KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Kohtukoosseis Otsuse tegemise aeg ja koht Haldusasja number Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene 11. jaanuar 2013, Tartu Haldusasi OÜ Hadar kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori 4. jaanuari 2011. a käskkirja nr 13-6/1 tühistamiseks ja kohustava ettekirjutuse tegemiseks Tartu Halduskohtu 25. mai 2011. a otsus OÜ Hadar apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja OÜ Hadar Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised 3-11-742 RESOLUTSIOON 1. Rahuldada apellatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Halduskohtu 25. mai 2011. a otsus. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada OÜ Hadar kaebus täielikult ning tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori 4. jaanuari 2011. a käskkiri nr 13-6/1 ja teha ettekirjutus OÜ Hadar toetustaotluse uueks läbivaatamiseks. 3. Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt OÜ Hadar kasuks välja menetluskulu 31,94 eurot. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, st kuni 11. veebruarini 2013. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. OÜ Hadar esitas 9. oktoobril 2009 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) taotluse Eesti maaelu arengukava 2007–2013 meetme 1.2 ühise põllumajanduspoliitikaga kaasneva investeerimistoetuse saamiseks. PRIA 5. veebruari 2010. a käskkirjaga jäeti taotlus rahuldamata. OÜ Hadar vaidlustas selle käskkirja halduskohtus. Kohtumenetluse käigus tunnistas PRIA selle käskkirja kehtetuks. 2. PRIA peadirektori 4. jaanuari 2011. a käskkirjaga nr 13-6/1 jäeti OÜ Hadar taotlus rahuldamata. Eelmises käskkirjas antud 5 hindamispunkti asemel hindamiskriteeriumi 5 eest (põlvkondade vahetuse soodustamine) anti kaebajal 0 hindepunkti. Kokkuvõttes sai kaebaja taotlus 28,33 hindepunkti ning rahuldamisele ei kuulunud. OÜ Hadar esitas käskkirjale vaide, kuid PRIA jättis vaide 25. veebruari 2011. a vaideotsusega nr 13-4/21 rahuldamata. 3. OÜ Hadar esitas 22. märtsil 2011 Tartu Halduskohtule kaebuse eelnimetatud käskkirja tühistamiseks ja uue käskkirja tegemiseks. Vaidlustatud käskkiri põhineb 29. novembri 2010. a käskkirjal nr 13-6/2091, millega tühistati osaliselt 5. veebruari 2010. a käskkiri nr 13-6/291 ning otsustati läbi viia uus hindamine põllumajandusministri 20. detsembri 2007. a määruse nr 158 „Põllumajandusliku tegevusega alustava noore ettevõtja toetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord“ lisa 4 p 5 kriteeriumi „Põlvkondade vahetuse soodustamine“ osas. Kaebuse põhjenduste kohaselt hindas PRIA ettevõtte taotlust ebaõigesti ja põhjendamiskohustust rikkudes, jättes põhjendamata andmata punktid hindamiskriteeriumi 5 (põlvkondade vahetuse soodustamine) eest. Antud kriteeriumi eest võinuks kaebaja saada maksimaalselt täiendavad 15 punkti. PRIA ei ole otsust langetades viinud läbi istungit ja ei ole hinnanud asja sisuliselt. PRIA on otsust tehes tuginenud 4. jaanuaril 2010 toimunud istungi materjalidele. Toonases hindamistegevuses osales OÜ Hadar taotluse menetlemisel vaid kolm komisjoni liiget. Hindamise protsess viidi läbi vajalikku kvooruminõuet täitmata ja komisjoni liikmete teadmist ühtlustamata. OÜ Hadar taotlus põhineb sisulise põllumajandusliku ettevõtte tegevuse üleandmisele ja vastab meetme 1.2 nõuetele. OÜ Hadar tegevus on olnud põlvkondade vaheline, järjepidev ja sisuline. 2008. aastal tulu tekkimise nõude alampiiri ületamine ja majandustegevuse üleandmine on toimunud üheaegselt. Käesoleval juhul anti tegevus üle enam kui aasta enne taotluse esitamist. Üleandmist kinnitavad ka vara üleandmine osakapitali laiendamise teel ning kinkelepingu sõlmimine taotleja K.J. ja tema vanema R.J. vahel. Uue hindamise läbiviimisel on PRIA rikkunud vormilisi nõudeid, kuna hindamistegevust ei viidud läbi tähtaegselt. Hindamise eeltegevusse kõiki komisjoni liikmeid ei kaasatud, ei korraldatud ka hindamiskomisjoni istungit. PRIA saadetud materjal koos juhtumikirjeldusega oli suunava iseloomuga. Hindamistegevus oli ühekülgne ja pealiskaudne ning asjas olulist tähtsust omavad asjaolud jäid arvesse võtmata. 4. Tartu Halduskohtu 25. mai 2011. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt ei reguleeri määrus nr 158 hindamist ega komisjoni töökorda, samuti ei anna PRIA komisjoni liikmetele juhiseid selle kohta, kuidas kriteeriume tõlgendada. Seega puudub PRIA-l ka õigus hindamiskomisjoni antud hindepunktide muutmiseks. Kuna taotluste rahastamise summa ületas toetuse liigi rahastamise eelarve, tuli moodustada paremusjärjestus, mille kohaselt kuulusid rahuldamisele taotlused, millel oli hindepunkte minimaalselt 34,67. Esialgse hindamise tulemusena platseerus kaebaja 61. kohale 33,33 hindepunktiga, mistõttu kaebaja vaidlustas hindamistulemused hindamiskriteeriumi 5 osas. Kohus on seisukohal, et kuna ühe hindamiskriteeriumi ümberhindamise juhtumit ei reguleeri hindamiskomisjoni töökord, ei olnud otstarbekas ühe kriteeriumi ümberhindamiseks hindamiskomisjoni liikmeid kokku kutsuda. Ümberhindamise tulemusena sai kaebaja 28,33 hindepunkti. Asja materjalidest nähtub, et komisjoni otsus on õiguspärane. Kaebaja väide, et ta väärib kriteeriumi 5 osas 15 hindepunkti, põhineb ainult oletustel. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 2 5. OÜ Hadar apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused:
- a)Määruse nr 158 lisa 4 hindamiskriteeriumi näol on tegemist fakti tuvastamise, mitte hinnangulise küsimusega, seetõttu ei ole hindamiskomisjonil võimalik teostada diskretsiooni.
- b)Kohus on jõudnud õigele järeldusele, et määrus nr 158 ei anna tõesti PRIA-le õigust anda juhiseid komisjoni liikmetele kriteeriumide tõlgendamise osas, kuid kohus on jätnud tähelepanuta tõsiasja, et PRIA on käesolevas asjas käitunud eelmainitud põhimõttele vastupidiselt. Nimelt saadeti komisjoni liikmetele suunava iseloomuga juhtumikirjeldus.
- c)Kohus on otsuse põhjendustes keskendunud eelkõige hindepunktide liitmisele ning toetusliigile eraldatud vooru mahu omavahelisele võrdlusele. Toetuse liigile vastavad meetme mahud kogumina on arvestatud programmeerimisperioodile kokkuvõttes tervikuna ning võimaldavad vajadusel korrektsiooni. Põhitähelepanu ei tohiks koondada tehnilistele aspektidele nagu järjekorda seadmine seda on, vaid ikkagi sellele, et otsus oleks õiglane.
- d)Riigikohtu halduskolleegiumi 12. mai 2008. a otsus nr 3-3-1-18-08 ei ole antud juhul asjakohane, kuna mainitud otsuses oli tegemist oluliselt erineva hinnangulise ulatuse määraga.
- e)Kohus on jätnud tähelepanuta, et nõutud koosseisus pole hindamiskomisjon küsimust kunagi arutanud. 4. jaanuaril 2010 toimunud hindamiskomisjoni koosoleku läbiviimisel on tuvastamist leidnud mitmed rikkumised, mistõttu viide selle toimumisele ei ole relevantne. E-kirja teel läbiviidud hindepunktide andmist ei saa pidada õiguspäraseks. 6. PRIA vastuses palutakse apellatsioonkaebus rahuldamata jätta. Vastuse põhjendused:
- a)Toetuse taotleja K. J. ei omandanud OÜ Hadar näol tema isale R.J. kuulunud põllumajandusettevõtet, vaid ainult tema isale kuulunud OÜ Hadar 20 000 krooni suuruse osa, mille kohta on vormistatud kinkeleping. Osa omandist ei saa tõlgendada taotleja vanemale kuulunud põllumajandusettevõtte ülevõtmisena. Järelikult ei ole täidetud määruse nr 158 lisa 4 p 5. Antud juhul välistab füüsilisest isikust ettevõtjale R.J. kuulunud ettevõtte müügitulu puudumine hindepunktide andmise vanemale kuulunud ettevõtte omandamise eest. Osaühingu müügitulu ei saa arvestada füüsilisest isikust ettevõtja müügituluna. Kulu tekkimist ja tulu puudumist ei pea komisjon analüüsima. Hindamiskomisjon on jõudnud õigele järeldusele, et tegemist ei ole põlvkondade vahetusega ja seetõttu ei saa taotlejale anda selle kriteeriumi eest hindepunkte.
- b)PRIA ei ole hindamiskomisjoni liikmetele andnud juhiseid, kuidas hindamiskriteeriume tõlgendada. PRIA-l puudub õigus muuta hindamiskomisjoni antud hindepunkte. Komisjoni liikmetele saadetud kaaskiri kirjeldab ainult põlvkondade vahetuse faktilisi asjaolusid kuupäevalise täpsusega ning sellel puudub suunav sisu.
- c)Vastustaja hinnangul oli otstarbekas ühe hindamiskriteeriumi ümbervaatamiseks komisjoni reaalselt mitte kokku kutsuda, vaid korraldada uus hindamine e-kirja teel. Komisjoni liikmetele saadeti kõik asjakohased dokumendid, samuti saadeti kõik hindamist puudutavad materjalid ka kaebajale. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 7. Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. 8. Vaidlustatud käskkiri on ilmselgelt haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 mõttes. HMS § 56 lg 1 järgi peab haldusakt olema põhjendatud ning haldusakti põhjendus tuleb esitada haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Sama paragrahvi kolmanda lõike järgi tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes märkida kaalutlused, millest haldusorgan haldusakti andmisel lähtus. 3 Ehkki vaidlustatud käskkiri (tl 8-8p) on formaalselt võttes põhjendatud, ei selgu sellest, millistest kaalutlustest lähtudes on PRIA täpselt leidnud, et taotlejale ei saa vaidlusaluse kriteeriumi osas – põlvkondade vahetuse soodustamine – anda ühtegi punkti. Mingeid sellekohaseid kaalutlusi käskkirjast ei nähtu, viidatakse lihtsalt asjaolule, et hindamiskomisjoni liikmed andsid taotlusele kas 0 hindepunkti või ei esitanudki üldse oma punkte. Seega on haldusakt olulises küsimuses põhjendamata ning sellest ei nähtu kaalutlused, millest vastustaja lähtus. 9. Haldusakti põhjendusteks ei saa pidada vaidlustatud käskkirja lisa „OÜ Hadar poolt põllumajandusliku ettevõtte omandamise juhtumi kirjeldus“ (tl 9-9p). Esiteks ei ole see suunatud haldusakti adressaadile haldusakti põhjendamiseks, vaid hindamiskomisjoni liikmetele juhtumi kirjelduseks. Teiseks on selles kirjeldatud üksnes OÜ Hadari loomisega seonduvaid asjaolusid erinevatest aspektidest lähtudes ning dokumendist jääb selgusetuks, milline asjaolu oli täpselt selleks aluseks, mis tingis hindamispunktide andmata jätmise. Seda eriti fakti arvestades, et samade asjaolude esinemisel sai kaebaja esimesel hindamispunktide jagamisel põlvkondade vahetuse soodustamise kriteeriumi raames 5 hindepunkti, kuid nüüd seda vähendati ja kaebaja ei saanud üldse punkte. Samade asjaolude korral erineva otsuse tegemine vajab haldusmenetluses põhjalikumat motiveerimist ning kaalutluste äranäitamist. 10. Nõustuda tuleb halduskohtuga, et vaidlustatud käskkirja näol on tegemist suure hindamisruumiga otsustusega. Just kaalutlusotsuste puhul on haldusakti põhjalik motiveerimine äärmiselt oluline, sest see võimaldab kontrollida, kas vastustaja on teostanud kaalutlusõigust ja järginud selle teostamisele kehtestatud nõudeid (HMS § 4). Käesoleval juhul ei ole võimalik seda hinnata ja seega on kohtul kahtlus, et vastustaja ei ole kaalutlusõigust korrektselt teostanud. Kaalutlusõiguse kasutamise ja motiveerimise osas ei tulene käesolevas haldusasjas PRIA-le erandit ka asjaolust, et hindepunkte jagas selleks moodustatud komisjon. 11. Eeltoodust tulenevalt on vaidlustatud haldusakt formaalselt ja materiaalselt õigusvastane ning kuulub tühistamisele. 12. Vastustaja poolt vaideotsuses ning vastuses kaebusele on esitatud mõningad põhjendused, miks kaebajale põlvkondade vahetuse soodustamisega seonduvalt hindepunkte ei antud. Esiteks märgib ringkonnakohus, et tagantjärele antud põhjendused ei kõrvalda haldusakti õigusvastasust eelnevalt käsitletud küsimustes. Lisaks ei ole need põhjendused ringkonnakohtu jaoks ka veenvad. Vastustaja toob välja järgmised faktid: - OÜ Hadar juhatuse liikme K.P. isa R.J. lõpetas FIE-na tegutsemise 14. mail 2008; - OÜ Hadar asutati K.P. (tollal J.) poolt 7. märtsil 2008; - R.J. oli OÜ Hadar osanikuks 17. juuli kuni 4. september 2008 ning pärast seda jäi osaühingu ainuosanikuks tema tütar K.P. . Sellest teeb vastustaja järelduse, et K.P. ei omandanud OÜ Hadar näol tema isale kuulunud kogu põllumajandusettevõtet, vaid ainult osa sellest, ning et osa omandamist ei saa tõlgendada taotleja vanemale kuulunud põllumajandusettevõtte ülevõtmisena. 13. Tõepoolest sätestab määruse nr 158 lg lisa 4 p 5, et „Kui füüsilisest isikust ettevõtja või osaühingu osanik on omandanud oma vanemale või vanavanemale kuulunud põllumajandusega tegeleva osaühingu kogu osaluse või vanemast või vanavanemast 4 füüsilisest isikust ettevõtjale kuulunud kogu põllumajandusettevõtte, mille omatoodetud põllumajandussaaduste müügitulu nende töötlemisest saadud põllumajandustoodete müügitulu kas koos või eraldi oli taotluse esitamise aastale vahetult eelnenud majandusaastal vähemalt 50% ettevõtja kogu müügitulust, kui ettevõtja peab „Raamatupidamise seaduse“ kohaselt tekkepõhist raamatupidamise arvestust, või ettevõtja kogu ettevõtlustulust, millest on maha arvatud tulu ettevõtluses kasutatud vara võõrandamisest ja ettevõtlusega seotud toetused, kui ettevõtja peab „Raamatupidamise seaduse“ kohaselt kassapõhist raamatupidamise arvestust ning ületas 37 552 krooni, kuid ei ületanud koos muude ärituludega seitset miljonit krooni.“ Samas ei ole PRIA ära näidanud, et mingi osa R.J. põllumajandusettevõttest oleks jäänud R.J. kätte või liikunud kellegi kolmanda isiku kätte. Seega juhul, kui tegelikkuses liikus kogu R.J. põllumajandusettevõte OÜ-sse Hadar, siis on tegelikult faktiliselt toimunud põllumajandusettevõtte üleminek OÜ-sse Hadar, sõltumata vastustaja poolt oluliseks peetud ja eelnevalt välja toodud faktidest OÜ Hadar kujunemisel. Ringkonnakohtu hinnangul on sellisel juhul määruse nr 158 lisa 4 p-s 5 sätestatud põllumajandusettevõtte omandamise nõue täidetud. 14. Ringkonnakohtu hinnangul oleks samuti juhul, kui R.J. andis OÜ-s Hadar osanikuks asudes osaühingusse mitterahaliseks sissemakseks kogu oma senise põllumajandusettevõtte, võimalik lõppkokkuvõttes lugeda, et OÜ Hadar omandas pärast K.P. ainuosanikuks jäämist kogu osaluse vanemale kuulunud põllumajandusega tegelevas osaühingus. Ka sellisel juhul on kogu vanema põllumajandusettevõte liikunud lõpuks täielikult lapsele kuuluva osaühingu kätte, mis vastab määruse nr 158 lisa 4 p 5 mõttele. Normi koosseis oleks normi teleoloogilisel tõlgendamisel täidetud ka sellisel juhul. 15. Seega sõltumata sellest, kas lugeda, et OÜ-sse Hadar läks üle kogu R.J. kui FIE põllumajandusettevõte või et K.P. OÜ Hadar ainuosanikuna omandas lõpuks kogu osaluse vanemale kuulunud (juhtumil, kui sinna oli R.J. poolt paigutatud mitterahalise sissemaksena kogu FIE-na tegutsemiseks vajalik vara) osaühingus, on lõpptulemus sama ning saab lugeda, et K.P. on omandanud kogu senise ettevõtte või osaühingu määruse nr 158 lisa 4 p 5 mõttes ning toimunud on põlvkondade vahetus. 16. Samuti väidab vastustaja, et Maksu- ja Tolliametile esitatud R.J. tuludeklaratsiooni järgi tal 2008. aastal müügitulu puudus. Sellega seoses on kaebaja selgitanud, et R.J. poolt loodud astelpajuistandus jõudis esimese saagini 2008. aastal pärast neljaaastast eeltööd (tl 3p). Kaebaja on selgitanud, et FIE R.J. müügituluna tuleks 2008. aastal arvesse võtta OÜ Hadar bilansis kajastatud müügitulu. OÜ Hadar majandusaasta aruandest nähtub tõepoolest, et 2008. a müügitulu oli 98 608 krooni (tl 35). PRIA on selles osas märkinud, et osaühingu müügitulu ei saa arvestada füüsilisest isikust ettevõtja müügituluna. Teisalt oli aga 2008. aastal OÜ-s Hadar osalus ka R. Jõgistel, st tegemist ei olnud veel täielikult tütrele üle läinud osaühinguga ning sel aastal saadi ka müügitulu. Ringkonnakohus ei näe seni menetluses esitatud vastustaja seisukohtade põhjal takistust, miks ei saa seda müügitulu võtta arvesse kui taotluse esitamisele vahetult eelnenud aastal osaühingul tekkinud põllumajandussaaduste müügitulu määruse nr 158 lisa 4 p 5 mõttes. PRIA väide võrdse kohtlemise kohustuse osas on jäänud paljasõnaliseks ning ringkonnakohus pelgalt paljasõnalise väite põhjal sellise tõlgenduse korral võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist ei näe. Ringkonnakohus peab oluliseks, et müügitulu saadi ettevõttes taotlusele eelnenud aastal 5 ning seega oli eelduslikult tegemist reaalselt tegutseva ja jätkusuutliku ettevõttega. Võib eeldada, et eelmise aasta müügitulu saamise nõue oli määruse nr 158 lisa 4 p-s 5 sätestatud just selleks, et tagada toetuste maksmine reaalselt tegutsevatele ettevõtetele. 17. Seega võib vaidlusalune käskkiri olla ka sisuliselt vastuolus õigustloova akti regulatsiooniga (määruse nr 158 lisa 4 p-ga 5). 18. Kaebaja on loetlenud ka erinevad formaalsed rikkumised hindamiskomisjoni töös kaebaja taotluse lahendamisel, millest olulisemad on istungi korraldamata jätmine, dokumentaalsete tõendite uurimata jätmine, ekspertide mittekaasamine ja asjast huvitatud isikute ära kuulamata jätmine. Vastustaja selgitustele tuginedes ei ole ringkonnakohtul alust kahelda, et vajalikud dokumendid olid hindamiskomisjoni liikmetele saadetud. Samuti võis olla asja võimalik lahendada ilma ekspertideta. Vähemalt ei ilmne praeguste asja materjalide põhjal midagi, mis seda vältimatult tinginuks. Nõustuda tuleb aga kaebajaga, et tulenevalt PRIA peadirektori 9. detsembri 2009. a käskkirja p-st 4, mille kohaselt on komisjoni töövorm istung (ja sama käskkirja lisa samasisulisest p-st 7.1) on toimunud komisjoni töös formaalne rikkumine, kuna käesolevas asjas istungit ei korraldatud. Viidatud käskkiri ega töökord ei näe võimalust taotlustega seonduvate küsimuste lahendamiseks muus vormis. Kuna vaidlustatud käskkirja puudused, mida käsitleti ülal, on nagunii sellised, mis tingivad vaidlustatud käskkirja tühistamise, ei võta ringkonnakohus siiski seisukohta, kas istungi korraldamata jätmine oli määrav menetlusviga HMS § 58 mõttes või mitte. 19. Oluliseks menetlusveaks tuleb aga pidada kaebaja ära kuulamata jätmist vastavalt HMS § 40 lg-le 1. Ehkki käesolevas asjas oli komisjon otsustanud seda küsimust juba varem ja komisjoni liikmetele olid välja jagatud mõningad dokumendid, on ringkonnakohtu jaoks küsitav, kas komisjoni liikmetele olid teada kõik olulised asjaolud ja kaebaja seisukohad, mida ringkonnakohus ülalpool oluliseks pidas. Dokumentidest, mis komisjoni liikmetele saadeti (tl 60-60p) ei pruukinud ringkonnakohtu hinnangul komisjoni liikmetele kõik need tähtsust omavad asjaolud ja seisukohad nähtuda. Seega olnuks siin vajalik ka kaebaja ärakuulamine. Vaidlustatud käskkiri on õigusvastane ka sel põhjusel. 20. Eeltoodu põhjal tuleb apellatsioonkaebus rahuldada ja halduskohtu otsus tühistada. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega tühistab vaidlustatud käskkirja ja kohustab PRIA-t taotluse uueks lahendamiseks. Kaebaja on taotlenud ka menetluskulude väljamõistmist. Kaebuse ja apellatsioonkaebuse esitamisel tasus kaebaja mõlemal korral riigilõivu 15,97 eurot (tl 56 ja 86). See menetluskulu tuleb vastustajalt kaebaja kasuks HKMS § 108 lg 1 alusel välja mõista. 21. Ringkonnakohus peab vajalikuks märkida, et vaidluse korral võib kaebaja professionaalse õigusabi kasutamisel saavutada oma õiguste kaitse efektiivsemalt ning tema seisukohad võivad olla kohtule arusaadavamad. Maili Lokk Agu Timmi 6 Einar Vene