehtestamisel lai tegevusvabadus. Selliselt on Riigikogu määrata kõik maksustamise elemendid. Piiratud järelevalvepädevus maksude põhiseaduspärasuse üle päädib kohtu kontrolliga, kas maksu 11 kehtestamisel on järgitud formaal- ja materiaalõiguse norme ning maksustamise põhimõtteid (nt maksukohustuslaste ühetaoline maksustamine, MK-de võrdne kohtlemine, väljasuretava iseloomu vältimine MK-de osas, MK-de õiguskindluse ja ettevõtlusvabaduse tagamine). Need põhimõtted ei ole maksuõiguses väärtuseks omaette, vaid neid järgides tagatakse maksuõiguse kohustatud poole aktsepteeritav kohtlemine. Riiklike maksude osas on maksusuhte õigustatud pooleks riik ka juhul, kui maks ei laeku osaliselt või kogu ulatuses riigieelarvesse. Õigustatud poole staatus eeldab, et aktsepteeritakse riigi pädevust maksude (k.a maksuvabastuste) kehtestamisel. Sarnaselt on märkinud Riigikohus oma lahendis asjas nr 3-4-1-8-09 (p.56), et „Seadusandja otsustada on, millistest allikatest (nt riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumisest, riigieelarvest tehtavatest eraldistest, kohalikest maksudest vm) piisavad rahalised vahendid peavad laekuma.“ Maksukorralduse seaduse § 3 lg 2 punkti 3 kohaselt on maamaks riiklik maks, mille maksuobjektiks on MaaMS § 2 alusel kogu maa, välja arvatud MaaMS §-s 4 nimetatud maa. Käesoleval juhul peab riik maksu laekumise koha määratlemisel arvestama KOV-dele seaduses sätestatud tagatisi, õiguse üldpõhimõtteid ning vältima, et muudatusega rikutaks KOV-de piisava rahastamise nõuet (

§-d 154 ja 157). Neist esimesel juhul peab maksuõiguse muudatus arvestama Valla- ja linnaeelarve seaduse §-s 7 sätestatut, mille kohaselt kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse vastavad summad või vähendatakse vastavalt kohaliku omavalituse üksusele pandud kohustusi. Teisel juhul tuleb arvestada õigusriigi printsiipe (nt õigusselgus) ning kolmandana hoolitsema selle eest, et ka pärast maksuõiguses tehtud muudatust säiliks KOV-de rahastamine ulatuses, mis võimaldaks omavalitsusüksuse ülesandeid täita minimaalselt vajalikus mahus. Maksu laekumiseks õigustatud isikul ei ole õiguspärast ootust, et temale laekuv maksu osa jääb ajatult kehtima. Nii nagu Riigikogul on õigus maksu kehtesta, nii on tal ka õigus kehtestatud maksu (k.a kõiki maksuelemente) muuta. Maksu laekumise koha või maksu objekti muutmisega ei kaasne maksu laekumiseks õigustatud isikul õiguspärast ootust, et temale hüvitatakse maksuelemendi muutmisega kaasnevad negatiivsed tagajärjed. Küll on aga maksu laekumiseks õigustatud isikul põhjendatud ootus, et maksuelementide muutmisel arvestatakse KOV-dele seaduses sätestatud tagatisi, õiguse üldpõhimõtteid ning muudatusega ei rikuta KOV-de piisava rahastamise nõuet (

§-d 154 ja 157). Nimetatud ootustest esimese ja kolmanda võimalikul rikkumisel on KOV-l nõudeõigus piisavale rahastatusele ning teisel juhul võimalus pöörduda Riigikohtusse normi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks. Ühelgi neist juhtudest ei ole aga KOV-l õigust nõuda maksuelemendi tagasi muutmist või riigilt hüvitist seoses maksuelemendi muutmisega. KOV õigus riigilt täiendavaid vahendeid nõuda saab tugineda vaid

§-dele 154 ja 157, põhjendades nõuet riigi poolt KOV-le piisava rahastatuse tagamata jätmisega. Sarnaselt sedastas Riigikohtus lahendis nr 3-4-1-8-09 (p.69), analüüsides olukorda, millega seati KOVdele täiendavaid ülesandeid, et „Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eeldab, et riik looks omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks süsteemi, mis oleks kohane ja tagaks kohalike ülesannete piisava rahastamise. Järelikult saab kõnealuse õiguse rikkumine tuleneda üksnes sellistest normidest (või nende andmata jätmisest), mis reguleerivad (või mille andmata jätmise tõttu ei reguleerita vajalikul määral) omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi. Seda õigust ei riku sellisel juhul aga mitte õigusakt, mis kohustab kohalikke omavalitsusi täitma konkreetset kohalikku ülesannet või suurendab kohalike ülesannete täitmise kulusid, vaid kohalike ülesannete rahastamist reguleerivad õigusaktid osas, milles need ei taga omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus.“ Vastustaja leiab, et KOV-de rahastamise allika vähendamise tagajärgede vaidlustamine peaks toimuma sarnaselt KOV-dele täiendavate ülesannete panemise vaidlustamisega olukorras, kus vastavate ülesannete täitmiseks täiendavaid vahendeid ei eraldata ning on põhjendatud kahtlus, et riik ei taga KOV-le piisavalt vahendeid omavalitsuslike kohustuste täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus. Kaebuse punktis 1.

1. heidetakse riigile ette 12 KOV-de rahastamise vähendamist 2009
2. märtsil 2009 jõustunud Riigi
3. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse koostamise põhjuseks oli valitsussektori eelarvepuudujäägi ulatus. Riigi majanduspoliitika stabiilsuse säilitamiseks oli möödapääsmatu eelarvepuudujäägi vähendamine jätkusuutlikule tasemele. Lisaeelarvega parandati avaliku sektori eelarvepositsiooni 8 mld krooni ulatuses, seejuures hinnati nii riigieelarve tulude suurendamise võimalusi kui kulude vähendamise võimalusi, samuti hinnati kõikvõimalikke meetmeid valitsussektori institutsioonide eelarvepositsioonide parendamiseks. Lisaeelarvega langetatud otsused hõlmasid tegevuskulude vähendamist, KOV poolt kohustuste võtmise piiranguid ning nendele laekuva tulumaksu osa vähendamist, teehoiu investeeringute ja kaitsekulutuste vähendamist, kärpeid ravikindlustuse eelarvest, keskkonnainvesteeringute ja põllumajandustoetuste arvelt ning mitmete muude kuluartiklite arvelt. Vastustaja leiab, et MaaMS § 5 lg 1 võimaldab KOV-del kehtestada maamaksu määra. Kui looduskaitsealade maamaksusoodustuste tõttu KOV-le laekumised vähenevad, on KOV-l võimalus saamata jäänud tulu katteks vajadusel suurendada maksu määra. Vastustaja andmetel kaebuse esitaja üldmaa maamaksu määrad on perioodil 2008–2011 olnud järgmised: 2008 olid 2,5 % ja 1,2 %; 2009 olid 2,5 % ja 1,2 %; 2010 olid 2,5 % ja 1,2 % ning 2011 on 2,5 %, 1,8 % ja 1,2 %. Vastustaja arvates kaebuse esitaja ei ole maksimaalses võimalikus ulatuses rakendanud maa maksustamise võimalusi. Lisaks vastustaja märgib, et Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 37 lg 1 kohaselt kajastatakse arengukavas kuni arengukava perioodi lõpuni strateegilised eesmärgid ja tegevused eesmärkide saavutamiseks. Arengukava peaks määratlema indikatiivse aja, millal kavandatakse planeeritud konkreetset investeeringut ellu viia. Investeeringute elluviimine sõltub konkreetse aasta eelarve võimalustest. Eelarve on eelarveaastaks kavandatud tegevuste plaan koos nende täitmiseks vajaliku raha arvestusega, mis annab võimaluse teha konkreetseid tehinguid. Kaebuse punktis 2.6.4 esitatakse mitmed dokumendis „Kuusalu valla arengukava 2007–2025“ nimetatud ülesanded, mis kaebuse esitaja väidete kohaselt jäävad täitmata, kuna riik ei taga kaebuse esitajale MaaMS 01.01.2009 jõustunud muudatuse tulemusel saamata jäänud tulu. Vastustaja on seisukohal, et arengukavast, mis on omavalitsusüksuse sisedokument, kus märgitakse valla eesmärgid pikaks perioodiks, teatud kohustuste meelevaldne väljatoomine ei anna tervikpilti kaebuse esitaja finantsseisust. Muuhulgas leiab vastustaja, et kaebuse punktis 2.6.4 nimetatud tegemata ülesannete nimetamine ei anna tunnistust kaebuse esitaja halvast finantsseisust, vaid tema eelarvelistest prioriteetidest, millega ei ühtinud punktis nimetatud ülesanded. Kaebuse esitaja finantsseisu hindamisel tuleb arvestada kõiki kaebuse esitaja eelarvelisi võimalusi ning planeeritavaid kohustusi kogumis, samuti tuleb hinnata, kas kaebuse esitajal on võimalik ise oma finantsseisu parandada. 01.01.2009 jõustunud Maamaksuseaduse (MaaMS) muutmise seadusega muudeti § 4 lg 2 sõnastust. Alates nimetatud päevast sätestab MaaMS § 4 lg 2, et Looduskaitseseaduse §-s 31 sätestatud piiranguvööndi maalt,
4. peatükis sätestatud hoiualade maalt, § 50 lõike 1 alusel määratud püsielupaiga piiranguvööndi maalt ja § 68 alusel sätestatud looduse üksikobjekti piiranguvööndi maalt makstakse maamaksu 50 % maamaksumäärast. MaaMS muutmise seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt jäeti muudatusega alles vaid üks vähendatud määr – 50 % maamaksumäärast, seda eesmärgiga vältida olukorda, kus samaväärsete looduskaitsealade suhtes kehtivad erinevad soodusmäärad. Seletuskirja kohaselt suurendab ühtse soodusmäära kehtestamine ka maksusoodustuse läbipaistvust. Muudatuse tulemusena ei suurene ühegi looduskaitseala maksukoormus – see jääb kas endiseks või väheneb. Maksukoormus väheneb nii nendel looduskaitsealadel, millelt seni on maamaksu tasutud 75 % maamaksumäärast (alates 01.01.2009 muudeti 50 %-ks maamaksumäärast), kui ka nendel looduskaitsealadel, millelt seni tasuti maamaksu 25 % maamaksumäärast (alates 01.01.2009 muudeti maksuvabaks). Samaks jäi maksukoormus nendel looduskaitsealadel, millelt juba varem tasuti 50 % maamaksumäärast.
5. aasta MaaMS muudatus ei mõjutanud maamaksu määra 13 maade osas, millelt tasuti enne seadusemuudatust 50 % maamaksu määrast või mis ei olnud maamaksu objektiks ja millelt ei tulnud üldse maamaksu maksta (nn 0 % maksumääraga maad: loodusreservaat ja sihtkaitsevöönd). 01.
6. 2009 jõustunud MaaMS muutmise seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt jõuti 05.09.2007 toimunud Vabariigi Valitsuse komisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste rahanduse ja maksupoliitika töörühma nõupidamisel kokkuleppele Maamaksuseaduse muudatuse vajalikkuses ja otsustati, et sellest tingitud maamaksu laekumise vähenemine kompenseeritakse
7. aastal koos ülejäänud kavandatavate maksumuudatustega tulumaksu ja maamaksu intresside osas. Tulumaksuseaduse 01.01.2009 jõustunud redaktsiooniga suurendati kohalikele omavalitsustele (KOV) laekuvat residendist füüsilise isiku maksustatava tulu osa 11,9 %-lt 11,93 %-le. Selliselt hüvitas riik kõikidele KOV-dele võrdsetel alustel muuhulgas looduskaitsealadega seotud maamaksu laekumise vähendamised. Riigikogu poolt 20.02.2009 vastu võetud
8. aasta lisaeelarve seadusega vähendati KOV-de tulumaksu osa 11,93-lt 11,4%-le. 01.03.2009 jõustunud riigi
9. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega muudeti alates
10. 04.2009 viidatud tulu osa 11,4 %-le. Muudatus ei olnud seotud delegatsiooni kokkuleppega ega tunnistatud ka Riigikohtu üldkogu 16.03.2010 lahendiga asjas nr 3-4-1-8-09 õigusvastaseks. Riigikohus leidis, et 01.03.2009 jõustunud Riigi
11. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega KOV-dele laekuva tulumaksu osa vähendamine on õiguspärane. Kohus nõustub vastustaja väitega, et seadusandjal on õigus muuta õigussuhteid, sh kujundada ümber suhteid, mille üheks pooleks on KOV, samas muudatuste kehtestamisel peab riik pidama silmas kohustust tagada KOV-dele piisav tulubaas ning eraldama vahendeid riiklike ülesannete täitmiseks kogu ulatuses ning piisavalt vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus. Vastustaja on seisukohal, et Kuusalu vallale on tagatud piisav tulubaas, et osutada kohalikke teenuseid minimaalselt vajalikus mahus. Vastupidist ei ole kaebaja pool kohtule tõendanud. Vastustaja andmetel kaebuse esitaja põhitulude tase (tulumaks, maamaks, keskkonnatasud) oli
12. aastal 555 eurot elaniku kohta, mis on 16 % kõrgem kui riigi keskmine tase ning sellega paigutub Kuusalu vald 11 % kõige rikkama KOV hulka Eestis. Vastustaja väitel kaebuse punktis 2.6.4 esitatud teave on kohut eksitav ning ei võimalda vähimalgi määral hinnata seda, kas riik tagab kaebuse esitajale piisavalt vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus. Kaebuse esitaja rakendab oma eelarvet ning korraldab ja juhib kohalikku elu konkreetsel aastal ette nähtud vahendite piires. Kohus nõustub vastustajaga, et ühel eelarveaastal avaliku teenuse minimaalses mahus täitmata jätmine ei ole kompenseeritav sellega, et järgmisel aastal osutatakse avalikke teenuseid suuremas mahus või kvaliteetsemalt. Kohalikul omavalitsusel ei ole riigi vastu tagasiulatuvat nõudeõigust piisavate vahendite saamiseks, kuna periood, mille osas seda nõutakse, on möödunud ning avalikke teenuseid ei saa elanikkonnale pakkuda tagantjärgi varasemate aastate eest. Kaebaja nõue hõlmab perioodi „aegade lõpuni“ (edasiulatuvus), st kaebuse esitaja soovib, et riik looks kompensatsioonimehhanismi, mis arvestaks
13. aasta alguses jõustunud MaaMS muudatustega ning hüvitaks aegade lõpuni kaebuse esitajale selle muudatusega kaasnenud saamata jäänud tulu. Kohus nõustub vastustajaga, et MaaMS ega ühestki teine seadus ei sea riigile kohustust hüvitada KOV-le MaaMS §-s 4 sätestatud (täielikult või osaliselt) maamaksust vabastatud maade eest saamata jäänud maamaksu. Riik peab tagama kaebuse esitajale piisava tulubaasi omavalitsuslike ülesannete minimaalses mahus täitmiseks, kuid rahastamise allikate valikul on seadusandja vaba. Ajatu nõude rahuldamine tähendaks sisuliselt seda, et iga omavalitsusüksuse rahastamise allika muutmisel tuleks riigil kompenseerida kehtetuks tunnistatud rahastamise allikast saamata jäänud tulu. Kohus sarnaselt vastustajaga leiab, et selline õigussuhete nn „kivistamine“ ei tagaks KOV-de rahastamise 14 paindlikkust ning võimaldaks seadusandjal muuta KOV-de rahastamise aluseid, samuti ei võimaldaks selline lahendus põhjendatult vähendada KOV-de rahastamist. Kaebuse esitaja soovib kompensatsiooni ka tagasiulatuvalt
14. aastast. Kaebuse esitaja rakendab oma eelarvet ning korraldab ja juhib kohalikku elu konkreetsel aastal ette nähtud vahendite piires. Ühel eelarveaastal avaliku teenuse minimaalses mahus täitmata jätmine ei ole kompenseeritav sellega, et järgmisel aastal osutatakse avalikke teenuseid suuremas mahus jms. Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et käesoleval juhul kaebajal ei ole riigi vastu tagasiulatuvat nõudeõigust piisavate vahendite saamiseks, kuna periood, mille osas seda nõutakse, on möödunud ning avalikke teenuseid ei saa elanikkonnale pakkuda tagantjärgi varasemate aastate eest. Tulenevalt Põhiseaduse §-dest 154 ja 157 koostoimes on riik kohustatud KOV-le tagama piisavalt rahalisi vahendeid, et minimaalselt vajalikus mahus täita kohalikke ülesandeid. Menetletavas asjas puudub poolte vahel vaidlus selles, et kaebuse esitajale tagatakse piisavalt vahendeid. Vaieldamatult kaebuse esitajal nagu kõigil omavalitsusüksustel on õigus piisavatele rahalistele vahenditele ning riik peab need ka tagama. Kaebuse esitajal nagu ka teistel omavalistusüksustel Eestis on õigus nõuda, et temale laekuvad vahendid võimaldaksid täita minimaalselt vajalikus mahus kohalikke ülesandeid. Vastustaja peab kaebuse esitajat üheks rikkamaks omavalitsusüksuseks Eestis. Kaebuse esitaja on ise väitnud, et tema majanduslik olukord ei ole nii halb, et ei võimaldaks täita kõiki nõutavaid kohustusi. Valiku, kas vallale laekuvaid vahendeid kasutatakse otstarbekalt ning kas kasutatakse kõiki õigusaktidega ette nähtud tulu suurendamise ja kulu vähendamise viise, peab kaebuse esitaja ise tegema. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebuse esitajal ei ole pädevust piirata seadusandjat selliselt, et muuta võimatuks KOV-de tulubaasi muutmine või näha ette kohustus, et kui õigusaktidega KOV tulubaasi negatiivselt ka mõjutataks, nt vähendatakse maksumäära või kaotatakse maksuobjekt, siis tuleks negatiivne mõju riigieelarvest hüvitada, seega sellisel juhul ei oleks kunagi võimalik kohalike omavalitsuste tulubaasi negatiivselt mõjutada. Tulenevalt Põhiseaduse §-des 154 ja 157 sätestatust riik peab eraldama omavalitsusüksustele piisavalt vahendeid, et ei satuks ohtu omavalitsuslike ülesannete täitmine ning neile laekuvad vahendid võimaldaksid täita minimaalselt vajalikus mahus kohalikke ülesandeid. Kohus on seisukohal, et kaebaja poolt kirjeldatud olukord võiks laheneda seadusandja tasandil, milleks nüüdseks on astutud ka vastavaid samme, esitades MaaMS muutmise seaduse eelnõu Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsiooni poolt Riigikogule arutamiseks, mida kinnitas kaebuse esitaja. Kohus nõustub kaebajaga, et käesoleval juhul on tegemist üldisel riiklikul tasandil lahendatava küsimusega, mis on seadusandja pädevuses. Kohus kokkuvõtvalt asub seisukohale, et kaebuse motiivid ei ole piisavad kaebaja nõuete rahuldamiseks. Vastavalt Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §-le 108 lg 1 menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamise taotlust esitanud. Menetluskulud jäävad poolte endi kanda. Elle Kask Kohtunik 15 16