ga vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis: sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud; eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. RKÜK otsuse punktis 91 on sedastatud, et riik peab PS § 154 lg 1 nõuete järgimiseks looma sellise omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi, mis võimaldaks igal üksikjuhul omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavust ka hinnata. Samuti tuleb PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklikke kohustusi rahastada viisil, mis võimaldab kontrollida, kas riik ka tegelikult katab kõik seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Seejuures eeldab PS § 154 lg 1 ja lg 2 teise lause nõuetele vastav kohalike omavalitsuste rahastamise korraldus seda, et oleks selgelt eristatav, milline raha on ette nähtud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja milline raha on mõeldud kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Samuti on vaja, et seadused, mis panevad kohalikule omavalitsusele kohustusi, sätestaksid, kas mingi ülesanne on omavalitsuslik või riiklik. RKÜK otsuse punktis 92 on tuvastatud, et seadusandja ei ole PS § 154 lg 1 ja lg 2 teise lause nõuetele vastavat kohalike omavalitsuste rahastamise korraldust kehtestanud. RKÜK otsuses punktis 94 tuleneb ettekirjutus seadusandjale, mis on senimaani täitmata. Eelmises punktis nimetatud õigustloovate aktide andmata jätmise põhiseadusvastaseks tunnistamine tähendab seda, et seadusandja peab kehtestama sellised õigustloovad aktid, mis võimaldaksid eristada omavalitsusüksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette omavalitsusüksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Samuti peab seadusandja looma selguse selles, millised seadusega omavalitsusüksustele pandud ülesanded on omavalitsuslikud ja millised riiklikud.
kohaselt kuulub seadusandlik võim Riigikogule, kes on seetõttu vaba otsustama vastuvõetavate õigusaktide sisu üle. Samas on Riigikogu piiratud
ga –
lg 1 esimene lause nõuab, et "Riigivõimu teostatakse üksnes
ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel." Seega on Riigikohtu kohtuotsus, millega kuulutatakse vastuvõetud õigusakt või selle säte
vastaseks, Riigikogule siduv ning põhiseadusvastase olukorra jätkamine on ebaseaduslik ning vastuolus
ga. Riigikohtu otsused on üldkohustusliku jõuga (täitmiseks kohustuslikud madalama astme kohtutele ja ka Riigikohtule endale), ka seadusandjale, ning jõustuvad nende avalikult kuulutamisest (PSJKS § 58 lg-d 1–2). Üldises seadusandlikus tegevuses juhindub Riigikogu
st.
sätestab, et seadusi võetakse vastu kooskõlas
ga. Seaduste algatamise õigus on Riigikogu liikmel, Riigikogu fraktsioonil, Riigikogu komisjonil, Vabariigi Valitsusel ja Vabariigi Presidendil
muutmiseks ning lisaks on Riigikogul õigus koosseisu häälteenamusega tehtud otsuse alusel pöörduda Vabariigi Valitsuse poole ettepanekuga algatada Riigikogu poolt soovitav eelnõu (§ 103). Seadusandjal lasub kohustus täita konstitutsioonikohtu lahendeid. Riigikogu ei ole mõistliku 2 aja jooksul RKÜK otsust täitnud: ei ole algatanud
ga kooskõlla viimiseks selliste õigustloovate aktide andmist, mis sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud; eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Riigikogu ei ole ka pöördunud Vabariigi Valitsuse poole ettepanekuga algatada Riigikohtu otsuse täitmiseks vajalikud eelnõud. Riigikontrolli aruanne Riigikogule, õigusaktide mõju hindamise korraldusest, on juhtinud tähelepanu probleemile ja selle võimalikele tagajärgedele (http://www.riigikontroll.ee/Riigikontrollipublikatsioonid/Auditiaruanded/tabid/206/Audit/2200/In stitution/3/language/et-EE/Default.aspx). Riigikontrolli hinnangul analüüsitakse õigusaktide mõju puudulikult, mistõttu ei ole õigusakti vastuvõtjatel ega avalikkusel piisavat ja usaldusväärset infot seaduse võimalike tagajärgede kohta. Riigikontroll on aruandes osundanud, et õigusakti mõjude analüüsi üks kasutaja ja kvaliteedihindaja on Riigikogu, kelle kriitiline suhtumine mõjude analüüsi parandab selle kvaliteeti täitevvõimu tasandil. Vaatamata puudulikele mõjuanalüüsidele ei ole Riigikogu juhatus keeldunud ega ka Riigikogu Kantselei soovitanud keelduda nende õigusaktide eelnõude menetlemisest, mille mõju ei ole analüüsitud Riigikogu normitehniliste eeskirjade kohaselt. Riigikontroll on auditeeritud valimist näidetena välja toonud: Pakendiseaduse ja selle muudatuste kooskõlastamise käigus juhtis Eesti Maaomavalitsuste Liit Keskkonnaministeeriumi tähelepanu sellele, et kohalikele omavalitsustele pannakse täiendavaid kohustusi (sh põhjendamatuid ülesandeid järelevalve ja karistusmenetluse valdkonnas). Seaduseelnõu väljatöötaja ei ole selle asjaoluga arvestanud, väites seletuskirjades, et seadus KOV-dele täiendavaid ülesandeid ei lisa. Riigikontroll tuvastas „Pakendijäätmete kogumise ja taaskasutamise tulemuslikkuse“ auditi käigus, et pakendite kogumisvõrgustik pole otstarbekalt korraldatud, omavalitsused ei suuda liigiti kogumist suunata ega tagada konteinervõrgustiku piisavust ja püsivust. Selle tõttu võib järeldada, et seadus ei ole pakendijäätmete liigiti kogumise eesmärki täiel määral täitnud. 09.6.2010 vastu võetud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse väljatöötamisel juhtis näiteks Eesti Linnade Liit Haridus- ja Teadusministeeriumi tähelepanu sellele, et elukohajärgse kooli määramise regulatsioonis on puudusi. Ministeerium Riigikontrollile auditi ajal vastust selle tähelepaneku kohta anda ei suutnud ning samuti ei ole seda eelnõu seletuskirjas analüüsitud. Seetõttu saab väita, et elukohajärgse kooli määramise korraldusele ei pööratud eelnõu väljatöötamise käigus piisavalt tähelepanu, mis tõi kaasa probleemi seaduse rakendamisel. Riigikontroll osundas aruande punktis 73, et Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse alusel peab Riigikogus algatatav seaduse eelnõu vormistuselt vastama Riigikogu juhatuse kehtestatud normitehnilistele eeskirjadele. Eelnõu Riigikogu menetlusse võtmise otsustab Riigikogu juhatus kolme tööpäeva jooksul, arvates eelnõu üleandmisest, aga kui Riigikogu juhatus leiab, et eelnõu ei vasta neile nõuetele, tagastab ta eelnõu algatajale või esitajale. Riigikogu normitehniliste eeskirjade kohaselt tuleb õigusakti seletuskirjas selgitada seaduse vastuvõtmisest eeldatavasti tulenevaid: 1) demograafilisi ja sotsiaalseid tagajärgi; 2) mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele; 3) mõju majandusele, sh ettevõtlusele, tööhõivele ning inflatsioonile; 4) mõju elu ja looduskeskkonnale; 5) mõju regionaalarengule; 5) mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele, sh avaliku sektori suurenemisele või selle vähenemisele ja täienduskoolituse vajadusele; 6) seaduse vastuvõtmisega kaasnevaid muid otseseid või kaudseid tagajärgi. Riigikontroll tuvastas aruande punktis 74: ühegi juhuvalimisse kuulunud õigusakti puhul ei ole Riigikogu juhatus keeldunud ega ka Riigikogu Kantselei soovitanud keelduda õigusakti menetlusse võtmisest põhjusel, et esitatud eelnõu ei vasta Riigikogu normitehnilistele eeskirjadele mõju analüüsi osas. Riigikontroll on osundanud aruande punktis 115 samadele puudustele, mis varasemalt RKÜK otsuse resolutsioonis
ga vastuolus olevaks tunnistati: paljude eelnõude puhul tõuseb kohalike omavalitsuste kulude kindlaksmääramisel ja hüvitamisel küsimus, millised eelnõus seatud kohustustest on riiklikud ja millised kohalike omavalitsuste olemuslikud 3 ülesanded. Näiteks Pakendiseaduse eelnõu väljatöötamisel asus Keskkonnaministeerium ilma põhjaliku analüüsita seisukohale, et omavalitsustele seadusega täiendavaid kohustusi ning seega ka täiendavaid kulusid ei kaasne. Riiklike ja omavalitsuste olemuslike ülesannete liigitamise ja rahastamise küsimuse lahendamine eeldab Riigikontrolli hinnangul alati põhjalikke läbirääkimisi õigusakti väljatöötaja ja omavalitsuste esindajate vahel ning riiklike ja kohalike ülesannete sisus kokkuleppimist. ELL õigusaktide eelnõude kooskõlastajana on juhtinud kooskõlastuskirjades tähelepanu vastuolule RKÜK otsusega, kahetsusväärselt ei ole sellekohase märkusega arvestatud. Näiteks on peale RKÜK otsuse väljakuultamist Riigikogus seadusena vastu võetud: Maareformi seadus, vastu võetud 27.02.2013; Puuetega inimeste õiguste konventsiooni ratifitseerimise seadus, vastu võetud 21.03.2012; Ruumiandmete seadus, vastu võetud 17.02.2011; Avaliku teabe seadus, vastu võetud 05.12.
vastu, oma missiooni ja vastutuse tunnetusest, et tagada ühiskonna tasakaalustatud ja demokraatlik areng” (ettekanne Riigikogus
st tulenevalt puudub seadusandliku initsiatiivi õigus (vt PS § 103 lg 1). Lisaks eeltoodule tuleb silmas pidada asjaolu, et Riigikohtu üldkogu on põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-8-09 teinud otsuse Tallinna Linnavolikogu taotluse kohta. Eesti Linnade Liit ei olnud nimetatud kohtuasjas menetlusosaliseks ja otsust ei ole tehtud Eesti Linnade Liidu suhtes. Eesti Linnade Liidul ei ole puutumust kohtulahendiga, mille väidetava täitmata jätmise eest palutakse rahatrahv määrata. Järelikult taotleb Eesti Linnade Liit rahatrahvi määramist ja kohtulahendi täitmiseks tähtaja määramiseks kohtulahendi suhtes, millega Eesti Linnade Liidul puutumust pole. Ka sel põhjusel on Eesti Linnade Liidu taotlused põhjendamatud. Arvestades eeltoodut ja Riigikogu poolt varem esitatud seisukohti leiab Riigikogu, et Eesti Linnade Liidu taotlused ei kuulu ühelgi juhul rahuldamisele. Riigikogu palub jätta Eesti Linnade Liidu taotlused rahuldamata ning Eesti Linnade Liidu menetluskulud Eesti Linnade Liidu kanda. KOHTU SEISUKOHT Halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 248 lg 1 kohaselt kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromissi täitmata jätmise eest määrab kohus süüdiolevale menetlusosalisele rahatrahvi kuni 32 000 eurot. Sama paragrahvi lg 3 näeb ette, et Riigikohtu või ringkonnakohtu otsuse täitmata jätmise eest määrab trahvi halduskohus. Kohus märgib, et taotlust trahvimiseks jõustunud kohtulahendi mittetäitmise eest saab esitada halduskohtumenetluses tehtud lahendi peale. Käesoleval juhul ei ole tegemist halduskohtumenetluses tehtud kohtulahendiga, vaid Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve menetluseks esitatud taotlusega. Sellise Riigikohtu lahendi peale halduskohtule taotlust trahvimiseks esitada ei saa, kuna seaduses sellist võimalust ette ei näe. 5 Halduskohtul puudub pädevus trahvi määramiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjades tehtud kohtulahendite täitma sundimiseks, samuti sellega seonduvalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjades tehtud kohtulahendi täitmiseks tähtaja määramiseks. Riigikohtu halduskolleegium on 28.06.2006 kohtumääruses asjas nr 3-3-1-27-06 märkinud, et „/…/ettekirjutuseks, mille mittetäitmine võib kaasa tuua HKMS § 98 lg-s 3 sätestatud sunnivahendi kohaldamise, võib olla HKMS § 26 lg 1 punktides 1 ja 2 sätestatud kohtuotsuse resolutsioonis sisalduv ettekirjutus/…/. /…/ Kohtuotsuse mittetäitmise eest kohaldatav rahatrahv on sunnivahend, mis täidab nii karistuslikku kui ka kohustuse täitmisele stimuleerivat funktsiooni/…/. /…/Halduskolleegium on seisukohal, et sunnivahendi kohaldamise tingimused ei kuulu laiendavale tõlgendamisele/…/“. Riigikohtu esimees Märt Rask on põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tehtud kohtulahendite täitmise kohta märkinud järgmist: “/…/Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tehtud kohtulahendite täitmiseks ei ole võimalik luua juriidiliselt sanktsioneeritud sundtäitmise mehhanismi, parlamenti ei saa sundida. Neid otsuseid täidetakse austusest
vastu, oma missiooni ja vastutuse tunnetusest, et tagada ühiskonna tasakaalustatud ja demokraatlik areng/…/” (ettekanne Riigikogus 09.06.2005). Riigikohtu õigusteabe osakonna analüüsis “Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve 2004.-2009.a kohtulahendite täitmine” on jõutud järgmisele seisukohale: “/…/Seega võimaldab käesolev kohtulahendite analüüs järeldada, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses puudub vajadus otseste, tsiviil- või kriminaalkohtumenetlusega võrreldavate sunnivahendite järele, mis aitaksid tagada põhiseaduskohtu lahendite täitmist. Ei ole mõeldav, et demokraatlikus riigis võiks seadusandjat kui suveräänset rahvaesindust otseselt sundida teatud seadust vastu võtma. Põhiseaduskohtu lahendite täitmine on tagatud läbi avalikkuse surve/…/.” Kuna HKMS § 248 lõikes 1 ja 3 nimetatud rahatrahv on sunnivahend, siis sellest järeldub, et halduskohus ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjas tehtud lahendi täitma sundimiseks määrata Riigikogule kui seadusandjale rahatrahvi ega kohaldada suveräänse rahvaesinduse suhtes muid sunnimeetmeid. Võimude lahususe põhimõttest tulenevalt ei saa halduskohtu pädevuses olla õigustloova akti andja (Riigikogu) või selle allorgani (Riigikogu juhatus) trahvimine Riigikohtu poolt õigustloova akti põhiseaduslikkuse järelevalve asjas tehtud otsuse täitmata jätmise eest. Niisugust trahvi seadus ette ei näe. Riigikogu on kui poliitiliselt heterogeenne kollegiaalorgan, kelle liikmed tegutsevad vaba mandaadi ja õigusliku vastutuse puudumise põhimõtete alusel (
Samavõrd ja samadel põhjustel on mõeldamatu trahvida Riigikogu allorganiks olevat Riigikogu juhatust, kellel
st tulenevalt puudub seadusandliku initsiatiivi õigus (
Lisaks eeltoodule märgib kohus, et käesoleval juhul oli põhiseaduslikkuse järelevalve asjas Riigikohtule taotluse esitajaks Tallinna Linnavolikogu. Eesti Linnade Liit asjas nr 3-3-1-27-06 menetlusosaline ei olnud ega oma viidatud kohtulahendiga puutumust. Pädevuse puudumise tõttu halduskohus esitatud trahvitaotlust sisuliselt läbi ei vaata ning tagastab selle esitajale. Elle Kask Kohtunik 6
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.