Obsah (5)

§ 63§ 88§ 56§ 51§ 60

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Kohtukoosseis Otsuse tegemise aeg ja koht Haldusasja number Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene 12. juuni 2012, Tartu 3-10-2417 Haldusasi MT

) § 63 lg 2 p 3 mõttes.

§ 63

lg-s 4 sätestatut arvestades on asjakohatu halduskohtu esitatud põhjendus, mille kohaselt kohtul puudub õigus käskkirja nr 367 ja EKKA määruse õiguspärasuse kontrollimiseks, sest kaebaja ei ole neid õigeaegselt vaidlustanud.

1. d)Haridus- ja teadusminister on üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamise osalise delegeerimisega EKKA hindamisnõukogule ületanud talle antud pädevust ning üleminekuhindamise regulatsioon on puudulik. 10. Tartu Ringkonnakohtu 16. märtsi 2011. a määrusega liideti haldusasjad nr 3-10-2117, 310-2136 ja 3-10-2417 ühte menetlusse (haldusasi nr 3-10-2417). 11. Haridus- ja teadusministri ning Vabariigi Valitsuse vastuses MTÜ Eesti Euroinfo Ühing apellatsioonkaebustele palutakse apellatsioonkaebused rahuldamata jätta järgmiste põhjendustega:
2. a)Käskkirja nr 367 näol on tegemist üksikaktiga, millega kirjeldati üleminekuhindamise menetlust ja määrati taotlejate jaoks kindlaks hindamise ajakava ja hindamiseks vajalikud andmed. Käskkiri nr 367 on õiguspärane nii enne 23. oktoobrit 2009 kui pärast nimetatud kuupäeva (mil jõustus ÜKS § 567 lõige 111). Eraldi volitusnorm haridus- ja teadusministrile üleminekuhindamise korralduse konkretiseerimiseks lisati seadusesse ennekõike selguse huvides. Kuna käskkirja nr 367 näol on tegemist üksikaktiga, mitte üldaktiga, annavad selle preambulis viidatud sätted ka enne vastavasisulist seadusemuudatust haridus- ja teadusministrile õiguse üleminekuhindamise korralduse konkretiseerimiseks. Kuna käskkirja 4 nr 367 näol ei ole tegemist üldaktiga, ei saa sellele kohaldada haldusmenetluse seaduses määruse kohta sätestatut või Riigikohtu praktikast määruse kehtivuse kohta öeldut. Käskkiri on kõigile adressaatidele teatavaks tehtud. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing ei ole käskkirja nr 367 vaidlustanud ega seadnud selle kehtivust üleminekuhindamise läbimisel kahtluse alla. Kuni käskkirja nr 367 ei ole täielikult või osaliselt kehtetuks tunnistatud, on see kehtiv ja nii taotlejad kui Haridus- ja Teadusministeerium peavad üleminekuhindamise läbiviimisel ja õppe läbiviimise õiguse andmisel selles sätestatud nõuetest lähtuma.
3. b)Haridus- ja teadusminister ei ole ülikooliseadusega talle pandud ülesandeid EKKA-le edasi volitanud. Minister on talle antud volitused käskkirjas nr 367 täitnud. See aga ei takista ega keela EKKA-l tema poolt läbiviidava menetlustoimingu reegleid ÜKS § 10 lg-te 1 ja 5 alusel täpsustamast. EKKA ei vaja selleks seaduses eraldi volitusnormi või edasivolitust. Ka EKKA määruse näol on tegemist üksikaktiga, mistõttu ei ole MTÜ Eesti Euroinfo Ühing väited edasivolitamise lubamatuse osas asjakohased. Üleminekuhindamise käigus EKKA-s läbiviidav hindamine on haldusmenetluse seaduse tähenduses menetlustoiming.
4. c)Üleminekuhindamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid ning üleminekuhindamine ei ole puudulikult reguleeritud. Haridus- ja teadusminister (ja Vabariigi Valitsus) lähtub oma otsuse tegemisel haldusmenetluse seaduse sätetest. Lisaks sellele on kõik muud vajalikud sätted ette nähtud üleminekuhindamist puudutavates aktides. Põhjendatud ei ole MTÜ Eesti Euroinfo Ühing seisukoht, justkui oleksid vaidlustatud otsused motiveerimata. Kuid isegi kui jaatada puudusi menetluses või otsuste põhjendamisel, ei ole tegemist asja otsustamist mõjutada võinud eksimustega.
5. d)Ärakuulamisõigust ei ole rikutud. Hindamiskomisjoni osahinnangud saadeti Euroakadeemiale arvamuse avaldamiseks. Seega on ärakuulamine toimunud ja see on toimunud peale peamiste tõendite kokkukogumist, s.o peale hindamiskomisjoni osahinnangute kujundamist, kuid enne hindamisnõukogu otsuse langetamist. Kuigi hindamisnõukogu vaidlustas ühe osahinnangu ning hindamiskomisjon muutis osahinnangut, ei olnud muudetud osahinnangu Euroakadeemiale veelkordseks seisukohavõtuks esitamine vajalik, kuna raportisse ei lisatud täiendavaid fakte või uusi hinnanguid, mis oleksid jäänud õppeasutusele teadmata. Osahinnangu muutmise menetluse läbiviimisel hindamisnõukogu oma volitusi ei ületanud.
6. e)Ebaõige ja põhjendamata on MTÜ Eesti Euroinfo Ühing seisukoht, et üleminekuhindamise otsuste tegemisel ei ole järgitud kaalutlusõiguse teostamise piire ja eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Minister on otsuse teinud kõiki asjaolusid hinnates ja kaaludes. Ka EKKA on oma otsused teinud ratsionaalselt kaalutledes. Üleminekuhindamisel on välja selgitatud kõik olulised asjaolud. Ebaõige on apellatsioonkaebuses väidetu, mille kohaselt on haridus- ja teadusminister kinnitanud, et otsuste motiveerimist ja põhjendamist sisuliselt ei toimu ning et EKKA otsustus on motiveerimata. Asjaolu, et haridus- ja teadusminister on viidanud kaalutlusõiguse teostamise piiride ammendava määratlemise võimatusele, ei tähenda, et üleminekuhindamise otsused oleksid seetõttu kontrollimatud või motiveerimata ja põhjendamata.
7. f)Üleminekuhindamisel ei ole riivatud Euroakadeemia ettevõtlusvabadust. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing väited, et tähtajalise õppe õiguse andmisel ei vasta üliõpilaste arv enam varasemale tasemele ja et see toob kaasa majandusliku kahju on põhjendamatud. Ka tähtajaline õppe õiguse andmine on positiivne otsus ja Euroakadeemia on ka seni tingimisi akrediteeritud õppekavadele üliõpilasi edukalt vastu võtnud. Üliõpilaste arvu muutumist Euroakadeemiasse vastuvõtul ei saa seostada tähtajaliste õppe läbiviimise otsustega, vaid see võib sõltuda mitmetest muudest asjaoludest ning üliõpilaste arvu võimaliku muutumisega vastuvõtul peab erakool oma tegevuses pidevalt arvestama. 12. EKKA vastuses nõustutakse Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebustele esitatud vastuses toodud väidetega ning märgitakse täiendavalt järgmist: 5
8. a)Ebaõige on apellatsioonkaebuses väidetu, et haridus- ja teadusminister on üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamise osalise delegeerimisega EKKA hindamisnõukogule ületanud talle antud pädevust.
9. b)Ebaõige on väide, et haridus- ja teadusminister on ilma kaalutlusõiguseta kohustatud otsuse vormis kinnitama EKKA hindamisnõukogu ettepaneku. Ülikooliseadusest ei tulene, et haridus- ja teadusministril ning Vabariigi Valitsusel ei oleks õppe läbiviimise andmise haldusotsuste tegemisel kohustust lähtuda haldusmenetluse seadusest, mh kohustusest selgitada omal algatusel välja kõik asjas tähtsust omavaid asjaolud ja neid kaaluda. Sealjuures on haldusorganitel kahtlemata õigus EKKA hindamisnõukogu otsus ebapiisavate põhjenduste või muude rikkumiste tõttu hindamisnõukogule tagasi saata.
10. c)Vaidlustatud käskkirjad nr 732 ja 737 ei ole motiveerimata. Käskkirjades on põhjenduste osas sõnaselged viited EKKA hindamisnõukogu otsustele. Põhjalikumad arutluskäigud aga, mis toodud põhjendusteni viisid, sisalduvad õppekavagrupi ja õppeastme põhistes tavamenetluse hindamisvormides ja nende põhjal vastu võetud osahinnangutes, mis on kõikide EKKA hindamisnõukogu otsuste lahutamatuks osaks.
11. d)Ebaõige on apellatsioonkaebuses toodud väide nagu kahjustaks tähtajalise õppe läbiviimise õiguse andmine teatavates õppekavagruppides MTÜ Eesti Euroinfo Ühing mainet ning rikuks aastatepikkuse tööga saavutatud maine ja reputatsiooni. 13. MTÜ Eesti Euroinfo Ühing täiendavates seisukohtades leitakse järgmist:
12. a)Üleminekuhindamise regulatsioon on vastuolus õigusselguse põhimõttega ning piirab niisugusena oluliselt isikute subjektiivsete õiguste kaitset. Samuti ei ole üleminekuhindamise regulatsioon kooskõlas põhiseaduse §-st 14 tuleneva menetlus- ja korralduspõhiõigusega ning hea haldustavaga. Üleminekuhindamise sätted, võimaldavad isikute õiguste ulatuslikku piiramist, ent ei ole sealjuures piisavalt arusaadavad ning selged, kuivõrd ei võimalda avaliku võimu käitumist prognoosida.
13. b)Ekslik on vastustaja seisukoht, et nii käskkiri nr 367 kui ka EKKA määrus on käsitletavad üksikaktina. Käskkiri nr 367 on

§ 88

tähenduses antud piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks ning see ei olnud antud üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud adressaatidele.

1. c)Haridus- ja teadusministril puudus käskkirja nr 367 andmiseks õiguslik alus ning minister on üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamise osalise delegeerimisega EKKA hindamisnõukogule ületanud talle antud pädevust. EKKA määruses toodud üleminekuhindamise nõuded on õigusvastased ning on otseselt kaasa toonud käskkirja nr 737 õigusvastasuse.
2. d)Üleminekuhindamise lõpptulemuse kujunemine ei ole jälgitav ega kontrollitav ning oluliselt on rikutud ka menetlusnõudeid. Üleminekuhindamise tulemusena antud hinnangud ja langetatud otsused on läbipaistmatud ega ole kontrollitavad. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 14. Kõigepealt määratleb ringkonnakohus vaidluse eseme ja asjakohased nõuded. Kaebaja on vaidlustanud haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a käskkirja nr 732, millega tehti ettepanek Vabariigi Valitsusele anda eraülikoolile Euroakadeemia tähtajalise õppe läbiviimise õigus. Vabariigi Valitsus realiseeris selle ettepaneku 12. augustil 2010 määruse nr 112 kehtestamisega, millega muudeti 18. detsembri 2008. a määrust nr 178 „Kõrgharidusstandard“. Tulemusena nägi muudetud määrus „Kõrgharidusstandard“ Euroakadeemiale teatud õppekavagruppides vaid tähtajalise õppe läbiviimise õiguse. Kaebaja on vaidlustanud selles osas ka Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määruse. 6 Esimest neist aktidest, haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a käskkirja, millega tehti Vabariigi Valitsusele vastav ettepanek, tuleb pidada lihtsalt menetlustoiminguks. Iseseisvalt ei muutnud see käskkiri kellegi õigusi ega kohustusi. Seega ei ole asjakohane selle menetlustoimingu tühistamise kaebus, kuna menetlustoimingut ei ole võimalik tühistada. Juhul, kui selle menetlustoimingu alusel antud Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määrus nr 112 osutub kaebaja õigusi rikkuvaks haldusaktiks, on selle menetlustoimingu vaidlustamiseks esitatud argumente võimalik arvesse võtta lõpliku haldusakti õiguspärasuse kontrollimisel (RKHKo 3-3-1-8-02, p 5). Samuti on vaidlustatud haridus- ja teadusministri 15. juuli 2010. a käskkirja nr 737, millega kinnitati EKKA ettepanek mitte anda eraülikoolile Euroakadeemia õigust kunstide õppekavagrupis magistriõpet läbi viia. Kuna selle aktiga lõpetati erakooliseaduse § 33 lg-st 7 tulenevalt kaebaja õigus teatud õppekavagrupis õppe läbiviimiseks, siis tuleb seda käskkirja pidada haldusaktiks ning tühistamiskaebust asjakohaseks. 15. Kaebaja väidab, et Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määrus on vaidlustatud osas materiaalses mõttes haldusakt, kuna muudab kindlate isikute, sealhulgas kaebaja, õigusi ja kohustusi ega ole suunatud määramatule hulgale adressaatidele. Kaebaja väite paikapidavuse korral tuleks selle määruse volitusnormiks olev ülikooliseaduse § 21 1 lg 1 ja 2 tunnistada põhiseadusevastaseks ja kehtetuks osas, milles see regulatsioon näeb ette, et määrusega kehtestatakse õppekavagrupid, milles konkreetsel õppeasutusel on õigus õpet läbi viia ning vastavaid akadeemilisi kraade ja diplomeid väljastada (vrdl RKHKm 3-3-1-85-10, RKÜKo 33-1-85-10). Samas peab põhiseaduslikkuse järelevalve kontrolli algatamiseks olema regulatsioon asjassepuutuv ehk otsustava tähtsusega. Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (RKPKm 3-4-1-9-08, p 16). Kui ka põhiseadusele mittevastavuse korral tuleks kaebuse suhtes teha samasugune otsus nagu põhiseadusele vastavuse korral, siis ei ole eelnevalt määratletud asjassepuutuvuse kriteeriumi järgi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks alust, sest isiku õiguste kaitseks ei ole seadusesätte kehtetuks tunnistamine vajalik. 16. Seega juhul, kui ringkonnakohus loeb Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määruse kaebaja õigusi mitterikkuvaks, siis ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks alust. Järgnevalt hindabki ringkonnakohus kõigepealt haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a käskkirja nr 732 õigusvastasuse küsimust ja selle raames ka küsimust, kas Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määrus võiks õigusvastasuse tõttu rikkuda kaebaja õigusi (osa I). Seejärel lahendab ringkonnakohus haridus- ja teadusministri 15. juuli 2010. a käskkirja nr 737 tühistamise nõude (osa II) ning formuleerib viimasena oma lõppseisukohad ja võtab seisukoha menetluskulude osas (osa III). I 17. Kaebaja väidab, et EKKA-l puudus alus üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamiseks. Halduskohus on selgitanud, et õiguslik alus EKKA-le üleminekuhindamise läbiviimise korra kehtestamiseks tulenes ÜKS § 10 lg-st 1. Selle seisukohaga tuleb nõustuda. ÜKS § 567 lg 111 sätestab tõepoolest, et kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku täpsema korralduse kehtestab haridus- ja teadusminister käskkirjaga. Teisalt sätestab ÜKS § 10 lg 1 p 2, et kõrghariduse 7 kvaliteediagentuuri – seega EKKA - ülesandeks on muuhulgas ka korraldada ja viia läbi kõrgharidustaseme õppekavagruppide kvaliteedi hindamist. Sõna „korraldamine“ viitab ringkonnakohtu hinnangul selgelt ka õigusele välja töötada ja kehtestada regulatsioon, mis on vaja õppekavagruppide kvaliteedi hindamiseks, sealhulgas ka hindamiskriteeriumite väljatöötamise õigusele. Seega oli ka ringkonnakohtu arvates EKKA-l õiguslik alus 14. oktoobril 2009 õigusakti „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ kehtestamiseks. Siinkohal tuleb möönda, et ÜKS § 567 lg 111 ja § 10 lg 1 vahel on võimalik näha vastuolu, kuna esimene annab määruse andmise õiguse haridus- ja teadusministrile ning teisest võib järeldada samasuguse akti andmise õigust EKKA-l. Kuid ka tervikuna on õppekavagruppide kvaliteedi hindamise osas ülikooliseaduse regulatsioon väga keeruline, raskesti arusaadav ja üsna ebaselge, mis viitab, et õigusloome kvaliteet selles küsimuses ei ole kõige eeskujulikum. Selles olukorras tuleb ringkonnakohtu hinnangul tõlgendada vaidlusaluseid norme selliselt, et EKKA-l on õigus ÜKS § 10 lg 1 p 2 alusel kehtestada ka üleminekuhindamise nõuete ja korra kohta oma regulatsiooni. Selle kasuks räägib see, et ÜKS § 10 lg 1 annab EKKA-le väga laiad volitused õppekavagruppide kvaliteedi hindamise läbiviimisel, ning, nagu eelnevalt märgitud, saab eeldada, et see hõlmab ka vajalikus osas regulatsiooni kehtestamist. Ringkonnakohus ei näe samuti ka põhjust, miks peaks vastuoluliste normide puhul (ÜKS § 567 lg 111 ja § 10 lg 1) eelistama just esimest normi. Lisaks on haridus- ja teadusminister andnud 6. mail 2009 välja käskkirja nr 367, millega kehtestas kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku tingimused ja korra ning jätnud selle korra p-ga 9 EKKA-le võimaluse üksnes õppe kvaliteedi, ressursside ja jätkusuutlikkuse hindamise nõuete ja läbiviimise korra kehtestamise. Seega on valdavas osas lähtutud siiski ÜKS § 567 lg-st 111. Neil põhjustel peab ringkonnakohus EKKA 14. oktoobri 2009. a määrust „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“, õiguspäraseks. 18. Ringkonnakohus märgib siinkohal, et ehkki üleminekuhindamise regulatsioon on väga keeruline, raskesti arusaadav ja ebaselge, ei saa rääkida siiski õigusselguse põhimõtte rikkumisest ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks õigusselguse põhimõtte rikkumise tõttu puudub alus. 19. Etteheide, et üleminekuhindamise regulatsioon on puudulik, ei ole ringkonnakohtu arvates asjakohane. Haldusakti andmise aluseks oleva regulatsiooni puudulikkus ei tähenda vältimatult selle alusel antava haldusakti õigusvastasust. Ka lakoonilise regulatsiooni alusel on võimalik anda õiguspäraseid haldusakte. Küsimus, kas minister peaks ÜKS § 56 7 lg 8 p 3 ja lg 11 järgi negatiivset otsust argumenteerima, ja millistele argumentidele ta sealjuures tugineda võiks, ei oma käesolevas asjas vähimatki tähtsust. Käskkirjaga nr 732 ei teinud haridus- ja teadusminister ÜKS § 56 7 lg 8 p-s 3 ja lg-s 11 nimetatud otsust ning puudub vajadus spekuleerida selle üle, kuidas niisugune otsus peaks olema vormistatud. 20. Samuti väidab kaebaja, et haridus- ja teadusministril ei ole õigust teha EKKA ettepaneku suhtes uut otsust ega Vabariigi Valitsusel õigust teha ministri ettepaneku suhtes uut otsust. Ringkonnakohus ei saa ka seda väidet pidada praeguse vaidluse lahendamisel asjakohaseks. Ringkonnakohtu hinnangul on EKKA, ministri ja Vabariigi Valitsuse vahel haldusorganite vaheline sisesuhe, kus kõrgemalseisvad organid teostavad sisuliselt kontrolli alamalseisvate organite tehtud otsustuste õiguspärasuse üle ning nendega nõustudes kehtestavad otsustuse lõpuks haldusaktina. Alamalseisvate organite ettepanekud on sisuliselt menetlustoimingud lõplikule haldusaktile, mis antakse Vabariigi Valitsuse poolt. Kaebuse esitaja õigusi võib 8 rikkuda lõppkokkuvõttes üksnes Vabariigi Valitsuse õigusakt, millega muudetakse ülikooli seniseid õigusi õppe läbiviimisel. Käesoleval juhul oleks selleks Vabariigi Valitsuse 12. augusti 2010. a määrus nr 112. 21. Ka kaebaja etteheide selle kohta, et EKKA toimingute vaidlustamise kord on ebaselge, ei ole ringkonnakohtu arvates asjakohane. Abstraktne etteheide vaidlusaluse haldusmenetluse aluseks oleva regulatsiooni puudustele ei muuda alati vältimatult õigusvastaseks haldusmenetluse lõpptulemust ennast. Reeglina on menetlustoimingute õiguspärasust võimalik vaidlustada siis, kui vaidlustatakse lõplikku haldusakti (RKHKo 3-3-1-8-02, p 5). Kui kaebaja ei näinud vajadust avalik-õigusliku vaidluse lahendamise erikorra (vt HKMS § 4 lg 1, HKMS vr § 3 lg 2) raames üleminekuhindamise toimingute vaidlustamiseks nende nõuetele mittevastavuse tõttu EKKA 14. oktoobri 2009. a akti „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ p 49 alusel, siis oli tal võimalik vaidlustada hindamistoiminguid materiaalse õiguspärasuse aspektist praeguses kohtumenetluses. 22. Nõustuda ei saa ka kaebaja seisukohaga, et üleminekuhindamisel on tehtud materiaalselt õigusvastaseid otsuseid ning rikuti kaalutlusõiguse reegleid ja õiguse üldpõhimõtteid. Halduskohus on iseenesest õigesti märkinud, et kaalutlusotsuste kontroll halduskohtus piirdub üldjuhul vaid menetlusnõuete ja kaalutlusreeglite järgimise kontrolliga. Ringkonnakohus ei näe vaidlustatud menetlustoimingute ega Vabariigi Valitsuse määruse puhul õiguse üldpõhimõtete rikkumist. Valitud lahendust saab pidada proportsionaalseks, kuna lõppkokkuvõttes ei keeldutud kaebajale õppe läbiviimise õiguse andmisest ÜKS 567 lg 11 alusel, vaid anti võimalus õppe läbiviimiseks teatud tähtaja jooksul. Kaalutlusotsuste kontrollimine halduskohtus saab toimuda eeskätt otsuses ja muudes menetlusdokumentidest toodud põhjendustele ja kaalutlustele tuginedes. Nähtuvalt asja materjalidest on vaidlusalusele Vabariigi Valitsuse määrusele eelnenud põhjalik menetlus, kus koostatud otsused on põhjendatud ja kaebajale kättesaadavad (vt haridus- ja teadusministri 14. juuli 2010. a käskkirja põhjendusi, haldusasja nr 3-10-2117 tl 13, kd I). EKKA esialgse eksperthinnangu koostamisel on antud Euroakadeemiale võimalus kommentaaride esitamiseks ning seega on toimunud menetlusosalise ärakuulamine, nagu nõuab haldusmenetluse seaduse (

) § 40 lg 1 (tl 24-149, sama toimik). 23. Halduskohtu otsuses on antud hinnang kaebuse põhilistele väidetele seoses kaalutlusõiguse teostamisega erinevate õppekavagruppidega. Ringkonnakohus nõustub nendega ega pea vajalikuks neid korrata. Etteheitega kohtuotsuse vastuolulisuse osas ei saa ringkonnakohus nõustuda. See, kui halduskohus käsitleb kaalutlusõiguse teostamise kontrolli käigus haldusorgani poolt oluliseks peetud argumente ja kaalutlusi, ei tähenda, et halduskohus oleks asunud haldusorgani asemele ja hakanud sisuliselt kaalutlusõigust teostama. Vastustaja poolt kohtuistungil avaldatu, et see, kuidas eksperthinnang kujuneb, ei olegi võimalik üksikasjalikult kirja panna, ei oma määravat tähtsust. „Üksikasjalikkus“ on mõõdetamatu ning subjektiivne kategooria ning suure tõenäosusega ei olegi võimalik kõiki küsimusi põhjendada selliselt, et see oleks absoluutselt kõikide isikute jaoks piisavalt üksikasjalik.

§ 56

ei nõua haldusaktis selle andmise arutluskäigu esitamist, vaid üksnes põhjenduste ja kaalutluste esitamist, mida on võimalik teha ka viitega teisele dokumendile. Vaidlust ei ole selles, et kaebajale on kättesaadavad olnud nii ministri

1. juuli
2. a käskkiri kui ka selles viidatud põhjendused. Seega on Vabariigi Valitsuse vaidlusaluse määruse põhjendused olnud 9 kaebajale kättesaadavad ning vorminõuete rikkumist ei ole võimalik praeguses asjas ette heita. Vabariigi Valitsuse määruses on viidatud konkreetsetele üksikaktidele, mille põhjal määrus kehtestatakse ning seega oli täidetud ka

§ 56lg-s 1 sätestatud põhjendamise nõue (läbi viitamise).

1. Halduskohtu poolt on mõningad kaebuse argumendid kaalutlusõiguse teostamise küsimuses tõepoolest analüüsimata jäetud. See ei ole siiski halduskohtu otsuse tühistamise aluseks, kuna nende osas on võimalik võtta seisukoht apellatsioonimenetluses.
2. Nõustuda ei saa ka kaebuse väitega, millest võib aru saada, nagu oleks EKKA hindamiskomisjoni hinnang ja sellel põhinev hilisem hindamisnõukogu otsus vastuolus. Ka EKKA hindamiskomisjoni otsuse kommentaaride osas on tegelikult loetletud paljuski samad etteheited, mis olid toodud ka hindamiskomisjoni otsuses (tl 115-126, sama toimik). Vastustaja vastuses on ka põhjendatud, kuidas ja milliste tõendite abil jõuti järeldusele, et õppejõudude osalemine arendustegevuses on vähene (tl 175p, sama toimik) ja ringkonnakohus neid põhjendusi siinkohal ei korda. Siinkohal osundab ringkonnakohus, et õppejõududega seotud probleemidele oli viidatud ka hindamiskomisjoni esialgses hinnangus, millele Euroakadeemial oli võimalik vastu vaielda (tl 57-57p, sama toimik), ning muuhulgas viitas kaebaja, et õppejõudude teadustegevuse tulemused on nähtavad nende CV-dest, mis vastustaja kinnitusel oligi üheks aluseks õppejõududele hinnangu andmisel. Kaebuse p-des 2.1.3 – 2.1.4 toodud väidete osas on vastustaja oma vastuses piisavalt veenvalt selgitanud, miks hindamistulemustes sellistele järeldustele jõuti. Ringkonnakohus peab neid selgitusi veenvateks ja asjakohasteks ega korda neid. Siinkohal osundab ringkonnakohus, et kaebuse argumendid on paljuski abstraktsed ja selge põhjenduseta – nii leitakse üldsõnaliselt, et õppejõudude rahvusvahelisele mobiilsusele antud hinnang on põhjendamatu, vaieldav ja suhteline. Sellised paljasõnalised etteheited ei saa olla kaalutlusõiguse kontrollimisel reeglina otsuse tühistamise aluseks. Kaebuse p 2.1.5 puhul, kus kaebaja ei nõustu seisukohaga, et miinuseks tuleb lugeda üliõpilaste poolt mobiilsusprogrammides mitteosalemine, on kaebusest keeruline näha etteheiteid kaalutlusõiguse teostamise osas. Sisuliselt põhjendatakse seal, miks ülikooli üliõpilased teiste ülikoolide töös ei osale. Samas ei nähtu, miks on selle asjaolu arvessevõtmine asjakohatu või kuidas on rikutud muid diskretsioonireegleid. Kaebuse p-des 2.3.1 – 2.3.4 toodud etteheidetele on samuti põhjalikud ja veenvad selgitused antud vastustaja vastuses ning ringkonnakohus neid ei korda. Ringkonnakohus märgib siinkohal, et üleminekuhindamise eesmärk ei ole hinnatavale ülikoolile muuhulgas ka ülitäpsete ja arvudes väljendatud juhiste etteandmine, kuidas tuleks ülikoolil oma tööd edaspidiselt korraldada – näiteks kui palju tuleks läbi viia praktikume jms. Hinnang antakse kokkuvõttes ekspertide esitatud seisukohtade põhjal ning sisaldab paratamatult ka hinnangulist elementi, mida ei saa ega pea alati üksikasjalikult põhjendama. Ülejäänud kaebuse p-des 2.3.5-2.6 esitatud väidetele on ringkonnakohtu hinnangul veenvad põhjendused samuti vastustaja ja EKKA esitatud vastuses toodud. Põhjendustest nähtub, et haldusmenetluses on toimunud igakülgne ja põhjalik kaalumine ning diskretsioonivigasid tehtud ei ole. Ringkonnakohus ei näe vajadust nende põhjenduste refereerimiseks, seda enam, et hilisemas kohtumenetluses ei ole kaebaja vastustaja ja EKKA esitatud seisukohti ümber lükanud ega arusaadavalt kahtluse alla seadnud. 10
3. Nõustuda tuleb, et üksnes tähtajalise õppe läbiviimise õiguse andmine kujutab endast kaebaja ettevõtlusvabaduse riivet. Teisalt ei tähenda üksnes riive olemasolu, et haldusakt oleks õigusvastane. Eelnevalt ei leidnud ringkonnakohus, et kaebaja õigusi oleks riivatud õigusvastaselt, sealhulgas ebaproportsionaalselt.
4. Vabariigi Valitsuse
5. augusti
6. a määruse vaidlustamiseks esitatud kaebuses väidab kaebaja ka seda, et haridus- ja teadusministri
7. mai
8. a käskkirjaga nr 367 kehtestatud „Kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku tingimused ja kord“ on üldakt. Edasi järeldab kaebaja, et kuna käskkiri anti
9. mail 2009 ning ÜKS § 567 lg 111, mis sätestas, et kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste õppekavagruppide hindamisele ülemineku täpsema korralduse kehtestab haridus- ja teadusminister käskkirjaga, jõustus alles
10. oktoobril 2009, siis on käskkiri kui üldakt antud ilma volitusnormita. Sellise seisukohaga ei saa nõustuda. Haridus- ja teadusministri käskkiri ei ole üldakt, vaid üksikakt. Käskkirja lisas on loetletud õppeasutused, kelle suhtes käskkiri kehtib. Kuna akti adressaadid on selgelt loetletud ja nende ring ei ole määramata, on tegemist haldusaktiga

§ 51lg 1 mõttes.

Sellest tulenevalt ei saa ka väita, et käskkiri oleks tühine pädevuse ületamise tõttu. Vaieldamatult on haridus- ja teadusministril haridusküsimustes käskkirjade andmiseks institutsionaalne ja esemeline pädevus. Käskkirja andmise hetkel ei olnud ühtki teist haldusorganit, kelle pädevusse oleks sellise käskkirja andmise pädevus täpsemalt antud. Tõsi, küsitav on selle käskkirja andmise õigusliku aluse olemasolu, kuna ÜKS § 56 7 lg 111 sel hetkel ei kehtinud. Samas on kehtiv ja täitmiseks kohustuslik ka õigusvastane haldusakt (

§ 60lg 1, § 61).

Seega oli haridus- ja teadusministri käskkiri

§ 60

lg 2 järgi kohustuslik igaühele sõltumata selle õiguspärasusest, ning oli aluseks ka edasistele menetlustoimingutele erinevate haldusorganite poolt ning lõppkokkuvõttes Vabariigi Valitsuse poolt 12. augustil 2010 antud haldusakti andmisele. Täiendavalt osundab ringkonnakohus, et isegi kui lugeda, et ministril puudus sellise käskkirja andmiseks pädevus, siis ei saa käskkirja praeguse asja tehioludel lugeda ikkagi tühiseks

§ 63lg 3 p 3 mõttes.

Riigikohtu halduskolleegiumi praktika kohaselt peab selleks, et haldusakti saaks lugeda tühiseks, olema tühisust tingiv tunnus olema ilmselge, ning muuhulgas viitab ilmselge tühisuse puudumisele see, kui menetlusosalised haldusakti aktsepteerivad (vt RKHKm 3-3-1-32-03, p 19). Ka praegu on nii kaebaja kui eelduslikult suur hulk õppeasutusi käskkirja kehtivaks pidanud ning seda aktsepteerinud, ja kaebaja on võimalikule tühisusele viidanud alles pärast hindamisel negatiivse lõpptulemuse saamist

1. septembril 2010 esitatud kaebuses.
2. Eeltoodust tulenevalt on haridus- ja teadusministri
3. juuli
4. a käskkiri õiguspärane. Õiguspärane ning seega kaebaja õigusi mitterikkuv on ka Vabariigi Valitsuse
5. augusti
6. a määrus. Seda isegi juhul, kui käsitada seda haldusaktina ning kohaldada sellele haldusmenetluse seaduses sätestatud vormi- ja menetlusnõudeid. Seega ei muuda selle määruse põhiseaduspärasusele antav hinnang kaebuse lahendamise lõpptulemust ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks ei ole alust. II 11
7. Samuti on kaebaja vaidlustanud haridus- ja teadusministri
8. juuli
9. a käskkirja nr 737, millega otsustati eraülikoolile Euroakadeemia mitte anda õigust kunstide õppekavagrupis magistriõpet läbi viia.
10. Selle kaebuse lahendamisel tehtud halduskohtu otsuse peale esitatud apellatsioonkaebus ühtib osades küsimustes - kas EKKA-l oli õigus kehtestada
11. oktoobril 2009 akti „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“, kas üleminekuhindamise regulatsioon oli puudulik ja kas üleminekuhindamise protsessis tehtud otsuste vaidlustamise kord on ebaselge ja kas halduskohtu otsus on vastuoluline – teiste asjale liidetud apellatsioonkaebustega ning ringkonnakohus on neis küsimustes oma seisukohad andnud juba ülalpool. Seetõttu ringkonnakohus end neis küsimustes ei korda.
12. Kaebaja väidab, et pärast seda, kui EKKA hindamisnõukogu ei nõustunud hindamiskomisjoni poolt õppe läbiviimise ressurssidele antud hinnanguga „vastab nõutavale tasemele“ ja saatis osahinnangu hindamiskomisjonile teistkordseks läbivaatamiseks, siis oleks tulnud kaebaja uuesti menetlusse kaasata. Samuti leiab kaebaja, et kuna algses osahinnangus oli ressursside osas antud hinnang „vastab nõutavale tasemele“, siis oli selle muutmine uues osahinnangus „osaliselt vastavaks“, mille tulemusena otsustas hindamisnõukogu teha lõpuks teha ministrile ettepanek mitte anda Euroakadeemiale kunstide õppekavagrupi magistriõppes õppe läbiviimise õigust, kaebaja õiguspärast ootust rikkuv. Nende seisukohtadega ei saa nõustuda. EKKA poolt
13. oktoobril 2009 vastu võetud „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ p 45 sätestas, et hindamiskomisjoni osahinnangutes vastuolude või vähese argumenteerituse ilmnemisel on EKKA hindamisnõukogul õigus saata osahinnangud hindamiskomisjonile teistkordseks läbivaatamiseks ja täpsustamiseks. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa rääkida kaitstava õiguspärase ootuse tekkimisest olukorras, kus esialgne menetlustoiming oli isiku jaoks küll soodsam, kuid samas näeb õigusakt selgelt ette võimaluse selle muutmiseks. Ka täiendava kaasamise vajadusest ei saa siin ringkonnakohtu hinnangul rääkida. Vaidlust ei ole selles, et Euroakadeemia oli esialgse hinnangu andmise menetlusse kaasatud. Uus otsustus hindamiskomisjoni poolt tehti eelduslikult lihtsalt samade andmete põhjalt uue kaalumise tulemusena, ning selle sai komisjon teha ilma, et oleks vaja olnud täiendavaid kaebaja seisukohti ära kuulata. Samuti ei saa hindamisnõukogu otsustust, suunata hindamiskomisjoni otsus uueks hindamiseks komisjonile, pidada volituste ületamiseks, kuna selline õigus tulenes hindamisnõukogul viimati viidatud korra p-st
15. Ministri käskkiri on piisavalt motiveeritud. Käskkirjas on ära toodud põhimotiivid, kus on nimetatud need negatiivsed asjaolud, mis tingisid sellise otsuse tegemise. Asjaolu, et käskkirjas ei ole selgesõnaliselt esitatud põhjendust, miks otsustati tähtajalise õppe läbiviimise lubamise asemel keelduda õppe läbiviimise lubamisest täielikult, ei ole määrav vormiviga. Kui konkreetse otsuse valikut on piisavalt ja igakülgselt põhjendatud, ei saa sellele ette heita põhjendamispuudust seetõttu, et täiendavat tähelepanu pole pööratud alternatiivsete lahenduste kasutamisest loobumise põhjendamisele. Vastustaja poolt halduskohtu istungil antud seisukohtadele on apellant ringkonnakohtu arvates omistanud haldusakti põhjendamise kontekstis meelevaldse tähenduse. Nagu eelnevalt märgitud, on vaidlustatud haldusakt piisavalt motiveeritud.
16. Hinnang, et kunstiteaduse nimetuse all antav õpe taandub paljuski vaid kunstiajaloole, on antud spetsialistide poolt ning ringkonnakohus ei näe veenvat alust selle hinnangu paikapidavuses kahtlemiseks. Õppejõudude kvalifikatsiooni puudulikkust on piisavalt 12 selgitatud EKKA hindamisnõukogu
17. juuni
18. a otsuses, haridus- ja teadusministri
19. juuli
20. a käskkirjas ja vastustaja poolt kaebusele esitatud vastuses. Ringkonnakohtu hinnangul on neis dokumentides piisavalt selgitatud, miks on õppejõudude kvalifikatsioon magistriõppetaseme läbiviimise jaoks puudulik. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, justkui polekski oluline see, et kolmel õppekavaga soetud õppejõul ei ole doktorikraadi õppekavagrupiga seotud valdkonnas ja et neil puuduvad kunstiteaduse valdkonnaga seotud teaduspublikatsioonid. Kaebaja on ise viidanud, et Vabariigi Valitsuse
21. detsembri
22. a määrusega nr 178 kinnitatud „Kõrgharidusstandardi § 6 lg 7 p-de 1-2 kohaselt peab olema õppejõul selleks vajalik õpetamispädevus ning tema kvalifikatsioon peab toetama õppekava eesmärkide ja õpiväljundite saavutamist. On ilmne, et kvalifikatsiooninõue ei ole sätestatud selles regulatsioonis üksnes formaalse nõudena. Eelduslikult on üldjuhul õpetamise kvaliteet maksimaalseim, kui õppejõud omab kvalifikatsiooni samuti õpetataval erialal. Olukorras, kus hindamisnõukogu otsuses on viidatud, et puuduvad andmed õppejõudude rahvusvahelisel tasemel teadustööde kohta, ei saa nõuda, et haldusorganid oleksid täpsemalt põhjendanud, kui palju ning millise tasemega teadustööd oleksid õppejõududelt nõutavad. Ministri käskkirja sedastus, et korraliste õppejõudude arv ei ole piisav, ei ole ministri poolt iseseisvalt käskkirja lisatud argument, vaid tuleneb üheselt ka hindamisnõukogu ettepanekust, kus on märgitud, et õppekavaga seotud kaheksast õppejõust on korralisi kolm. Ka siinkohal märgib ringkonnakohus, et kaalutlusotsuse puhul hinnangu „ei ole piisav“ andmisel ei pea haldusorgan alati ära näitama, millistel tingimustel oleks hinnatavad kriteeriumid piisavad. Paratamatult võib ulatusliku kaalutlusotsuse puhul olla keeruline konkreetseid tingimusi määratleda. Olukorras aga, kus kaheksast õppejõust vaid kolm on korralised, ei saa hinnangut, et korraliste õppejõudude arv pole piisav, pidada paljasõnaliseks ja põhjendamatuks.
23. Varasemate akrediteerimistulemuste arvestamisega seonduvat on selgitatud vastustaja vastuses ning ringkonnakohus ei pea vajalikuks seda korrata.
24. Seega on haridus- ja teadusministri
25. juuli
26. a käskkiri nr 737 õiguspärane ning selle tühistamiseks pole alust. III
27. Eeltoodust tulenevalt ei ole apellatsioonkaebuse rahuldamiseks alust. Halduskohtu otsused tuleb jätta muutmata.
28. Apellandi poolt apellatsioonimenetluses taotletud menetluskulud 5465,9 eurot jäävad tervikuna HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Kuna menetluskulud jäävad tervikuna kaebaja kanda, ei võta ringkonnakohus seisukohta nende menetluskulude väljamõistmise võimalikkuse osas ega kommenteeri apellandi esitatud vastuväidet ringkonnakohtu
29. aprilli
30. a määrusele.
31. EKKA poolt ringkonnakohtule
32. mail 2012 elektrooniliselt saadetud
33. oktoobril
34. a akt „Üleminekuhindamise nõuded ja läbiviimise kord“ võetakse asja materjalide juurde. Maili Lokk Agu Timmi 13 Einar Vene