3-10-2888/15

TARTU HALDUSKOHUS Jõhvi kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-10-2888 Otsuse kuupäev

1. märts 2011 Kohtunik Raili Randlane Kohtuasi OÜ Haljala Agro kaebus Lääne-Viru maavanema 07.10.2010 korralduse nr 581-m tühistamiseks ja Keskkonnaministri 06.09.2010 kirjas nr 7-2.3/5745-2 antud keeldumise tühistamiseks või õigusvastaseks tunnistamiseks Kohtuistung 17.03.2011 Menetlusvorm Menetlusosalised Kaebaja: OÜ Haljala Agro /registrikood 10547932/, esindajad: Allar Aru ja Jaana Nõgisto Vastustajad: Lääne-Viru maavanem /registrikood 70004714/, esindaja Tarmo Mikkal Keskkonnaministeerium /registrikood 70001231/, esindaja Elin Liik ja nõustajaTarmo All Resolutsioon 1.Jätta OÜ Haljala Agro kaebus täies ulatuses rahuldamata.
2. Jätta kaebaja menetluskulud täies ulatuses tema enda kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest, seega hiljemalt 02.05.
3. Apellatsioonkaebuse võib lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. ASJAOLUD, MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD JA TAOTLUSED OÜ Haljala Agro on sõlminud Lääne-Viru Maavalitsuse vahendusel Eesti Vabariigiga kasutusvalduse seadmise lepingu ja asjaõiguslepingu Haljala vallas asuvate Ohaka, Suurpõllu, Piiripõllu, Kraavi, Tõnadu ja Augupõllu kinnistute kohta (tl 8-27). 06.09.2010 kirjaga nr 7-2.3/5745-2 (tl 28) keeldus keskkonnaminister maapõueseaduse § 62 lg 3 tuginedes kooskõlastamast nende kinnistute võõrandamise taotlust märkides, et võõrandamisel pole maavaravarule juurdepääsu osas tagatud olemasoleva olukorra säilimine. 07.10.2010 korraldusega nr 581-m (tl 29) otsustas Lääne-Viru maavanem maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 3 lg 2, § 6 lg 1 ja § 10 lg 3 alusel keelduda kõigi eelnimetatud kinnistute võõrandamisest OÜ Haljala Agro. 05.11.2010 esitas OÜ Haljala Agro Tartu Halduskohtu Jõhvi kohtumajja kaebuse (tl 2-6), palus Lääne-Viru maavanema 07.10.2010 korraldus nr 581-m tühistada ja keskkonnaministri keeldumist sisaldav kiri tühistada või õigusvastaseks tunnistada ning leidis, et mõlemad keeldumised on tema põhiõigusi ebaproportsionaalselt piiravad ja nõuetekohaselt põhjendamata. Niisugust seisukohta põhjendas ta väidetega, et keskkonnaminister pole kaalunud erinevaid huve, sealhulgas maavara kvaliteeti, kaevandamise tõenäosust, kinnistul olevat olukorda, asustust ja huvi põllumajandusliku tootmise jätkumise järele ega arvestanud sõlmitud kasutusvalduse seadmise lepingutes sisalduvate õiguste ja kohustustega, põlevkivi kasutamise arengukava seisukohaga piirkonna maavara madalast kvaliteedist ja ammutamise mittesoovitatavusest, Haljala valla üldplaneeringuga, mis ei näe ette uusi kaevandamisalasid ja sätestab prioriteedina maa põllumajandusliku kasutuse, kehtivate uuringulubade ja nende või kaevandamislubade taotluste puudumisega ning võimalusega sätestada võõrandamislepingutes tingimused, mis tagaks maavara kättesaadavuse säilimise. Seejuures viidati kolme kinnistu kasutusvaldusesse seadmise lepingute punktile 3.1.1.2 ja 4.1.1, millede kohaselt pole õigust maa välja osta seondatud keskkonnaministri eelneva nõusolekuga ja on kinnitatud, et maa suhtes pole kellelgi mingeid õigusi ega nõudeid ning lisati, et riigil tuleb nii või teisiti kasutusvaldusesse antud kinnistud aastal 2017 talle võõrandada. Veel märgiti, et kinnistu võõrandamine ja sihtotstarbeline kasutamine peab keeldumiseks ka tegelikult mõjutama maavara kasutuselevõttu ja kaevandamise huvi peab üles kaaluma kasutusvaldaja huvi maa omandamiseks ning ka avaliku huvi eraomandil põhineva maakasutuse ja maa põllumajandusliku kasutamise tagamiseks. Lääne-Viru maavanema kirjalikus vastuses (tl 46-47) paluti kaebus rahuldamata jätta ning leiti, et vaidlusalune korraldus on piisavalt ja selgelt motiveeritud ja selle vaidlustamine põhjendamatu, kuna korralduses nimetatud kinnistute katastriüksused kattuvad maardlaga, maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 3 lg 3 kohaselt võib neid omandada vaid keskkonnaministri loal, keskkonnaminister vastavat luba ei andnud ja seega puudus maavanemal seaduslik alus kinnistute võõrandamiseks. Vastuses ei nõustutud kaebajaga selles, et riik on võtnud endale tingimusteta kohustuse maa kümne aasta möödudes talle võõrandada ning märgiti, et kõigis lepingutes on viide maareformi seadusele, millest pooled juhinduvad ja osades on ära toodud ka konkreetne säte. Keskkonnaministeeriumi vastuses (tl 63-67) paluti samuti kaebus rahuldamata jätta, ei peetud keeldumist eelhaldusaktiks ning leiti, et vastavas kirjas on kajastatud nii faktilised asjaolud kui õiguslik alus ja kaebajal pole tekkinud õiguspärast ootust kinnistute tingimusteta omandamiseks. Maapõueseaduse § 62 lg 2 ja 3 tuginedes leiti, et seadus ei anna ministeeriumile laia kaalutlusruumi vaid piirab selle olemasoleva olukorra muutumise võimalikkusele hinnangu andmise ja olukorra muutumist mõjutada võivate asjaolude käsitlemisega. Maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse eelnõu seletuskirjale tuginedes märgiti, et selle seaduse § 3 lg 2 eesmärgiks on välistada maavaru olemasolu tõttu riigile tähtsate maade eraomandisse andmine põhjusel, et hiljem ei tuleks neid eraõiguslikelt isikutelt välja osta ning leiti, et kuna põlevkivi on riigile tähtis maavara, ei ole kaebaja poolt viidatud kaalutlusvajadused eelnimetatud normide sisulise mõtte ega eesmärgiga kooskõlas. Veel väideti, et tegelikkuses on kaebaja huve kaalutud, sest kirja lõpus on öeldud, et maatulunduslikku tegevust on nimetatud kinnistutel võimalik jätkata kasutusvaldusesse andmise või rendilepingu sõlmimise kaudu ning selgitati lisaks ka oma seisukohti põlevkivi kasutuselevõtu perspektiivide ja üldplaneeringuga seonduvalt. Kohtuistungil jäid kõigi menetlusosaliste esindajad kirjalike seisukohtade ja taotluste juurde. Jaana Nõgisto esitas 3602,21 euro suuruse menetluskulu hüvitamise nõude ja väitis, et keskkonnaministri keeldumine pole kooskõlas selle aluseks oleva kaalutlusnormi ja haldusmenetluse põhimõtetega, 2 mis nõuavad, et otsuse kaalutlused nähtuksid selle põhjendustest. Keskkonnaministeeriumi vastuses viidatud seletuskirjale tuginemist ja väidet erinevate huvide ja asjaolude kaalumise vajaduse puudumisest pidas ta ebaõigeks ning lisas, et riikliku arengukava kohaselt on põlevkivi kasutus selles piirkonnas perspektiivitu ja kindlasti ei halvenda kinnistu võõrandamine sellisel juhul juurdepääsu maavarale ega muuda olemasolevat olukorda. Allar Aru väitis, et maa kuulumine kaebajale on tema äritegevuse planeerimisel ja finantseeringute kaasamise oluline ning väitis, et kasutusvalduse lepingute sõlmimisel oli arusaam, et vastav kord tuleb suhteliselt lihtne ja võimaldab kinnistud ilma lisaklausliteta välja osta. Tarmo Mikkal olulisi täiendusi ei esitanud ja väitis vaid seda, et kasutusvalduse mõiste on ka mujal maailmas laialdaselt kasutatav. Elin Liik väitis täiendavalt, et riigi tahe jätta selline maa eraomandisse andmata tuleneb maareformiseaduse § 31 lg 1 p 9, vaidlusalust maaala uuritakse ja selle võõrandamine oleks riigi seisukohalt täiesti vastutustundetu, tegemist oleks avakaevandamisega, mistõttu ei saa võõrandamislepingutega juurdepääsu korraldada ning lisas, et kaebaja õigusi pole rikutud, kuna praegu pole mingeid takistusi põllumajandusliku tegevuse jätkamiseks ja kasutusvaldust saab ta ka pikendada. Tarmo All selgitas, et tegemist on üleriigilise tähtsusega Eesti põlevkivi maardlaga, kus hetkel veel mäeeraldist ei ole, kuid maardlad on üldplaneeringus kajastatud ning väitis, et praegused kaevandamisalad on suures ulatuses ammendumas ja seega tuleb otsida uusi, kui ei leita teisi energiaallikaid. KOHTU PÕHJENDUSED Kasutusvalduses olevate kinnistute võõrandamist reguleerib maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seadus. Selle § 3 lg 2 on kehtestatud, et maad, mis sisaldab maavara maapõueseaduse tähenduses võib omandada vaid keskkonnaministri loal ning loa andmise või sellest keeldumise otsustab keskkonnaminister kooskõlas maapõuseadusega arvestades maavarale juurdepääsu ja maavara kaevandamisväärsena säilimise vajadust. Seejuures ei ole kehtestatud täpsemat korda selleks, kuidas peab keskkonnaminister maa võõrandamise kohta antavat luba menetlema ja vormistama, kuid maapõueseaduses on haldusmenetluse seaduse sätteid rakendada lubav viide. Kuigi sisuliselt on tegu maavanema poolt maa võõrandamise või sellest keeldumise kohta antavat lõplikku haldusakti ettevalmistava menetlustoiminguga, millele ei laiene haldusakti suhtes haldusmenetluse seadustiku § 55 ja § 56 kehtestatud vorminõuded, on samas tegemist ka kaalutlusõiguse kohaldamisega, sest loa andmisel saab keskkonnaminister valida kahe erineva otsustuse vahel. Haldusmenetluse seaduse § 4 kehtestatud üldised põhimõtted nõuavad, et kaalutlusõiguse teostamisel järgitaks volituste piire, kaalutlusõiguse eesmärki ja õiguse üldisi põhimõtteid, arvestataks olulisi asjaolusid ning kaalutaks põhjendatud huve. Maavarade kaevandamist reguleeriva maapõueseaduse § 62 lg 1 p 3 on kehtestatud, et maapõue kasutamist mõjutava tegevuse korraldamisel tuleb tagada juurdepääs maavaravarule. Sama paragrahvi kolmas lõige võimaldab maapõue kasutamist mõjutavat püsiva iseloomuga tegevust lubada üksnes juhul, kui see ei halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või maavaravarule juurdepääsu osas olemasolevat olukorda. Kasutusvaldusesse antud riigimaa võõrandamine eraõiguslikule isikule on vaieldamatult püsiva iseloomuga tegevus ning seega kehtivad selle lubamisele seaduseandja poolt ette ära määratud tingimused, mis nõuavad, et maavaravaru kaevandamisväärsena säilimine ja maavaravarule juurdepääs ei tohi muutuda. Maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 3 lg 2 nimetatud keskkonnaministri loa nõude on seaduseandja kehtestanud seetõttu, et ta pole pidanud võimalikuks olukorda, kui riigile tähtsad maad antakse esmalt senise kasutusvaldaja eraomandisse ja hakatakse neid seejärel maavara kaevandamise vajadusest tulenevalt eraõiguslikelt isikutelt välja ostma. Nii on see sõnaselgelt välja öeldud Riigikogu kodulehelt kättesaadavatest seaduse eelnõuga seotud dokumentides. Neist selgub, et algselt ei peetud niisuguse maa omandamist üldse võimalikuks, kuid eelnõu arutamisel jõuti keskkonnakomisjonis järeldusele, et kasutusvaldajate võrdse kohtlemise vajadusest lähtuvalt tuleb lubada loodus- ja muinsuskaitseliste piirangutega maade kasutajatele lisaks erandeid ka maavara sisaldava maa kasutajatele ja anda neilegi võimalus 3 kinnisasja jagamiseks või maa omandamiseks väljaspool maavara sisaldavat ala. Vastav muudatus viidi seaduse teksti sisse ja võeti ka vastu. Sellega on seaduseandja juba ise üheselt mõistetavalt ära määranud, et riigi huvi on esmase tähtsusega ning kasutusvaldaja huve saab erandina arvestada vaid siis, kui need ei mõjuta maavaravaru kaevandamisväärtust ja juurdepääsu sellele. Seetõttu on suhteliselt piiratud ka keskkonnaministri kaalumisruum. Ta saab kaaluda ainult seda, kuidas mõjutab konkreetse maa võõrandamine olemasolevat olukorda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise ja juurdepääsu osas ning kas riigi huvi maavaravaru tulevaseks kasutuselevõtuks saab kahjustatud juhul, kui kasutusvaldaja realiseerib õiguse seda maad omandada. Keskkonnaministeeriumi 06.09.2010 kirjas nr 7-2.3/5745-2 (tl 83) sisalduvatel andmetel kattuvad kõik vaidluse põhjuseks olevad kinnistud täielikult või valdavas osas Eesti põlevkivimaardla Haljala uuringuväljaga ning kaebaja pole neid andmeid kahtluse alla seadnud. Maapõueseaduse § 52 lg 3 kehtestatu kohaselt on eraõiguslikule isikule kuuluval maal võimalik teha geoloogilist uuringut, maavaraotsingut või kaevandada maavaravaru vaid kokkuleppel kinnisasja omanikuga. Seega on ilmselge, et OÜ Haljala kasutusvalduses olevate kinnistute võõrandamine on maapõue kasutamist mõjutav tegevus ning muudab oluliselt maavaravarule juurdepääsu, sest seab selleks vajalike toimingute võimalikkuse sõltuvusse kinnisasja tulevase omaniku tahtest. Seda, et antud juhul oleks esinenud mistahes asjaolusid, millised õigustanuks erandi tegemist OÜ Haljala Agro, kohtule esitatud väidetest ja tõenditest ei nähtu. Maardla on Haljala valla üldplaneeringus kajastatud ning eeldatakse selle perspektiivikust avakaevandusena. Kaalutlusõiguse alusel langetatud otsustuse puhul on kohtuliku kontrolli võimalused piiratud. Halduskohus ei saa hinnata otsustatu sisulist otstarbekust ja peab piirduma ainult selle kontrollimisega, kas otsustuse õiguspärasuse eeldused on täidetud, diskretsiooni piirid ja eesmärk järgitud ning õiguse üldtunnustatud põhimõtteid pole rikutud. Keskkonnaministeeriumi kirjas sisalduv keelduv otsustus on tehtud selleks pädeva ametiisiku poolt talle antud volituste ja kaalutlemisruumi piires, rajaneb maapõueseaduse ja maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse kehtivatel sätetel ning on nende eesmärgi ja sisuga kooskõlas. Otsustuse põhjendus on vastavas kirjas küll äärmiselt lakooniline, kuid võimaldab sellele vaatamata üheselt mõista nii otsustatu sisu ja põhjuseid kui ka seda, et kasutusvaldaja huvide kaalumine on siiski toimunud, sest vastasel juhul poleks otsustaja saanud järeldada, et senist maatulunduslikku tegevust on võimalik jätkata kasutusvaldusesse andmise või rendilepingu sõlmimise kaudu. Kaebusesse on kaebaja märkinud, et otsustused piiravad ebaproportsionaalselt tema põhiõigusi, kuid ei ole seda väidet lähemalt selgitanud. Ilmselt saaks antud juhul kõne alla tulla põhiseaduse § 31 tulenev ettevõtlusega tegelemise õigus, kuid arvestamata on seejuures jäänud, et see õigus pole absoluutne ja seadusega võib kehtestada ka piiranguid. Proportsionaalsuse põhimõte tähendab, et kohaldatud piirang peab olema sobiv, vajalik ja mõõdukas. Vaidlusaluse otsustuse puhul see nii ongi, sest maa võõrandamise keeluga tagatakse riigile tähtsa maavara suhtes olemasoleva olukorra säilimine, samasugust tulemust ei ole võimalik muul viisil niisama edukalt saavutada ning piirang ei ole kasutusvaldajale ka ülemäära koormav, sest senikaua kuni pole kaevandamist alustatud, on tal võimalik maa kasutamist jätkata, kaevandamise korral aga tuleks ilmselt nii põllumajanduslikust tootmisest kui ka selleks vajalikust maast üldse loobuda. Ükski kohtule esitatud väidetest ja tõenditest ei kinnita ka seda, et otsustatuga oleks rikutud võrdse kohtlemise või mistahes muud õiguse üldtunnustatud põhimõtet. Maareformiseaduse § 34’ lg 3 on kehtestatud, et kasutusvaldusesse antud maa omandisse andmine reguleeritakse eraldi seadusega, kus sätestatakse kasutusvaldusega koormatud maa omandamiseks õigustatud isikud, maa omandamise ulatus ja tingimused. Osades OÜ Haljala Agro kasutusvalduse aluseks olevate lepingute (tl 8-11 ja 21-22) punktides 4.2 on sellekohane selge märge olemas ja ka kõik ülejäänud lepingud (tl 12-17 ja 23-27) sisaldavad viidet maareformi seadusele. Kuna lepingute sõlmimise ajal vastav eriseadus veel puudus, pidi kaebajale selge olema, et maa omandamise täpsed tingimused ja kord ei ole veel kindlaks määratud, kuid nendega tuleb tal tulevikus paratamatult arvestada ning ta ei saa õiguspärase ootuse põhimõttele toetudes loota, et tema õigus maad võõrandada on absoluutne ja realiseerub igal juhul. 4 Maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 6 lg 1 ja § 10 lg 1 kohaselt on maa võõrandamise korraldaja maavanem ja tema teeb asja kohta ka lõpliku otsuse. Kuna keskkonnaminister ei andnud OÜ Haljala Agro luba maa omandamiseks, tuli maavanem maa võõrandamisest keelduda ning tema vastav korraldus (tl 29) on seetõttu igati õiguspärane. Eeltoodust tulenevalt on OÜ Haljala Agro kaebus põhjendamatu. See jääb halduskohtumenetluse seadustiku § 26 lg 1 p 6 kohaselt täies ulatuses rahuldamata ning kaebaja poolt kantud kokku 3602,21 euro suurune menetluskulu (tl 84-98) sama seadustiku § 92 lg 1 alusel tema enda kanda. Lääne-Viru maavanem ja Keskkonnaministeerium oma kulude kohta taotlust ja kuludokumente ei esitanud (tl 81). Raili Randlane Kohtunik 5