MÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Lauri Madise ja Ruth Plaks Määruse tegemise aeg ja koht 24.04.2013, Tallinn Haldusasja number 3-12-2494 Haldusasi Kose valla kaebus K

§ 121lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kose Vallavalitsuse 22.09.2008 korraldusega nr 452 otsustati väljastada Siniallika Kala OÜ-le ehitusluba toitlustushoone püstitamiseks Kose valda Saula külasse Sillaotsa maaüksusele. Ehitusloa nr xxxx kohaselt on kinnistule lubatud ehitada kalarestoran. Keskkonnainspektsioon esitas 25.10.2011 Tallinna Halduskohtule protesti Kose Vallavalitsuse 22.09.2008 korralduse nr 452 tühistamiseks, leides, et kohalik omavalitsus on väljastanud ehitusloa Pirita jõe ehituskeeluvööndisse. Tallinna Halduskohtu 08.02.2012 määrusega haldusasjas nr 3-11-2509 peatati esialgse õiguskaitse korras ehitusloa kehtivus ja 3-12-2494 selle alusel läbiviidav ehitustegevus. Tallinna Ringkonnakohtu 08.03.2012 määrusega jäeti Kose Vallavalitsuse ja Siniallika Kala OÜ määruskaebused rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Kohtute infosüsteemist nähtuvalt peatati halduskohtu 30.03.2012 määrusega nimetatud haldusasjas menetlus seoses detailplaneeringu algatamisega.
2. Kose Vallavalitsuse 05.03.2012 korraldusega nr 76 „Detailplaneeringu algatamine ja detailplaneeringu realiseerimisega kaasneva keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine“ algatati Sillaotsa kinnistu detailplaneeringu menetlus. Kose Vallavalitsuse 23.07.2012 korraldusega nr 285 lisati 05.03.2012 korralduse nr 76 punkti 1 lause: „Planeeringuala piir määrata selliselt, et planeeringualasse jääks ka juurdepääsutee servituudi ala kuni Metsavahi teeni.“ Kose Vallavalitsuse 03.09.2012 korraldusega nr 340 võeti detailplaneering vastu. Kose Vallavalitsus esitas detailplaneeringu alusel 03.10.2012 Keskkonnaametile taotluse ehituskeeluvööndi vähendamiseks. Keskkonnaameti 29.10.2012 kirjas nr HJR 149/12/24667-2 leiti, et Sillaotsa kinnistu detailplaneeringualal ei ole ehituskeeluvööndi vähendamine Pirita jõe kaldal planeeringu põhijoonisel taotletud ulatuses põhjendatud, ning ei nõustutud ehituskeeluvööndi vähendamisega Sillaotsa kinnistul. Keskkonnaameti hinnangul kaasneb planeeringulahenduse elluviimisega negatiivne mõju kalda looduskooslusele, sest hoone ja sellega kaasnevate rajatiste rajamisega likvideeritakse suures ulatuses Pirita jõe kalda looduskooslused. Lisaks kaasnevad teatud negatiivsed mõjud loomade liikumise, inimtegevusega kaasnevate kahjulike mõjude ning asustuse suunamise aspektist.
3. Kose vald esitas 28.11.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus teha kindlaks Keskkonnaameti nõusoleku andmata jätmise õigusvastasus või tühistada see haldusaktina ning kohustada vastustajat ehituskeeluvööndi vähendamise taotlust uuesti lahendama 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Kaebuses leitakse, et Kose valla kaebeõigus tuleneb

§ 44lg-st 5.

Keskkonnaameti mittenõustumine ehituskeeluvööndi vähendamisega takistab või vähemalt raskendab oluliselt Kose valla ülesannete täitmist. Kaebaja ülesanded ja kohustused tulenevad PS §-st 154, kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest (KOKS) ja planeerimisseadusest (PlanS). Looduskaitseseaduse (LKS) § 40 lg 4 järgi esitab kohalik omavalitsus Keskkonnaametile taotluse ehituskeeluvööndi vähendamiseks, mis jõustub detailplaneeringu kehtestamise jõustumisel (LKS § 40 lg 6). Kinnisasja omanik on saanud maaelu arengu toetust projekti realiseerimiseks, mis võib jääda kasutamata ja tuua hüvitamise nõude kaasa ka riigi vastu. Detailplaneeringu realiseerimine võimaldab muu hulgas korrastada Pirita jõe äärset osa planeeringualal ning planeeritav tegevus ei ole seotud üksnes Siniallika Kala OÜ erahuviga, vaid on suunatud üldsusele (külastajatele), mistõttu on kalarestoranil ka avalikkusele suunatud funktsioon. 4. Tallinna Halduskohtu 06.02.2013 määrusega tagastati kaebus läbivaatamatult. Kohus põhjendas määrust järgmiselt. 4.1.

§ 121

lg 2 p 1 alusel võib kohus tagastada kaebuse, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Kose vallal puudub Keskkonnaameti menetlustoimingu vaidlustamiseks kaebeõigus. 2

§ 44

lg 5, mille kohaselt võib kohaliku omavalitsuse üksus esitada kaebuse ka juhul, kui teise avaliku võimu kandja haldusakt või toiming takistab või raskendab oluliselt selle kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist. Enne uue

jõustumist 01.01.2012 sisustati kohtupraktikas sarnastes asjades kaebeõigust läbi olulise ja reaalse puutumuse ning kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannete täitmise takistatuse (vt nt 3-3-1-86-06).

§ 44lg 5 kohaldamise praktika ei ole veel välja kujunenud.

4.

1. Kaebaja väitel on detailplaneeringu kehtestamine kui kohaliku omavalitsuse ülesande täitmine takistatud, sest ilma ehituskeeluvööndi vähendamise nõusolekuta ei ole võimalik detailplaneeringut õiguspäraselt kehtestada. Samuti väidab kaebaja, et detailplaneeringu kehtestamine on avalikes huvides, kuna kalarestoran on avalikkusele avatud ja selle planeeringu realiseerimisega korrastatakse ka keskkonda. Kohus ei nõustu seisukohaga, et planeeringu realiseerimiseks oleks avalik huvi. Kalarestorani pidamine on selgelt erahuvi. Kinnistu omanikul on võimalik oma erahuve (omandiõigust ja ettevõtlusvabadust) kaitsta kaebuse esitamisega menetlustoimingule (keeldumine ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmisest) ja detailplaneeringu kehtestamisest keeldumisele. Selle raames saab lahendada ka küsimuse ehituskeeluvööndi vähendamise vajalikkuse osas. Erahuvide kaitse kohaliku omavalitsuse poolt ja vahendite arvel ei ole õiguslikult võimalik ega põhjendatud. 4.
2. Riigikohus on 21.09.2011 lahendis nr 3-3-1-5-11 (AS Raju kaebus keskkonnaministri viivituse õigusvastasuse tuvastamiseks ja ehituskeeluvööndi vähendamise taotluse lahendamiseks kohustamiseks) leidnud, et kuigi kalda ehituskeeluvööndi piiride vähendamine on formaalselt kohaliku omavalitsuse pädevuses ning otsustatakse koos vastava ala detailplaneeringu kehtestamisega, eeldab see Keskkonnaameti (kuni 01.02.2009 keskkonnaministri) nõusolekut, mille saamiseks kohalik omavalitsus peab esitama taotluse. Nimetatud taotluse lahendab pädev haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, juhindudes looduskaitseseaduses sätestatud kriteeriumidest. Kuna nõusolek antakse planeerimismenetlust läbiviivale kohalikule omavalitsusele tema taotluse alusel, siis kujunesid vahetud õiguslikud seosed selle taotluse menetlemisel keskkonnaministri ja kohaliku omavalitsuse vahel ning ministri toiming on vahetult adresseeritud omavalitsusorganile. Planeerimismenetluses ehituskeeluvööndi vähendamise nõusoleku taotlust lahendavat haldusorganit tuleb aga siiski HMS § 11 lg 1 p 4 kohaselt käsitada selles planeerimismenetluses menetlusosalisena ning vastava nõusoleku lahendamist planeerimismenetluse menetlustoiminguna. Sellisele nõusolekule saab kohaldada HMS § 16 lg-s 1 sätestatud kooskõlastuse regulatsiooni. Samas selle nõusoleku taotluse lahendamise täpsem menetluskord ei ole õiguslikult reguleeritud. Tagatud ei ole planeeringut taotleva isiku õigus informatsioonile ja õigus olla ära kuulatud. Seda ei leevenda piisavalt ka HMS § 36 lg-st 2 tulenev kohaliku omavalitsusorgani selgitamiskohustus. Seadus ei sätesta kohaliku omavalitsuse kohtulikku kaebeõigust nendes avaliku võimu teostamisel kujunevates kahe haldusorgani vahelistes õigussuhetes ega näe ette ka ministri toimingu vaidlustamise kohtuvälist erikorda. Avaliku võimu teostamisel tekkivad organitevahelised vaidlused ei kuulu üldjuhul halduskohtu pädevusse. Ehituskeeluvööndi vähendamise nõusoleku andmise otsustamine ei riiva üldjuhul ka kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Kohalikul omavalitsusel puudub samuti õiguslik volitus pöörduda kohtusse planeeringust huvitatud isiku õiguste ja vabaduste kaitseks. 4.
3. Kohtu hinnangul puudub antud asjas kohaliku omavalitsuse üksusel kaebeõigus ka vaatamata 01.01.2012 jõustunud

§ 44lg-le 5.

Selle normiga ei ole kohaliku omavalitsuse kaebeõigust laiendatud vähese puutumuse korral ja eraõigusliku isiku huvide kaitse eesmärgil. Hinnang kaebeõigusele võiks olla ilmselt teistsugune, kui tegemist oleks muu avalikes huvides rajatava objektiga (nt lasteaed vms). 3

§ 44lg-t 5 arvestades ei ole enam määravalt asjakohane.

Ka ei ole määravalt asjassepuutuv küsimus sellest, kas kaebeõiguse realiseerimine seondub avaliku või erahuviga, sest

§ 44

lg 5 järgi ei ole avalik ja/või erahuvi kaebeõiguse olemasolu või puudumise aluseks. Seadusandja ei ole määratlenud, et kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmine peab kaebeõiguse olemasolu jaatamiseks seonduma ainult ja üksnes avaliku huviga. Samas pole kohus põhjendanud, miks ei ole detailplaneeringu läbiviimisel puutumust avaliku huviga. 6.

1. Kohus pole põhjendanud, miks ta ei analüüsinud ja nõustunud kaebaja käsitusega viidatud õigusnormidest ja kaebaja ülesannetest-kohustustest, mille täitmist vaidlustatud mittenõustumine takistab. Määrusest ei selgu, miks pole asjassepuutuv PS § 154 lg 1, KOKS § 1 lg 1, § 2 lg 1, § 3 p 1, § 6 lg 1, § 30 lg 1 p 3, PlanS § 1 lg-d 1 ja 2, § 4 lg 2 p-d 1 ja 2, § 9 lg 1 ja lg 2 p-d 2 ja 7, § 10 lg 5, § 18 lg 1, § 24 lg 3, LKS § 40 lg-d 3, 4 ja
2. Kohus ei põhjendanud mittenõustumist kaebaja väidetega, et vastustaja mittenõustumine ehituskeeluvööndi vähendamisega takistab või vähemalt raskendab oluliselt kaebaja ülesannete täitmist, sisuliselt välistab detailplaneeringu kehtestamise; nõusoleku mitteandmine on määrav ja siduv detailplaneeringu koostamise korraldajale ehk kaebajale ning kaebaja ei saa seda haldusmenetluses ignoreerida; kaebaja on õigustatud nõudma, et ei takistataks ega raskendataks tema ülesannete-kohustuste täitmist; toimingu vaidlustamatus tähendaks seda, justkui peetaks nõusoleku mitteandmist õiguspäraseks, kuid sel juhul jääb menetletav detailplaneering kehtestamata. 6.
3. Kuigi see pole kaebaja hinnangul asja lahendamiseks tähtis, märgib kaebaja siiski, et kohus ei ole veenvalt põhjendanud järeldust, mille kohaselt detailplaneeringu realiseerimiseks ei ole avalikku huvi ning kalarestorani pidamine on selgelt erahuvi. See võiks olla nii, kui restoranis sööks ainult restorani pidaja, kinnisasja omanik. On üldtuntud asjaolu, et restoran on suunatud avalikkusele, osutamaks toitlustamisteenust. 6.
4. Määruse põhjal pole üheselt mõistetav, kuidas saaks kinnisasja omanik vaidlustada nõusoleku andmata jätmist. 6.
5. Kohus on jätnud põhjendamatult tähelepanuta väite, et eeskätt läbi ettevõtlustegevuse toimub ühiskonna arendamine, mis loob omakorda eeldused muude hüvede (sh looduskeskkonna kaitse) realiseerimisele. 6.
6. Kaebuse tagastamine on võimalik vaid siis, kui kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus. Olukorras, kus kohus möönab, et

§ 44

lg 5 osas ei ole kohtupraktika veel välja kujunenud, ei ole kaebuse tagastamine põhjendatud. 7. Keskkonnaameti vastuses palutakse jätta määruskaebus rahuldamata järgmiste vastuväidetega. 4

§ 44lg-st 5 tulenevat kaebeõigust.

7.

1. Varasem kohtupraktika ei vaja käesoleva kaasuse asjaolude valguses muutmist. Riigikohus on 28.02.2007 otsuses nr 3-3-1-86-06 asunud seisukohale, et kohaliku omavalitsuse üksuse õigust esitada halduskohtusse kaebusi tuleb tunnustada selliste keskkonnaasjades tehtud otsuste tühistamiseks või toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks, mis võivad oluliselt mõjutada omavalitsusüksuse poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannete täitmise võimalusi (vt ka Riigikohtu 15.03.2006 määrust nr 3-3-1-78-05). Kohtumäärus on kooskõlas kehtivate seaduste ja ka varasema kohtupraktikaga. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
2. Nii nagu Kose valla ja Keskkonnainspektsiooni vahelises vaidluses Sillaotsa kinnistule
3. a väljastatud ehitusloa üle haldusasjas nr 3-11-2509, on ka käesolevas asjas Kose vald ja Keskkonnaamet eriarvamusel selles, kas ehitis üldse asub ehituskeeluvööndis, kus ehitamine eeldab Keskkonnaameti nõusolekul ehituskeeluvööndi vähendamist. Siiski on kohalik omavalitsus algatanud detailplaneeringu ja taotlenud Keskkonnaametilt nõustumist detailplaneeringuga ehituskeeluvööndi vähendamiseks Sillaotsa kinnistul, millest Keskkonnaamet keeldus. 9.

§ 121

lg 2 p 1 lubab kohtul tagastada määrusega kaebuse selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Käesolevas asjas ei ole ringkonnakohtu hinnangul tegemist olukorraga, kus kaebajal kaebeõiguse puudumine on ilmselge. Kohaliku omavalitsuse kaebeõiguse olemasolu

§ 44

lg 5 alusel on vähemalt vaieldav ning seetõttu on kaebuse tagastamine kohtu poolt ennatlik. 10. On õige, et kohalikul omavalitsusel puudub õiguslik volitus pöörduda kohtusse planeeringust huvitatud isiku õiguste ja vabaduste kaitseks. Käesolevas asjas väidab aga kaebaja, et planeeritav tegevus ei seondu üksnes Siniallika Kala OÜ erahuviga ning kaebus pole esitatud planeeritava kinnistu omaniku õiguste ja huvide kaitseks, vaid seetõttu, et vastustaja mittenõustumine ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmisest takistab oluliselt kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist. KOKS § 2 lg 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse organitel õigus, võime ja kohustus korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes vallaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla iseärasusi. KOKS § 6 lg 1 järgi on kohaliku omavalitsuse üksuse ülesandeks korraldada antud vallas muu hulgas ruumilist planeerimist. Neid ülesandeid silmas pidades ei saa välistada kohaliku omavalitsuse üksuse õigust esitada halduskohtusse kaebust selliste otsuste või toimingute peale, mis võivad oluliselt mõjutada omavalitsusüksuse poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannete täitmise võimalusi. Olukorras, kus kohalik omavalitsus leiab, et kalarestorani rajamine pole pelgalt erahuvides, vaid ka kogukonna üldistes huvides, ei saa 6