3-13-380/40

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukooseis Kohtunik Maret Altnurme Otsuse tegemise aeg ja koht

1. aprill
2. a, Tallinn Haldusasja number 3-13-380 Haldusasi Menetlusosalised MTÜ Abiinkubaator kaebus Eesti Töötukassa 18.01.2013 otsuse nr 13 p-de 1.4 ja 1.5 õigusvastasuse tuvastamise nõudes MTÜ-d Abiinkubaator puudutavas osas. Kaebaja – MTÜ Abiinkubaator; seaduslik esindaja juhatuse liige Deniss Tsõro. Vastustaja – Eesti Töötukassa; seaduslik esindaja Meelis Paavel. Asja läbivaatamise vorm Resolutsioon Kirjalik menetlus.
3. Jätta kaebus rahuldamata.
4. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Käesoleva kohtuotsuse peale on õigus selle avalikult teatavakstegemisest 22.04.2013 arvates esitada apellatsioonkaebus vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 10 päeva jooksul (HKMS § 278 lg 1). Asjaolud
5. Eesti Töötukassa avalikustas 15.10.2012 riigihangete registris riigihangete seaduse (RHS) § 19 lg 4 alusel lihtsustatud korras tellitava teenuse Tööharjutus hankedokumendid (HD). Riigihange oli RHS § 24 alusel jaotatud kaheksaks osaks.
6. Eesti Töötukassa juhatuse 18.01.2013 otsusega nr 13 tunnistati Abiinkubaator MTÜ pakkumus osades 1, 2, 3, 4, 6, 7 ja 8 mittevastavaks ning lükati tagasi, kuna pakkumuses ei olnud esitatud heakorratööde kohta oodatavat tulemust (HD lisa 1 p 5.1.4, tuli esitada HD lisa 2 p-s 4.b) ning puidutöö kohta ei olnud pakkumuses esitatud kasutatavate vahendite kirjeldust (HD lisa 1 p 4.6, tuli esitada HD lisa 2 p-s d). Osa 2 suhtes märkis töötukassa täiendavalt ära, et HD lisa 1 p 3.2 kohaselt toimub tööharjutus tööpäevadel kella 8.00 kuni 18.
7. Töötukassa sai osas 2 tööharjutuse vastutava juhendaja ja grupitöö läbiviija H. M.lt vastuse, et hommikune kellaaeg osutub teenuse osutamiseks 1 liiga varajaseks ning sellisel juhul ta ei ole valmis tööga alustama, mis võtab töötukassalt võimaluse leppida pakkujaga tööharjutuse toimumise kellaajad kokku töötute vajadusest lähtuvalt. Sama juhatuse otsusega tunnistati edukaks osas 8 Puhastusekspert OÜ pakkumus. Osades 1, 2, 3, 4, 6 ja 7 ei tunnistatud ühtki pakkumust edukaks.
8. Abiinkubaator MTÜ esitas 19.02.2013 kaebuse Tallinna Halduskohtule, taotledes Eesti Töötukassa 18.01.2013 otsuse nr 13 õigusvastasuse tuvastamist osas, millega lükati tagasi Abiinkubaator MTÜ pakkumus osades 1, 2, 3, 4, 6, 7 ja 8 ning tunnistati edukaks Puhastusekspert OÜ pakkumus osas 8 (vaidlustatud otsuse p-d 1.4 ja 1.5). Kaebuse sisu
9. Kaebuse esitaja möönab, et praktilise töö heakorratööde osas ei ole pakkumuses vajalikku infot esitatud. Kuid tähtsust omab siinkohal, et Abiinkubaator MTÜ on pakkumuses välja pakkunud kokku kuue praktilise töö võimaluse: puhastusteenindus, puidutöötlemine, vitraaži tegemine, floristika õpetus ja nahast käsitööesemete valmistamine ning 20.12.2012 täiendavas vastuses töötukassale on lisaks märgitud heakorratööd. Hankija on otsuses leidnud, et Abiinkubaator MTÜ pakkumuses esinevad puudused neist kuuest vaid kahe praktilise töö osas puidutööd ja heakorratööd. Seega vastavalt nõuetele on esitatud info ja kirjeldus nelja ülejäänud praktilise tegevuse osas. HD lisa 1 (hankelepingu eseme tehniline kirjeldus) p 2.4.2 kohaselt peab pakkuja igale tööharjutusel osalejale pakkuma vähemalt kolme erinevat praktilist tegevust, millest tööharjutusel osaleja saab koostöös juhendajaga valida endale sobiva/sobivad tegevused. Abiinkubaator MTÜ pakkumuse kohaselt on antud juhul võimalus praktiline tegevus valida välja nelja korrektse ja nõuetekohase praktilise tegevuse hulgast. Kaebuse esitaja on seisukohal, et isegi, kui lugeda nimetatud praktiliste tööde (puiduööd, heakorratööd) kohta esitatud info ja kirjeldus niivõrd oluliselt puudulikuks, et selles osas ei saaks pakkujat vastavaks tunnistada, siis ülejäänud nelja tegevuse osas oleks hankija pidanud Abiinkubaator MTÜ pakkumuse tunnistama vastavaks, sest nende osas ei ole hankija puudusi välja toonud. 4.
10. Osa nr 2 tööharjutuse vastutavaks juhendajaks ja grupitöö läbiviijaks oli Abiinkubaator MTÜ pakkumuse kohaselt H. M. 17.12.2012 e-kirjas palus hankija esitada osade 1, 4 ja 6 grupitöö läbiviijate isikute (st M. V., A. K., I K.) töögraafikud Tallinna Kopli Ametikoolis. Lisaks paluti nimetatud isikute kohta eraldi anda kirjeldus, kuidas nimetatud isikud saavad reaalselt põhitöö kõrvalt gruppi jälgida ja juhendada, arvestades, et tööharjutus toimub tööpäevadel kell 8.00 kuni 18.
11. Osa nr 2 vastutava juhendaja kohta ei ole hankija täiendavat infot ega selgitusi kaebuse esitajalt küsinud. Alles otsuses on hankija märkinud, et osa nr 2 vastutava juhendaja jaoks osutub kellaaeg 8.00 liiga varajaseks, ning nimetatud asjaolu osas on hankija võtnud seisukoha, et nimetatud asjaolu võtab hankijalt ära võimaluse leppida pakkujaga tööharjutuse toimumise kellaajad kokku töötute vajadustest lähtuvalt. Esiteks märgib kaebuse esitaja, et nimetatud asjaolu kohta oleks hankija pidanud enne otsuse tegemist küsima pakkumuse esitajalt selgitusi. Teiseks leiab kaebuse esitaja, et kuna hankija ei pidanud vajalikuks küsida seoses osa nr 2 vastutava juhendaja tööajaga selgitust Abiinkubaator MTÜ-lt (ega kuulata teda selles osas ära), siis ei ole põhjendatud ka hankija seisukoht, et osa nr 2 vastutava juhendaja tõttu ei ole võimalik leppida tööharjutuse toimumise kellaaegu kokku töötute vajadustest lähtuvalt. Ainuüksi osa nr 2 vastutava juhendaja vastusest tulenevalt ning ilma pakkumuse esitajalt selgitust küsimata ei olnud hankija õigustatud sellist järeldust tegema ega seisukohta võtma. 4.
12. Vaidlustatava otsuse puhul on tegemist diskretsiooniotsusega. Kaalutlusõiguse teostamise eesmärk on saavutada õiglase otsuse tegemine. Kaebuse esitaja leiab, et vastustaja on jätnud vaidlustavat otsust vaidlustatavas osas vastu võttes kaalutlusõiguse kasutamata. Vastustaja oleks 2 pidanud kaaluma, kas puudusteta esitatud nelja praktilise tegevuse osas oleks Abiinkubaator MTÜ pakkumuse saanud lugeda vastavaks. Vastustaja ei ole otsuses põhjendanud, miks ei tunnistatud nõuetele vastava nelja praktilise töö osas Abiinkubaator MTÜ pakkumust vastavaks. Seega on otsus olulises osas põhjendamata. Eelkirjeldatud diskretsioonivea tõttu ning otsuse olulises osas põhjendamata jätmise tõttu on vastustajal jäänud saavutamata õiglase otsuse tegemine. Otsus on vaidlustatud osas sisuliselt õigusvastane. 4.
13. Vastustaja on rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet. Vastustaja on otsuses otsustanud, et Abiinkubaator MTÜ pakkumus tuleb tervenisti tunnistada mittevastavaks ja tuleb lükata tagasi. Antud meede ei olnud vajalik. Vajadusel oleks leidunud alternatiivne meede, mis oleks olnud sama tõhus, kuid vähem Abiinkubaator MTÜ õigusi piirav ja riivav. Ühe meetmena oleks saanud lähtuda haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 53, millest tulenevalt oleks vajadusel saanud kehtestada haldusaktile kõrvaltingimuse (näiteks lisakohustuse või lisatingimuse näol). Kaebaja palub kaebuse rahuldada ja menetluskulud jätta vastustaja kanda. Vastustaja vastulause
14. Töötukassa on seisukohal, et tuvastamiskaebust ei saa esitada. Kaebuse esitaja toob kaebuses tuvastamiskaebuse esitamise põhjuseks kavatsuse esitada hilisem hüvitamiskaebus ning leiab, et hilisema hüvitamiskaebuse eduväljavaated on ülekaalukad. Kaebuse esitaja ei ole selgitanud, milles seisneb töötukassa poolt tekitatud kahju ning millest tulenevalt ta leiab, et hüvitamiskaebuse eduväljavaated on ülekaalukad. Isegi kui kohus leiab, et töötukassa vaidlusalused otsused on õigusvastased, ei tähenda see automaatselt, et kahju on tekitatud. Kaebuse esitaja ei ole tõendanud, et üldse mingi kahju on tekitatud ning milles see kahju seisneb. Kaebuse esitaja märgib üksnes, et ta loeb kahjuks pakkumuse esitamisega tekkinud kulusid, kuid vastavalt HD p-le 3.11 ei hüvitata pakkujale pakkumuse koostamise ja esitamisega seotud kulutusi. Pakkumuse koostamisel peab pakkuja arvestama võimalusega, et tema pakkumus ei osutu teiste pakkumustega võrreldes edukaks. Seega tekivad pakkumuse koostamise ja esitamisega seotud kulutused pakkujale sõltumata hankija tehtavatest otsustest. Sellest tulenevalt ei ole nimetatud kulud põhjuslikus seoses kaebuse esitaja pakkumuse tagasi lükkamisega. 5.
15. Kaebuse esitaja leiab, et töötukassa oleks pidanud riigihanke osas nr 2 (Lasnamäe linnaosa) küsima täiendavat selgitust kaebuse esitajalt ega oleks tohtinud otsustada pakkumuse vastavuse üle vastutavalt juhendajalt saadud informatsiooni põhjal. Töötukassa on seisukohal, et hankija ei ole kohustatud kõiki talle teatavaks saanud ja tõendatud andmeid pakkuja käest üle küsima ning igal juhul andma pakkujale võimaluse selgituste esitamiseks. Pakkujal on kohustus tagada, et tema pakkumus oleks vastav HD-le ja teostatav esitatud kujul. Kui hankija tuvastab, et pakkumus ei vasta HD-le või pakkumus ei ole teostatav, lükkab hankija pakkumuse tagasi. Töötukassa tuvastas riigihanke osas 2, et pakkuja määratud vastutavale juhendajale ei sobi hommikune aeg tööharjutuse läbiviimiseks. Kaebuse esitaja ei ole nimetatud info tõesust vaidlustanud ning tugineb üksnes asjaolule, et kaebuse esitajalt ei ole küsitud sellekohast selgitust. Töötukassale jääb arusaamatuks, mida oleks saanud kaebuse esitaja selgitada asjaolu kohta, et tema määratud vastutavale juhendajale ei sobi teatud kellaajad tööharjutuse läbiviimiseks. 5.
16. Vaidlust ei ole selle üle, et kaebuse esitaja pakkumuses kõikides riigihanke osades ei olnud välja toodud heakorratööde ja puidutööde kohta HD lisas 1 nõutud ning HD lisa 2 vormikohast informatsiooni. Kaebuse esitaja leiab, et töötukassa oleks pidanud puudustest hoolimata tunnistama pakkumuse vastavaks ülejäänud praktiliste tegevuste osas. HD p 6.1 kohaselt tunnistatakse pakkumus vastavaks, kui see on kooskõlas kõikide HD-s esitatud tingimustega ning p 6.2 kohaselt lükatakse pakkumus tagasi, kui see ei vasta HD-s esitatud tingimustele. Töötukassa tuvastas, et 3 kaebuse esitaja pakkumus ei vastanud HD lisa 1 p-des 5.1.4 ja 4.6 esitatud tingimustele ning kaebuse esitaja ei vaidle sellele vastu. Täiendavalt märgib töötukassa, et palus kaebuse esitajal 17.12.2012 ekirjaga täpsustada tööharjutusel kasutatavate vahendite kirjeldust. Kaebuse esitaja vastas 20.12.2012, kuid ka siis ei esitanud puidutöödel kasutatavate vahendite kirjeldust. Kaebuse esitaja pakkumust ei oleks saanud tunnistada vastavaks ülejäänud praktiliste tegevuste osas, kuna pakkumuse vastavust hinnatakse terviklikult. Töötukassa ei saa omal algatusel muuta pakkumust või otsustada pakkumuse vastavuse üle osaliselt, kuna sellist võimalust ei olnud HD-s ette nähtud. Töötukassale ei ole teada, kuidas ja mis kaalutlustel on pakkuja valinud pakkumuses kirjeldatud tegevused, kuidas ühe või teise tegevuse ärajäämine mõjutab pakkumuse maksumust ja teenuse osutamist jne. Töötukassa hindab pakkumust läbi vaadates, kas see vastab HD-s esitatud nõuetele ning tunnistab pakkumuse vastavaks või lükkab selle tagasi. Kui pakkumus tunnistatakse vastavaks, siis on see vastavaks tunnistatud täies ulatuses. Üksnes ühele pakkujale pakkumuse muutmise võimaldamine pakkumuste vastavuse hindamise staadiumis oleks vastuolus RHS § 3 p-s 3 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega, kuna teised pakkujad on pakkumuste esitamisel lähtunud HD p-st 3.15, mille kohaselt on pakkumuse muutmine võimalik üksnes enne pakkumuste esitamise tähtpäeva. 5.
17. HMS § 2 lg 2 kohaselt ei ole riigihanke teostamine haldusmenetlus HMS tähenduses, mistõttu on asjakohatud kaebuse esitaja viited HMS-le. Kaebuse esitaja on ekslikult seisukohal, et pakkumuse vastavaks tunnistamine on kaalutlusotsus. Riigihanke menetlustes tehtavad otsused ei ole kaalutlusotsused. Hankija kontrollib pakkumuste vastavuse hindamisel, kas pakkumus vastab või ei vasta HD-s esitatud tingimustele. Kui pakkumus ei vasta HD-s esitatud tingimustele, peab hankija jätma pakkumuse vastavaks tunnistamata ning lükkama selle tagasi. Hankijal on võimalus pakkumus tunnistada üksnes siis vastavaks, kui selles ei esine sisulisi kõrvalekaldumisi HD-s esitatud tingimustest. Samal põhjusel on asjakohatud kaebuse esitaja viited proportsionaalsuse põhimõttele. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ning menetluskulud kaebaja kanda. Kohtu põhjendused Kohus, hinnanud poolte väiteid ja nende kinnituseks esitatud tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses, leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on alljärgnevad.
18. Vastustaja on kohtule esitanud seisukoha, mille kohaselt ei ole tuvastamiskaebuse esitamine võimalik, kuna kaebuse esitajal puudub selleks põhjendatud huvi – potentsiaalse hüvitamiskaebuse eduväljavaated ei ole head. Kohus leiab, et hüvitamiskaebuse esitamine juhul, kui kohus peaks käesoleva tuvastamiskaebuse rahuldama, on teoreetiliselt võimalik, mistõttu tuleb kohtul hinnata esitatud tuvastamiskaebust sisuliselt. Kui kohus peaks käesoleva kaebuse lahendamisel tuvastama, et Eesti Töötukassa jättis õigusvastaselt vastavaks tunnistamata MTÜ Abiinkubaator pakkumuse ning lükkas selle õigusvastaselt tagasi, võib see tähendada, et kaebaja kaotas võimaluse hanke võitmiseks, hankelepingu sõlmimiseks ja tulu saamiseks. Ehk teisisõnu võib see tähendada saamata jäänud tulu kaebaja jaoks, mis on hüvitamiskaebuse kaudu vähemalt teoorias heastatav. Seepärast tuleb lugeda, et kaebajal esineb põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks ning lahendada nõue sisuliselt.
19. Poolte vahel puudub vaidlus selles, et pakkumuse lk 5 on punkti e all nimetatud ühe praktilise tegevusena heakorratööd, kuid need on jäetud kajastamata pakkumuse lk 7-8 olevas tabelis, kus iga praktilise töö osas pidi olema näidatud oodatud tulemus. Teiseks puudub ühe praktilise tööna esile toodud puidutöötlemise puhul kasutatavate vahendite kirjeldus, seda nii pakkumuses kui 20.12.2012 hankijale esitatud täpsustavates selgitustes. Kolmandaks ei ole kaebaja vaidluse alla seadnud ega esitanud vastupidiseid tõendeid töötukassa väitele, et osa 2 vastutava juhendaja ja grupitöö läbiviija 4 H. M.le ei sobi hommikune varajane kellaaeg (kell 8.00) tööharjutuse toimumise algusajaks, kuid HD lisa 1 p 3.2 sätestab, et tööharjutus toimub tööpäevadel kell 08.00 – 18.
20. Poolte vahel on vaidlus selles, kas ülaltoodud puudused on sisulised kõrvalekalded HD-s esitatud tingimustest HD p 6.3 tähenduses, mis tingivad pakkumuse mittevastavaks tunnistamise ja tagasilükkamise.
21. RHS § 47 lg 2 sätestab: „Hankija lükkab pakkumuse tagasi, kui see ei vasta hanketeates või hankedokumentides või juhul, kui hankija teeb käesolevas seaduses sätestatud korras eraldi pakkumuse esitamise ettepaneku, selles ettepanekus esitatud tingimustele. Hankija võib tunnistada pakkumuse vastavaks, kui selles ei esine sisulisi kõrvalekaldeid nimetatud tingimustest.“ Selle sätte ning HD p 6.2 alusel pidi hankija kaebaja pakkumuse mittevastavaks tunnistama, kuna see sisaldas sisulisi, mitte ebaolulisi vormilisi kõrvalekaldeid HD-s esitatud nõuetest.
22. Õige on Eesti Töötukassa seisukoht, et pakkumuse vastavaks tunnistamine on võimalik vaid terviklikult. RHS § 47 lg 8 sätestab, et kui hankija on jaganud riigihanke ühe hankemenetluse raames osadeks, kontrollib ta igale osale esitatud pakkumuste vastavust hanketeates, hankedokumentides esitatud tingimustele eraldi. Hanke ühe osa enda siseselt ei ole aga võimalik hanget veelkord osadeks jagada. Sisuliselt tähendaks see hankija poolt pakkumuse muutmist, mida seadus ei võimalda teha. Praegusel juhul on pakkuja soovinud praktiliste töödena pakkuda ka heakorra- ja puidutöötlemistöid, kuid jätnud nende osas pakkumuse poolikuks. Nõustuda tuleb seisukohaga, et ei ole teada, kuidas ja mis kaalutlustel on pakkuja valinud pakkumuses kirjeldatud tegevused, kuidas ühe või teise tegevuse ärajäämine mõjutab pakkumuse maksumust ja teenuse osutamist jne. Kaebaja pakutud lahendus läheks vastuollu riigihangete formaliseerituse printsiibiga ja RHS § 3 p-s 3 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega. Nii ei saa osaliselt poolikut pakkumust ega pakkumust, mida osaliselt ei ole võimalik täita (osa 2 osas puudub sisuliselt vastutav juhendaja ja grupitöö läbiviija, kel oleks võimalik HD lisa 1 p-i 3.2 täita), pidada pakkumuseks, millel puuduvad sisulised kõrvalekaldumised HD-s esitatud tingimustest. Sellise pakkumuse oli hankija vastavalt RHS § 47 lg-le 2 ja § 47 lg-le 8 kohustatud tagasi lükkama.
23. Hankijal ei ole RHS-i kohaselt kaalutlusõigust, kas HD nõuetele sisuliselt mittevastav pakkumus tunnistada vastavaks või mitte. Seetõttu on asjakohatud kaebaja väited kaalutlusõiguse teostamise ja proportsionaalsuse põhimõtete rikkumisest. Nagu kohus juba ülal mainis, on hankemenetlusele omane kõrge formaliseeritus, mis koos pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttega piirab oluliselt kaalutlusõiguse teostamist hankemenetluses üldse.
24. Asja lahendit ei oleks kuidagi muutnud ka see, kui hankija oleks pakkujalt küsinud üle H. M.ga seonduva. Esiteks ei tulene RHS-st hankijale kohustust kontrollida pakkujalt üle informatsiooni, mis talle on otse teabe allikast teatavaks saanud. Ning teiseks ei ole ei hankemenetluses ega kohtumenetluses esitatud tõendeid selle kohta, et hankijale teadaolev informatsioon oleks olnud väär. HMS § 2 lg 2 kohaselt ei ole riigihanke teostamine haldusmenetlus HMS tähenduses, mistõttu on asjakohatud kaebaja viited HMS-ile nii ärakuulamispõhimõtte kui ka haldusakti kõrvaltingimuse kehtestamise kontekstis.
25. Eeltoodud põhjendusi arvestades jätab kohus kaebuse rahuldamata. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud. Seetõttu jäävad kõigi menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. /allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme Kohtunik 5