← Eesti

3-13-27/22

MÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Oliver Kask ja Ruth Plaks Määruse tegemise aeg ja koht 05.06.2013, Tallinn Haldusasja number 3-13-27 Haldusasi MTÜ Lilleküla Selts ka

§ 187lg 7 ning § 135 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

  1. MTÜ Lilleküla Selts esitas 12.10.2012 Rahandusministeeriumile taotluse riikliku järelevalvemenetluse algatamiseks, viidates riigihangete seadusele (RHS) ning 11.10.2012 telesaatele Pealtnägija (tl 14-16).
  2. Rahandusministeeriumi 24.10.2012 kirjaga nr 12.2-1/14965 jäeti järelevalvemenetlus algatamata järgmiste põhjendustega. Rahandusministeerium tutvus 11.10.2012 telesaates Pealtnägija näidatud saatelõiguga ja tuvastas, et väidetavad rikkumised võisid aset leida Eesti Energia Narva Elektrijaamad AS poolt väljakuulutamisega läbirääkimistega hankemenetluse „Uue põlevkiviküttel CFB soojuselektrijaama projekteerimiseks ja ehitamiseks“ läbiviimise 3-13-27 käigus. 14.01.2011 sõlmiti nimetatud hankemenetluse tulemusena hankeleping, millega hankemenetlus RHS § 29 lg 3 p 1 alusel lõppes. Rahandusministeerium juhindub riikliku järelevalve teostamisel RHS
  3. ptk
  4. jaos sätestatust. RHS § 108 lg-te 1 ja 2 kohaselt on Rahandusministeeriumil õigus enne hankelepingu sõlmimist ja hankemenetluse käigus teha hankijale ettekirjutus hankemenetluse kehtetuks tunnistamiseks. Olukorras, kus riikliku järelevalvemenetluse alustamise hetkel on selgelt näha, et menetluse tulemiks saab olla ainuüksi võimalike rikkumiste konstateerimine ning kohaste otsuste ja ettekirjutuste tegemine on objektiivselt välistatud, ei saa järelevalvemenetluse läbiviimist pidada otstarbekaks ja põhjendatuks. Kirjeldatud kujul järelevalvemenetluse läbiviimisel oleks tegemist avaliku ressursi ebamõistliku kasutamisega (tl 12).
  5. MTÜ Lilleküla Selts esitas 23.11.2012 Rahandusministeeriumile vaide, milles paluti 12.10.2012 taotlus riikliku järelevalvemenetluse algatamiseks uuesti läbi vaadata ja juhul, kui rikkumine on aset leidnud, siis teha ettekirjutus rikkumise lõpetamiseks. Järelevalveorganil on kaalutlusõigus järelevalvemenetluse algatamiseks ja ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Järelevalveorganil on õigus nõuda „jätkuva rikkumise lõpetamist, sh jätkuva riikliku ressursi raiskamise lõpetamist, milleks annab õiguse ka seltsi, kui selle liikmete subjektiivne õigus olla mitte kaasatud õigusvastaselt tehtud investeeringusse, läbi tarbijatele esitatud arvete (AS Elering, AS Eesti Energia, OÜ Elektrilevi jne) üldhuviteenuse tagamisel“ (tl 18-20). 05.12.2012 esitas MTÜ Lilleküla Selts täiendavalt vaide juurde Riigikogu 03.12.2012 istungi stenogrammi.
  6. Rahandusministeeriumi 06.12.2012 kirjaga nr 12.2-1/14965 vaie tagastati. Kirjas leiti, et vaie kuulub tagastamisele haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 p 1 alusel, sest vaide esitajal puudub õigus vaiet esitada. Vastavalt HMS § 71 lg-le 2 on vaide esitamine Rahandusministeeriumi akti või toimingu peale välistatud, sest Rahandusministeeriumi üle teostab vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 94 lg-le 1 järelevalvet Vabariigi Valitsus. Vaide esitamine on välistatud ka seetõttu, et järelevalvemenetluse algatamata jätmine ei riku MTÜ õigusi ega piira tema vabadusi (HMS § 71 lg 1). Kuna RHS-st (§ 108 lgd 1, 2 ja 7) tuleneb Rahandusministeeriumile kaalutlusõigus otsustada, kas järelevalvemenetlust algatada või mitte, siis puudub MTÜ-l subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist. Rahandusministeeriumil oleks kõnealusel juhul üksnes võimalik tuvastada võimalikud rikkumised, kuid järelevalvemeetmete rakendamine oleks lepingu sõlmimise faktist tulenevalt objektiivselt välistatud. Kui Rahandusministeerium ka tuvastaks, et riigihanke nr 113481 korraldamisel rikkus hankija RHS sätteid, siis tänasel päeval on oletatav rikkumine täide viidud ja lõpetatud ning seega puudub võimalus teha ettekirjutust rikkumise lõpetamiseks. Vaides taotletu (riikliku ressursi raiskamise lõpetamise nõudmine) väljub Rahandusministeeriumi pädevusest. Rahandusministeeriumi pädevuses on kontrollida, kas hankijad on riigihangete korraldamisel järginud RHS ja selle alusel antud õigusakte, st kas riigihanke menetlus kui selline on läbi viidud õiguspäraselt. Riigihangete korraldamise üle järelevalve teostamisel puudub ministeeriumil õigus kontrollida, millised on riigihanke hilisemad majanduslikud mõjud üldsusele ja üksikisikutele. Avaliku sektori vahendite kasutamise seaduslikkust ja tulemuslikkust kontrollib majanduskontrolli kaudu Riigikontroll. Kuna Riigikontrollile on kõnealuse riigihanke korraldamise asjaolud teada ning Riigikontroll on küsimust analüüsinud, puudub MTÜ Lilleküla Selts kirja Riigikontrollile edastamiseks vajadus (tl 9-11).
  7. MTÜ Lilleküla Selts esitas Tallinna Halduskohtule 07.01.2013 kaebuse (tl 3-7), 24.01.2013 kaebuse täienduse (tl 28-30) ja 09.03.2013 seisukoha (tl 56), paludes tühistada 2

(6)3-13-27 Rahandusministeeriumi 06.12.2012 otsus ja kohustada Rahandusministeeriumi lahendama kaebaja 23.11.2012 vaie. Kaebuse põhjenduste kohaselt on MTÜ loodud tarbijakaitselistel ja keskkonnakaitselistel eesmärkidel. Vastustaja toiming ei vasta seadusele, samuti rikub kaebaja subjektiivset õigust omandile põhiseaduse (PS) § 32 tähenduses. Järelevalveorganil on õigus nõuda jätkuva rikkumise lõpetamist, sh riikliku ressursi jätkuva raiskamise lõpetamist. Kaebajal on läbi oma liikmete subjektiivne õigus olla mitte kaasatud õigusvastaselt tehtud investeeringusse läbi tarbijatele esitatud arvete (AS Elering, AS Eesti Energia, OÜ Elektrilevi jne). Kaebajale annab aluse riiklikku järelevalvet nõuda ka Konkurentsiameti 07.07.2011 vastus, kus leiti, et elektri hinna tõusu aluseks olevaid dokumente ei saa avaldada, kuna AS Eesti Energia peab seda ärisaladuseks. Rahandusministeeriumi keeldumine on vastuolus hea halduse tavaga, rikkudes kaebaja õigusi PS § 3 tähenduses ning olles vastuolus Euroopa Liidu õigusaktide, sh Ǻrhusi konventsiooniga. Kaebaja tugineb VVS § 94 ja § 93 lg 6 p-dele 1-
  1. Seega peab vastustaja 23.11.2012 vaide lahendama vaideotsusega. Vaideotsuse tegemisel peab haldusorgan kontrollima tehtud toiminguid, kohaldades seejuures uurimisprintsiipi. Kaebaja viitab tarbijakaitseseaduse (TKS) § 15 lg-le 1, mis sätestab tarbijaühenduse definitsiooni. Kaebaja märgib, et ta on viidanud vaidemenetluse ajal Riigikontrolli seisukohale 03.12.2012 Riigikogus (stenogramm), kus Riigikontroll leiab, et riigihangete seadust on rikutud.
  2. Rahandusministeeriumi kirjalikus seletuses (tl 43-45) paluti jätta tühistamisnõue läbi vaatamata ja kohustamisnõue rahuldamata.
  3. Tallinna Halduskohtu 29.04.2013 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Kohus põhjendas otsust järgmiselt. Kohus ei nõustu vastustaja seisukohaga, et vaide tagastamise otsuse näol on tegemist toimingu, mitte haldusaktiga. Kaebuse eesmärgi (vaide lahendamine sisuliselt vaideotsusega) saavutamise seisukohast ei ole oluline, kas vaide tagastamine on toiming või haldusakt, ning kaebaja seisukohast vaadatuna on ükskõik, kas vaide tagastamise õigusvastasuse tuvastamine toimub haldusakti tühistamise või toimingu õigusvastasuse tuvastamise kaudu, sest kaebaja on esitanud kohtule ka kohustamisnõude. Et aga vastustaja selle küsimuse tõstatas, märgib kohus

6 lg-le 1 ja selles viidatud HMS §-le 51 tuginedes, et haldusorgani otsus, millega tagastatakse vaie ja sisuliselt keeldutakse vaidemenetlust läbi viimast, on akt, mis reguleerib avalik õiguslikus suhtes üksikjuhtumit, täpsemalt isiku õigust menetlusele. Isikul on subjektiivne õigus nõuda vaidemenetluse läbiviimist, kui ta selleks seaduse järgi on õigustatud. HMS § 71 lg 1 sätestab, et isik, kes leiab, et haldusaktiga või haldusmenetluse käigus on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, võib esitada vaide. HMS § 71 lg 2 sätestab, et vaiet ei saa esitada haldusorgani, kelle üle teostab teenistuslikku järelevalvet Vabariigi Valitsus, akti või toimingu peale. Kohus nõustub vastustajaga, et konkreetsel juhul kaebajal puudus õigus vaide esitamiseks nii HMS § 71 lg-st 1 kui ka lg-st 2 tulenevalt. Ehk teisisõnu ei rikutud haldusmenetluse käigus isiku subjektiivseid õigusi ning lisaks on Rahandusministeerium haldusorgan, kelle tegevuse vaidlustamiseks tuleb pöörduda otse kohtu poole. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist. Nii ei saa ka otsus, millega keeldutakse järelevalvemenetluse algatamisest, rikkuda isiku subjektiivseid õigusi ega tekitada õigust vaide esitamiseks HMS § 71 lg 1 tähenduses. Riigikohtu halduskolleegium on lahendi nr 3-3-1-44-10 p-s 15 asunud seisukohale, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või 3

(6)3-13-27 konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevus- ja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Puudutatud isik (isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda) võib aga nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve. Kaebaja ei ole puudutatud isikuks, kelle subjektiivseid õigusi võib AS Eesti Energia riigihankemenetluse kaudu rikkuda. Kaebaja ei ole kohtule arusaadavalt selgitanud, millist konkreetset õigushüve kaebaja riigihanke järelevalvemenetluse kaudu kaitsta püüab. Kaebaja on õigushüvena välja toonud omandiõiguse ning täpsemalt suuremate elektriarvete tasumise oma liikmete poolt. Esiteks ei ole kaebaja omand samastatav tema liikmete omandiga ja teiseks puudub riigihanke ja elektriarvete vahel seos. Nii on kaebaja isikuks, kellel puudub subjektiivne õigus nõuda riikliku järelevalvemenetluse läbiviimist ning isegi subjektiivne õigus nõuda menetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse otsustamist kaalutlusvigadeta. Sellist õigust ei anna kaebajale ka TKS ega Ǻrhusi konventsioon. Kaebaja ei ole tulenevalt oma põhikirjast tarbijaühendus TKS § 15 tähenduses ning isegi kui oleks, ei annaks see TKS kohaselt õigust nõuda Rahandusministeeriumilt järelevalvemenetluse algatamist. Ǻrhusi konventsioon reguleerib juurdepääsu keskkonnateabele, õigust osaleda keskkonnaalases otsustamismenetluses ning juurdepääsu õigusemõistmisele keskkonnaasjus. Kuna kaebaja ei ole kaitstava õigushüvena märkinud ühtegi keskkonnaalast õigust, ei saa ta nimetatud konventsioonile tugineda. VVS § 93 lg 1 kohaselt korraldatakse valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse tagamiseks teenistuslikku järelevalvet. Teenistusliku järelevalve korraldamine on Vabariigi Valitsuse ja valitsusasutuste kohustus. VVS § 94 lg 1 sätestab, et Vabariigi valitsus valvab ministeeriumi ja Riigikantselei tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. Vastavalt VVS § 93 lg 6 p-le 1 ei laiene sama seadusega sätestatud teenistusliku järelevalve kord riikliku järelevalve toimingutele ning riikliku sunni kohaldamisel antud otsustele. Vaadeldes siia juurde HMS § 71 lg-t 2, saab teha järgmised järeldused. Rahandusministeeriumi üle teostab teenistuslikku järelevalvet Vabariigi Valitsus, kes HMS § 71 lg 2 kohaselt ei saa olla vaideorganiks. HMS põhimõte on, et Vabariigi Valitsus kui kollegiaalne organ ei lahenda üldse vaideid. Nii ei saa Vabariigi Valitsus olla vaideorganiks ka juhul, kui vaie esitatakse riikliku järelevalve käigus langetatud otsuse vaidlustamiseks. Selliseks järelduseks annab alust HMS § 73 lg 1, mis sätestab (sõltumata vaide sisust), et kui seadusega ei ole sätestatud teistsugust vaidealluvust, esitatakse vaie haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet. Seega, kuna konkreetse riikliku järelevalve otsuse puhul tuleks vaie esitada Vabariigi Valitsusele, kes HMS § 71 lg 2 kohaselt ei ole vaideorgan, saab sellise vaidluse lahendamiseks pöörduda otse kohtusse. Eelnevat kokku võttes leiab kohus, et Rahandusministeerium tagastas kaebaja vaide õiguspäraselt HMS § 79 lg 1 p 1 alusel, kuna kaebajal puudus tulenevalt HMS § 71 lg-test 1 ja 2 vaidemenetluse algatamise õigus. Ehkki käesoleva vaidluse esemeks ei ole küsimus, kas Rahandusministeerium kohaldas kaalutlusõigust õiguspäraselt, otsustades riikliku järelevalve alustamise põhjendatuse üle, märgib kohus siiski, et Rahandusministeeriumi poolt toodud põhjendused ja esitatud arutlused on olnud adekvaatsed. 8. MTÜ Lilleküla Selts esitas 29.05.2013 apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsuse tühistada ja saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks või teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused on järgmised. 4
(6)3-13-27 Kaebaja jääb oma kõigi halduskohtule esitatud seisukohtade ja taotluste juurde ning leiab, et halduskohus on valesti kohaldanud HMS § 71 lg-t 2 ja § 79 lg 1 p 1 ning TKS § 15; väljunud kaebuse eseme piiridest; jätnud kohaldamata uurimisprintsiibi, kuna ei ole kaebajale selgituste andmisel andnud täiendavat tähtaega keskkonnakaitse alase riive põhistamiseks; jätnud kohaldamata üldtuntud asjaolu, millele viitas Riigikontroll Riigikogus 03.12.2012 algusega kell 15.00. Vaide tagastamise puhul on tegemist haldusmenetluse toimingu, mitte haldusaktiga. Samuti ei saa TKS §-s 15 sätestatu olla formaalne õigus, vaid see peab ulatuma ka tegelike õiguskaitsevahendite realiseerumiseni (TKS § 15 lg 4 p 2). Kaebaja tugineb taas VVS §-le 94 ja § 93 lg 6 p-dele 1-3 ning leiab, et vastustaja peab 23.11.2012 vaide lahendama vaideotsusega. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 9.

§ 187

lg 1 kohaselt otsustab ringkonnakohus pärast apellatsioonkaebuse saamist määrusega selle menetlusse võtmise või sellest keeldumise.

§ 187

lg 3 p 5 sätestab, et apellatsioonkaebus tagastatakse, kui apellatsioonkaebuses esitatud väidete õigsust eeldades ei saaks apellatsioonkaebust ilmselgelt rahuldada.

§ 187

lg-st 2 tulenevalt tagastatakse apellatsioonkaebuse menetlusse võtmisest keeldumise korral apellatsioonkaebus määrusega läbivaatamatult ning loetakse, et apellatsioonkaebust ei ole esitatud. Koos apellatsioonkaebuse tagastamise määruse menetlusosalistele kättetoimetamisega tagastab ringkonnakohus apellandile ka apellatsioonkaebuse koos lisadega (

§ 187lg 6).

10. Ringkonnakohus on seisukohal, et MTÜ Lilleküla Selts apellatsioonkaebus tuleb

§ 187

lg 3 p 5 alusel tagastada, sest apellandi esitatud väidete õigsust eeldades ei saaks apellatsioonkaebust ilmselgelt rahuldada. 11. Käesolevas asjas ei vaielda eluliste asjaolude üle ja vaidluse all on õigusküsimused. Vaidlus on puhkenud sellest, et kaebaja pöördus Rahandusministeeriumi poole pea kaks aastat enne taotluse esitamist hankelepingu sõlmimisega lõppenud hankemenetluse üle riikliku järelevalvemenetluse algatamiseks, millest Rahandusministeerium keeldus ning tagastas ka keeldumise peale esitatud vaide, leides, et kaebajal puudub vaide esitamise õigus, sest esiteks teostab Rahandusministeeriumi üle teenistuslikku järelevalvet Vabariigi Valitsus ning teiseks ei riku riikliku järelevalve algatamata jätmine kaebaja õigusi ega piira tema vabadusi. Kaebaja on taotlenud halduskohtult vaide lahendamiseks kohustamist, et seeläbi saavutada hankemenetluse üle riikliku järelevalvemenetluse algatamine, sest kaebaja arvates on Rahandusministeeriumil õigus nõuda riikliku ressursi jätkuva raiskamise lõpetamist. Ringkonnakohtu hinnangul on tarbetu vaielda selle üle, kas Rahandusministeeriumi tuleks kohustada vaiet läbi vaatama, kui on ilmselge, et ka vaide rahuldamisest ja riikliku järelevalvemenetluse algatamisest ei oleks kaebajale ega ka tema liikmetele vähimatki kasu. Rahandusministeerium on küll vaide tagastanud HMS § 79 lg 1 p 1 alusel, kuid teinud seda muu hulgas põhjendusega, et riikliku järelevalvemenetluse algatamata jätmine ei riku kaebaja õigusi ega piira tema vabadusi. Sama põhjendusega oleks Rahandusministeerium võinud jätta vaide ka rahuldamata. Isegi kui asuda seisukohale, et Rahandusministeerium pidanuks vaide tagastamise asemel tegema vaideotsuse, pole selle tegemiseks kohustamisel mõtet, sest vaide rahuldamine ei oleks võimalik. 5

(6)3-13-27
  1. Rahandusministeeriumi 06.12.2012 kirjas sisalduv seisukoht, et kaebaja õigusi riikliku järelevalvemenetluse algatamata jätmine ei riku, on õige. RHS sätestab Rahandusministeeriumi pädevuse teostada riiklikku järelevalvet riigihangete korraldamise üle (§ 104) ja ka meetmed, mida riikliku järelevalve teostajal on rikkumiste tuvastamise korral võimalik rakendada. Nii võib Rahandusministeerium seaduses ettenähtud juhul tunnistada oma otsusega kehtetuks hankija hankemenetluse või teha ettekirjutus hankemenetluse kehtetuks tunnistamiseks, kuid seda enne hankelepingu sõlmimist (RHS § 108 lg-d 1 ja 2). Kuna hankeleping sõlmiti 14.01.2011, ei ole hankemenetluse kehtetuks tunnistamine võimalik. Samuti võib Rahandusministeerium teha kohustuslikke ettekirjutusi muude riigihangete seaduse ja selle alusel antud õigusaktide rikkumise lõpetamiseks, mida ei ole RHS § 108 lg-tes 1 ja 2 nimetatud, kuid selle meetme rakendamine ei ole minevikus aset leidnud rikkumiste puhul võimalik. Seega ei saaks riikliku järelevalve teostaja ka seda meedet rakendada. Kuna ühtki meedet, millest riikliku järelevalvemenetluse algatamise taotlejale saaks kasu olla, pole järelevalve teostajal objektiivselt võimalik rakendada, ei saa järelevalvemenetluse algatamata jätmine taotleja õigusi rikkuda. Kuna kaebaja õiguste rikkumine järelevalvemenetluse algatamata jätmisega on välistatud, pole vaja analüüsida, kas kaebajal üldse on mingi puutumus riigihankemenetlusega.
  2. Eelneva põhjal ja

§ 187

lg 3 p 5 alusel tagastab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse Tallinna Halduskohtu 29.04.2013 otsuse peale läbivaatamatult selle esitajale. /allkirjastatud digitaalselt/… …/allkirjastatud digitaalselt/………/allkirjastatud digitaalselt/ Lilianne Aasma Oliver Kask Ruth Plaks 6

(6)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.