Obsah (6)

§ 55§ 52§ 22§ 20§ 24§ 25

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukooseis Kohtunik Maret Altnurme Otsuse tegemise aeg ja koht 19.09.2013. a, Tallinn Haldusasja number 3-13-986 Haldusasi Menetlusosalise

) § 55 lg-s 5 nimetatud ettepaneku tegemisest Vabariigi Valitsusele, mis tähendab kaebaja taotluse alusel alanud haldusmenetluse lõpetamist, taotluse rahuldamisest keeldumist ning seda, et kaebajat HVA nimekirja ei kanta. Eeltoodu valguses on vaidlustatud otsuse näol tegemist keelduva haldusaktiga. Sõltumata asjaolust, et otsus ei olnud korrektselt keelduva haldusaktina vormistatud ning põhjendatud, on sellega keeldutud haldusmenetluse edasisest läbiviimisest. Ühtlasi on ära otsustatud kogu haldusmenetluse lõpptulemus. Seega on vaidlustatud otsus haldusakt, mida saab vaidlustada tühistamiskaebusega halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 37 lg 2 p 1 alusel. 4.

1. Kuigi HVA on kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega, ei ole tegemist õigustloova aktiga, vaid tegemist on õigust rakendava üksikaktiga. Kuigi HVA on pealkirjastatud määrusena, puudub sellel üldaktile omane abstraktsus, kuivõrd kõik HVA haiglad on nimeliselt loetletud. Igal juhul oleks ka kaebaja lisamine või lisamata jätmine antud loetellu üksikakt, kuivõrd kaebaja lisamisega või sellest keeldumisega reguleeritaks konkreetset üksikjuhtumit. 4.
2. Juhul, kui kohus leiab, et tegemist on vastustaja toiminguga, siis sellisele toimingule kohalduvad samad nõuded, mis keelavale haldusaktile. Kaebaja jaoks on tegemist oluliselt tema tegevust mõjutava küsimusega, mille lahendamiseks sobilik viis ei ole vormivaba toiming. Samuti on kaebaja jaoks äärmiselt oluline teada põhjendusi, miks tema esitatud taotlus rahuldamata jäeti. Eeltoodud põhjusel oleks vastustaja ka toimingu puhul kasutanud vääralt HMS § 107 lg-s 2 nimetatud kaalutlusõigust. 4.
3. HVA haiglad ei taga kaebaja piirkonnas statsionaarse hooldusravi kättesaadavust. HVA nimekirja täiendamine ja sinna nimekirja haigla määramine toimub

§ 55

lg 5 alusel ja eeldustel.

§ 55

lg-st 5 ei tulene, et HVA nimekirja määramise vaieldamatuks eelduseks on olukord, kus HVA haiglate poolt ei suudeta katta statsionaarse eriarstiabi piisavat kättesaadavust. Seega on vastustaja tuginenud kaebaja taotluse rahuldamata jätmisel asjakohatule kriteeriumile. Seaduses kirjeldatud eeldusi (

§ 55lg 5 tingimusi) ei ole vastustaja üldse analüüsinud.

Kaebaja on taotluses kinnitanud, et kõik

§ 55lg 5 nõuded on täidetud.

2 4.

1. Isegi kui eeldada, et statsionaarse eriarstiabi kättesaadavus oli kaebaja taotluse lahendamisel asjakohane kriteerium, ei ole vastustaja selgitanud, mida vastustaja termini „statsionaarse eriarstiabi kättesaadavus“ all mõtleb. Lisaks on otsuses toodud väide, nagu tagaksid HVA nimekirja kantud haiglad käesoleval hetkel eriarstiabi kättesaadavuse, asjakohatu. Kaebaja tegeleb kitsalt statsionaarse hooldusravi valdkonnas ning kaebaja põhitegevuseks ei ole eriarstiabi osutamine. 4.
2. Kui vastustaja pidas statsionaarse eriarstiabi all silmas siiski hooldusravi, on ebaõige ka vastustaja väide, et HVA haiglad tagavad piisava hooldusravi kättesaadavuse. Eesti Haigekassa on statsionaarse hooldusravi kättesaadavuse kontekstis olnud seisukohal, et hooldusravi kättesaadavuse hindamisel tuleb Eesti territoorium jagada piirkondadeks. Haigekassa hinnangul on Harju maakonnas sellisteks piirkondadeks: Tallinn, Maardu (Ida-Harjumaa) ja Keila (Lääne-Harjumaa) ning statsionaarses hooldusravis täiendavalt Loksa ja Kallavere. Kaebaja asub Keila piirkonnas. Keila piirkonnas ei ole ühtegi HVA haiglat, mis osutaks hooldusraviteenust. Seega on ebaõige väide, et HVA nimekirja kantud haiglad tagavad käesoleval hetkel hooldusravi kättesaadavuse. Isegi kui võtta aluseks laiem piirkonnamääratlus ning analüüsida hooldusraviteenuse kättesaadavust Harjumaa kontekstis tervikuna, ei taga HVA haiglad ka sellisel juhul piisaval määral hooldusraviteenuse osutamise kättesaadavust. Eeltoodut kinnitab asjaolu, et Eesti Haigekassa on 13.12.2010 otsusega nr 295 kuulutanud välja perioodil 01.04.2011 kuni 31.03.2014 statsionaarse hooldusravi teenuse osas valiku. Haigekassa enda sõnul kuulutab Eesti Haigekassa valikuid välja ainult juhul, kui piirkonnas ei kata HVA haiglad ära kõiki ravijuhtude arvu, mistõttu HVA haiglad ei taga piisavat hooldusraviteenuse kättesaadavust patsientidele. 4.
3. Vastustaja on oluliselt rikkunud kaalutlusreegleid. Vastustaja liigitus, et statsionaarse hooldusravi näol on ühtlasi tegemist statsionaarse eriarstiabiga, ei põhjenda selle ravi piisavat kättesaadavust. Kui võtta aluseks vastustaja esitatud liigitus, võiks lugeda hooldusravi vajaduse kaetuks ka näiteks juhul, kui ükski HVA-sse kantud haigla ei osutaks hooldusraviteenust, küll oleks teistes eriarstiabi valdkondades, nt radioloogias, kättesaadavus ülekaalukalt kaetud. 4.
4. Lisaks eeltoodule on asjakohatuks kaalutluseks otsuses kajastuv seisukoht, et Eesti Haiglate Liit ega haiglavõrguvälised haiglad pole teinud ettepanekut muuta HVA nimekirja. Jääb arusaamatuks, mis tähendust omab kehtiva õiguse kontekstis asjaolu, et Eesti Haiglate Liit ei ole teinud ettepanekut HVA loetelu täiendamiseks.

-st nähtuvalt ei saa see asjaolu olla eelduseks ega asjakohane kaalutlus kaebaja taotluse lahendamisel. Ka on ebaõige väide, nagu HVA välised haiglad ei ole teinud ettepanekut HVA loetelu täiendamiseks. Kaebaja ise ongi HVA välise haiglana teinud ettepaneku HVA nimekirja täiendamiseks, esitades taotluse vastustajale. 4.

1. Otsuses ei ole viidatud mitte ühelegi dokumendile, mis lisati alles kaebusele esitatud vastusele. Seega ei ole võimalik kontrollida, kas vastustaja lähtus neist dokumentidest või mitte. Kuna otsuses ei ole esitatud nendele dokumentidele ühtegi viidet ega tsiteeritud ühtegi seisukohta, järeldab kaebaja, et vastustaja ei ole nendest dokumentidest lähtunud ning vastavad põhjendused on otsitud tagantjärele. Otsus on nõuetekohaselt põhjendamata ja tõendamata. 4.
2. Otsus ei ole kooskõlastatud Eesti Haigekassaga. Seaduses on sätestatud kohustus haigekassalt kooskõlastust küsida olenemata sellest, kas taotlus kavatsetakse rahuldada või mitte. Enne HVA täiendamise vajaduse kohta igakülgse info omamist ei ole võimalik asja sisuliselt otsustada. Lisaks mõjutab HVA nimekirja täiendamine haigekassa tegevust, tema kohustusi ning eelarvet. Nii on sätte eesmärk tagada, et HVA nimekirja puudutavad otsused kooskõlastatakse eelnevalt haigekassaga. Jättes läbimata haldusmenetluse kohustusliku etapi, ei ole vastustaja tegutsenud kooskõlas

-iga ning see rikkumine on mõjutanud asja otsustamist ning toonud kaasa ebaõige haldusakti andmise. 3 4.

1. Vastustaja on rikkunud kaebaja ärakuulamisõigust. Otsuses sisalduv põhjendus, et HVA haiglad tagavad piisava kättesaadavuse, tuli kaebajale üllatuslikult ning kaebajale ei antud võimalust kättesaadavuse kriteeriumi osas vastustajale oma seisukohti esitada. Kaebaja ärakuulamine oli eriti oluline just seetõttu, et vastustaja lähtus otsuse tegemisel kaalutlustest, mis ei nähtu ühestki õigusnormist ja mida kehtiv õigus ei defineeri. Kaebaja ei olnud teadlik, milliste asjaolude kohta oleks olnud vajalik taotluses informatsiooni esitada ning vastustaja oleks pidanud selles osas küsima taotlejalt täiendavat teavet. Kuna vastustaja jättis kaebaja haldusmenetluses ärakuulamata, ei saanud haldusorgan arvesse võtta kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid, mis omakorda tõi kaasa olulised kaalutlusvead. Ärakuulamisõiguse tagamata jätmine tõi kaasa ebaõige haldusakti, kuna vastustajal puudus diskretsiooniotsuse tegemiseks ilmselgelt piisav informatsioon. 4.
2. Otsusest ei nähtu, millisel õiguslikul alusel keelduti kaebaja taotluse rahuldamisest, millisest õigusaktist tuleneb nõue, et HVA nimekirja täiendamisel on vältimatult vajalik analüüsida eriarstiabi kättesaadavust ning milline õigusakt nõuab, et HVA nimekirja täiendamiseks on vajalik Eesti Haiglate Liidu ettepanek. Lisaks kõigele puudub otsuses ka vaidlustusviide, kuigi seda nõuab HMS § 57 lg
3. Lisaks õigusliku aluse puudumisele, ei ole otsuses märgitud ka haldusakti andmise aluseks olevaid faktilisi asjaolusid. Ilma asjakohasele õiguslikule ja faktilisele alusele viitamata ning kaalutlusi nimetamata ei ole võimalik kaebajal aru saada, miks tema taotlus rahuldamata jäeti ning nii on tegemist olulise menetlusveaga. Kaebaja palub kaebuse rahuldada ning menetluskulud jätta vastustaja kanda. Vastustaja vastulause
4. Kui sotsiaalminister otsustab

§ 55

lg-s 5 sätestatud ettepaneku teha ning haigekassa ja Vabariigi Valitsus seda ettepanekut toetavad, muudetakse HVA §-i 2 vastavalt. Kuna HVA on volitusnormi alusel antud Vabariigi Valituse määrus, muudetakse seda samuti Vabariigi Valitsuse määrusega. Vastavalt Sotsiaalministeeriumi põhimääruse §-le 5 on Sotsiaalministeeriumi kohustuseks mh koostada enda valitsemisealaga seotud õigusaktide eelõud. Kuivõrd

§ 55

lg-s 5 nimetatud ettepanekuga kaasneb eelduslikult ka vastavasisulise eelnõu ettevalmistamine, on arusaadav, miks nimetatud ettepaneku tegemine on sotsiaalministri ülesanne. Seega on

§ 55

lg-s 5 nimetatud sotisaalministri ettepanek käsitatav tavalise õigusloomelise algatusena nagu iga teine määruse muutmise ettepanek, mille minister esitab valitsusele. Järelikult taotles kaebaja sotsiaalministrilt mitte haldusakti andmist või haldustoimingu sooritamist, vaid õigustloova akti (Vabariigi Valitsuse seadus § 27) muutmise algatamist. 5.1. Kui eeldada, et Sotsiaalministri ettepaneku näol ei ole tegemist menetlustoiminguga määrusandluse menetluses, on tegemist menetlustoiminguga haldusmenetluses ning see allub vastavale regulatsioonile. Menetlustoiminguga on tegemist põhjusel, et

§ 55

lg-te 1 ja 3 kohaselt otsustab HVA andmise, täiendamise või muutmise Vabariigi Valitsus. Sotsiaalministeeriumi tegevus (ettepanek Vabariigi Valitsusele) HVA muutmisel on valitsuse otsust tehniliselt ettevalmistav ega tekita, muuda või lõpeta iseseisvalt kolmandate isikute õigusi ega kohustusi. Otsuse tegemise pädevus on üksnes Vabariigi Valitsusel. Antud juhul analüüsis sotsiaalminister taotlust ning otsustas mitte toetada kaebaja ettepanekut ning mitte teha ettepanekut õigustloova akti muutmise algatamiseks. 5.

1. Vastustaja ei ole nõus kaebaja seisukohaga, nagu kohalduksid toimingule samasugused nõuded nagu haldusaktile. Toimingute, eriti menetlustoimingute puhul on HMS eraldi rõhutanud nende suurt vormivabadust. Toimingut, erinevalt haldusaktist, tuleb vastavalt HMS §-le 108 põhjendada tagantjärele ning ainult puudutatud isiku nõudmisel. Kaebaja ei ole mitte mingis vormis pöördunud 4 vastustaja poole põhjendamise nõudega ning seetõttu ei ole vastustajal ka olnud kohustust toimingut täiendavalt põhjendada. 5.
2. Juhul, kui kohus leiab siiski, et sotsiaalministri otsus on haldusakt, vaidleb vastustaja samuti kaebusele vastu. Tervishoiuteenuse ühtlase kättesaadavuse tagamine saab võimalikuks läbi stabiilse rahastamise (

§ 52lg 1 p 6), mis võimaldab investeerida infrastruktuuri ja teenuste arendusse.

Tervishoiu sektoris on teenuse kvaliteedi tõstmine seotud väga mahukate investeeringutega, milleks on vajalik stabiilse rahastamise olemasolu. Kõigile soovivatele haiglatele rahastust pakkudes ei oleks riigil võimalik saavutada vajalikku tervishoiuteenuse taset ega kindlustada arengut. Haiglavõrgu stabiilsuse vajadust rõhutab

§ 55

lg 3, millest nähtub selgelt, et HVA kinnitatakse väga pikaks perioodiks (15 aastaks) ning sellest lähtuvalt vajab HVA muutmine kaalukaid põhjendusi. 5.4. Eeltoodut arvestades ei ole kuidagi võimalik nõustuda kaebaja tõlgendusega

§ 55kohta.

Tõlgendus, mille kohaselt

§ 55

lg-s 5 sisalduvad ammendavalt kõik haigla HVA-sse kandmise eeldused, oleks vastuolus eeltooduga ning viiks välja absurdse olukorrani, kus HVA-sse tuleks kanda iga haigla, mis on tegutsenud kooskõlas seaduse ja talle väljastatud tegevusloaga ning ei ole rikkunud Eesti Haigekassaga sõlmitud ravi rahastamise lepingut. Eestis on 60 haiglat, kes täidavad nimetatud kriteeriume. HVA-sse kuulvad neist 19. Kui kanda ka kõik ülejäänud haiglad HVA-sse ning sõlmida nendega ravi rahastamise lepingud (ravikindlustuse seaduse § 36 lg 5), siis muutub riigi poolt HVA haiglatesse investeeringute tegemine võimatuks ning kogu HVA olemus ja eesmärk mõttetuks. Samuti tuleneb sellisest tõlgendusest otseselt, et ka Eesti Haigekassal ei saaks olla õigust kriteeriumid täitnud haigla HVA arengukavva kandmise ettepaneku kooskõlastamisest keelduda ega Vabariigi Valitsusel õigust vastavat määrust mitte anda. Seetõttu on vastustaja seisukohal, et

§55

lg-s 5 toodud kriteeriumite täitmine on eelduseks mitte HVA täiendamisele, vaid sellele, et Sotsiaalministril üldse tekiks kaalutlusõigus küsimuses, kas esitada ettepanek HVA nimekirja täiendamiseks konkreetse haiglaga või mitte. Kui haigla neid kriteeriumeid ei täida, puudub Sotsiaalministril õigus ettepaneku tegemiseks sootuks. 5.

1. Hooldusravi eesmärkideks on väljakujunenud tervisliku seisundi säilitamine, väljakujunenud funktsionaalse seisundi säilitamine ja võimalusel parandamine, stabiilses seisundis haigete pikaajaline ravi ja toetamine läbi õendustegevuse, inimese ettevalmistamine hooldusasutusse või koduhooldusele suunamiseks ning surijate õendusabi ehk hospiits. Hooldusravi erinevus hooldekodu teenusest seisneb selles, et hooldekodus osutatakse ööpäevaringset hooldust. Hooldusravi erinevus aktiivravist seisneb selles, et isikutele osutatakse ööpäevaringset õendusabi- ja hooldusteenuseid, ei osutata diagnoosimisele ja aktiivsele ravile suunatud tegevusi. Aktiivravi haigla hooldusravi osakonnas viibiva patsiendi terviseseisundi muutumisel on alati võimalik koheselt arsti konsultatsioon ravivajaduse hindamiseks või ravi korrigeerimiseks. Monoprofiilsed hooldushaiglad pakuvad paralleelselt hooldusraviga enamasti ka hooldust ehk hooldekodu teenust ning kvalifitseeruvad sisu mõttes pigem õenduskodu laadse teenuse pakkujateks kui haiglavõrgu haiglatele seatud kriteeriumitele vastavateks. 5.
3. a-l koostatud Eesti haiglavõrgu arengukava analüüsi põhjal kinnitas Vabariigi Valitsus määrusega nr 105 “Haiglavõrgu arengukava“, kus haiglate loetelusse kuulub 19 aktiivravihaiglat ning kus lisaks haiglate loetelule sätestatakse ka investeeringuvajadused. HVA-sse kuuluvate haiglate arv on tänaseni muutumatu. Loetelu kehtestamiseks analüüsiti täiendavalt ravijuhtude arvu ja prognoositi ravijuhtude arvu ja jagunemist, statsionaarse ravi osakaalu vähenemist ja ravijuhtude lühenemist vastukaaluna ambulatoorse ja päevaravi osatähtsuse suurenemisele. Vastavalt Tervise Arengu Instituudi
4. a statistikale on vabariigis 1769 hooldusravivoodit, sellest Harju maakonnas 646 ja sellest omakorda Tallinnas 423 hooldusravivoodit. Vastavalt Eesti Haigekassa I kvartali eelarve aruandele on vabariigis hooldusravi osas eelarve alatäitmine – täitmine 95% eelarvest. Seejuures 5 haigekassa piirkondlike osakondade lõikes on eelarve täitmine erinev. Haigekassa Harju osakonnas täideti hooldusravi eelarve optimaalselt ehk 100 protsendiliselt. Suurema nõudluse korral on võimalik Haigekassaga läbi rääkida täiendava rahastuse osas. Vastavalt Eesti Haigekassa I kvartali aruandele on Harjumaal hooldusravi osas sõlmitud ravi rahastamise leping 10 733 ravijuhu rahastamiseks. Eelarve täideti 10 678 ravijuhu osas. Eeltoodust nähtub, et planeeritud ravijuhtude mahud Harjumaal ei ole olnud kasutatud täies ulatuses. Seega nähtub eelnevast, et HVA haiglad tagavad antud hetkel statsionaarse hooldusravi kättesaadavuse ning lähitulevikus ei ole olukorra muutumist ette näha. 5.
5. Vastustaja ei ole rikkunud kaalutlusreegleid. Statsionaarne hooldusravi kuulub eriarstiabi alla, mitte õendusabi alla, nagu väidab kaebaja. Eriarstiabi reguleerib

4. jagu ning õendusabi

5. jagu. Vastavalt

§ 22lg-le 4 on haigla liigina nimetatud ka hooldushaiglad.

Nii on hooldusravihaiglad osaks eriarstiabist. Kaebaja on segamini ajanud eriarstiabi erialad, mida reguleerib

§ 20lg 2, ning haigla liigid, mida reguleerib § 22 lg 4.

Eriarstiabi hõlmab ka statsionaarset hooldusravi ning järelikult oli asjakohane sotisaalministri kaalutlus eriarstiabi kättesaadavuse kohta. 5.

1. Kaalutlus, et Eesti Haiglate Liit pole teinud ettepanekut HVA nimekirja muutmiseks, on asjakohane. Kuna HVA nimekirja eesmärgiks on tagada tervishoiuteenuse ühtlane kättesaadavus, siis Eesti Haiglate Liidult kui haiglate katuseorganisatsioonilt tulev ettepanek oleks oluliseks indikatsiooniks sellest, et HVA nimekirja muutmine või täiendamine võiks olla vajalik. 5.
2. Ebaõige on kaebaja seisukoht, nagu ei oleks otsuses arvesse võetud

§ 55lg-s 5 toodud nõuete täitmist.

Vastustaja on selle tingimuste täitmisega arvestanud. Sotsiaalminister ei ole oma otsuses esitanud kahtlusi, nagu nimetatud nõuded ei oleks täidetud. Sotsiaalministri otsuse kohaselt jäeti kaebaja taotlus rahuldamata lähtuvalt statsionaarse eriarstiabi kättesaadavuse kriteeriumist. Seega ei tinginud keelduvat otsust

§ 55

lg 5 nõuete täitmata jätmine ja sellest lähtuvalt on ka sotsiaalminister oma otsust põhjendanud. 5.10.

§ 55

lg 5 sõnastatusest tuleneb selgelt, et kooskõlastada tuleb haigekassaga ettepanek HVA nimekirja täiendamiseks, mitte täiendamata jätmiseks. Kaebaja tõlgenduse järgi jõuaksime olukorda, kus kogu otsustusõigus on haigekassa käes ning sotisaalministril sisuline kaalutlusruum puudub. Kui haigekassaga tuleks kooskõlastada ka ettepaneku tegemata jätmine, tähendaks see seda, et kui haigekassa ettepaneku tegemata jätmist ei toeta, siis on ministril keelatud nimetatud ettepanekut teha. Seega saaks haigekassa sisuliselt ainuisikuliselt otsustada, kas teha valitsusele ettepanek nimekirja täiendamiseks või mitte. Ettepanek nimekirja täiendada tuleb haigekassaga kooskõlastada, kuna selline täiendamine mõjutab haigekassa eelarvet (juurde tuleb ravi rahastamise leping lisatava haiglaga). Kui ettepanekut mitte teha, ei mõjuta see haigekassa eelarvet ning seetõttu ei ole seda vaja ka kooskõlastada. Seega ei ole sotsiaalminister oma otsuses jätnud arvestamata oluliste asjaoludega ega tuginenud lubamatutele kaalutlustele. 5.

1. Vastustaja ei ole rikkunud kaebaja ärakuulamisõigust. Vastustaja on lähtunud oma otsuse tegemisel HVA eesmärgist ehk tervishoiuteenuse ühtlase kättesaadavuse kriteeriumist. Seega tegi sotsiaalminister otsuse mitte teha taotletavat ettepanekut Vabariigi Valitsusele lähtuvalt kriteeriumist, mida kaebaja ei saa mõjutada või „täita“. Kuivõrd kaebaja oli juba täitnud kõik kriteeriumid, mida ta mõjutada sai, siis poleks ta saanud esitada enam andmeid, mis oleks võinud mõjutada otsuse tegemist kaebajale soodsas suunas. Seega ei kaldutud otsuse tegemisel kõrvale kaebaja poolt esitatud andmetest ning puudus vajadus täiendava informatsiooni järele (HMS § 108). 5.
2. Otsus on põhjendatud ja selles on toodud õiguslik alus. Õigusliku alusena on nimetatud

§ 55lg 5.

Otsuses on korrektselt viidatud sellele, et vastavalt

§ 55lg-le 1 on HVA eesmärk 6 tervishoiuteenuse ühtlane kättesaadavus.

Kuna kaebaja tegevusvaldkond on statsionaarse eriarstiabi alaliik, siis juhul, kui statsionaarse eriarstiabi kättesaadavus tervikuna on nõuetele vastav, siis on ka hooldusravi kättesaadavus piisav. Kuigi otsuses puudub vaidlustusviide, ei oma see käesolevas vaidluses tähtsust, sest see ei mõjuta haldusakti kehtivust, vaidlustamise tähtaega ega too kaasa muid õiguslikke tagajärgi (HMS § 57 lg 2). Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ning menetluskulud kaebaja kanda. Kohtu põhjendused Kohus on seisukohal, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on alljärgnevad. Vaidluse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse

1. Vastustaja on asunud seisukohale, et haldusasja lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, kuna kaebaja poolt on vaidlustatud menetlustoiming määrusandlusmenetluses. Kohus selle seisukohaga ei nõustu. Kohus on oma 27.06.2013 kohtunõudes vastustajale selgitanud, et juba oma 20.05.2013 haldusasja menetlusse võtmise määruses asus kohus seisukohale, et käesoleva asja lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse. Viidatud seisukohal on kohus endiselt. Käesolevas haldusasjas on kesksel kohal küsimus, kas sotsiaalministri 09.04.2013 vastus (olgu ta haldusakt või toiming) on õiguspärane või õigusvastane. Sellise vaidluse lahendamiseks ei näe Eesti õiguskord ette muud menetluskorda kui halduskohtumenetlus. Sotsiaalministri 09.04.2013 vastus ei ole õigusloomeline algatus, nagu seda ekslikult käsitleb vastustaja. Kaebaja ei ole vaidlustanud õigustloovat akti (HVA), vaid konkreetset sotsiaalministri 09.04.2013 vastust kaebajale. See, kas viidatud vastuse näol on tegemist haldusakti või toiminguga ning kas tegemist on õiguspärase haldusakti või toiminguga, on asja sisulise lahendamise küsimus, mille osas võtab kohus seisukoha käesolevas kohtuotsuses. Sotsiaalministri 09.04.2013 vastus kaebajale on toiming HMS tähenduses
2. Kohus on seisukohal, et kaebuse esitaja 13.03.2013 taotlus on käsitletav märgukirjana märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse (MSVS) tähenduses ning sotsiaalministri 09.04.2013 vastus märgukirjale on toiming HMS
3. ptk tähenduses.
4. Kaebuse esitaja tegi vastustajale

§ 55

lg-te 3, 4 ja 5 alusel taotluse teha Vabariigi Valitsusele ettepanek täiendada haiglate loetelu Villa Benita AS-iga.

§ 55regulatsioon ei näe ette, et HVA täiendamine toimub haigla pidaja taotlusel.

Nimetatud regulatsioon sätestab, et HVA muudetakse ja täiendatakse Vabariigi Valitsuse poolt selleks vajaduse esinedes (

§ 55

lg 3), ettepaneku selleks teeb sotsiaalminister, olles ettepaneku enne kooskõlastanud Eesti Haigekassaga (

§ 55lg-d 4 ja 5).

HVA koostamist korraldab Sotsiaalministeerium, kaasates sellesse asjassepuutuvaid valitsusväliseid organisatsioone (

§ 55lg 3).

Eelnevast nähtuvalt on HVA täiendamise eelduseks oleva riikliku vajaduse tuvastamine Sotsiaalministeeriumi pädevuses ning seadus ei näe vastavas haldusmenetluses initsiaatorina ette haigla pidajat. Vastav haldusmenetlus ei lõppe ka haldusakti andmisega või sellest keeldumisega.

§-st 55 ei tulene haigla pidajale subjektiivset õigust nõuda enda lisamist HVA haiglate loetellu. Kaebaja toodud paralleel detailplaneeringumenetlusega ei ole asjakohane, kuivõrd detailplaneeringu algatamiseks näeb seadus ette taotluse esitamise ning taotluse lahendamise haldusaktiga. Käesoleva vaidluse puhul see nii ei ole. 7 9. Kohus on seisukohal, et kaebaja 13.03.2013 taotlust tuleb käsitleda märgukirjana MSVS § 2 lg 2 tähenduses. Nimetatud norm sätestab, et märgukiri MSVS tähenduses on isiku pöördumine, millega isik teeb adressaadile ettepanekuid asutuse või organi töö korraldamiseks või valdkonna arengu kujundamiseks või annab adressaadile teavet. Vastavalt MSVS § 5 lg-le 1 on adressaadil vastamiskohustus hiljemalt 30 kalendripäeva jooksul selle registreerimisest (MSVS § 6) ning märgukirjas esitatud seisukoha või ettepaneku mittearvestamisel selgitatakse vastuses arvestamata jätmise põhjust (MSVS § 5 lg 8). MSVS § 1 lg 2 kohaselt toimub MSVS-is ettenähtud haldusmenetlus HMS-is sätestatud korras, kui MSVS ei näe ette teisiti. Et: •

§ 55

ei näe HVA haiglate loetelu täiendamiseks ette haigla pidaja taotluse esitamist; • HVA haiglate loetelu täiendamine ei toimu haldusmenetluses, mis lõppeb haldusakti andmisega; • kaebuse esitaja 13.03.2013 taotlus sisaldas sotsiaalministrile nii ettepanekut tervishoiuvaldkonna arengu kujundamiseks kui ka teavet AS Villa Benita tegevuse kohta, tuleb kaebaja 13.03.2013 taotlust käsitleda märgukirjana MSVS tähenduses. Vastavalt ülalviidatud sätetele tuleb kohtul MSVS kontekstis kontrollida, kas märgukirja adressaat sotsiaalminister vastas kaebuse esitajale 30 päeva jooksul ning kas sotsiaalminister selgitas oma vastuses, millisel põhjusel ta jätab kaebaja ettepaneku HVA täiendamiseks arvestamata.

1. Sotsiaalministri 09.04.2013 vastus kaebaja märgukirjale on toiming HMS § 106 tähenduses. HMS § 106 lg 1 sätestab, et toiming on haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. HMS § 107 lg 1 kohaselt peab toiming olema kooskõlas õigusaktidega ning § 108 sätestab, et kui toiminguga piiratakse isiku õigusi, on isikul õigus nõuda toimingu kirjalikku põhjendamist. Toimingu põhjendamise nõue tuleb esitada haldusorganile kirjalikult viivitamata pärast toimingust teadasaamist. Eelnevast tulenevalt tuleb kohtul lisaks MSVS-is sätestatule kontrollida, kui põhjalikult pidi sotsiaalministri 09.04.2013 kiri olema motiveeritud. Sotsiaalministri toimingu õiguspärasus
2. Vaidlus puudub poolt vahel, et sotsiaalminister vastas kaebajale MSVS §-s 6 sätestatud tähtaja jooksul. Kaebaja heidab vastustajale ette lähtumist lubamatutest kaalutlustest kaebajale vastamisel. Kohus selle seisukohaga ei nõustu.
3. Ebaõige on kaebaja seisukoht, nagu oleks HVA täiendamise ainsaks kriteeriumiks

§ 55lgs 5 sätestatud tingimuste täitmine.

Nagu kohus juba ülal mainis, on ekslik kaebaja arusaam, et tal on subjektiivne õigus taotleda enda lisamist HVA haiglate loetellu ja sinna lisamine ka saavutada. Sellist subjektiivset õigust

ette ei näe. Seetõttu on ekslik ka kaebaja seisukoht, nagu sätestaks

§ 55

lg 5 eeldused, millest lähtuvalt peab sotsiaalminister kaebaja esitatud taotlust analüüsima. Eelduseks, mida Sotsiaalministeerium peab HVA täiendamiseks analüüsima, on

§ 55lg-s 3 sätestatud riikliku vajaduse olemasolu.

Alles viimase tuvastamisel tuleb kaalumisele, milliseid haiglaid lisada ja kes täidavad

§ 55lg-s 5 sätestatud tingimused.

1. Sotsiaalminister on oma vastuses kaebaja märgukirjale esitanud kaebaja ettepaneku arvestamata jätmise põhjusena asjaolu, et haiglavõrgu haiglate poolt suudetakse katta statsionaarse eriarstiabi piisav kättesaadavus, mistõttu ei ole sotsiaalministril vajadust HVA loetelu muutmiseks. Kaebaja on esitanud vastuargumendi nii „statsionaarse eriarstiabi“ kui ka „piisava kättesaadavuse kohta“. Kohus on seisukohal, et mõlemad vastustaja poolt väljatoodud kaalutlused on asjakohased, on tuginenud eelnevale analüüsile ning on piisavalt põhjendatud. 8
2. Vastustaja on oma 19.08.2013 menetlusdokumendis selgitanud, miks kasutati 09.04.2013 vastuses mõistet „statsionaarne eriarstiabi“. Kaebuse kohaselt osutab kaebaja statsionaarset hooldusravi teenust, mis kuulub õendusabi teenuste alla (

§ 24lg 1).

Kohus selle seisukohaga ei nõustu, kuna korrektne on liigitada hooldusravi eriarstiabi alla

4. jao tähenduses.

§ 20

lg 1 kohaselt on eriarstiabi ambulatoorne või statsionaarne tervishoiuteenus, mida osutavad eriarst või hambaarst ja temaga koos töötavad tervishoiutöötajad.

§ 22lg 4 sätestab ühe eriarstiabi osutava haigla liigina hooldushaigla.

Hooldusravi ei ole liigitatav õendusabina seetõttu, et raviteenuse osutamisel on primaarne arstiabi, mida osutab arst koos teiste tervishoiutöötajatega ja mitte vastupidi, nagu see on õendusabi puhul (

§ 24lg 1).

Lisaks ei hõlma ei

§ 22

lg 2 alusel sotsiaalministri poolt kehtestatud õendusabi erialade loetelu ega

§ 25

lg 3 alusel sotsiaalministri poolt kehtestatud õendusabi tervishoiuteenuste loetelu, mida lubatakse osutada iseseisvalt, õendushooldust, mida kaebaja on märkinud oma 13.03.2013 taotluses sotsiaalministrile. Nii on sotsiaalminister viidanud oma 09.04.2013 vastuses korrektselt statsionaarsele eriarstiabile, pidades selle alaliigina silmas just statsionaarset hooldusravi, nagu nähtub vastustaja poolt kohtule esitatud täiendavatest argumentidest.

1. Poolte vahel puudub vaidlus selles, et HVA eesmärgiks on tervishoiuteenuste ühtlase kättesaadavuse tagamine. Vastustaja on oma 19.08.2013 menetlusdokumendis märkinud, millistele tõenditele ja analüüsidele toetudes on sotsiaalminister seisukohal, et statsionaarne hooldusravi on Harjumaal piisavalt kättesaadav. Vastustaja on lähtunud: • Eesti haiglate arengukavast aastani 2015; • Eesti haiglavõrgu arengukava analüüsist, mille kohaselt tuleb tagada eriarstiabi kättesaadavus 70 km raadiuses või 60 minuti autosõidu kaugusel; • Analüüsist, mis käsitles ravijuhtude arvu; ravijuhtude arvu ning jagunemise prognoosi; statsionaarse ravi osakaalu vähenemist ja ravijuhtude lühenemist vastukaaluna ambulatoorse ja päevaravi osatähtsuse suurenemisele; haigestumiste trende tulenevalt elanikkonna vananemisest ja haigestumiste struktuurist; • Eelmise kahe dokumendi põhjal koostatud ja Vabariigi Valitsuse määrusega nr 105 kinnitatud HVA-st, mille haiglate loetelus on 19 aktiivravihaiglat; • Eesti Haigekassa
2. a I kvartali eelarve aruandest, millele vastavalt on Harjumaal hooldusravi osas sõlmitud ravi rahastamise leping 10 733 ravijuhu rahastamiseks ning eelarve täideti 10 678 ravijuhu osas. Eeltoodust järeldub, et planeeritud ravijuhtude mahtusid ei ole Harjumaal kasutatud täies ulatuses. Eelnevast nähtuvalt ei ole vastustaja alusetult viidanud statsionaarse hooldusravi piisavale kättesaadavusele Harjumaal. Sotsiaalministri seisukoht on tuginenud analüüsile, on põhjendatud ning seisukoha aluseks olnud tõendid on kohtule esitatud ja kontrollitavad. Seega on sotsiaalministri käsitletud kaalutlused olnud asjakohased.
3. Eelnevale lisaks peab kohus vajalikuks märkida, et küsimus, kui palju ja milliseid haiglaid saab HVA loetelu sisaldada, on tihedas seoses riigi eelarveliste võimalustega. Kuidas riigi eelarvelisi vahendeid aga aasta-aastalt jagada, on poliitiline otsus, mille kohtuliku kontrolli võimalused on piiratud. Nii saab kohus ka käesoleva vaidluse puhul hinnata üksnes seda, kas sotsiaalminister on kaebaja märgukirjale vastanud õiguspäraselt, st asjakohaseid ja adekvaatseid põhjendusi esitades, kuid mitte seda, kas eelarvepoliitiliselt tuleks haiglate rahastamises midagi muuta või mitte.
4. 09.04.2013 vastust kaebaja märgukirjale ei pidanud sotsiaalminister kooskõlastama Eesti Haigekassaga, kuna vastavat kohustust ei sätesta ükski õigusakt. Vastavalt

§ 55

lg-le 4 on Eesti Haigekassa kooskõlastus vajalik üksnes juhul, kui sotsiaalminister teeb ettepaneku HVA haiglate loetelu täiendamiseks või muutmiseks. Seega ei tugine kaebaja etteheide, nagu olnuks 9 märgukirjale vastates vajalik see eelnevalt kooskõlastada Eesti Haigekassaga, seadusel. Mis puudutab sotsiaalministri 09.04.2013 vastuses toodud viidet haiglavõrguväliste haiglate ja Haiglate Liidu ettepaneku puudumise kohta, siis sellel puudub iseseisev õiguslik tähendus. Küll aga, kui vastav ettepanek oleks näiteks Haiglate Liidu poolt tehtud, viitaks see võimalikule riikliku vajaduse olemasolule

§ 55

lg 3 tähenduses ja võiks olla indikaatoriks vastava ettepaneku tegemise kaalumisele – vastavalt

§ 55

lg-le 3 korraldab HVA koostamist Sotsiaalministeerium, kaasates sellesse asjassepuutuvaid valitsusväliseid organisatsioone.

1. Kohus on seisukohal, et sotsiaalministri 09.04.2013 vastus märgukirjale on piisavalt põhjendatud ning seda koostades puudus sotsiaalministril kohustus kaebuse esitaja täiendavaks ärakuulamiseks. Et sotsiaalministri 09.04.2013 vastus kaebaja märgukirjale on toiming, pidi see olema põhistatud vaid MSVS § 5 lg-s 8 sätestatut silmas pidades ning kohtu hinnangul on nimetatud põhjus kirjast arusaadav. Eeltoodud põhjusel on asjakohatu ka kaebaja etteheide vaidlustamisviite puudumise kohta kirjas. Kui kaebaja soovinuks üksikasjalikumat selgitust ja põhjendust, tulnuks tal esitada sotsiaalministrile HMS § 108 lg 2 kohane taotlus. Seda tehtud ei ole, mistõttu esitas sotsiaalminister need põhjendused alles käesolevas halduskohtumenetluses - varasemat põhjendamiskohustust tal ei olnud. Ärakuulamiskohustuse kohta märgib kohus järgmist. HMS § 40 lg 2 kohaselt peab haldusorgan enne menetlusosalise suhtes sellise toimingu sooritamist, mis võib kahjustada tema õigusi, andma talle võimaluse arvamuse ja vastuväidete esitamiseks. Haldusmenetluse võib läbi viia menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata, kui menetlusosalise poolt taotluses või seletuses esitatud andmetest ei kalduta kõrvale ning puudub vajadus lisaandmete saamiseks (HMS § 40 lg 3 p 2). Esiteks on kohus seisukohal, et toiming, mis seisnes isiku märgukirjale vastamises, ei saanud konkreetsel juhul kahjustada kaebuse esitaja õigusi, kuna nagu kohus juba varasemalt märkis, puudus kaebajal subjektiivne õigus taotleda HVA täiendamist, saada vastustajalt sellekohane haldusakt ning saavutada enda lisamine HVA haiglate loetellu. Teiseks, isegi kui asuda seisukohale, et kaebaja märgukirjale vastamine võis kuidagi riivata tema õigusi, oli vastustajal HMS § 40 lg 3 p-st 2 tulenevalt alus jätta kaebaja täiendavalt ära kuulamata – vastustaja ei vajanud märgukirjale vastamiseks kaebajalt lisateavet. Kõike eelnevat kokku võttes on kohus seisukohal, et kaebus on alusetu ja tuleb jätta rahuldamata. Menetlusosaliste ülejäänud väidetele ei pea kohus vajalikuks hinnangut anda, kuna need ei saa asja lahendamise seisukohalt omada olulist tähtsust. Menetluskulude jagamine
2. Et kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud HKMS § 108 lg 1 kohaselt tema enda kanda. Vastustaja pole esitanud taotlust menetluskulude väljamõistmiseks vastaspoolelt, mistõttu jäävad ka vastustaja menetluskulud tema enda kanda. /allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme Kohtunik 10