Obsah (10)
§ 212§ 215§ 213§ 223§ 165§ 157§ 158§ 62§ 108§ 162KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lauri Madise, Kaire Pikamäe ja Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht 23. jaanuar 2013, Tallinn Haldusasja number 3-11-2
§ 212
lg 1 teises lauses sätestatud juhul (
§ 212lg 1).
Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (
§ 215lg 3).
Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (
§ 213lg 1 p 5).
Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (
§ 223lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- 08.06.2011 esitas Kristjan A Stipend Real Estate OÜ ja Alu Varahaldus OÜ nimel Rapla Vallavalitsusele taotluse detailplaneeringu algatamiseks Alu alevikus Männi tn 9 (katastritunnus 66904:005:0091) ja Männi tn 7 (katastritunnus 66904:005:0092), mõlema kinnistu omanik Stipend Real Estate OÜ, ning Kalevi külas paiknevale Kiduussi (katastritunnus 66904:005:0128), kinnistu omanik Alu Varahaldus OÜ, maaüksustele. Taotluse kohaselt oli detailplaneeringu eesmärgiks Alu alevikus paiknevatele väikeelamukruntidele ehitusõiguse määramine ja arhitektuur-ehituslike tingimuste ning tehnovõrkudega varustatuse lahenduste leidmine, Kalevi külas paiknevale Kiduussi maaüksuse maakasutusliku sihtotstarbe muutmine, kinnistu jagamine väike-elamukruntideks ja üheks maatulundusmaaks, väikeelamukruntidele hoonestusõiguse, juurdepääsuteede, tehnovõrkudega varustatuse ja arhitektuur-ehituslike tingimuste määramine.
- Rapla Vallavolikogu 30.06.2011 otsusega nr 55 keelduti detailplaneeringu koostamise algatamisest. Otsuse põhjendused olid järgmised. Kiduussi kinnistu on Rapla Vallavolikogu 01.03.2011 otsusega nr 6 kehtestatud Rapla valla üldplaneeringu kohaselt perspektiivne pargi ja parkmetsa maa, mille osas ei ole ette nähtud kruntideks jagamist ega ehitusõiguse andmist. Kinnistu paikneb Alu aleviku põhjaservas, kuhu on üldplaneeringus ette nähtud parkmetsamaast, puhke- ja virgestusmaadest koosnev nn roheline puhvertsoon. Valla üldplaneeringu avalikkusele tutvustamise ja avaliku arutelu käigus ei laekunud vastuväiteid ega ettepanekuid Kiduussi kinnistu kavandatud maakasutuslikule juhtotstarbele. Ruumiliselt tasakaalustatud ja põhimõtteliselt läbimõeldud lahenduste ning arendusruumiga üldplaneeringut on võimalik küll muuta üldplaneeringut muutvate detailplaneeringute läbi, selleks peavad aga olema kaalutletud ja avalikku huvi esindavad põhjendused. Kiduussi kinnistule kavatsetud elamukrundid „ei ole piisava avaliku huvi objektiks“. Valla üldplaneeringuga ei muudetud automaatselt katastriüksuse sihtotstarbeid ja seletuskirja kohaselt säilib senine katastriüksuse sihtotstarve nii kaua, kuni maa-alal soovitakse arendada olemasolevast teistsuguse sihtotstarbega tegevust – sel juhul tuleb seda teha vastavalt üldplaneeringuga seatud maakasutuse juhtotstarbele. Kiduussi kinnistu omandas Alu Varahaldus OÜ maatulundusmaana Maa-ameti korraldatud avalikul elektroonilisel enampakkumisel ja kinnistusraamatu kanne jõustus 08.06.
- Arvestades informatsiooni mahtu, mis on olnud kättesaadav nii Alu Varahaldus OÜ-le kui ka kogu avalikkusele, ei saa Kiduussi maatulundusmaa „omandamisfakti Alu Varahaldus OÜ poolt lugeda heauskseks ostutehinguks“ ja ettevõtjal pole seega alust õigustatud ootuseks alustada seal üldplaneeringuga vastuolus olevat arendustegevust. 2
(16)3-11-2300 Otsuses märgiti ka, et vastavalt äriregistri teabele on Alu Varahaldus OÜ esindamiseks kõigis õigustoimingutes õigus kahel juhatuse liikmel ühiselt. Detailplaneeringu algatamisavaldusel on ainult ühe juhatuse liikme (K. A allkiri). Männi tn 7 ja 9 kinnistutele on vaja koostada valla üldplaneeringut järgiv detailplaneering vastavalt PlanS § 3 lg 2 p-le 1, mis oleks aluseks kruntidel rajatavate hoonete ehitusprojektidele.
- 29.07.2011 esitasid Stipend Real Estate OÜ ja Alu Varahaldus OÜ Rapla Vallavolikogu 30.06.2011 otsuse nr 55 peale vaide. Rapla Vallavolikogu 25.08.2011 vaideotsusega jäeti vaie rahuldamata. Vaideotsuse põhjendused olid kokkuvõttes järgmised: 1) Vaide esitajad leiavad, et kui selgus, et Alu Varahaldus OÜ-d peavad esindama kaks juhatuse liiget ühiselt, siis oleks volikogu pidanud andma enne otsuse vastuvõtmist avaldajale tähtaja puuduste kõrvaldamiseks ning sellise tähtaja mitteandmine oli menetlusnõuete rikkumine. Vallavolikogu otsus langetati sellisena põhjusel, et taotletav detailplaneering ei ole kooskõlas valla üldplaneeringuga, mitte põhjusel, et taotlusel puudus teise juhatuse liikme allkiri. Teise allkirja olemasolu poleks tulemust mõjutanud; 2) Vastuseks vaide esitajate väitele, et vallavolikogu otsuses ei ole põhjendatud, miks ei ole võimalik algatada detailplaneeringut Männi tn 7 ja 9 kinnistutele, märkis volikogu, et vallaarhitekt selgitas sellise detailplaneeringu algatamise vajadust K. Ale juba enne viimase poolt üldplaneeringuga vastuolus oleva detailplaneeringu algatamise taotluse esitamist. Haldusorganil ei ole õigust oma suva järgi moodustada ühest detailplaneeringu algatamisest mitu ega vastupidi; 3) Vastuseks vaide esitajate väidetele, et kuna Alu Varahaldus OÜ polnud üldplaneeringu menetlemise ajal Kiduussi kinnistu omanik, ei pidanudki osaühing esitama vastuväiteid ja ettepanekuid kinnistu juhtotstarbe muutmiseks ning pelgalt seetõttu, et kinnistu on omandatud pärast üldplaneeringu kehtestamist, ei saa väita, et ostutehingut ei saa lugeda heauskseks, märkis vallavolikogu vaideotsuses, et see kinnitab, et detailplaneeringu algatamise taotlusele eelnenud vallaametnike tegevus ei loonud õiguspärast ootust, et esitatud taotluse alusel detailplaneering algatatakse, ükski vallaametnik ei ole selliseid lubadusi andnud ning vallaarhitekt juhtis korduvalt K. A tähelepanu nii maa sihtotstarbele kui ka maa-ala detailplaneeringule esitatavatele nõuetele. Mis puudutab vaide esitajate väitesse, et volikogu ei ole oma otsuses põhistanud avaliku huvi puudumist, märkis volikogu, et üldplaneering kehtestati 4 kuud enne detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsuse langetamist, üldplaneeringu koostamine algas juba 28.06.2007, avalikud arutelud toimusid ajavahemikul alates 12.08.2008 kuni jaanuarini
- Jääb arusaamatuks, miks pidanuks Rapla valla kodanikud, kes ligi neli aastat osalesid üldplaneeringu väljatöötamises, muutma oma arvamust Kiduussi maaüksuse osas. Volikogu liikmed viivad ellu valijate tahet. Volikogu otsusele eelnesid detailplaneeringu arutelud nii vallavalitsuses kui volikogu majanduskomisjonis. Vallavalitsuse seisukoht oli, et üldplaneeringu muutmiseks peab olema väga selge avalikku huvi kajastav põhjendus, mis antud juhul puudub. Majanduskomisjonis oli samuti tõsine arutelu, kus hääletamise tulemusel (7 poolthäälega) otsustati üldplaneeringut osaliselt muutvat detailplaneeringut mitte algatada; 4) Volikogu möönab, et detailplaneeringu algatamisest keeldumine võib riivata vaide esitajate õigusi, kuid asub seisukohale, et riive on õiguspärane. Riigikohus on 19.04.2007 otsuses nr 33-1-12-07 rõhutanud, et detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine on vaid erandlikult 3
(16)3-11-2300 võimalik näiteks üldplaneeringu kehtestamise järel tekkinud ülekaaluka ja õiguspärase erahuvi korral. Antud asjas ei ole tuvastatud sellist ülekaalukat ja põhjendatud erahuvi.
- Stipend Real Estate OÜ ja Alu Varahaldus OÜ esitasid Tallinna Halduskohtule 26.09.2011 kaebused Rapla Vallavolikogu 30.06.2011 otsuse nr 55 tühistamiseks ja vallavolikogu kohustamiseks taotluse uuesti läbivaatamiseks. 1) Vallavolikogu otsus rikub kaebajate kui Männi tn 9, Männi tn 7 ja Kiduussi kinnistute omanike põhiseaduse (PS) §-s 32 ja AÕS § 68 lg-s 1 sätestatud õigusi. 2) Kuna PlanS § 9 lg 7 järgi võib detailplaneering põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduste muutmise ettepanekut, ei saa kohalik omavalitsus keelduda detailplaneeringu algatamisest pelgalt põhjendusega, et detailplaneering ei ole kooskõlas valla üldplaneeringuga. Planeerimismenetluse käigus tuleb välja selgitada, kas üldplaneeringu muutmise ettepanek on õigustatud ning alles siis saab avaliku ja erahuvi kaalumise tulemusel võtta vastu lõpliku otsuse. Riigikohtu
- oktoobri 2004 lahendist haldusasjas nr 33-1-37-04 tuleneb seisukoht, et üldplaneeringu näol ei ole tegemist imperatiivse aktiga, mille muutmine ei ole lubatav. Kui detailplaneeringu menetluse läbiviimise, kooskõlastamise või avalikustamise etapis selgub, et vaidlusalune detailplaneering on avalike huvidega vastuolus, siis on kohalikul omavalitsusel õigus teostada oma kaalutlusõigust ja põhjendatud aluste korral jätta detailplaneering kehtestamata. 3) Vastustaja ei ole arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ning on jätnud kaalutlemata avaliku ja erahuvi olemasolu või puudumise. Otsuses ei ole põhistatud avaliku huvi puudumist Kiduussi kinnistule mõnede elamukruntide rajamiseks. Et Kiduussi kinnistu on kehtestatud üldplaneeringu kohaselt perspektiivne pargi ja parkmetsa maa ja ei ole ette nähtud selle kruntideks jagamist, ei tähenda automaatselt, et eksisteerib avalik huvi kinnistu maakasutuse praeguse juhtotstarbe säilitamiseks. Planeeringutegevuses diskretsiooni teostamisel peab kohalik omavalitsus arvestama nii avalikke huve kui ka taotleja põhjendatud huve, otsuses ei ole aga erinevaid huve kaalutud. Avalik huvi võib tuleneda ka mujalt kui üldplaneeringust ning üldplaneering ei sisalda endas nö kõigutamatut avaliku huvi tõlgendust, seda eriti ka seetõttu, et elanikud ei pruugi väga aktiivselt osaleda üldplaneeringu koostamise menetluses. Vallavolikogu majanduskomisjonis 16.06.2011 toimunud koosolekul on valla arhitekt märkinud, et üldplaneeringu koostamise käigus oli Alu rahvas passiivne kaasarääkija. Seega on alusetu vastustaja väljatoodu, et kuna Rapla valla kodanikud on 4 aastat osalenud üldplaneeringu väljatöötamises, siis nad eeldatavasti ei muudaks oma arvamust Kiduussi maaüksuse juhtotstarbe suhtes. Sellist võimalust ei ole üleüldse kaalutud ning pole arvestatud avalikkuse ehk kodanike võimalikke huve. Vastustaja on vaideotuses viidanud, et volikogu otsusele eelnesid kõnealuse detailplaneeringu arutelud nii vallavalitsuse kui ka volikogu majanduskomisjonis. Vallavalitsuse seisukoht oli mitte pooldada üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamist, sest selleks peab olema väga selge avalikku huvi kajastav põhjendus, mis aga antud hetkel puudub. Majanduskomisjoni 16.06.2011 koosoleku protokollist nähtuvalt on väär vastustaja seisukoht, justkui toimunuks majanduskomisjonis sisuline arutelu erinevate huvide üle, sest avaliku huvi puudumist detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmiseks ei ole majanduskomisjoni ükski liige põhjendanud. Protokollist nähtub, et kaks vallavalitsust esindavat isikut vaid nentisid, et nemad ei näe olulist põhjust avaliku huvi näol üldplaneeringu muutmiseks detailplaneeringuga, kuid oma arvamust mitte millegagi ei põhjendatud. Seevastu mitu vallavolikogu liiget toetasid ettepanekut teha koostööd Alu piirkonna rahvaga ja anda neile võimalus seisukohavõtuks detailplaneeringu osas, mis tagaks erinevate huvide õiguspärase arvestamise. Oluline on siinjuures asjaolu, et otsuse detailplaneering algatada või mitte algatada teeb vallavolikogu, majanduskomisjonis toimunud arutelus on oma seisukohta peale surunud pea4
(16)3-11-2300 miselt vallavalitsuse liikmed. Seega on erinevad huvid jäänud kaalumata. Ka majanduskomisjoni 18.08.2011 koosoleku, kus vaiet põgusalt arutati, protokollist nähtuvalt põhjendati 30.06.2011 otsuse tegemist taaskord tuginedes vaid vastuolule üldplaneeringuga. Samuti avaldati koosolekul seisukoht, et informatsioon komisjonis asja otsustamisel oli puudulik ning sisusse eriti ei süvenetud. Diskretsioonireeglite rikkumine võib seisneda ka diskretsiooni mittekasutamises. 4) Asjaolu, et Kiduussi kinnistule on vastavalt üldplaneeringuga ette nähtud perspektiivne pargi ja parkmetsa maa, ei tähenda automaatselt, et sellise olukorra säilitamine on avalik huvi. Vallavolikogu oleks enne detailplaneeringu algatamisest keeldumist pidanud analüüsima kinnistul tegelikult valitsevat olukorda. Tegemist on võsastunud põllumaaga. Valla üldplaneeringu järgi aga tuleks haljasala ja parkmetsa maadena reserveerida kõrgemat puhkeväärtust omavad maa-alad. Kaebajate arvates tuleneb eeltoodust, et kuna Kiduussi kinnistu näol ei ole tegemist kõrgemat puhkeväärtust omava maa-alaga, võib sellel maa-alal olla mõistlik ja vajalik juhtotstarbe muutmine. Esitatud detailplaneeringu taotluse järgi soovitakse elamukruntideks jagada vaid osa Kiduussi kinnistut, seega ca 2 ha osas säiliks praegune maakasutuse sihtotstarve ehk see jääks maatulundusmaaks. Kinnistule kruntide loomine tagaks selle ala korrashoiu ning oleks piirkonna arendamise huvides. Seda tuleks kaaluda detailplaneeringu menetlemise käigus ning avaliku huvi olemasolu tuvastamisel võib täpsustuda Kiduussi maa-ala konkreetne kasutus. 5) Kohtumenetluses vastustaja poolt esmakordselt viidatud Rapla valla ehitusmääruse § 34 lg 5 ei ole asjakohane. Kaebajate taotlus on koostatud korrektselt ja õigusakte järgides, kusjuures avaldus detailplaneeringu algatamiseks koostati koostöös vallaarhitektiga. Pahatahtlik ja paljasõnaline on vastustaja arvamus, et ka Maa-amet oli Kiduussi kinnistut müües arvamusel, et see maatükk jääb maatulundusmaana puhke- ja virgestusmaa koosseisu ning kui Maa-amet oleks soovinud näha tema poolt müüdavat maad elamumaana, siis oleks ta ka selle elamumaana müünud, ja et ostja kasutab ostetud maad ka kui spekuleerimisvahendit. Asjaolu, et kinnistu omanik soovib muuta maa sihtotstarvet ja algatada planeeringut piirkonna arendamiseks, ei saa lugeda spekulatiivseks tegevuseks. Asjaoludega, millal kehtestati üldplaneering ning millal on kinnistu enampakkumiselt ostetud, ei saa põhjendada planeeringu mittealgatamist. On tõsi, et maatulundusmaa omanik ei saa eeldada, et võib seda maad kasutada kehtestatud sihtotstarbe vastaselt või nõuda sihtotstarbe muutmist, kuid siiski on tal õigus taotleda sellise detailplaneeringu algatamist, millega soovitakse maatulundusmaa sihtotstarbe osalist muutmist. Maa-amet müüs kinnistu enampakkumisel vabana mistahes edasiste käsutamise piirangutest ning kinnistu edasine käik ja sealne tegevus on kinnistu omaniku otsustada. Väärad ja asjassepuutumatud on vastustaja selgitused K. A osalemise kohta isiklikult üldplaneeringu avalikul koosolekul 11.01.2011. Kaebajad rõhutavad, et Kiduussi kinnistu omandas Alu Varahaldus OÜ alles mitu kuud pärast selle koosoleku toimumist. Samuti ei ole asjakohane K. A poolt tema eraomandis oleva kinnistu kohta tehtud ettepanek. Liiatigi väärib märkida, et K. A on tagasi kutsutud mõlema kaebaja juhatuse liikme kohalt, mistõttu isiklikud viited K. A tegevusele või tegevusetusele on asjasse mittepuutuvad. Kaebajad ei soovi kogu kinnistul ulatuslikku kinnisvaraarenduse korraldamist, ligi pool kinnistust jääks maatulundusmaaks, elamumaa sihtotstarbega krundid paikneksid seejuures täpselt üle tee Männi tn 7 kinnistust, st ka olemasoleva tiheasustusala kõrval, ning üldplaneeringu kohaselt jäävad Kiduussi planeeritavad kinnistud tiheasustusalale. Samuti on planeeringuala kaardilt tuvastatav, et Kiduussi kinnistul on Kodila jõe piiranguvööndi tõttu ehituskeelu ala. 6) Detailplaneeringu algatamine korraga mitme kinnistu kohta on põhjendatud. Jääb arusaamatuks vaideotsuses märgitu, et haldusorganil ei ole õigust oma suva järgi moodustada ühest detailplaneeringu algatamise taotlusest mitu. Käesolevas asjas ei pidanudki haldusorgan „oma 5
(16)3-11-2300 suva järgi“ moodustama mitmest taotlusest üht, sest kaebaja esitas ainult ühe taotluse. Õigusaktid ei keela detailplaneeringu algatamist ühe suurema piirkonna, st mitme kinnistu, kohta korraga. Arvestades kinnistute paiknemist ning ka valla üldplaneeringus sätestatut, on ühe detailplaneeringu koostamise algatamine kõige mõistlikum lahendus. Seega on arusaamatu vastustaja vaideotsuse kaaskirjas sisalduv teade, et vallavalitsuse ametnikud ootavad endiselt konkreetset detailplaneeringut Männi tn 7 ja Männi tn 9 kinnistutele. Kaebajad on esitanud konkreetse taotluse nimetatud kinnistutel detailplaneeringu algatamiseks ning põhjendatult on detailplaneeringuga hõlmatud veel ka Kiduussi kinnistu. Männi tn 7 ja Männi tn 9 kinnistud paiknevad kõrvuti. Kiduussi kinnistu paikneb Männi tn 7 kinnistust üle tee. Seega asetsevad kõik kolm kinnistut kõrvuti. Kõik kõnealused kinnistud asuvad Rapla valla üldplaneeringus määratud tiheasustusalal. Rapla valla üldplaneeringus on tiheasustusala mõiste selgituseks märgitud, et looduskaitse- ja planeerimisseaduse mõistes on tiheasustusala valla piirkond, kus ruumiline arendamine peab järgima linnalisele asulale omaseid põhimõtteid. Arvestada tuleb detailplaneerimise vajadusega uusehitamisel ning ühiste tehnovõrkude ja tänavavõrgu rajamise vajadusega. Üks olulisi põhjendusi detailplaneeringu algatamiseks kolme kinnistu kohta korraga on tehnovõrkude rajamise kõige mõistlikum lahendamine, sest Männi tn kinnistute kaudu on võimalik tehnovõrgud vedada ka Kiduussi kinnistule. Tehnovõrkude rajamise selline lahendamine oleks ka vastustaja huvides, sest tuleneval EhS §-st 13 on tehnovõrkude väljaehitamine kuni maaüksuseni kohaliku omavalitsuse kohustus (kui ei ole kokkulepitud teisiti). Seega kuna kaebajatel on tulenevalt kinnistute asendist võimalik ise lahendada tehnovõrkude rajamine Kiduussi kinnistuni, siis ei sea detailplaneeringu selline algatamine vastustajale täiendavat ehitamise kohustust. Kuna Kiduussi kinnistu asub tiheasustuse piiri ääres ning Alu aleviku tihedalt hoonestatud ala vahetus läheduses, on mõistlik hoonestusala sinna laiendamine. Eeltoodu on kooskõlas ka Rapla valla üldplaneeringuga, kus on sätestatud, et vältida tuleks uute väikeste tiheasustusalade tekkimist - eelistada tuleks olemasolevate kompaktsete hoonestusalade laiendamist ja tihendamist. See võimaldab ühistransporti paremini korraldada ning liita uusi hoonestusalasid olemasolevate asulate infrastruktuuri. Kui detailplaneering hõlmab mitut kinnistut, siis järgitakse paremini laiema piirkonna tervikarengu põhimõtteid. Ka Siseministeerium on oma juhendites märkinud, et vältida tuleks üksikute kruntide või kinnistute kaupa detailplaneerimist, enam tuleks kaaluda, kas kavandatav struktuur sobib maastiku- ja asustusstruktuuriga. Väär on vastustaja väide, et K. A olevat öelnud valla arhitektile, et tema ei ole nõus esitama eraldi taotlust detailplaneeringu algatamiseks Männi kinnistutel ja olevat lausa kohtuga konsulteerinud selles osas. Kaebajate näol on tegemist ema ja tütarettevõttega, kellel on ühine ettevõtlusstrateegia, seega ka huvi kinnistute detailplaneeringu koostamiseks ühiselt. Kaebajate esindajaga seotud või K. A poolt esindatavad ettevõtted on ka varem esitanud Rapla vallas detailplaneeringu algatamise taotlusi, sh selliseid, mis sisaldavad ettepanekut üldplaneeringu muutmiseks ja mis käivad mitme kinnistu kohta korraga. Kunagi varem ei ole tekkinud kohalikus omavalitsuses probleeme taotluse menetlusse võtmisel ning samuti taotluse menetlemisel. 7) Vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel on rikutud haldusmenetluse nõudeid. K. Al on tegelikult volikiri, mis lubab tal tegutseda ka teise juhatuse liikme nimel. Seega oli algatamise avaldusel ühe juhatuse liikme allkirja puudumine kõrvaldatav puudus, mille kõrvaldamiseks oleks vallavolikogu tulenevalt HMS § 15 lg-st 2 pidanud andma avaldajale tähtaja. 5. Rapla Vallavolikogu palus jätta kaebus rahuldamata. Vallavolikogu jäi vaidlustatud otsuses ja vaideotsuses toodud seisukohtade juurde. Vastustaja seisukohtadest võib kokkuvõtlikult välja tuua järgmist. 1) Saanud detailplaneeringu algatamise taotluse oli vastustajal kaalutlusõigus otsustada, kas detailplaneering algatada. Vastustaja lahendas antud küsimuse kasutades selleks nn määratle6
(16)3-11-2300 mata õigusemõistet „ümbruskonda (üldplaneeringuga) sobimine“. Kuna 01.03.2011 kehtestatud valla üldplaneering näeb ette Kiduussi kinnistule „rohelise“ puhvertsooni, siis ei ole see detailplaneeringu taotlusega hõlmatud kinnistu mõeldud kinnisvaraarenduseks ja sellel alal pole elamuhoonestuse rajamist, veel vähem ulatuslikku kinnisvaraarendust ette nähtud. Rapla Vallavolikogu 29.01.2004 määrusega nr 5 kinnitatud „Rapla valla ehitusmääruse“ § 34 lg 5 kohaselt peab detailplaneeringu algatamiseks koos taotlusega esitama vallavalitsusele mahulise eskiislahenduse. Märgitud lahendis peab muuhulgas kajastuma maa sihtotstarve (sihtotstarbed), krundi suurus, hoonestusala suurus, hoone korruselisus, viimistlusmaterjali valik, tehnorajatiste lahendused. Vallavalitsuse volitatud ametnikul on õigus eskiislahendus tagasi lükata kui lahendus ei vasta õigusaktide nõuetele või on oluliselt erinev ehituspiirkonnas olevast miljööst. Ehitusmääruse § 33 lg 4 kohaselt võib detailplaneering põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu muutmise ettepanekuid. Kaebajate taotlusest seda põhjendatud vajadust kehtiva üldplaneeringu muutmiseks ei nähtu. Mis puutub kaebajate arvamusse, et vastustaja peaks põhjendama praeguse olukorra säilitamise vajadust ning kas selleks on avalik huvi, siis avalik huvi on kajastatud Rapla valla üldplaneeringus. Ka Maa-amet, olles valla üldplaneeringuga kursis ja müües elektroonilisel enampakkumisel (lõppes 13.04.2011) kaebajatele Kiduussi kinnistu, oli maatükki müües arvamusel, et see maatükk jääb maatulundusmaana puhke- ja virgestusmaa koosseisu. Kui Maa-amet oleks soovinud näha tema poolt enampakkumisel müüdavat maad elamumaana, siis oleks ta ka müünud kinnisasja elamumaana, mitte mittetulundusmaana. Seda näitavad ka Maa-ameti 25.08.2010 ja 26.10.2010 kirjad Rapla valla üldplaneeringu kooskõlastamise kohta. Vastustaja ei pea majanduslikust aspektist lähtuvalt mõistlikuks detailplaneeringu algatamist avalduse alusel, millest ja teadaolevatest asjaoludest on näha, et taolist avaldaja poolt soovitud detailplaneeringut kehtestada ei või. Vastustaja viitab Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-87-08 toodule, et detailplaneering koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga kavandatu elluviimine. Mis puutub kaebajate väitesse, et Alu rahvale ei ole võimalust avaldada arvamust Kiduussi maaüksuse suhtes pakutud ning pole arvestatud avalikkuse ehk kodanike võimalikku huvi, siis kaebajad (K. A näol) osalesid ise 11.01.2011 Rapla valla üldplaneeringu ja üldplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise avalikul koosolekul ja tegid ka ühe ettepaneku. Majanduskomisjonis oli samuti tõsine arutelu, mis kinnitab üksnes seisukohta, et otsus nr 55 langetati kaalutlusõiguse alusel. Asjaolu, et majanduskomisjoni 7 liiget toetas detailplaneeringu algatamata jätmist ja 4 ei toetanud, ei muuda olematuks tõsiasja, et 30.06.2011 toimunud volikogu istungil otsustas detailplaneeringut mitte algatada kohalolnutest 15 volikogu liiget, vastu ei olnud keegi. Vastustaja ei arva, et kinnistu korrastamine on võimalik üksnes läbi detailplaneeringu menetlemise. Seda on võimalik teha ka üldplaneeringus sätestatud maakasutuse juhtotstarbe kaudu. 2) Kui vastustaja oleks algatanud detailplaneeringu Männi tn 7 ja Männi tn 9 kinnistute osas ning keeldunud Kiduussi kinnistu detailplaneeringut algatamast, leidnuks kaebajad põhjuse kohtusse pöördumiseks, põhjendusega, et vastustaja on nende taotluse kaheks jaganud. Kui vallaarhitekt soovitas kaebajate esindajal K. Al esitada eraldi taotlus detailplaneeringu algatamiseks Männi tn 7 ja Männi tn 9 kinnistutel, siis vastas K. A, et seda ta ei tee, ja küsimusele miks, vastas K. A, et tema olevat antud teemal kohtuga konsulteerinud ning seetõttu on tal omad põhjused, miks ta seda ei tee. Kaebajate väide, et detailplaneeringu algatamise taotlus koostati koostöös vallaarhitektiga, on vale. Vallaarhitekt jagas kaebajate esindajale juhiseid, kuid kaebajad ei pidanud vajalikuks neid juhiseid (esitada eraldi taotlus detailplaneeringu algatamiseks Männi tn 7 ja Männi tn 9 kinnistutel) järgida. 3) Kaebajate soov laiendada ehitustegevust üle maantee ei tihenda kuidagi olemasolevat kompaktset hoonestusala, vaid väljub selle raamidest ning tekitab hoopis uue tiheasustusala. Kaebajate väide, et kõik kolm kinnistut paiknevad kõrvuti ja asuvad tiheasustusalal, ei ole tõene. Kõrvuti paiknevad Männi tn 7 ja Männi tn 9 kinnistud. Kiduussi kinnistu paikneb üle tee, mis 7
(16)3-11-2300 on täna ametliku tiheasustusala piiriks, nende vastas. Perspektiivis nähakse küll ette võimalust moodustada üks ühine tiheasustusala, mis hõlmab Rapla linna, Alu alevikku ja Valtu küla, kuid täna taolist tiheasustusala olemas ei ole ja kas see idee ka kunagi teoks saab, ei oska keegi öelda. Kaebajad rõhutavad, et detailplaneeringuga soovitakse elamukrundid rajada vaid osale Kiduussi kinnistust, kuid kinnistu n.ö tagumine osa kuulub nagunii ehituskeeluvööndi koosseisu. 4) Kui asi olnuks üksnes taotluse puuduses, oleks vastustaja küsinud ka teise juhatuse liikme esindamist lubavat volikirja. Kuna detailplaneeringu algatamisest keeldumise aluseks polnud üksnes volikirja puudumine, vaid vastuolu 01.03.2011 kehtestatud üldplaneeringuga, siis ei ole antud juhul tegemist ka menetlusnõuete rikkumisega. 6. Tallinna Halduskohtu 30.04.2012 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. 1) Üldplaneering määrab tõepoolest vaid maakasutuse juhtotstarbe ning maa-ala konkreetne kasutus määratakse detailplaneeringuga (selle kohustuse korral). Eelnevast ei saa aga teha järeldust, et üldplaneeringuga määratud maakasutuse juhtotstarbe kohasus vajaks kinnitamist konkreetse maa-ala detailplaneeringu menetluses, kui kinnistu omanik soovib üldplaneeringust tuleneva juhtotstarbega võrreldes teistsugust maakasutust. PlanS § 8 lg 3¹ kohaselt on maakasutuse juhtotstarve üldplaneeringuga määratav territooriumi kasutamise valdav otstarve, mis annab kogu määratletud piirkonnale või kvartalile edaspidise maakasutuse põhisuunad. PlanS § 8 lg 7 kohaselt on üldplaneering aluseks detailplaneeringute koostamisel. Detailplaneeringu algatamisel pidi haldusorgan kaaluma kaebuse esitaja põhjendatud huve ja avalikke huve. Avalik huvi nähtub kehtivast üldplaneeringust, mida on menetletud avatud menetluses. Eelduslikult väljendab see nii riigi, kohaliku omavalitsuse ja selle territooriumil elavate erinevate isikute vahelist konsensust valla territooriumi ruumilise planeerimise suhtes. Kaebajate väited üldplaneeringu menetluse suhtes üles näidatud vähese avalikkuse huvi kohta on asjakohatud, kuna üldplaneeringu kehtivus ega õiguslik tähendus ei sõltu menetluses ettepanekuid ja vastuväiteid esitanud isikute arvust. Samuti ei saa selle väite õigsust eeldades teha järeldust, et üldplaneering ei vasta üldsuse huvidele, kuna vastuväidete esitamata jätmisest võib sama hästi välja lugeda hoopis nõustumist üldplaneeringu lahendustega. Üldplaneeringu muutmine peab kohtupraktika kohaselt olema pigem erandlik, st õigustatud vaid pärast üldplaneeringu kehtestamist tekkinud ülekaaluka ja õiguspärase erahuvi korral (vt Riigikohtu lahend nr 3-3-1-79-09). Kehtestatud planeeringute järgimise peab tagama kohalik omavalitsus (PlanS § 4 lg 2 p 3) ning üldsusel on põhjendatud ootus, et üldplaneeringu kehtestamisega realiseerunud avalikku kokkulepet ei muudeta kergekäeliselt detailplaneeringute kaudu. 2) Kohalik omavalitsus ei pea diskretsiooniõigust arvestades algatama üldplaneeringuga kokku sobimatu eesmärgiga detailplaneeringut ega alustama planeerimismenetlust olukorras, kus see sobimatus on selge ning algatatud detailplaneeringu menetlus ei saa lõppeda detailplaneeringu kehtestamisega. Haldusmenetlus peab olema eesmärgipärane ja selle läbiviimine otstarbekas. Kohus ei näe, et haldusorgan oleks selles osas oma diskretsiooniõigust meelevaldselt kasutanud. Haldusorgan on oma otsust ka piisavalt põhjendanud. 3) Nõustuda ei saa ka kaebajate väitega, et kuna detailplaneeringu algatamist taotleti 3 kinnistu suhtes (mis olid kõik hõlmatud ühe esitatud taotlusega), millest vaid ühe osas põhjendati keeldumist vastuoluga üldplaneeringuga, tulnuks detailplaneering algatada, et selle menetlemise käigus selgitada välja Kiduussi kinnistu hoonestamise võimalikkus. Isiku taotluse alusel detailplaneeringu algatamise otsustamisel lähtub kohalik omavalitsus esitatud taotlusest ega eira otsustamise käigus omavoliliselt taotleja soove. Kaebajate väited haldusorganile erineva taotluse esitamise võimaluse selgitamata jätmise kohta on arusaamatud ja vastuolulised olu8
(16)3-11-2300 korras, kus kaebajad ei ole seni soovinud esitada eraldi taotlust detailplaneeringu algatamiseks kinnistutel, mille osas puudub vajadus üldplaneeringu muutmiseks ning väidavad, et planeering tuleks algatada tervikuna kõigi kinnistute osas. 4) Kohus märkis, et nõustub kaevatavas haldusaktis ja vaideotsuses toodud põhjendustega ega korda neid kohtuotsuses
§ 165lg 2 alusel.
Kuna tühistamistaotlus jääb rahuldamata, ei ole võimalik rahuldada ka kohustamistaotlust. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 7. Alu Varahaldus OÜ ja Stipend Real Estate OÜ apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada. 1) Kaebajad on menetluse jooksul selgitanud ja tõendanud, et põhjendamata on vastustaja väide, justkui langetas vastustaja oma 30.06.2011 otsuse lähtudes avalikust huvist. Kohus ei ole otsuse tegemisel kaebajate väiteid aga arvesse võtnud, mistõttu on rikutud kohtuotsuse seaduslikkuse ja põhjendatuse nõuet.
§ 157lg 1 järgi peab kohtuotsus olema seaduslik ja põhjendatud.
Vastustaja on ise menetluse jooksul nõustunud, et üldplaneering ei ole selline dogma, mida mingil juhul muuta ei saaks. Järelikult ei saa ka avalik huvi tuleneda ainult üldplaneeringust, kuid kohus on otsuses tuginenud ainult sellele alusele, öeldes, et avalik huvi nähtub kehtivast üldplaneeringust. Teisalt on kohus otsuses nõustunud kaebajatega, et üldplaneering määrab vaid maakasutuse juhtotstarbe ning maa-ala konkreetne kasutus määratakse detailplaneeringuga. Seetõttu on kohtuotsus vastuoluline, mis omakorda rikub kohtuotsuse seaduslikkuse ja põhjendatuse nõuet. 3) Tallinna Halduskohus on oma otsuses öelnud, et kohalik omavalitsus ei pea alustama planeerimismenetlust olukorras, kus selle sobimatus on selge ning algatatud menetlus ei saa lõppeta detailplaneeringu kehtestamisega. Kui kohus ühelt poolt on nõustunud, et detailplaneeringuga saab konkreetsemalt määrata maa-ala kasutuse, siis ei ole kuidagi võimalik väita, et planeeringu menetluse sobimatus on selge juba enne selle algatamist ning igal juhul ei saa menetlus lõppeda detailplaneeringu kehtestamisega. Halduskohtu ülesanne oli hinnata, kas detailplaneeringu algatamisest keeldumine vaidlustatud haldusaktis toodud põhjendustel oli õiguspärane või mitte, kohus on aga läinud kaugemale ja leidnud, et vaidlusaluses küsimuses oli tegemist olukorraga, kus planeeringu sobimatus oli selge ning algatatud detailplaneeringu menetlus ei saa lõppeda detailplaneeringu kehtestamisega.
§ 158
lg 3 viimane lause sätestab, et kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Diskretsiooni piire ületab kohtu poolt tehtud järeldus, et menetlus ei saa lõppeda detailplaneeringu kehtestamisega. Detailplaneeringu kehtestamise võimalikkuse üle ei saa kuidagi otsustada enne detailplaneeringu menetluse läbiviimist, mis teatavasti on avalik menetlus, millesse kaasatakse kõik puudutatud osapooled. Apellandid on teadlikud, et puudub õiguspärane ootus algatatud detailplaneeringu kehtestamiseks ja kui menetluse käigus peaks selguma, et kehtestamine ei ole mingi asjaolu tõttu põhjendatud, siis on võimalik jätta planeering kehtestamata. Enne tuleb aga läbi viia õiguspärane detailplaneeringu menetlus, mille jooksul kaalutakse erinevaid huve ning olulisi asjaolusid. Kuna kaebajad on menetluses esitanud piisavaid ja argumenteeritud põhjusi, miks ei olnud vastustajal õigus keelduda detailplaneeringu algatamisest 30.06.2011 otsuses toodud põhjendustele tuginedes, siis tuleb otsus tühistada. Apellandid jäävad seisukohale, et vajalik on detailplaneeringu algatamine hoolimata tõsiasjast, et detailplaneering sisaldab osaliselt üldplaneeringu muutmise ettepanekut, sest selleks on olemas põhjendatud vajadus, mida aga kohus ei ole arvestanud ega hinnanud. 9
(16)3-11-2300 4) Vastustaja 30.06.2011 otsus, millega keelduti detailplaneeringu koostamise algatamisest, on kaalutlusõiguse alusel antud haldusakt. Otsuse põhjendustes ei ole haldusorgan sidunud faktilisi asjaolusid õigusliku motivatsiooniga viisil, mis tekitaks haldusakti adressaadis veendumuse, et detailplaneeringu koostamise algatamata jätmine on põhjendatud ja õiguspärane. Kohus on rikkunud
§ 158
lg-s 3 sätestatut ja ei ole kontrollinud kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt, kuigi kaebajad tõid menetluses selgelt välja, et vastustaja on diskretsiooni ebapiisavalt kasutanud. Kohus asus seisukohale, et ei näe, et haldusorgan oleks selles osas oma diskretsiooniõigust meelevaldselt kasutanud ja haldusorgan on otsust ka piisavalt põhjendanud. Kohus ei ole oma seisukohta selgitanud ja on seega arusaamatult ja põhjendamatult nõustunud vastustaja seisukohtadega, seejuures jättes täiesti tähelepanuta kaebajate esitatud tõendid ning selgitused. 5) Halduskohtul ei olnud õigust jätta otsus olulises osas põhjendamata
§ 165
lg 2 alusel, sest kaebajad esitasid menetluses väiteid ja tõendeid, mille arvestamine ja millele hinnangu andnime on tulenevalt
§ 165lg 1 p-st 4 kohtu kohustus isegi siis, kui kohus kaebaja väidetega ei nõustu.
Kaebaja esitas halduskaebuses ja hilisemates menetlusdokumentides väiteid, seisukohti ja tõendeid, millega mittenõustumist ei olnud põhjendatud vaidlustatud haldusaktis ega vaideotsuses, mistõttu ei olnud õigustatud
§ 165
lg-le 2 tuginemine kohtu poolt.
§ 165
lg 2 järgi võiks jätta kohtuotsusest välja vaid üksikuid põhjendavaid mõttekäike, kaevatavas kohtuotsuses on kohus jätnud välja aga väga palju vajalikke põhjendusi. Kohus oleks kindlasti pidanud põhjalikumalt analüüsima ning otsuses hindama kaebaja selgitusi Kiduussi kinnistu paiknemise ja hetkeolukorra kohta, vastuolusid seoses üldplaneeringu teksti ja piirkonna tegeliku olukorra ning arenguplaanidega, samuti väiteid võimaliku avaliku huvi eksisteerimise kohta üldplaneeringu osaliseks muutmiseks. Kaebajad on tõendanud, et haldusorgan ei kavanda teatud kinnistu osas üldplaneeringu elluviimist, mistõttu ei saa pidada üldplaneeringut ühemõtteliselt avaliku huvi allikaks. Haldusorgan on põhjendanud detailplaneeringu algatamisest keeldumist sellega, et eksisteerib vastuolu üldplaneeringuga Kiduussi kinnistu osas, kuhu on ette nähtud perspektiivne parkmetsa maa. Kaebajad on menetluses selgitanud, et Kiduussi kinnistu näol on tegemist võsastunud põllumaaga, seega ei ole tegemist kõrgemat puhkeväärtust omava alaga, kuid üldplaneeringu järgi tuleb parkmetsa maana reserveerida vaid kõrgemat puhkeväärtus omavad alad. Samuti on kaebajad tõendanud, et parki ei ole haldusorgan ise Kiduussi alale planeerinud. Sellises olukorras on üldplaneeringuga vastuolule tuginemine detailplaneeringu algatamisest keeldumise põhjendusena õigustamatu ning kohus oleks pidanud kaebuses esitatud väiteid analüüsima. Kaebajad tõendasid, et Kiduussi kinnistule üldplaneeringuga määratud juhtotstarve ei pruugi olla kooskõlas nõudega tagada valla edasine areng ja ühiskonnaliikmete parim võimalik elukeskkond, kohus seda väidet ei arvestanud. 5) Oluline vasturääkivus Tallinna Halduskohtu otsuses on asjaolu, et kohtu käsitluse järgi on haldusorganil õigus detailplaneeringu algatamise taotlejale ette kirjutada, milliste kinnistute kohta võib esitada ühise detailplaneeringu taotluse. Vastustaja aga nõudis kaebajailt, et esitataks detailplaneeringu algatamise taotlus ainult Männi tänava kinnistutele, kuigi ei ole keelatud ühise taotluse esitamine rohkemate kinnistute kohta korraga. Kohus märkis, et isiku taotluse alusel detailplaneeringu algatamise otsustamisel lähtub kohalik omavalitsus esitatud taotlusest ega eira otsustamise käigus omavoliliselt taotleja soove. Selline kohtu seisukoht jääb täies ulatuses arusaamatuks, sest kui ei tohiks eirata taotleja soove, milleks antud juhul oli ühise taotluse esitamine Männi tänava kinnistute ja Kiduussi kinnistu kohta, siis miks nõutakse eraldi taotluste esitamist. Detailplaneeringu algatamise taotluse esitaja soove eirab olukord, kus sunnitakse peale kahe eraldi taotluse esitamist. Isegi kui vastustaja ja halduskohus leiavad, et haldusorganil on õigus nõuda eraldi detailplaneeringu algatamise taotluse esitamist ainult nende kinnistute kohta, mille osas puudub vastuolu üldplaneeringuga, ei ole selline 10
(16)3-11-2300 nõue ning kaebaja poolt esitatud taotluse alusel planeeringu algatamisest keeldumine õigustatud käesolevas asjas. Kuna PlanS § 9 lg 7 p 1 järgi detailplaneering võib põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduste muutmise ettepanekut, sh vastava maa ala üldplaneeringuga määratud maakasustuse juhtotstarbe muutmist ning käesolevas asjas on kaebajad menetluse jooksul selgitanud ja tõendanud, et eksisteerivad piisavad põhjendatud alused üldplaneeringu osaliseks muutmiseks nii, et Kiduussi kinnistust osa muudetakse elamumaaks, tulnuks vastustajal detailplaneering algatada ning kaaluda üldplaneeringuga määratud juhtotstarbe muutmise vajalikkust planeerimismenetluse käigus. 8. Rapla Vallavolikogu palub jätta apellatsioonkaebused rahuldamata. Vastustaja nõustub kohtuotsuse põhjendustega. 1) Avalik huvi nähtub kehtivast üldplaneeringust, mida on menetletud avatud menetluses ja mis on saanud üldsuse heakskiidu. Vastustaja seisukoht tuleneb otseselt eeltoodust ja pole seega paljasõnaline. Põhjendamata ja seega ka paljasõnaline on hoopis apellantide väide, et nad on menetluse jooksul tõendanud vastupidist. Milline on põhjendatud vajadus üldplaneeringu muutmiseks, mida kohus apellantide arvates ei ole arvestanud, seda kaebustest ega ka apellatsioonkaebustest ei selgu. 2) Kohus on juhindunud
§ 158lg-st ning kohtuotsuse resolutsioon ja põhjendused ei ole vastuolulised.
3) Apellandid väidavad, et esitasid kaebuses ja hilisemates menetlusdokumentides väiteid, seisukohti ja tõendeid, millega mittenõustumist ei olnud põhjendatud vaidlustatud vaideotsuses, kuid vastustajale jääb arusaamatuks, miks kaebaja neid kaebuses ja hilisemates menetlusdokumentides toodud väiteid, seisukohti ja tõendeid vaides ei esitanud. Kui nad oleksid need väidetavad tõendid jm taolise juba vaideavalduses esitanud, oleks need leidnud käsitlemist ka vaideotsuses. Apellantide väide, nagu oleks nad esitanud hilisemates menetlusdokumentides täiendavaid tõendeid, ei vasta tõele. Ainsad tõendid, mis nad on kohtule esitanud, on kaebuse lisad 1-
- 4) Apellantide väide, et nad tõendasid, et „Kiduussi kinnistule üldplaneeringuga määratud juhtotstarve ei pruugi olla kooskõlas nõudega tagada valla edasine areng ja ühiskonnaliikmete parim võimalik elukeskkond“ on puhtalt oletuslik. 5) Kohus ei ole öelnud, nagu oleks haldusorganil õigus ette kirjutada detailplaneeringu algatamise taotluse sisu. Taoline apellantide väide on meelevaldne ja kontekstist välja rebitud.
- Alu Varahaldus OÜ ja Stipend Real Estate OÜ 16.11.2012 täiendavates seisukohtades märgiti järgmist. Apellantidele on saanud teatavaks, et vastustaja on algatanud Rapla vallas Sika kinnistul üldplaneeringut muutva detailplaneeringu, kusjuures algatamist on põhjendatud just nimelt selliste väidetega, millele käesolevas menetluses vastustaja on vastu vaielnud. See näitab, et vastustaja rikub isikute võrdse kohtlemise põhimõtet ning on tegelikkuses üldplaneeringut muutvate detailplaneeringute algatamise võimalikkuse osas apellantidega sarnasel seisukohal. Järelikult ei saa enam pidada usaldusväärseks ega õiguspäraseks vastustaja poolt 30.06.2011 otsuses nr 55 ning käesoleva menetluse raames esitatud argumente, millega vastustaja on põhjendanud detailplaneeringu algatamisest keeldumist Männi tn 7, Männi tn 9 ja Kiduussi kinnistutel. 11
(16)3-11-2300 Rapla Vallavolikogu majanduskomisjoni 20.09.2012 koosolekul oli muuhulgas päevakorras Sika kinnistu detailplaneeringu algatamine. Vallaarhitekt tutvustas Sika kinnistu (Rapla vald Tuti küla) detailplaneeringut, mis on Rapla valla üldplaneeringut muutev ja vastavalt PlanS § 9 lg-le 71 sisaldab üldplaneeringu muutmise ettepanekut. Toodi välja, et vallavalitsuse seisukoht oli detailplaneeringut mitte algatada. Majanduskomisjon aga otsustas esitada Sika kinnistu detailplaneeringu otsuse eelnõu volikogule, ettepanekuga detailplaneering algatada. Rapla Vallavolikogu 27.09.2012 istungil, mille päevakorras oli ka Sika kinnistu detailplaneeringu algatamine, juhtis vallavolikogu liige A. M tähelepanu sellele, et tegemist on üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga ja selle menetlemise peaks katkestama. Volikogu liige A. T aga selgitas, et reeglid on ju olemas, kõik algatatud detailplaneeringud suunatakse avalikule väljapanekule, kus saavad kõik kaasa rääkida ja ettepanekuid teha. Detailplaneeringu algatamise otsus võeti vallavolikogu poolt vastu ning 27.09.2012 on koostatud ka sellekohane otsus. Seega on vastustaja kohelnud apellante ning aasta hiljem üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise taotluse esitanud isikut erinevalt. Seejuures ei ole vahepealsest ajast teada ühtki üldplaneeringut muutvat taotlust, ehk siis järgmine isik, kes üldplaneeringut muutva taotluse esitas, sai sellele vastustajalt ilma probleemideta positiivse otsuse. Vastustaja poolt Sika kinnistu detailplaneeringu kohta tehtud otsus näitab ilmekalt, et tegelikult ei olnud seaduslikku alust apellantide taotletud detailplaneeringu algatamata jätmiseks ning viide üldplaneeringu ülimuslikkusele oli vaid ettekääne. Sika kinnistu detailplaneeringuga kavandatuga tutvudes, argumente kaaludes ning kinnistu asukohta analüüsides nähtub asjaolu, et üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamine on Sika kinnistul oluliselt vähem põhjendatud kui Kiduussi kinnistul. Volikogu koosoleku protokollist ning detailplaneeringu algatamise otsusest on näha, et Sika kinnistu planeering on sarnane Kiduussi kinnistul taotletuga. Nii Sika kui ka Kiduussi kinnistud on hetkel 100% maatulundusmaa, Sika kinnistu detailplaneeringuga soovitakse jagada kinnistu üheks jätkuvalt maatulundusmaaks ja vastavalt planeeringule neljaks kuni kuueks elamumaa kinnistuks. Kiduussi kinnistule näeb detailplaneeringu taotlus ette samuti mõnede elamukruntide (kuni 5) ning ühe maatulundusmaa määramist. Liiatigi järgib Kiduussi kinnistule kavandatav planeering ümbruskonna tervikliku arendamise põhimõtet, kuid Sika kinnistu osas on elamuehituse lubamine palju küsitavam. Nimelt asub Kiduussi kinnistu Rapla valla üldplaneeringuga määratud tiheasustusalal ning Alu aleviku tihedalt hoonestatud ala vahetus läheduses, kinnistule planeeritud elamukrundid on kavandatud täpselt üle tee Männi tn 7 kinnistust. Kuna Rapla valla üldplaneeringus on sätestatud, et vältida tuleks uute väikeste tiheasustusalade tekkimist - eelistada tuleks olemasolevate kompaktsete hoonestusalade laiendamist ja tihendamist, siis on hoonestusala laiendamine Kiduussi kinnistu suunas üldplaneeringuga kooskõlas. Kiduussi kinnistule elamukruntide loomiseks on olemas ka kõik eeldused ning ühine detailplaneering Männi tänava kinnistutega võimaldab probleemivabalt lahendada tehnovõrkude küsimuse, sest kaebajatel on tulenevalt kinnistute asendist võimalik Männi tn kinnistute kaudu rajada tehnovõrgud ka Kiduussi kinnistule. Sika kinnistu seevastu asub Tuti külas, mis jääb väljapoole Alu-Rapla-Valtu tiheasustusalast ning üldplaneeringule lisatud kaardilt nähtuvalt Sika kinnistu tiheasustusalal ei paikne. Samuti puudub Sika kinnistu vahetus läheduses tihe hoonestus, mis on aga olemas Kiduussi kinnistu vahetus naabruses, lisaks asub Sika kinnistu suure liiklusega maanteede vahel ning puuduvad kergliiklusteed jms taristu. Kiduussi kinnistu on Alu aleviku ääres ning sealt vaid mõnesaja meetri kaugusel on olemas kogu vajalik taristu (kool-lastead, kauplus, spordihoone jne.). Seega jääb arusaamatuks, miks peab vastustaja õigustamatult ja ennatlikult võimatuks elamukruntide loomist Kiduussi kinnistule, samas aga peab loogiliseks piirkonna arenguks elamuehitust sellisel kinnistul, kuhu olemasolevat hoonestusala ei laiendata ning mis asub väljaspool tiheasustusala. Apellandid on menetluses igati põhjendanud, et üldplaneeringu muutmiseks Kiduussi kinnistu osas on olemas piisavad argumendid ning asjaolusid tuleks detailsemalt kaaluda planeeringumenetluses. Apellandid rõhutavad veelkord, et osale Kiduussi kinnistust elamukruntide loomine arvestab piirkonna tervikliku arendamise põhimõ12
(16)3-11-2300 tet, ei tekitata juurde uut väikest tiheasustusala, vaid toimuks olemasoleva hoonestusala laiendamine – seega on Kiduussi kinnistu asukohta arvestades detailplaneeringu eesmärgiks piirkonna loogiline väljaarendamine. Samuti on kummaline ning apellantide õigusi rikkuv Sika kinnistu detailplaneeringu algatamise 27.09.2012 otsuse p-s 3 esitatud põhjendus, et Sika kinnistu planeeringuga luuakse eeldused Rapla linna lähialade loogiliseks väljaarendamiseks. Õiglane ei ole see, et samasuguse põhjuse olemasolust hoolimata on jäetud algatamata Männi tn 7 ja 9 ning Kiduussi kinnistute detailplaneering. Vallavolikogu majanduskomisjoni 18.10.2012 koosoleku protokollist on näha, et vastustaja jätkab võrdse kohtlemise printsiibi rikkumist ning kõik apellandi taotletud detailplaneeringu algatamata jätmise põhjendused on olnud demagoogilised. Nimelt selgitas vallaarhitekt viimasel majanduskomisjoni koosolekul, et vallavalitsusele on esitatud taotlus üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamiseks Röa külas kahel kinnistul. Komisjon arutas detailplaneeringu algatamist ja tegi vallavalitsusele ettepaneku tegeleda taotlusega süvenenult ja teha detailplaneeringu algatamiseks vajalikud järelepärimised. Arvestades apellantide taotluse pealiskaudset analüüsimist, on täiesti arusaamatu, et nüüd on vastustaja järsku võtnud hoiaku, et üldplaneeringut muutvad detailplaneeringud on lubatud ning taotlustega tuleb süvendatult tegeleda, asudes kohe tegema algatamiseks vajalikke järelepärimisi, mis omakorda viitab, et suund on taaskord võetud algatamise otsustamiseks. Apellantidele ei antud majanduskomisjoni ega vallavalitsuse poolt võimalust mingitele lisaküsimustele vastata ja seda hoolimata asjaolust, et kahe kinnistu osas oli planeering üldplaneeringuga kooskõlas. Apellandid lisasid seisukohtadele täiendavate tõenditena Rapla Vallavolikogu majanduskomisjoni 20.09.2012 ja 18.10.2012 istungite protokollid, Rapla Vallavolikogu 27.09.2012 istungi protokolli ja Sika kinnistu detailplaneeringu algatamise otsuse. 10. Rapla Vallavolikogu palus 16.11.2012 seisukohtades asja materjalide juurde võtta dokumendid, mis viitavad K. A tegevusele ning tõendavad tema otseseid sidemeid apellantidega vaatamata sellele, et apellantide väitel on K. A mõlema kaebaja juhatuse liikme kohalt tagasi kutsutud. Samas märkis vallavolikogu, et nimetatud tõendid ei mõjuta vaidlustatud kohtulahendit. Seisukohtade juurde oli lisatud Alu Varahaldus OÜ 24.08.2012 ja 25.10.2012 ehitusloa taotlused. 23.11.2012 esitas Rapla Vallavolikogu apellantide 16.11.2012 seisukohtadele järgmised vastuväited. Ebaõige on apellantide väide, nagu oleks vastustaja põhjendanud Sika kinnistu detailplaneeringu algatamist selliste väidetega, millele vastustaja on käesolevas menetluses vastu vaielnud. Vastustaja ei vaidle vastu apellantide esitatud täiendavate tõendite juurdevõtmisele, kuid märgib, et asjaolud ja argumendid, mis olid 30.06.2011 ja 27.09.2012 otsuse vastuvõtmise aluseks, on erinevad. Majanduskomisjoni 20.09.2012 koosolekul tõi vallaarhitekt välja üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise põhjendused. Tõene pole apellantide väide, et vallavalitsuse seisukoht oli detailplaneeringut mitte algatada. Detailplaneeringu algatamise küsimus oli informatiivse punktina vallavalitsuse 17.09.2012 istungil. Arutelu käigus kaaluti erinevaid seisukohti nii planeeringu algatamise kui ka sellest keeldumise osas ning arutelu lõpus pani vallavanem küsimuse hääletusele, mille tulemuseks oli 1 hääl poolt, 2 vastu ja 1 erapooletu. Selline tulemus esitati ka volikogule. Vallavolikogu 27.09.2012 istungil tegi volikogu liige A. M küll ettepaneku eelnõu menetlemine katkestada, kuid asjaolule, et algatatav detailplaneering on valla üldplaneeringut muutev, juhtis tähelepanu eelkõneleja I. K. Majanduskomisjoni esimees A. T ütles tõesti, et kõik algatatud detailplaneeringud suunatakse avalikule väljapanekule, kuid apellantide soovitud detailplaneeringut ei algatatud. Üheks Sika kinnistu detailplaneeringu algatamist tinginud asjaoluks oli olukord, kus nn Krantsi kõrtsi taga paiknevatele Sika ja veel ühele kinnistule pääseb vaid üle Krantsi kõrtsi kinnistu ja sellel asu13
(16)3-11-2300 va piiratud kandevõimega silla. Kiduussi kinnistu on üldplaneeringu kohaselt perspektiivne pargi ja parkmetsa maa, mida Sika kinnistu ei ole. 18.10.2012 majanduskomisjoni koosolekul arutati tõepoolest üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamist Röa külas ja komisjon tegi vallavalitsusele ettepaneku tegeleda taotlusega süvenenult ja teha vajalikud järelepärimised. Kuid see ei tähenda, et soovitud detailplaneering algatatakse. Vastustaja lisas vastusele Sika kinnistu detailplaneeringu algatamise otsuse seletuskirja. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- PlanS § 10 lg 1 sätestab, et iga isik võib teha planeeringu koostamise algatamise ettepaneku ning planeeringu koostamise algatamise otsustamisel võib põhjendatud juhul planeeringu koostamise algatamisest keelduda. Sama paragrahvi lg 5 kohaselt algatab detailplaneeringu koostamise ja korraldab seda kohalik omavalitsus. Seega on planeeringu algatamise otsustamine tulenevalt PlanS § 10 lg-test 1 ja 5 kohaliku omavalitsuse diskretsiooniotsus. Seetõttu on ebaõige apellantide seisukoht, et kohalik omavalitsus ei saa keelduda detailplaneeringu algatamisest põhjendusega, et detailplaneering ei ole kooskõlas üldplaneeringuga ning seda, kas üldplaneeringu muutmise ettepanek on õigustatud, saab avaliku ja erahuvi kaalumise tulemusel välja selgitada alles planeeringumenetluses. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kohalik omavalitsus ei pea diskretsiooniõigust arvestades algatama üldplaneeringuga kokku sobimatu eesmärgiga detailplaneeringut ega alustama planeerimismenetlust olukorras, kus see sobimatus on selge ning algatatud detailplaneeringu menetlus ei saa lõppeda detailplaneeringu kehtestamisega. Otsust selliselt põhjendades ei ole halduskohus asunud teostama kaalutlusõigust haldusorgani asemel. Halduskohus pidas silmas seda, et kui kohalik omavalitsus asub juba detailplaneeringu algatamise otsuse tegemisel seisukohale, et ei poolda planeeringu kehtestamist ettepandud kujul, on HMS § 5 lg-st 2 tuleneva haldusmenetluse eesmärgipärasuse ja efektiivsuse põhimõttega kooskõlas loobumine kuluka ja ajamahuka planeerimismenetluse läbiviimisest.
- Planeeringu algatamisest keeldumise otsus on haldusakt (vt Riigikohtu lahend haldusasjas nr 3-3-1-41-06, p-d 20 ja 21). PlanS § 56 lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusaktis märkida ära kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Ka PlanS § 10 lg-st 1 ja 5 tuleneb kohalikule omavalitsusele kohustus põhjendada detailplaneeringu algatamisest keeldumist. Detailplaneeringu algatamisest keeldumist on Rapla Vallavolikogu vaidlustatud otsuses põhjendanud kokkuvõtlikult sellega, et detailplaneering on osas, milles kavandatakse Kiduussi kinnistu sihtotstarbe muutmist elamumaaks ja kinnistu osalist jagamist elamukruntideks, vastuolus valla üldplaneeringus antud maa-ala suhtes määratletud juhtotstarbega. Üldplaneeringu puhul on tegemist ruumiliselt tasakaalustatud ja läbimõeldud lahendusega, mille muutmiseks puuduvad kaalukad põhjused. Üldplaneeringu avaliku menetluse käigus ei laekunud sellisele lahendusele vastuväiteid. Vaidlus puudub selles, et apellantide soovitud detailplaneering oli Kiduussi kinnistu osas vastuolus maa-ala üldplaneeringus määratletud juhtotstarbega.
- Kuidas ja kui põhjalikult peab üldplaneeringu algatamist muutva detailplaneeringu algatamisest keeldumist põhjendama, sõltub ka sellest, kuidas on taotleja üldplaneeringu muutmise vajadust põhjendanud. Apellandid rõhutavad, et halduskohus ei ole hinnanud ega arvestanud üldplaneeringu muutmise põhjendatud vajadust, ent ei ole selgitanud, millised nende väi14
(16)3-11-2300 ted üldplaneeringu muutmise põhjendatud vajaduse kohta on vastustaja jätnud tähelepanuta.
§ 158
lg 3 kohaselt ei saa halduskohus asuda seda põhjendatud vajadust hindama vastustaja eest. Apellantide väidetest nähtub, et vastustaja on jätnud arvestamata asjaolu, et Kiduussi kinnistu näol on tegemist võsastunud põllumaaga ja mitte kõrgemat puhkeväärtust omava maa-alaga ning ilma kinnistu omaniku ja kohaliku valla koostööta ei ole sinna võimalik parki rajada. Detailplaneeringu algatamise avaldus (I kd tl 52) põhjendusi ei sisaldanud. Üldplaneeringu muutmise vajadust ei ole sisuliselt põhjendatud ka vaides (I kd tl 14-18). Nelja kuu eest (01.03.2011) oli kehtestatud valla üldplaneering ja puudub alus arvata, nagu poleks planeerimismenetluses antud maa-ala faktilist olukorda arvestatud. PlanS § 8 lg 31 kohaselt annab maakasutuse juhtotstarve määratletud piirkonnale või kvartalile edaspidise maakasutuse põhisuunad, mistõttu ei ole juhtotstarbe seisukohalt määrav, et antud hetkel ei oma maa-ala võsastumise tõttu erilist puhkeväärtust. Piisav põhjus maa-ala juhtotstarbe muutmiseks pole see, et kinnistu omanik ei soovi seda maa-ala heakorrastada. Apellandid on seisukohal, et kuna üldplaneering ei ole ainus avalikku huvi väljendav dokument, ei piisa detailplaneeringu algatamisest keeldumisel detailplaneeringu vastuolust üldplaneeringuga ning vastustaja pole otsuses põhistanud üldplaneeringu muutmise poolt kõneleva avaliku huvi puudumist. Kui sellist üldplaneeringu muutmise poolt kõnelevat avalikku huvi pole taotleja poolt esile toodud, ei saa kohalikult omavalitsuselt nõuda, et ta põhistaks sellise avaliku huvi puudumist ja kehtiva üldplaneeringu järgimist. Kohtupraktikas on rõhutatud, et detailplaneering koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga kavandatu elluviimine, ning detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine on erandlik võimalus, mis tagab paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele ja peaks üldjuhul põhinema pärast üldplaneeringu kehtestamist muutunud või teatavaks saanud asjaoludel, sh nt üldplaneeringu kehtestamise järel tekkinud ülekaaluka ja õiguspärase erahuvi korral (vt Riigikohtu otsused haldusasjades nr 3-3-1-12-07, p 11; 3-3-1-87-08, p 22; 3-3-1-79-09, p 14; 3-31-47-12, p-d 20-21). Ka eraõiguslikust isikust maaomanik või arendaja peab maa kasutamist kavandades arvestama kehtestatud üldplaneeringuga ning sellega, et üldplaneeringut mõjuva põhjuseta muuta ei saa (Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-87-08, p 22). PlanS § 1 lg 3 kohaselt on ruumiline planeerimine selle seaduse tähenduses demokraatlik, erinevate elualade arengukavasid koordineeriv ja integreeriv, funktsionaalne, pikaajaline ruumilise arengu kavandamine, mis tasakaalustatult arvestab majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalisi suundumusi ja vajadusi. Sama seaduse § 8 lg 3 p 2 kohaselt on üldplaneeringu ülesandeks kavandatava ruumilise arenguga kaasneda võivate majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste mõjude ning looduskeskkonnale avalduvate mõjude hindamine ning selle alusel säästva ja tasakaalustatud ruumilise arengu tingimuste seadmine. Niisiis võivad teatud ulatuses omavahel vastanduda ka erinevad avalikud (nt keskkonnakaitse, regionaalarengu, sotsiaalse arengu) huvid, mida üldplaneeringu koostamisel tuleb tasakaalustada. Seetõttu on põhimõtteliselt õige apellantide seisukoht, et üldplaneering ei ole ainus avaliku huvi väljendus, kuid eeltoodust nähtub ka see, et juhul, kui esinebki mingi avalik huvi, mille seisukohalt pole üldplaneeringujärgne maakasutus parim lahendus, ei ole see iseenesest veel piisav põhjus üldplaneeringut muuta. 14. Apellandid ei ole menetluses väitnud, et rikutud oleks nende HMS §-st 40 tulenevat õigust ärakuulamisele, kuid apellatsioonimenetluses väidavad nad, et erinevalt Röa küla detailplaneeringu algatamise otsustamisest ei ole nendele vallavolikogu majanduskomisjoni ja vallavalitsuse poolt antud võimalust mingitele lisaküsimustele vastata. HMS § 40 lg 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Asja materjalidest ei 15
(16)3-11-2300 nähtu, et enne 30.06.2011 otsuse nr 55 tegemist oleks Rapla vald andnud apellantidele võimaluse detailplaneeringu algatamisest keeldumise suhtes seisukohti ja vastuväiteid esitada. Apellandid on 30.06.2011 otsuse nr 55 peale esitanud vallavolikogule vaide, mille vallavolikogu on sisuliselt läbi vaadanud. Vaidemenetluse funktsiooniks on mh võimaluse loomine haldusmenetluses tehtud vigade haldusesiseseks korrigeerimiseks. Vaide esitamisel 30.06.2011 otsuse nr 55 peale on apellandid saanud detailplaneeringust keeldumise suhtes esitada oma arvamuse ja vastuväited nii, nagu nad oleksid seda saanud teha juhul, kui enne vastava otsuse langetamist oleks neile selle otsuse eelnõud tutvustatud.
- Vallavolikogu 30.06.2011 otsuses nr 55 on märgitud, et arvestades Alu Varahaldus OÜ-le kättesaadava informatsiooni mahtu, ei saa Kiduussi kinnistu omandamisfakti lugeda „heauskseks ostutehinguks“. Tegemist on ebaõnnestunud sõnakasutusega, millega on väljendatud õiget ja asjassepuutuvat seisukohta, et kinnistu omandamisel ei saanud Alu Varahaldus OÜ kehtiva üldplaneeringu järgset juhtotstarvet arvestades loota, et selle maa-ala sihtotstarbe saab muuta elamumaaks. See kahandab tema huvi kaalu maa sihtotstarbe sellise muutmise suhtes.
- Ringkonnakohus võtab asja materjalide juurde apellantide 16.11.2012 esitatud tõendid Rapla Vallavolikogu majanduskomisjoni 20.09.2012 ja 18.10.2012 istungite protokollid, Rapla Vallavolikogu 27.09.2012 istungi protokolli ja Rapla Vallavolikogu 27.09.2012 otsuse nr 34 Sika kinnistu detailplaneeringu algatamise kohta, samuti vastustaja poolt 23.11.2012 esitatud tõendi - Rapla Vallavolikogu 27.09.2012 otsuse nr 34 seletuskirja. Nende tõendite põhjal ei saa ringkonnakohtu arvates järeldada, et vallavolikogu oleks kaebajate suhtes rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. 27.09.2012 otsuse üldplaneeringut muutva Sika detailplaneeringu algatamiseks langetas vallavolikogu aasta ja kolm kuud pärast kaebajate taotluse üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamiseks rahuldamata jätmist 30.06.
- Ei ole teada isikut, keda oleks 30.06.2011 otsuse vastuvõtmise seisuga samas olukorras kaebajatega võrreldes soodsamalt koheldud. Võrdse kohtlemise põhimõte ei keela halduspraktika muutmist. Röa küla detailplaneeringu kohta aga pole teada, et vallavolikogu oleks selle algatanud. 17.
§ 62lg 2 kohaselt võtab kohus vastu ainult sellise tõendi, millel on asjas tähtsust.
Selle sätte alusel keeldub ringkonnakohus asja materjalide juurde võtmast vastustaja poolt 16.11.2012 esitatud kahte ehitusloa taotlust, mille tähendus käesolevas asjas vaidlustatud vallavolikogu otsuse õiguspärasuse seisukohalt jääb ringkonnakohtule arusaamatuks. Vastustaja on 16.11.2012 seisukohtades ise märkinud, et vastusele lisatud dokumendid „ei mõjuta vaidlustatud kohtulahendit“. 18. Eeltoodud põhjendustel jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebused rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Kuna asjas ei tehta otsust apellantide kasuks, jäävad
§ 108
lg 1 alusel rahuldamata apellantide taotlused apellatsiooniastme menetluskulude (esindaja õigusabitasu 3090 eurot ja apellatsioonkaebustelt tasutud riigilõiv 31,94 eurot) väljamõistmiseks. Vastustaja pole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. 19.
§ 162
lg 1 alusel lahendab ringkonnakohus apellatsioonimenetluses esitatud tõendite vastuvõtmise taotlused käesoleva otsuse resolutsioonis. /allkirjastatud digitaalselt/ Lauri Madise /allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe /allkirjastatud digitaalselt/ Silvia Truman 16
(16)