) § 8 lg 1 ja § 13 lg 1 alusel ettepaneku Rame hoiuala välispiiride muutmise menetluse algatamiseks. OÜ Kodiaros soov oli, et Vabariigi Valitsuse 18.05.2007 määrusega nr 155 moodustatud Rame hoiuala koosseisust arvataks välja tema omandis oleva Lääne maakonnas Hanila vallas Pivarootsi külas oleva Uus-Meremäe (endise nimetusega Uus-Kutsari) kinnistu (katastriüksuse tunnusega 19502:001:0800) osa, millel puuduvad kaitsmist vajavad elupaigad (loopealsed). 23.07.2008 esitas kaebaja korduva ettepaneku Rame hoiuala välispiiride muutmise menetluse algatamiseks.
lg 1 alusel järgneb kaitse-eeskirja muutmise menetluse algatamisele
lg-te 3-5 mõistes) kaebaja poolt esitatud 07.03.2013 taotluse sisuliseks lahendamiseks, kuid haldusorgan keeldub seda alusetult tegemast. On ilmselge, et omandiõiguse piiramine looduse kaitsmise eesmärgil ei saa olla õiguspärane ja proportsionaalne olukorras, kus väidetavalt kaitsmist vajaval ja kitsendustega koormatud kinnistuosal puuduvad kaitsmist vajavad sellised kõrge väärtusega kooslused, mille kaitsmiseks Rame hoiuala moodustati. 3) Kaebaja taotluse lahendamata jätmist eraldi menetluses ei saa õigustada asjaolu, et taotluse lahendamine eraldi menetluses oleks äärmiselt koormav ja kulukas. Kaebaja 07.03.2013 taotluse lahendamine ei oleks olemuselt ligilähedaseltki sarnane Puhtu-Laelatu looduskaitseala uue kaitse-eeskirja menetluse mahu ja keerukusega. Põhjendatud ei saa olla kaebaja õiguste eiramine väidetega, et vastustaja töökoormus ületab selleks ettenähtud ressursi, vastustaja haldusalas on tehtud mingeid struktuurimuudatusi või muud taolised asjaolud. 4) Õigusvastane on kaebaja avalduse mittemenetlemine põhjendusega, et kaebaja soovitud ala osaliselt Rame hoiualast väljaarvamine on ebatõenäoline. Vastustaja põhistamata ja tõendamata eelhinnang ei saa olla õiguspärane alus jätta kaebaja avaldus mõistliku tähtaja jooksul sisuliselt lahendamata. 5) Kaebaja taotluse menetlemist ei takista õiguslikult ega muul viisil ka Uus-Meremäe kinnistu asumine Natura 2000 võrgustiku alal. Olenemata kinnistu Natura 2000 alasse kuulumisest ei ole välistatud ka ainult siseriiklikult kaitseala piiride muutmine. Natura 2000 3
), kõik kinnistul olevad teed ja rajad on päikesetõusust päikeseloojanguni avalikuks kasutamiseks ning nende olemasolu korral peab kinnisasja valdaja tagama nimetatud ajal inimeste juurdepääsu kaitstavale loodusobjektile (
) ja muude taolised
-s sätestatud piirangud. Kinnistust suure osa alusetult kaitsealas asumine on juba põhjustanud kaebajale tarbetuid vaidlusi ja kulusid. 7. Keskkonnaministeerium palus jätta kaebuse rahuldamata. 1) Kaebuses ei ole põhjendatud, kuidas rikub hoiuala kaitserežiim kaebaja omandiõigust. Isiku õigust saab piirata konkreetne eraldi haldusakt, mida kaebaja saab vaidlustada. Kaebaja ei ole märkinud, millise
lõikes 1 nimetatud tegevuse osas ei ole kaitstava loodusobjekti valitseja kaebajale nõusolekut andnud. 2) Kaebuse rahuldamisega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki, kuivõrd 07.03.2013 ettepaneku näol on tegemist
kohase ettepanekuga, mille lahendamisel on otsustajal kaalutlusõigus.
lõigete 4 ja 5 kohaselt on otsustajal kaalutlusõigus menetluse algatamiseks või sellest keeldumiseks. Seega ei saa kohus kohustada vastustajat algatama Rame hoiuala muutmise menetlust Uus-Meremäe kinnistu osa välja arvamiseks. Kui kohus kohustab vastustajat kaebaja taotlust sisuliselt läbi vaatama, siis teeb otsustaja eespool märgitud kaalutlusotsuse ja see ei tähenda automaatselt, et otsustaja peab menetluse algatama. Looduskaitse alla võtmine toimub üksnes avalikes huvides ning kaitset vajavate loodusväärtuste säilimise tagamiseks. 3) Kaebaja kinnistu jääb osaliselt lisaks Rame hoiualale ka Natura 2000 võrgustiku alale (Natura ala), täpsemalt Väinamere loodusalale ja Väinamere linnualale. Uus-Meremäe kinnistu osas tagatakse Natura ala kaitse riigisiseselt Rame hoiuala ja Puhtu-Laelatu looduskaitseala kaitsekorraga. 4) Uus-Meremäe kinnistu osal, mille välja arvamist Rame hoiualast kaebaja soovib, on keskkonnaregistri andmetel inventeeritud järgmised Väinamere loodusala kaitse-eesmärgiks seatud elupaigatüübid: kadastikud
lõikest 1, kuid kindlasti ka see, et olid olemas uuemad andmed loodusväärtuste kohta. Rame hoiuala liitmise vajadus Puhtu-Laelatu looduskaitsealaga tuleneb asjaolust, et tegemist on sarnast kaitsekorda vajava alaga ja otstarbekas on kõrvuti paiknevaid alasid kaitsta ühtse alana. Samuti on Rame hoiuala kaitse-eesmärke vaja täiendada, kuivõrd alal esineb lisaks seatud kaitse-eesmärkidele veel lisaks Väinamere loodusala ja linnuala kaitse-eesmärke. Seetõttu alustati ettevalmistusi Rame hoiuala kaitstava loodusobjekti tüübi muutmiseks juba 2007. aastal. Kaebajat on Rame hoiuala kaitstava loodusobjekti tüübi muutmisest ja kaitse-eesmärkide lisamisest teavitatud. Seega oli kaebaja poolt 30.04.2008 esitatud ettepaneku ajaks juba alustatud Vabariigi Valitsuse 28.02.2006 määruse nr 59 muutmise menetluse algatamiseks eelnevate toimingute tegemine (
Seoses uuenenud inventuuri andmetega ja uute nõuetega kaitse-eeskirja ja selle põhjenduste esitamisele on 2013. aastal tellitud uus ekspertiis Puhtu-Laelatu looduskaitseala uuele kaitse-eeskirjale. Käimasolev menetlus hõlmab 3233 ha ja puudutab ligikaudu 128 eramaa omanikku. Rame hoiuala pindala on 159,3 ha, millest 158,16 ha kavandatakse liita Puhtu-Laelatu looduskaitsealaga. Rame hoiuala arvamine Puhtu-Laelatu looduskaitseala koosseisu puudutab 25 eramaa omanikku. Lisaks Rame hoiualale arvatakse Puhtu-Laelatu kaitsealasse osa Väinamere hoiualast ja 77 ha uut ala, mis ei ole kaitse all. Kui on alustatud
lg 1 kohast menetlust kogu kaitstava loodusobjekti suhtes, siis ei ole mõistlik ega otstarbekas alustada samasugust menetlust eraldi ühte kinnistut puudutavas osas. HMS § 5 lg 2 kohaselt viiakse haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Eesmärgipärasus seisneb taolistes menetlustes loodusväärtuste kaitse tagamises, mis oleks proportsionaalne kehtestatavate piirangutega. Kahe haldusmenetluse läbiviimist sama ala osas paralleelselt ei saa pidada efektiivseks ja üleliigseid kulutusi vältivaks. Menetlus on küll kestnud pikalt, kuid looduskaitseliste piirangute seadmise menetlused on olemuselt keerulised (avaliku huvi ja eraomanike huvide konflikt) ja aeganõudvad. Menetlus on viibinud muu hulgas pädevate haldusorganite struktuuri- ja pädevusmuudatuste ning
muutmise tõttu. Käimasolevaid menetlusi on arvukalt. Kaitse alla võtmise menetlusega on seotud mitu haldusorganit ning täiendava menetluse alustamine tooks kaasa ebamõistlikke kulusid ja täiendava koormuse. 6) Osaliselt on elupaika „puis-karjamaad“ kahjustatud. Rame hoiualale jääval Uus-Meremäe kinnistul on pinnase kahjustamisega ebaseadusliku ehitustegevuse käigus rikutud hoiuala kaitsenõudeid. Ebaseaduslikult ehitatud ehitistega alal loodusväärtusi enam ei ole ja selle ala võiks moodustatavast Puhtu-Laelatu kaitsealast välja jätta, kuid seda saab otsustada PuhtuLaelatu looduskaitseala kaitse-eeskirja muutmise menetluses, kuna siis vaadatakse üle ka Natura eesmärkide täitmine. Samas ei saa ebaseadusliku tegevuse tagajärjel loodusväärtuste kadumise põhjustamisel järeldada, et see on põhjenduseks ala kaitse alt välja arvamiseks. Kaebajale on korduvalt selgitatud, et kaebaja ettepanekuid piiri muudatuste ja looduskaitseliste piirangute ulatuse osas kaalutakse ja võimalusel arvestatakse Puhtu-Laelatu looduskaitseala uue kaitse-eeskirja menetluses. 8. Tallinna Halduskohtu 20.02.2015 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. 1) Kaebajal on õigus esitada Keskkonnaministeeriumile ettepanek kaitstava loodusobjekti välispiiri muutmiseks (
lg 1).
lg-d 4 ja 5, § 11 lg 4 p-d 1 ja 2).
§-ga 8 on kaitse alla võtmise algatajale antud selgesõnaline kaalutlusõigus, arvestades kogutud infot, kas algatada menetlus või keelduda menetluse algatamisest. Looduskaitseseaduse muutmise seaduse eelnõu 287 SE seletuskirja järgi ajendas
lõikeid 4 ja 5 korrigeerima vajadus reguleerida „ilmselgelt ebaotstarbekate haldusmenetluste alustamise vältimise võimalust“. 4) Puhtu-Laelatu looduskaitseala moodustamise menetluses toimub kaebaja kinnistut puudutavas osas hoiuala piiride muutmise menetlus. Praeguseks on Puhtu-Laelatu looduskaitseala kaitse-eeskirja eelnõule läbi viidud järjekordne ekspertiis (Elusloodus OÜ poolt 2013. aastal), mille aruanne puudutab ka kaebaja kinnistut. Seega oleks vastustajal
lg 1 ja § 8 alusel võimalik keelduda Rame hoiuala välispiiride muutmise menetluse algatamisest olemasolevate andmete pinnalt otstarbekuse kaalutlustel. Küsimus, kas ja millised loodusväärtused kaebaja kinnistul paiknevad, lahendatakse menetluse iseloomust tulenevalt paratamatult sisuliselt Rame hoiuala ja Puhtu-Laelatu looduskaitseala liitmise menetluses. 5) Rame hoiuala välispiiride muutmine tuleb
lg 1 kohaselt otsustada samasuguses menetluses nagu Puhtu-Laelatu looduskaitseala moodustamine. Seetõttu puudub kindlus, et kaebaja taotletav menetlus jõuaks lõpule enne kui aastaid varem algatatud Rame hoiuala ja Puhtu-Laelatu looduskaitseala liitmise menetlus. 6) Kaebaja kinnistu asub lisaks Rame hoiualale ka Natura 2000 võrgustiku alal, mille kaitseeesmärkide muutmisele kehtib küllaltki aeganõudev menetluskord. Direktiivi 92/43/EMÜ art 4 lg 1 sätestab, et vajaduse korral teevad liikmesriigid ettepanekuid Natura 2000 võrgustiku alade loetelu muutmiseks nende tulemuste alusel, mis on saadud looduslike elupaikade ja liikide kaitsestaatuse järelevalve käigus, mida liikmesriigid peavad direktiivi art 11 kohaselt teostama. Kuigi direktiivi 92/43/EMÜ ükski säte ei näe sõnaselgelt ette ühenduse tähtsusega alade loetelust väljaarvamist, võib direktiivi art 9 kohaselt komisjon kaaluda mõne erikaitseala loetelust väljaarvamist, kui seda õigustab looduslik areng, mida liikmesriigid direktiivi art-s 11 sätestatud järelevalvet teostades täheldavad ( Euroopa Kohtu otsus asjas C-301/12, p-d 24 ja 25). Ainuüksi asjaomase ala hulka kuuluva maatüki omaniku pelk väide, et ühenduse tähtsusega ala keskkonnaseisund on halvenenud, ei ole iseenesest piisav ühenduse tähtsusega alade loetelu muutmiseks (C-301/12, p 30). 7) Kaebaja omandiõigus ei ole piiramatu; seda ei või kasutada üldiste huvide vastaselt. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 9. OÜ Kodiaros apellatsioonkaebuses palutakse Tallinna Halduskohtu 20.02.2015 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. 6
lg-te 3-5 (mis kohalduvad
5) Eraldi menetluse läbiviimine on vajalik kaebaja omandiõiguse kaitseks. Omandiõiguse piiramine ei saa olla proportsionaalne ja eesmärgipärane, kui väidetavalt kaitsmist vajaval ja kitsendustega koormatud kinnistuosal puuduvad kaitsmist vajavad sellised kõrge väärtusega kooslused, mille kaitsmiseks Rame hoiuala moodustati. 6) Ka Puhtu-Laelatu looduskaitseala, mille koosseisu kavatsetakse praeguse Rame hoiuala territoorium arvata, kaitse-eeskirja eelnõust lähtuvalt on vähemalt osaliselt piiride muutmine põhjendatud. 7) Haldusasja esemeks oli keeldumine eraldi menetluse algatamisest (mitte Uus-Meremäe kinnistu osaliselt Rame hoiualast väljaarvamise sisulise põhjendatuse kohta tehtud otsus – see küsimus tuleb alles läbiviidava haldusmenetluse käigus lahendada) ning kohus saab kontrollida üksnes haldusakti andja põhjendusi, mitte eraldi menetluse algatamisest keeldumise aluseid ise asendada ega täiendada. Seetõttu ei ole asjassepuutuvad kohtu väited seoses vaidlusaluse maatüki paiknemisega Natura alal. Keskkonnaministeeriumi 10.04.2013 kirjas ei ole leitud, et Uus-Meremäe kinnistu kõnealuse osa Rame hoiualast, kavandatavast Puhtu-Laelatu kaitsealast või Natura alast väljaarvamine oleks välistatud sisulistel põhjustel. Seda ei leidnud vastustaja ka kaebusele esitatud vastuses. 10. Keskkonnaministeerium palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 1) Kaitse alla võtmise või kaitse alt välja arvamise menetluse algatamise ettepaneku kohta otsuse tegemisel lähtub otsustaja ökoloogilistest kriteeriumitest, kas loodusväärtused esinevad või mitte ning nende esinduslikkusest. Kuna tegemist on kaalutlusotsusega, siis ei ole 7
lõike 2 regulatsioonist lähtuvalt ei keelata alal, kus kaitstavaid elupaiku ja liike ei esine, selliseid tegevusi, mis ei kahjusta hoiuala kaitse-eesmärke. Seetõttu ei kahjusta piirangud seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga on põhjendatav. Kehtivad piirangud on proportsionaalsed. Apellant ei ole põhjendanud, milles täpselt tema omandiõiguste oluline piiramine seisneb. Apellandi väited oluliste piirangute kohta seisnesid apellandile tarbetutes vaidlustes ja kuludes. See väide on paljasõnaline. Apellant ei esitanud kaebuses ühtegi tegevust, mida talle hoiuala piirangute tõttu oleks keelatud. 3) Ala väljaarvamine hoiuala piiridest saab tugineda eelkõige asjaolule, et ala keskkonnaseisund on muutunud sedavõrd, et alal ei ole võimalik enam kaitse-eesmärkide saavutamine. Praegusel juhul on looduväärtused tuvastatud ja alustatud ka nende kaitseks vajaliku tsoneeringu ja kaitsekorra kehtestamise menetlusega (liitmisega Puhtu-Laelatu looduskaitsealaga), seega on alustatud apellandi ettepanekule vastupidise eesmärgiga menetlus. Rame hoiuala liitmise menetluses Puhtu-Laelatu looduskaitsealaga ei arvata apellandi kinnistut kaitse alt välja, vaid arvatakse see Puhtu-Laelatu looduskaitsealasse. 4) Puhtu-Laelatu looduskaitseala piiride laiendamise, sh Rame hoiuala kaitsealasse arvamise menetluses on koostatud ekspertiis looduskaitseala laiendamise hindamiseks ning selles ei ole ekspert andnud hinnangut, et apellandile kuuluv kinnistu tuleks kaitse alt välja arvata. 5) Apellandil on vale arusaam, et kinnistu tuleb kaitse alt välja arvata, kuna sellel ei ole apellandi väitel loopealseid, sest kinnistul on loodusväärtused, mille olemasolu ja kaitsmise vajadust on apellandile korduvalt selgitatud (nt vastustaja 06.11.2013 vastuse punktid 3-5). Samuti on selgitatud, et senine kaitsekord ei ole osutunud piisavaks loodusväärtuste kaitsel. See ongi sisuline põhjendus, mille puudumist kaebaja vastustajale ette heidab. Direktiivi 92/43/EMÜ art 6 lg-st 2 tuleneb riigile kohustus võtta kasutusele vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealal looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud. 6) Vastustaja ei ole kinnitanud kaebaja kinnistul kaitset vajavate loodusväärtuste puudumist, vaid selgitanud, et kaebaja poolt loodusväärtuste kahjustamine ei ole põhjuseks, miks Rame hoiualale jääv kaebaja kinnistu osa tuleks tervenisti kaitse alt välja arvata. Loodusväärtusi ei ole kahjustatud kogu Rame hoiualale jäävas Uus-Meremäe kinnistu osas. 7) Apellandil on võimalik enda vastuväited ja ettepanekud kaitsekorra põhjendatuse kohta esitada Puhtu-Laelatu looduskaitseala piiride muutmise menetluses. 8) Kaebuses ei ole esitatud Rame hoiuala Puhtu-Laelatu looduskaitsealaga liitmise menetluses viivituse õigusvastasuse tuvastamise nõuet, mistõttu ei saa kohus hinnata, kas see menetlus on kestnud ülemäära kaua. 9) Vaidlustatud kirjas ei ole vastustaja keeldunud hoiuala piiride muutmisest kaebaja kinnistut puudutavas osas sellega, et kinnistu asub ka Natura alal. Apellant ei taotlenud kinnistu Natura ala hulgast väljaarvamist. Keskkonnaministeeriumile oli teada kinnistu paiknemine Natura alal, sest vastustaja ise valmistas ette Vabariigi Valitsuse korralduse eelnõu, millega tehti Euroopa 8
lg 1 ei täpsusta, millistest kriteeriumitest lähtudes saab jätta algatamata menetluse ala hoiualast väljaarvamiseks. Ringkonnakohtu arvates tuleb
§-e 8, 9 ja 13 mõista nii, et kaitstava loodusobjekti piiride kitsendamisel tuleb vastustajal kaalutlusotsuse tegemisel arvestada ka kinnisasja omaniku subjektiivsete õiguste – eelkõige omandiõigus, sõltuvalt olukorrast aga ka nt ettevõtlusvabadus – kitsenduse eesmärgipärasusega. Kaitstava loodusobjektiga seotud piirangud on lubatavad vaid selles ulatuses, milles need on kaitset vajava looduskeskkonna säilimiseks vajalikud.
lg 1 kohane menetlus algatamata, kui sama ettepanekut tuleb hinnata teises menetluses niigi. 14. Kaebuse lahendamisel peab ringkonnakohus aga määravaks, et vastustaja selgituste kohaselt vajab kaebaja kinnistul vaidlusalusel alal, mis on arvatud Rame hoiuala koosseisu ja kus alvareid ei asu, kaitset ka muid kaitset vajavaid looduslikke ja pool-looduslikke kooslusi ning lindude rände-, pesitsus- ja toitumispaiku (Keskkonnaministeeriumi 05.08.2010, ja 10.04.2013 kirjad ning Keskkonnaameti 02.10.2012 ja 26.04.2013 kirjad ning kaebuse vastuse p 4). Rame hoiuala piiride muutmisel tuleks võtta arvesse vajadust kehtestada samasisulised piirangud samale alale teistel eesmärkidel. Kuigi Rame hoiuala kaitse-eesmärk on kitsam, ei saa haldusorganite seisukohti arvestades pidada hoiuala piiride kitsendamist võimalikuks ilma kaalumiseta, kas tuleks laiendada Uus-Meremäe kinnistut puudutavas osas hoiuala kaitseeesmärke. Selline kaalumine on oluliselt aeganõudvam, arvestades seda, et vajalike piirangute 9
§-dest 14 ja 15 ei ole sedavõrd intensiivsed, et kitsendada vastustaja kaalutlusruumi eraldi menetluse algatamisel ja selle raames toimingute tegemisel, mis võiks anda aluse arvata, et algatava menetlus jõuab lõpuni enne pooleliolevat Puhtu-Laelatu kaitseala laiendamise menetlust. Seetõttu ei õigusta käimasoleva menetluse senine ilmselgelt ebamõistlik kestus kaebuse nõuete rahuldamist.
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.