Obsah (9)
§ 212§ 213§ 223§ 116§ 171§ 131§ 162§ 41§ 201KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Kaire Pikamäe, liikmed Ruth Plaks ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht 08.01.2013, Tallinn Haldusasja nu
§ 212
lg 1 teises lauses sätestatud juhul (
§ 212lg 1).
Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (
§ 213lg 1 p 5).
Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (
§ 223lg 1).
Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlus- 3-09-1380 tähtaja kulgemist (
§ 116
lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (
§ 116lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Akos Apteek OÜ esitas 22.06.2009 Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigilt 20 000 krooni suuruse kahjuhüvitise väljamõistmiseks, mille asendas 20.01.2012 nõudega õiglase hüvitise määramiseks kohtu äranägemisel. 1) Akos Apteek OÜ tegeles ravimite jaemüügiga Tartus ja Haapsalus asunud apteekides. Praeguseks on apteegid kahjumlikkuse tõttu suletud. 2) 01.03.2005 jõustunud ravimiseaduse (RavS) §-des 41 ja 42 kehtestati regulatsioon, mille kohaselt on ravimiturul lubatud vertikaalne koondumine, s.t ravimite hulgimüüjal on lubatud omandada osalust ravimi jaemüüja ettevõttes, kuid ravimite jaemüüjal on keelatud omandada ravimite hulgimüügiga tegeleva firma osasid või aktsiaid. Konkurents turul on eriti kaebaja kui väikeettevõtja jaoks saanud pöördumatult kahjustada. Koosmõjus teiste ravimiseaduse sätetega loob viidatud regulatsioon olukorra, kus Eesti Haigekassa vahendusel suunatavate riiklike vahendite eraldamine toimub selliselt, et seda on võimalik käsitleda riigiabina ravimite tootmise ja/või hulgimüügiga tegelevatele ettevõtetele. 3) Ravimite jaemüüja tegevus toimub tingimustes, kus nende tulubaas on ravimite reguleeritud hindade juures oluliselt piiratud. Akos Apteek OÜ käibelt arvestatud keskmiseks ärikasumiks oli 0,2%, samal ajal kui Euroopa Liidus tegutsevate üldapteekide keskmine ärikasum on 8,1%. Riik on ravimite müügi kasumlikkusele seadnud piirid tegelikult ainult jaetasandil. Riik pole soovinud reguleerida seda, millise hinnaga võib ravimite tootja müüa ravimit hulgimüüjale. 4) Jaemüüjatel puudub võimalus osta müügiloata ravimeid otse EL tootjatelt, nad peavad neid hankima turguvalitseva hulgimüüja kaudu. See mõjutab klienti, tekitades talle ebaõige mulje mõnede apteekide erilisest võimekusest talle vajalikke ravimeid hankida. Kaebaja annab ravimi hankimise protsessis hulgimüüjale informatsiooni, mida konkurentsisituatsioonis ei peaks andma. Tagajärjeks on olnud klientide ja erandhangete ülevõtmised. 5) Riik annab ravimiseaduse regulatsiooniga riigiabi nendele ettevõtjatele, kes on vertikaalselt koondunud. Riigiabi tunnused on täidetud, kuna 1) tegemist on riigi vahendite kasutamisega – ravimituru rahalistest vahenditest tuleb oluline osa (ca 50%) riigilt, kes tegutseb Haigekassa vahendusel; Haigekassa vahendusel suunatavate riiklike vahendite kasutamine ravimiturul toimub selliselt, et ravimite hulgimüügiga tegelevad ettevõtted ja nendega koondunud ettevõtted on ainult ravimite jaemüügiga tegelevate ettevõtetega võrreldes asetatud põhjendamatult soodsamasse olukorda, kuivõrd vahendite eraldamise juures ei võeta arvesse asjaolu, et hulgimüügiga tegelev ettevõte võib endale seejuures lubada kasumimarginaali arvestamist sisseostuhinna hulka, millise hinnaga müüakse see jaemüüjale, kes ei saa seega enam ravimilt kasumit teenida; 2) abimeetmed on iseloomult valikulised – ravimiseaduse sätete koosmõjus on võimalik riigi poolt eraldatud vahenditega kasumit teenida hulgimüüjast ja jaemüüjatest koosneval ettevõtete grupil, samas kui üksnes jaemüügiga tegeleva ettevõtja kasum on piiratud; 3) abi saajale luuakse eelis – jae- ja hulgimüügiga tegutsevad ettevõtete grupid on saanud olulise eelise võrreldes ainult jaemüügiga tegutsevate ettevõtetega, kuivõrd neil on tehingust ravimi tootjaga ja viimaselt ostetud ravimi(te) edasimüümisest jaemüüjale võimalik teenida kasumit, kuid ainult jaemüügiga tegeleva ettevõtja kasum on riigi poolt oluliselt piiratud; 4) moonutatakse konkurentsi – eelnevates punktides kirjeldatud olukord on viinud selleni, et 2
(9)3-09-1380 90% endistest ravimi jaemüügiga tegelevatest ettevõtetest on koondunud hulgimüüjatega. RavS regulatsioon on toonud kaasa selle, et hulgimüüjal, kes on omandanud jaemüügi ettevõtteid, on võimalik ravimite müügist saada temale sobivat kasumit ning selle hulgimüügi lülist saadava kasumi arvelt arendada ja muuta konkurentsivõimeliseks temale kuuluvaid jaemüüjaid. Seaduse regulatsiooni saab majanduslikult järgida üksnes teenuste ristsubsideerimisel. Jaemüüjad peavad ravimiseaduse kohaselt tegelema üksnes apteegiteenusega ja neil, kellel puudub samasse ketti kuuluv hulgimüüja, puudub võimalus oma tegevusse täiendavaid investeeringuid kaasata ning seega ka ravimite hulgimüügi kettidega koondunud apteekidega võrdsetel alustel konkureerida. Konkurentsi moonutav on olukord, kus riik lubab koondunud hulgi- ja jaemüüjatel teenida kokkuvõttes neile sobivat ja turusituatsioonile vastavat kasumit, samas kui ravimite jaemüüjate kasum on aga riigi poolt piiratud ja jääb isegi alla seaduses sätestatud juurdehindluse määrade, mille kaudu on riik RavS kohaselt lubanud jaemüüjatele tagada seadusega ette nähtud tulukuse. 6) RavS § 81 kohaselt on ravimite apteegiteenuse osutajale pandud kohustus retsepti töötlemiseks ja ravimihüvitise arvestamiseks. RavS § 53 lg-s 1 kirjeldatud juhtudel tuleb apteegipidajal määrata pädev isik. Lisaks kaasnesid seadusega uued nõuded sisseseadele, valmistamiskohustusele ja aruandlusele. Samas ei ole riigi poolt selliste kohustuse panekuga apteegipidajale nähtud ette mingit hüvitist. Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määrusega nr 36 „Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord“ kehtestatud ravimite piirhinnad ravimite müügil arvestavad üksnes ravimi müügi juurdehindluse määra, mitte aga kulusid, mis tekivad seoses RavS-s sätestatud kohustuste täitmisega. 7) Üldapteek on muutunud kaubaks, mille tarbijaks või hankijaks tuleb pidada vastustajat, ent mille eest maksta ei soovita. Ulatus, milles vastustaja sekkub valdkonna, sh kaebaja majandustegevusse, muudab tema nimel majandusotsuseid tegeva asutuse (Ravimiameti) selles majandustegevuses osalejaks, sh turguvalitsevaks turuosaliseks, kes on aastaid oma turupositsiooni kuritarvitanud. 8) Konkurentsieeskirjade kohaldamine siseriiklikes kohtutes üksikjuhtumite puhul ei hõlma ainult ettevõtjaid ja ettevõtjate ühendusi käsitlevaid EÜ asutamislepingu art-d 81/82, vaid neid on võimalik kohaldada ka liikmesriikide vastu art 86 lg 1 alusel koostoimes art-ga 81/82 või art 3 lg 1 p g ja art 10 lg 2 alusel koostoimes art-ga 81/82. 9) Euroopa Kohtu liidetud kohtuasjades C-171/07 ja C-172/07 on rõhutatud, et arvestades ohtu rahvatervisele ja sotsiaalkindlustussüsteemi rahalise tasakaalu huve, võivad liikmesriigid põhimõtteliselt serveerida ravimite jaemüügi üksnes proviisoritele. See tagab paremini ravimitega varustamise kindluse ja kvaliteedi. 01.03.2005 jõustunud RavS regulatsioon võib takistada rahvatervisega seotud eesmärkide saavutamist, sest hulgiettevõtjatele antavad konkurentsieelised välistavad kõik kasulikud mõjud, mida proviisorite iseseisev ettevõtlus võiks Euroopa Kohtus arvates apteegiteenuse osutamisel kaitsta. 10) Ebaseadusliku riigiabi andmise kaudu on piiratud kaebaja õigust kasumile. Samuti on pandud apteegipidajale täiendavaid kohustusi ilma nende kohustuste täitmise eest hüvitise mehhanismi loomata. Seega on rikutud kaebaja subjektiivseid õigusi avalik-õiguslikus suhtes. Kaebajale tekitatud kahju koosneb saamata jäänud tulust ja teenuse turuosa kaotusest tingitud kahjust. 2. Eesti Vabariik (Sotsiaalministeeriumi ja Rahandusministeeriumi kaudu) palus jätta kaebus rahuldamata ning leidis, et riigiabi tunnused pole täidetud. 3. Kaasatud haldusorgan Konkurentsiamet märkis, et nõue on ebaselge. Konkurentsinormide rikkumist ei esine. 3
(9)3-09-1380 4. Tallinna Halduskohus jättis 10.04.2012 otsusega Akos Apteek OÜ kaebuse rahuldamata. Kohus tegi lõppotsuse
§ 171lg 2 ls 3 alusel.
1) Õige on Sotsiaal- ja Rahandusministeeriumite ning Konkurentsiameti seisukoht, et kaebusest ei nähtu asjaolusid, mis annaksid aluse nõuda ebaseadusliku riigiabiga tekitatud kahju hüvitamist. Käesoleva kohtumenetluse esemeks pole väidetavalt ebaseaduslike koondumiste (vertikaalselt integreeritud ravimite jae- ja hulgimüügiettevõtete) lubamisega tekitatud kahju, seda kinnitas kaebaja ka 21.01.2010 kohtuistungil. 2) Kuigi ravikindlustuse seaduse (RaKS) § 41 lg-s 1 ja § 46 lg-s 1 sätestatu näol on pealtnäha tegemist avalike vahendite üleandmisega ettevõtjale, ei vasta need meetmed ELTL art 107 lg-s 1 loetletud riigiabi tunnustele. Riigiabi puhul on oluline, et toimuks riigi (avalike) ressursside üleandmine ettevõtjale ehk ettevõtja varaline sfäär peab abimeetme tulemusel suurenema või vähemalt hoiab see ära varalise olukorra halvenemise (vt Euroopa Kohtu lahendid C82/77, C-241/94 kohtujuristi arvamuse p 52, C-241/94 p 34, C-280/00 p 75, C-172/03 p 27, C237/04 p 39, T-109/01, p 53). Olukorras, kus ravimi jaemüügi käigus apteek võõrandab isikule ravimi ja saab selle eest vastu rahalise hüvitise, ei suurene isiku vara avalike ressursside arvelt. Riigi ressursside üleandmisest oleks teoreetiliselt alust rääkida juhul, kui Haigekassa maksaks apteegile ravimi eest suuremat hüvitist, kui on selle turuväärtus, kuid sellele ei viita miski ei ravikindlustuse seaduse regulatsioonis ega kohtuasja materjalides. Juhul, kui riik jätaks ravimi maksumuse RaKS § 41 sätestatud ulatuses hüvitamata, peaks ravimi kogukulu tasuma ostja või jääks tehing ära. 3) Apteegipidaja, olenemata sellest, kas ta on vertikaalselt integreeritud või mitte, ei saa RaKS § 46 alusel tegelikku rahalist eelist, mis seaks ta konkurentidega võrreldes paremasse olukorda. Tegemist pole riigi ressursside arvelt vara suurendamisega või alusetu säästmisega ning hüvitise maksmisel puudub mis tahes selektiivne element, sest kõik ravimite jaemüügiga tegelevad ettevõtjad saavad esitada Haigekassale arve ravimi müügi eest tasu maksmise kohustuse ülevõtmiseks. Riigil puudub ravimi müügi eest tasu maksmise kohustuse ülevõtmisel lähtuvalt jaemüüja isikust kaalutlusõigus, kui on täidetud RaKS § 41 tingimused (vt Euroopa Kohtu lahend T-233/04 p 95-96, Komisjoni otsus nr 1999/272/EC). 4) Kaebaja riigiabi kontseptsioon jääb arusaamatuks. Igasugune majandustegevuse õiguslik regulatsioon mõjutab vähemal või rohkemal määral turuosaliste käitumist ning nende võimet osaleda ettevõtluses ja teenida kasumit. Kuid isegi kui regulatiivne meede võimaldab ühel või teisel ettevõtjal rohkem kasumit teenida, ei tähenda see kindlasti seda, et tegemist oleks riigiabiga. Seda kas või juba seetõttu, et üldise iseloomuga ehk mitteselektiivsed meetmed ei saa põhimõtteliselt kvalifitseeruda riigiabiks. Selgusetuks jääb, kuidas oli kaebajal takistatud hulgimüüjatega samalaadsete suhete loomine, nagu on väidetavalt tema konkurentidel, ja soovi korral kontserni ülesehitamine. Ükski õigusnorm ei kaitse ettevõtja „õigust kasumile“, see tuleb ettevõtjal endal välja teenida efektiivse majandamisega ja sobiva suurusega ettevõtte loomisega. EL konkurentsi- ja riigiabiõiguse olemusega pole kooskõlas nõue, mis põhineb väitel, et riik ei ole konkurentsi piisavalt piiranud, vaid vastupidi – vastavad sätted pakuvad kaitset konkurentsipiirangute ebaseadusliku kehtestamise eest. 5) Ekslik on kaebaja väide, et riik peab kompenseerima talle kulutused, mis tulenevad RavS § 81 alusel apteegiteenuse osutajale pandud kohustusest töödelda retsepte ja arvestada ravimihüvitisi ning RavS § 53 lg-st 1 tulenevast kohustusest omada igas tegutsemiskohas eraldi pädevat isikut. Vastavate teenuste osutamine ja tegutsemiskohtade pidamine on kaebaja õigus, mitte kohustus. Kehtiv õigus sätestab paljude majandustegevuste kohta erinevaid kohustusi, kuid nende täitmisega seotud kulutused kuuluvad iga ettevõtja ärikulude hulka ja riigilt saab nende hüvitamist nõuda üksnes seaduses sätestatud erinormi korral. 4
(9)3-09-1380 MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 5. Akos Apteek OÜ esitas 10.05.2012 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse Tallinna Halduskohtu 10.04.2012 otsuse tühistamiseks. 1) Kohus rikkus oluliselt menetlusõigust, tehes lõppotsuse kirjalikus menetluses. Kohus oleks pidanud apellanti oma kavatsusest teavitama ning andma talle võimaluse kirjaliku menetluse kohta oma seisukoht öelda. Asjas ei ole täidetud
§ 131
lg 1 p 2 eeldused, mistõttu apellant arvas, et saab menetluse jätkumisel oma nõusoleku kirjaliku menetluse osas tagasi võtta. Menetluse jätkumist pärast vaheotsuse tegemist eeldas apellant ka 12.01.2010 toimunud kohtuistungil öeldu tõttu. Kaebajale tuli üllatusena, et kohtuotsuses toodi apellandi väidetena välja üksnes 02.08.2010 kohtule apellandi esindaja edastatu ning ülejäänud apellandi väidete osas seisukohta ei võetud. Kuigi apellant ise leidis, et vastustaja õigusvastaseks teoks, mis talle kahju tekitas, oli riigiabi ebaseaduslik andmine, ei olnud apellandi õiguslik kvalifikatsioon kohtule siduv. Kaebajale on kahju tekkinud vastustaja piirangute tõttu, sõltumata sellest, kuidas neid õiguslikult kvalifitseerida. Kohus oleks pidanud riigiabi küsimuses tegema osaotsuse ning pärast seda ülejäänud kahjunõuet edasi menetlema. 2) Kohus on
§ 162
lg-t 1 rikkudes jätnud otsuses lahendamata kaebuses ja menetluses esitatud nõuded ja taotlused (nt taotluse Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks). Kohus oleks pidanud otsuses põhjendama, miks ta apellandi põhjendustega ei nõustunud ning tõenditega ei arvestanud. Kohus ei oleks tohtinud tõendite uurimiseta nõustuda vastustaja paljasõnalise väitega apellandi hüvitamisnõude põhjendamatuse kohta. Kohus on otsuses nõustunud Sotsiaal- ja Rahandusministeeriumite ja Konkurentsiameti üksteist välistavate seisukohtadega. Seejuures on Konkurentsiameti veebilehelt nähtuvad ja kohtumenetluses esitatud seisukohad vastuolulised. Pole selge, milliste seisukohtadega kohus täpsemalt nõustus. 3) Halduskohus pole järginud EL konkurentsiõiguse praktikat, millest tulenevalt on oluline määratleda ettevõtja (Euroopa Kohtu otsus C-237/04, p 28). Kui kohus jättis arvestamata ainuosanikuga seotud faktilised asjaolud ja vaidlusega seotud tegevusala, viis see ebaõige tulemuseni. Kaebaja osanik on konkurentsiseaduse (KonkS) § 2 lg 1 tähenduses ettevõtja ja asjaomase kutseala mõistes apteeker. Konkreetsetel faktilistel asjaoludel kattuvad apellandi ja tema osaniku tegevus ning neid õigusi realiseeritakse üldapteegi tegevusalal ühe majandusüksusena. Seega on konkreetne apteeker ettevõtja staatuses ja apellant, kes on äriseadustiku tähenduses allutatud tema juhtimisele ja kontrollile, on asjaomastel turgudel temaga samaväärselt apteekri staatuses. Asjaomastel turgudel ei saaks temaga sarnasteks ettevõtjateks pidada ravimite turustusahela suhtes vertikaalselt integreeritud tegevustega kontserni ja selle koosseisus eraldivõetuna ka üldapteegi tegevuslubasid omavaid äriühinguid, sest viimaste samalaadne majandustegevus ei oleks neil turgudel iseseisev ja konkurentsiõiguse kohaldamisel moodustavad nad ühe majandusüksuse, st ettevõtja. Otsusest ei nähtu, et kohus oleks hinnanud ja arvestanud nii apellandi kui tema majandustegevuse toimumise turgudega seotud faktilist olukorda. 4) Euroopa Kohus on märkinud, et ravikindlustusasutuste rahalised ressursid ja farmaatsiasektoris tegutsevate ettevõtjate kasum on otseselt seotud, sest enamikes liikmesriikides tasub retseptiravimite eest asjassepuutuv ravikindlustusasutus (kohtuasi C-531/06 ja liidetud kohtuasjad C-171/07 ja C-172/07). Ressursside vahetus on majandustehingu olemuslik osa ka riigi ja ettevõtja vahelistes tehingutes. Eeltoodud Euroopa Kohtu seisukoha järgi saab pigem eeldada, et kui farmaatsiasektori ettevõtjate poolt riigile osutatava teenuse majanduslik väärtus ei ole selge, saab toimuda riigi ressursside määratlemata ülekandumine ettevõtjatele. Farmaatsiasektori ettevõtjate, sh ka apteekrite teenuseid riigile on nii Euroopa Kohtu praktikas kui Ko5
(9)3-09-1380 misjoni dokumentides käsitletud kui üldist majanduslikku huvi pakkuvaid teenused. Kaebuse aluseks oleva apteegialase majandustegevuse korraldamiseks kehtestatud normide ja eeskirjade kontrollimiseks tulnuks kohaldada EL õigust ka sel põhjusel, et nii ravimiturgudel kui proviisori kutseala tegevusaladel tegelemine kuulub asutamislepingu kohaldamisalasse ja seega kehtivad sellega tegelemise tingimuste suhtes kõik erinevates EÜ asutamislepingu (praeguseks ELTL) sätetes ja teiseses õiguses kehtestatud reeglid. 5) Riigiabi olemasolu või selle puudumist ei olnud õige tuvastada üksnes RaKS § 41 lg 1 ja § 46 lg 1 alusel. Kui tegemist on abikavaga, ei peagi iga komponent eraldi vastama iseseisva individuaalse abi tunnustele (Euroopa Kohtu lahend C-279/08 P). Kohus oleks pidanud riigiabi olemasolu kontrollima Euroopa Kohtu lahendis C-280/00 märgitud kriteeriumite kaudu. 6) Apteegis ravimihüvitisega tehtavad toimingud on ravimi kui materiaalse kauba tarbijale müügi tehingute suhtes täiendav ja selgesti eristatav teenus. Kohus on otsuses sidunud RaKS § 41 lg 1 ja RaKS § 46 lg 1, kuid ei ole uurinud RaKS § 41 tingimusi ega ole tuvastanud selle teenuse õiguslikku olemust. Kohtuotsus ei puuduta ühelgi moel ka RaKS § 25 lg-s 1 sisalduvat lepingulise suhte eeldust. 7) Arusaamatuks jääb kohtu seisukoht, et olukorras, kus ravimi jaemüügi käigus võõrandab apteek isikule ravimi ja saab selle eest vastu rahalise hüvitise, ei suurene isiku vara avalike ressursside arvelt. Arvestades kindlustustegevuse üldisemat korraldust, siis vastava tegevuse kulud peaks ilmselt siiski kandma kindlustusandja, antud olukorras seega riik (Haigekassa) ja mitte kindlustatu, kes on ravimihüvitise saaja. Kuna ravimi hinnas ei ole arvestatud apteegist ravimihüvitise väljastamise teenuse kulusid, siis ravimi hinna maksmisega neid kulusid riik ei kanna. Kohtul pidi tekkima põhjendatud kahtlus sellise korra õiguspärasuses. Kuigi kohus kasutas otsuses turuhinna ja turuväärtuse mõistet, ei ole selge, millise tähenduse kohus on neile andnud. Mõiste sisu võib harjumuspärasest erineda juba põhjusel, et kohus pidi kohaldama EL riigiabi norme. Ravimi hinna puhul tuleks lisaks arvestada veel asjaolu, et see hind ei ole kindlaks määratud tavalistes turutingimustes. 8) Kui riik on eraisikule kuuluva apteegi võtnud riigi ülesannete täitmiseks riigi kasutusse, saaks kontsernidele konkurentsieelise andmist ja ristsubsideerimise kaudu ressursside ülekandumise lubamist samuti käsitleda kompensatsioonina ettevõtja vara faktilise sundkasutusse võtmise eest. Sel juhul on apellant samaväärsest hüvitisest ilma jäetud ja eeliseid on jagatud valikuliselt. 9) Ilmselt olid enne RavS jõustumist nii jae- kui ka hulgimüügiturul tegutsevad ettevõtted koondunud ebaseaduslikult. Seega saavutati eelised enne uue RavS jõustumist õigusvastaselt. Uue RavS kehtima hakkamisel muutus see konkurentsi kahjustav struktuur püsivaks, kuigi väliselt jäi kehtima tegevusalade lahutatuse põhimõte. Kohus pole analüüsinud apellandi väidet, et vastustaja on võimaldanud tegevusalade vahelise kulude-tulude ristsubsideerimise. Kaebuse seisukohad puudutasid mitte ainult vastustaja kehtestatud korda, vaid süsteemi kui tervikut ja seega ka süsteemi jaoks oluliste tingimuste kehtestamata jätmist. Halduskohus saanuks tuvastada ristsubsideerimise keelu puudumise ravimiseaduses (vt Riigikohtu 18.11.2009 otsus nr 3-3-1-44-09, p 18). Asjaomastel turgudel varem koondunutele antud eelisest saadavat kasu ei saa märkimisväärselt mõjutada ka asjaolu, et eelise nö tagatiseks olev RavS § 42 lg 3 ei võimalda saavutada päris 100% soovitud tagajärge. Mida kauem on turueelis püsinud, seda pikem on kasusaajatele ka selle kasulik järelmõju. Samuti ei võimalda RavS § 44 lg 1 p-s 7 sätestatud meede saavutada samaväärset tulemust nagu ristsubsideerimise keeld. Koondunutel on uues RavS-s mitmeid eeliseid, sh RavS § 15, millega on jäetud ravimite jaemüügile nähtavalt madal juurdehindlus ning ilmselgelt ebapiisav jae- ja hulgihinna vahe. Täielikult on erineva turutasandi ettevõtjate suhtes puudu ka riskide hindamise korraldus. Koondunute eelist 6
(9)3-09-1380 toetab samuti kohustuste ja piirangute kehtestamine tegevusloa omajatele nende liikide järgi, mitte ettevõtjatele. Seadusega teatud ettevõtjatele sätestatud eeliseid toetavad mitmed normid nende koosmõjus (RavS §-d 18, 38, 42, 421, 48 ja 53 lg1, samuti RavS 4. jagu koos §-dega 45, 50 ja 81) ning mitmetes määrustes seatud kohustuste ja piirangutega nende omavahelises koosmõjus. Riik, seadustades õigusvastaselt saadud konkurentsieelise, andis soodustuse, mida abisaajast ettevõtja tavalistes turutingimustes ei oleks saanud, ning see on käsitletav riigiabina. 10) Halduskohus ei võtnud seisukohta sellise üldise skeemi olemasolu kohta, mille alusel saaks hinnata, kas asjaomane meede soodustab teatavaid ettevõtjaid EÜ asutamislepingu art 87 lg 1 tähenduses. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on vastavate asjaolude selgitamise kohustus vastustajal (Euroopa Kohtu lahend C-279/08 P, p 77). Vastustaja turupiirangud välistavad apellandil erinevalt apteekidega ühte kontserni kuuluvatest hulgimüüjatest võimaluse tegelda piiriülese kaubandusega. Ebavõrdsus saab alguse objektiivselt olemasolevast turustruktuurist endast. Seega, kehtestades kontsernidele ja väikeapteekidele ühesuguseid hinna- ja müügitingimusi, ei saa jätta arvestamata selle paratamatut tagajärge, et neist esimesele tekib asjaomaste teenuste riigile osutamisel majanduslik eelis ja teisele majanduslik kahju. Seega oli vastustajale tegelikult ka ettenähtav, et vastav turukorraldus annab ühele majandusliku eelise ja tekitab teisele kahju. Vastustaja on püüdnud ettevõtjaid ühesuguseks teha, nimetades müügikohad üldapteegiks ja andes neile tegevusload. Objektiivselt olemasolevat konkurentsistruktuuri ei saanud aga sel viisil muuta - reaalsed majandusüksused ei muutunud kontsernidest üksikettevõtjateks või vastupidi. 11) Suurema osa apellandi nõudest moodustas talle tekkinud kahju seoses Haigekassa ravimihüvitiste apteegis menetlemisega. Ravimihüvitisega seotud ülesanded on ilmselgelt käsitletavad ettevõtjate poolt riigile avalikes huvides osutatavate teenustena, hoolimata sellest, et seadus neid nii ei defineeri. Vastustaja, andes ühtedele ettevõtjatele konkurentsieeliseid teiste ees, oli jätnud ettevõtjatele tagamata võrreldavad majanduslikud tingimused ravimihüvitiste apteegis menetlemisega seotud ülesannete täitmiseks. Kui Haigekassa on apellandile arved tasunud, saab eeldada, et ravimihüvitised olid apteegist vastavalt RaKS § 41 tingimustele väljastatud. Seega oli apellandile selle ülesande täitmisel tekkinud teenuse ettevalmistamise ja osutamise kulu. Kuna apellant ei ole osutatud teenuse eest saanud vastutasuks raha ega ka muid soodustusi, siis tuginedes majandusüksuse ja tulude-kulude vastavuse põhimõttele, saab järeldada, et teenuse osutamine sai otseselt ja kaudselt vähendada apellandi vara. Seega on apellant ravimihüvitise väljastamisega seotud ülesande täitmisel saanud kahju. Vastustaja ei ole apteegivaldkonna turukorralduses arvestanud väikeste ettevõtjate erilisi vajadusi ega nendest tulenevaid üldisemaid majanduslikke hüvesid. Kaebajal on õigus oma senist tegevust jätkata ja tema osanikul on apteekrina õigus oma kutsealal iseseisvalt praktiseerida ja teenida omale elatist enda valitud viisil. Ilma RavS §-s 81 ja RaKS §-s 41 sätestatud ülesandeid täitmata on apteegi tegevus praktiliselt võimatu. 12) Kohus on jätnud hindamata RavS § 38 lg-s 3 sätestatud piirangu tõttu apellandile tekkinud kahju, mis väljendus selles, et ta ei saanud apteeki talle vajalikul ajal võõrandada. 13) Ainuüksi asjaolu, et ravimivaldkonnas on turgu piiravad meetmed seaduse ja selle alusel antud määrustega kehtestatud, ei võimalda Euroopa Kohtu praktika ühtegi meedet üldiseks ja mitteselektiivseks pidada. 14) Erinevalt otsuses väljendatud seisukohast on RavS keelanud apellandile kontserni ehitamise. Kaebaja tegevusalal polegi vajalik omada vertikaalset müügistruktuuri, vaid oma töövahendit ehk apteeki. 15) Kohtuotsuses on ekslikult leitud, et apellant ei majanda efektiivselt. Kaebaja on efektiivsuse kasu arvelt pidanud katma vastustaja piirangute tõttu tekkinud kahju ja riigile osutatud 7
(9)3-09-1380 teenuse kulu. Vastustaja oli kohustatud tagama, et ettevõtja saaks talle pandud ülesanded täita majanduslikult vastuvõetavates tingimustes, sh arvestama teenuse hinda lisaks otsestele kuludele ka kasumi.
- Eesti Vabariik (Sotsiaal- ja Rahandusministeeriumite kaudu) palub jätta OÜ Akos Apteek apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastustajad jäävad halduskohtule esitatud seisukohtade juurde, lisades täiendavalt järgmist. 1) Halduskohus pole rikkunud menetlusõigust, tehes otsuse kirjalikus menetluses. Kohus selgitas 28.02.2012 määruses võimalust, et asi vaadatakse läbi kirjalikus menetluses. Samuti oli apellandil võimalus esitada kohtule täiendavaid tõendeid, mis tema seisukohti kinnitaksid. 2) Väidetava kahjunõude seotus ebaseadusliku riigiabiga on arusaamatu. Kui üks ettevõte tuleb madalamate tegevuskuludega paremini toime ning võidab soodsama teenuse pakkumise kaudu suurema turuosa kui teine, pole see veel riigiabi andmine. Kaebajale pole keelatud astuda koostöösuhtesse hulgimüüjaga. Jätkuvalt on esitamata tõendid kahju suuruse kohta. 3) RavS-st ei tulene kohustust kompenseerida kulutusi, mis tulenevad apteegiteenuse osutajale pandud kohustusest töödelda retsepte ja arvestada ravimihüvitisi ning omada igas tegevuskohas eraldi pädevat isikut. Vastavate teenuste osutamine ja tegutsemiskohtade pidamine on apellandi õigus, mitte kohustus. Riigilt on võimalik hüvitist nõuda üksnes seaduses sätestatud erinormi korral.
- Konkurentsiamet jäi esitatud seisukohas varasemalt esitatud väidete juurde, märkides täiendavalt järgmist. Vaadanud läbi ning võrrelnud Konkurentsiameti kodulehel avaldatud seisukohti ameti poolt käesolevas kohtumenetluses esitatud seiskohtadega, ei leidunud seal vastuolusid. Oluline on eristada seaduse muutmise ettepanekut ja seisukohti riigi poolt ettevõtjale tekitatud potentsiaalse kahju osas. Esimesel juhul on eesmärgiks konkurentsiolukorra parandamine, teisel juhul on aga küsimus selles, kas konkreetsele isikule on tekitatud tema poolt väidetav kahju. KonkS § 421 võimalik negatiivne mõju konkurentsile ei õigusta automaatselt kahjuhüvitise saamist. Konkreetse ettevõtja saamata jäänud tulu või kantud kahju ning seda põhjustanud tegurid peavad olema selgelt ja arusaadavalt määratletavad. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus leiab, et esitatud apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega, ei pea ringkonnakohus vajalikuks neid korrata. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
- Halduskohus ei ole asja kirjalikus menetluses otsustades kohtumenetluse norme rikkunud. Halduskohus on otsustanud asja läbi vaadata kirjalikus menetluses 20.02.2012 määrusega
§ 131lg 1 p 1 kohaselt, so mitte omal algatusel, vaid menetlusosaliste nõusolekul.
Eelnevalt tegi halduskohus 23.01.2012 määruse, kus palus menetlusosalistel teatada, kas nad on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses. Kaebaja edastas oma nõusoleku 16.02.2012. Kuigi halduskohus viitas 23.01.2012 määruse põhjendustes vaheotsuse tegemisele, ei tähenda see, et halduskohus ei võinud asjas teha lõplikku kohtuotsust.
§ 171
lg 1 kohaselt tehakse kahju hüvitamise nõudes vaheotsus nõude põhjendatuse või põhjendamatuse kohta juhul, kui nõutava rahasumma suuruse tõendamine on väga kulukas või keerukas. Kui kohus leiab vaheotsuse tegemise käigus, et nõue on põhjendamatu, teeb kohus lõpliku lahendi ning sellega kohtumenetlus lõppeb. Menetluse jätkumine on võimalik vaid nõude põhjendatu- 8
(9)3-09-1380 se puhul ning menetluse jätkamine on vajalik üksnes kahjusumma suuruse kindlaksmääramiseks. 10. Õige ei ole kaebaja seisukoht, et juhul, kui halduskohus leidis, et ebaseadusliku riigiabi andmist pole toimunud, oleks tulnud menetlust jätkata ning kohus oleks pidanud tuvastama, millise vastustaja õigusvastase tegevusega on kaebajale kahju tekitatud. Küsimus sellest, millise vastustaja õigusvastase tegevusega on kahju tekitatud, moodustab osa vaidluse esemest.
§ 41
lg 1 ls 1 sätestab, et vaidluse eseme määravad halduskohtumenetluses kindlaks kaebuse nõue vastavalt sama seadustiku §-le 37 ja kaebuse alus.
§ 41
lg ls 2 kohaselt ei või kohus teha otsust nõude ega aluse kohta, mida ei ole kaebuses esitanud, ega ületada nõude piire. Kahjunõude puhul on kaebuse aluseks konkreetne halduse tegevus, millega kaebaja hinnangul on talle kahju tekitatud. Vastavalt eelviidatud
§ 41lg 1 ls-le 2 saab seda määratleda vaid kaebaja.
Halduskohus on 12.01.2010 kohtuistungil proovinud vaidluse eset määratleda. Küsimusele, kas kõik nõude alused on taandatavad riigiabile, vastas kaebaja esindaja „põhimõtteliselt jah“ (II kd, tl 195). Selliselt võttis halduskohus kaebuse 23.01.2012 määrusega ka menetlusse, määratledes konkreetselt, et „Võtta Akos Apteek OÜ kaebus Eesti Vabariigilt ebaseadusliku riigiabi andmisega tekitatud kahju eest õiglase hüvitise väljamõistmiseks kohtu äranägemisel Tallinna Halduskohtu menetlusse“. Kaebaja ei ole nimetatud halduskohtu määrusele vastuväidet esitanud ega väitnud, et kohus ei ole tema kaebuse eesmärki õigesti mõistnud. Eelnevast tulenevalt on halduskohus kaebuse piirid õigesti määratlenud. 11. Leides, et ebaseadusliku riigiabi andmist pole toimunud, oli see kaebuse rahuldamata jätmiseks piisav. Kohus ei pidanud hakkama lahendama muid kaebaja poolt esitatud nõudeid ja taotlusi, sh Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise taotlust. 12. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega täies mahus ning nõustub, et ebaseadusliku riigiabi andmist pole toimunud.
§ 201lg 4 alusel ei pea ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendusi kordama.
Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus vaid, et mitte igasugune õigusaktidega antud eelis või soodustus ei kvalifitseeru riigiabi alla. Halduskohus on riigiabi tunnuseid ammendavalt selgitanud. Isegi juhul, kui seadusandja on kehtestanud regulatsiooni, mis on nn väikeapteekide suhtes ebaproportsionaalne, poleks tegemist riigiabiga koondunud apteekidele, vaid põhiseadusvastase riivega ettevõtlusvabadusele. 13. Eeltoodud põhjendustel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuses esitatud väited ei lükka ümber halduskohtu põhjendatud järeldust, et ilmnenud ei ole taolisi meetmeid, mis vastaksid riigiabi tunnustele. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud. /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe Ruth Plaks Virgo Saarmets 9
(9)